近代以来，在反对封建专制主义的过程中，民主国家追求实现对权力的监督，力图建构权力有效运行又同时受到监督的制度。如何对权力进行监督是现代国家政治运作体系的关键构件，是世界各国国家治理现代化进程中重大而现实的问题。中国共产党党内监督制度是中国权力监督制度的核心，而中西方之间权力监督制度的根本性差异是在历史进程中生成的。同级相互监督作为党内监督难以破解的实践难题，同时也是百年来党内监督制度变迁最活跃的部分。本文拟以历史比较的视角来探求党内同级相互监督制度演变，并从中管窥中国共产党党内监督的制度优势。
一、党内同级相互监督制度演变:一个分析框架
破解同级相互监督难题是党内监督制度创新发展的重要突破口。自党的十八大以来，广东、河北、湖南、湖北、云南、浙江、江西等省以同级纪委监督同级党委为核心开展了同级相互监督的实践探索，形成了不同的运行机制。与同级相互监督在党内监督体系中的实践创新相比，同级相互监督的历史制度主义探讨会更具趣味。2016年10月，第十八届中央委员会第六次全体会议审议通过的《中国共产党党内监督条例》，划分了自上而下的组织监督、自下而上的民主监督和同级相互监督三种监督形式，无论哪种监督，其核心指向均在于权力运行。孟德斯鸠在《论法的精神》中认为: “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[1]监督制度就是权力行使的边界设定之一，它使得权力能够按照既定轨道运行，一旦突破边界就会得到有效的制约。虽然制约与监督具有不同的权力关系和不同的控权功能，[2]但是在制度建构的逻辑上和实践上，二者相辅相成，需要协同才能有效地规范权力运行。
从组织角度分析，中国有着自身特色的决策权、执行权、监督权分离的功能性分权体系，中国这种分权是组织内分权治理。[3]组织外分权意味着权力之间存在着合作与对抗两种可能性，而组织内分权，由于存在着价值理念、基本制度框架、现实目标等的一致性驱动力，使得分立的权力趋向于实现合作。在这样的分权体系中，中国监督制度不是通过权力对抗来实现建构和运行的，而是通过权力合作来实现监督制度建构和运行。合作包括监督者对监督对象的批评建议、督促整改等，目的在于推动公共政策良性发展以及被监督者的个人发展，并且同级监督是合作型监督，属于典型的全面保护型监督。[4]在中国，不同权力之间虽然分属不同，但是由于民主集中制的基本政治制度和共同的价值理念、现实目标，不同的权力之间以合作来发现问题、解决问题，从而提高执政行为质量以实现更加有效的治理，如党内监督中提醒、教育、预警等机制的建构以及“四种形态”的运用。
在党内监督体系中，似乎存在着纪委监督权力与同级党委权力不对等的难题。事实上这一难题不存在于自上而下的组织监督和自下而上的民主监督中，因为组织监督和民主监督本身就意味着监督者和被监督者的不对等性，尤其是作为基本制度的民主集中制赋予了这两类监督者的强监督地位，造就了组织监督和民主监督的协同性和有效性。但与之不同的是，同级相互监督的制度逻辑要求作为监督者的对等性。如果赋予纪委独立于同级党委的同等监督、制约权力，那么就会出现组织外分权的对抗性监督制度建构和运行，显然会破坏民主集中制的基本制度设计；如果纪委是在同级党委领导下，那么纪委必然处于对同级党委监督的不对等地位，既可能无法启动监督权力的制度，更没有有效的制约权力的制度予以保障。因此，在党内监督的历史变迁中和当前的实践创新中，同级相互监督制度如何走出这一制度上的逻辑困境，从而实现制度建构和有效监督，不仅构成了我们理解同级相互监督制度何以可能的基本向度，也构成了我们理解党内监督制度通过合作来实现有效性建构的重要维度。这也是中国之治的具体体现，对于解码中国特色监督制度无疑具有重要价值。历史制度主义注重从时间层面界定现象如何产生正式和非正式的制度，以及这些制度的出现和变迁如何影响公共政策和政治权威的分配。[5]同级相互监督制度在党内监督制度中有其历史性起源和演变，反映了党内监督中政治权威分配的变迁过程。本文使用历史制度主义中一些重要的概念，如时间序列、路径依赖、关键节点、关键事件等，也坚持历史唯物主义的基本立场，借鉴框架理论的一些分析观点，建构一个理论分析框架，从而解释“创建于过去的制度框架如何构建今时的政治”[5]，以解答党内同级相互监督制度建构是如何走出具有中国特色的权力监督制度建构道路、实现监督有效性的问题。
历史制度主义认为，观念是关系性的，而且常常表现为某种优先性的规范。[6]从历史唯物主义角度来看，历史的发展是必然性与偶然性的统一。除了作为生产力的必然性决定性因素外，生产关系和作为前提性的意识形态、基本制度规则对制度变迁的必然性具有直接的影响，因此，具有优先性的规范才能发挥出创造或改变制度的集体行动的动员效力。制度变迁的历史必然性决定了在关键节点的偶然性并不是无迹可循的。制度结果决定了选择集，即使在相同偏好下，那些选择也会不同。[7]106因此，一项制度如何变迁不存在无限可能性，只存在在高一层次制度框架内的有限选择，正如林德布罗姆所指出的，“我们大多数人在结构内处理政策问题”[8]。若某种框架的存在及其意义先在于它阐释的事件，那么这种框架是初级框架。[9]我们可以将高一层次制度框架理解为框架理论的初级框架，在初级框架中，某一制度变迁的个体和集体行动选择才能得以理解，其变迁及其后果的原因才能得到充分阐释。但个人对限制他们选择集的制度安排有自己的偏好，而且他们对在给定选择集中作出的选择也有自己的偏好，[7]124这构成了制度变迁中的偶然性。制度变迁的历史过程可描述为:制度变迁中的制度建构有其历史必然性，在历史必然性中制度建构的选择集是限定的，偶然性因素会影响限定选择集中选项的选择，这种选择可能会改变制度(创新)，也可能会强化制度；当偶然性选择突破现有制度时，就会出现制度建构中的创新行为，表现为通过取代、层叠、漂移、转换等方式实现制度的变迁。
从党内监督百年发展历程来看，同级相互监督制度创建有两个必然性的决定因素:苏联影响和中国实际。这两个因素之间既存在着一定的张力，也在历史进程中相互交织，对中国共产党发展的历史进程产生了至关重要的影响。这两个因素决定了同级相互监督制度建构的选择集是限定的:建立苏联式的同级相互监督制度和建立符合中国实际的同级相互监督制度。在同级相互监督制度的变迁过程中，制度建构结果的评价取决于一个初级制度框架———民主集中制，显然民主集中制在党内制度结构中更具根本性和基础性，党内制度创建要以民主集中制为基础，要强化而不能弱化民主集中制，民主集中制构成了党内制度创建的关键约束条件。本文将在历史地考察苏联模式借鉴和中国实际问题两个因素影响的基础上，在民主集中制的初级制度框架(见图1)中，关注同级相互监督制度变迁中的关键节点和关键事件，探讨制度创建行为选择及其后果，从而具体阐释同级相互监督制度何以建构和何以有效。
图1 理论分析框架
二、监察委员会体制下同级相互监督制度演变
在成立之初，作为共产国际支部的中国共产党自身建设受到列宁及其领导的俄共(布)的直接影响。1920年，由列宁提出的、俄共(布)第九次代表会议通过的《关于党的建设的当前任务的决议草案》指出:有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会，由受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成。党的代表大会选出的监察委员会应有权接受一切申诉和审理(经与中央委员会协商)一切申诉，必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党代表大会。[10]1921年的俄共(布)第十次代表大会通过的《关于监察委员会》的决议重点强调:监察委员会和党委员会平行地行使职权，并且各级委员会必须执行同级监察委员会的决议、不得予以撤销。显然，同级相互监督是列宁创建的党内监督制度的重要关注点，并且采取了相对于同级党委员会的组织外分权方式进行监督制度建构，故同级的初始内涵意指监察委员会与党委员会的地位对等。列宁建构的同级相互监督制度既包括了监督权力的制度，也设计了制约权力的制度，监察委员会能够监督，而且能够通过审理一切控诉来实现对权力的有效制约以保障监督的有效性。列宁创立的同级相互监督制度明显类似于西方的对抗性监督制度设计，因此列宁设计了当同级党委员会和监察委员会出现冲突时的解决措施:提交同级代表大会解决，并藉此期望在同级代表大会的制度约束下实现对党委员会和监察委员会的权力整合。1922年的俄共(布)第十二次代表会议将党委员会与监察委员会的关系修改为:各级监察委员会的决议，本级党委员会不得加以撤销，但须经党委员会同意后才能发生效力，并由后者付诸实施。[11]这虽然弱化了监察委员会的独立性，但也藉此建构了党委员会与监察委员会之间的相互监督关系，同时也强化了以党委员会为核心的权力整合。
受列宁和俄共(布)的影响，1927年4月，党的五大设立中央监察委员会。在随后中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中，具体设计了监察委员会制度，保证了监察委员会相对于同级党委员会的独立监督地位，赋予了监察委员会参加并在同级党委员会发言的权力:中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。当党委员会与监察委员会意见不同时，提交同级党代表大会或高级监察委员会解决。[12]450-451从这些制度设计中可以发现，中国共产党同级相互监督制度的创建与列宁的制度设计是一致的，可以认为中国共产党同级相互监督制度是俄共(布)制度的移植，因而是外生的。但由于作为中央监察委员会主席的王荷波及其他委员的牺牲等原因，导致中央监察委员会“未能行使执权”；而对于地方党的监察委员会，中央明确通告，“在第六次全国大会以前各级党部仍应照章组织监察委员会行使执权”。[13]27在具体职责方面，虽未有明确规定，但从巩固党的一致及权威的设立目的并结合列宁的制度设计来看，中央和省监察委员会能够监督中央和省委员会，并有制约同级党委员会的制度建构，如在同级党委员会有发言权、决议不能被同级党委员会撤销等。因而，同级的党委员会与监察委员会通过话语权、决议权等形成了有效的对抗型制约关系(见图2)，属于对抗性的监督制度建构。当然，在这种同级相互监督制度建构中，无论是俄共(布)还是中国共产党，都警惕了监察委员会对党的集中统一可能存在的破坏作用，故俄共(布)将监察委员会由“平行”改为决议“经党委员会同意”，强化党委员会的核心地位和对监察委员会的制约，以便在监督制度运行过程中，遏制监察委员会可能存在的分离倾向。
图2 党委员会与监察委员会同级相互监督关系
1928年党的六大通过的《中国共产党党章》删除了“监察委员会”内容，代之以“审查委员会”，并规定其职责为:监督各级党部之财政，会计及各机关之工作，[12]464-465审查委员会在制度设计层面依然具有对同级党组织机关的监督权，但制度上并未赋予其制约同级党组织机关的权力。因此，可以说，在当时严峻的革命形势下，对前述同级相互监督制度进行了简化，着重解决当时历史情景中如何监督的问题，但却在机构设置、职责等方面显现出与同时期苏联不同的制度建构端倪，是独立探索中国特色的同级相互监督制度的开端。从制度变迁角度来看，这一次制度变化源于王荷波等人牺牲的偶然性事件，这使得中央监察委员会无法行使职权，也使得党中央意识到在严峻的革命形势下无法保障模仿自俄共(布)的监督制度正常运行，因而党中央调整了执行策略，在保持既有规则基础上建构简化了的执行方式，以转换的方式实现了制度的变迁。在中央苏区建立和不断稳固扩大的形势下，1933年颁布的《中共中央关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》又向苏联监督制度进行了一定程度的漂移，具体表现为中央苏区省县监察委员会的成立，并确定了中央党务委员会和省监察委员会对下级组织及党员的监督和处分权，也确立了上级监察委员会对下级监察委员会的指挥权，从而使得地方党的监察委员会失去了对同级党委员会的监督权，这与同期斯大林对苏共监察制度改革具有相似之处。但中国共产党依然坚持省县监察委员会由省县级党代表大会选举产生，并通过监察系统内的垂直领导关系确定，仍在一定程度上保持了监察委员会的独立地位，尤其是“中央政府工农检察委员会主席的党员为党务委员会的当然委员”[13]30的规定，建构了对同级苏维埃政府的监督关系(尽管不是显著的)，在一定程度上体现了对列宁监督制度的延续和创新发展。与苏联一味强调中央委员会和地方委员会对同级监察委员会的控制不同，这一时期中国共产党监督制度建构在确立党中央和地方各级委员会的集中领导地位的同时，虽然对同级党委员会的监督不断弱化，但也强化了监察委员会对同级党内职能部门和苏维埃政府机构的监督权力，力图维护监督机构的独立性与活力，这是中国共产党监督制度和苏联共产党监督制度分野的重要历史节点。此后中国共产党党内监督制度基本延续了这一制度建构逻辑，即在民主集中制的基本框架内建构监督与制约的权力结构，并保持监督机构相对于同级党委员会的相对独立性。中央苏区的监督实践表明，这一监督制度建构是有效的，建成了“当时最廉洁的政府”，这与苏共监察机构日渐形同虚设和党内政治生活日渐失去活力形成了鲜明对比。
1938年11月通过的《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》，是党内同级相互监督制度变迁的转折点。在该决定中，“在区党委之下，得设监察委员会”[13]34的表述，第一次明确了地方党委和地方党的监督机构之间的隶属关系，从此以后，地方党的监督机构均作为地方党委的一个组成部门，但在监督职责、监督机构的独立性上，还是在一定程度上延续了苏区时期的制度建构，如上级监察委员会有权改变或取消下级监察委员会的决定，但却失去了指挥下级监督机构工作的权力。党的七大通过的党章恢复了“党的监察机关”的表述，但对监察委员会设立、职责、隶属关系等作了进一步修改。七大的党章规定中央和地方党的监察委员会由中央委员会认为必要时成立，由中央全体会议和该地方党委全体会议选出，并由上级组织批准，且各级监察委员会在同级党的委员会指导下工作，取消了上级监察机关对下级监察机关的指挥权，从而使得监察机关丧失了独立性；并且只赋予了监察委员会“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”[12]482的职责，更多地表现为党的纪律检查，监督机关既失去了同级监督的权力，也在自上而下监督权上表现为较大的收缩。这与同时期强化民主集中制和确立“必须服从于全党统一的最高原则”[12]565是相一致的。因此，新民主主义革命时期党内监督制度的核心在于监察委员会的地位、职责以及与同级党委的关系，呈现出由具有相当大的独立地位到同级党委一个组成部门的变迁历程，同级监督客体的内涵也随之由同级党委员会转变为同级职能部门，同级党委与同级监察委员会之间关系逐渐发展为以党委为领导的职能分权，是一种组织内分权监督。
上述研究表明，党的监察委员会制度本身就是党内同级相互监督制度的设定，而且是同级监察委员会对同级党委员会的平行监督。随着苏共监察委员会制度的变化和中国革命形势的发展，中国共产党党内同级相互监督制度变迁表现出三个较为明显的特点。一是强烈的外生性与初露端倪的内生性共存。中国共产党党内同级相互监督制度在组织结构、监督关系设定、职能等方面以苏共为主要学习对象，具有浓厚的苏联色彩，这与当时中国共产党作为共产国际一个支部的实际是密不可分的。但苏共党内监督制度一旦被引入，就开始按照中国革命实践自身的需要进行适应性调整，尤其是同级党委员会对同级监察委员会垂直领导关系的确立，是党内同级相互监督制度演变的关键节点，从而使得党内同级相互监督逐渐向组织内职能分权的方向发展。二是党内同级相互监督的内涵呈现出监察委员会对同级党委员会平行监督权力的不断弱化。现有文献表明，作为党内监督制度起点的监察委员会制度将党内同级相互监督作为制度设计的突出特征，聚焦于实现同级监察委员会对同级党委员会的监督制约，但随着革命实践需求和党委领导核心地位的不断强化，党内同级相互监督制度呈现出从中央到地方、从机构设置到职能转变的演变历程，这些变化均不断弱化了监察委员会对同级党委员会的监督制约，以至于一度丧失了对同级党委员会的监督制约权力，这在强化民主集中制的同时，也使得地方党委员会的权力失去了来自同级的监督制约。三是在职能上纪律检查在这一时期开始起源。从历史文献来看，监察委员会产生之初，其监督职能主要聚焦于同级党委员会的决策，继而缩减为对财务、会计等的审查，并在抗日战争时期调整为执行对党员的处分权，在职责上表现出由对党的机构和党员的监察监督向对党员的纪律检查的转变，纪律检查职能的产生与发展为中国共产党跳出苏联模式，建立符合自身实际的党内同级相互监督制度提供了新的发展起点。
三、纪律检查与监察体制下党内同级相互监督制度演变
在新民主主义革命时期，由于革命形势的严峻性，党内监督机构的建立并不具有稳定性，往往是由党中央、各中央局根据革命形势决定是否成立监察委员会。随着全国的解放和中国共产党执政的日益稳固，党内监督机构也成为各级党委下的常设机构。这一起点是从党的纪律检查机关设立开始的。1949年11月发布的《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，标志着与之前监察委员会不同的新的监督制度的建立。从组织渊源来看，纪律检查委员会的前身应为革命时期作为临时应对措施的党务委员会。历史上有两个成立党务委员会时期:一是在土地革命时期极其严峻的革命形势下，党中央成立了中央党务委员会，由其代行中央监察委员会职能；二是在1940年抗日革命根据地处于严峻形势下成立的地方党及军队党务委员会，其职能为处理个别党员、解决党内纠纷和监督保障党员义务权利。但两次设立党务委员会都是同级党委之内的职能分权，都在同级党委的领导下开展工作，这与监察委员会组织外分权的对抗型监督呈现出明显的差异。除了组织内分权监督的类同外，纪律检查委员会与党务委员会的相通之处还在于纪律监督权和处分权，尤其是自第二次建立的党务委员会成立以后，党内监督明显呈现出向纪律监督职能的转变。在监察监督向纪律检查转变的过程中，纪律检查委员会的成立就成了历史的必然。在纪律检查委员会的制度建构中，同级相互监督的内涵发生了根本性转变，由同级监督机构对同级党委的监督转变为在同级党委的领导下纪委对其他党委职能部门的监督，因为“各级党的纪律检查委员会是各级党委的一个工作部门，犹如各级党的宣传部和组织部一样”[13]47。即使如此，上级纪委对下级纪委仍然保留了工作上、业务上的指导关系，并且通过异议处分权归上级纪委的制度设定，赋予了纪委相对于同级党委的一定独立性，也保留了对同级党委微弱的监督制约权。这显然是对之前监察委员会监督制度的继承。至此，无论是在监督机构名称、职能上，还是在具体监督制度建构上，中国共产党党内监督制度已经彻底走出了苏共的党内监督模式。尤其是在苏共党内监督日益流于形式的发展趋势下，中国共产党党内监督开始走上了一条独立自主的创新道路。
1955年3月颁布的《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，以党的监察委员会代替纪委，使党内监督制度向监察委员会制度回归，同级相互监督的内涵也向同级监察委员会与同级党委员会进行了回归。与纪委相比，党的监察委员会除了“加强党的纪律”外，更重要的职能是“加强反对党员中各种违法乱纪现象的斗争”，防止严重危害党的利益的事件重复发生，[13]55更加注重对权力的监督和制约，并在具体制度设计上类似于苏区时期党的监察委员会制度。与苏区时期相比，这次建构的党的监察委员会制度明确赋予并强化了其监督同级党委员会的权力，主要表现为三个方面:一是地方党的监察委员会获得了“检查和处理一切党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件”[13]55的权力，被赋予了完全的监督权力；二是在征得上级和同级党委同意后，地方党的监察委员会有权监督上级党委委员和同级党委委员，有权处分上级和同级党委管理的干部，具备了对同级党委较强的直接制约的权力；三是地方党的监察委员会当认为同级党委决定不适当时有权向上一级党委申诉，并要向上级监察委员会 “忠实地报告一切党员和党的组织违反纪律的情况”[13]56，从而通过上级的权威进一步强化了地方党的监察委员会的独立性和对同级党委的监督制约能力。
随着毛泽东等中央领导人日益强调国内无产阶级和资产阶级之间的阶级斗争、社会主义和资本主义两条道路的斗争，地方党的监察委员会的同级监督权力得到了进一步强化。1962年9月通过的《中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议关于加强党的监察机关的决定》，在坚持地方党委对同级党的监察委员会领导的同时，规定“党的各级监察委员会，应当加强对同级国家机关的党员的监督工作”，而且“地方各级监察委员会，有权不通过同级党委，向上级党委、上级监察委员会直到党的中央，直接反映情况，检举党员的违法乱纪行为”。[13]71-73从而地方党的监察委员会获得了前所未有的监督和制约同级党委的权力，并且同级相互监督客体的内涵向外拓展为同级国家机关。但从当时的历史情景来看，强化地方党的监察委员会的权力是为了有效制约同级党委的权力，以保证中央的政令统一、“坚决反对分散主义”“反对脱离群众和破坏民主生活的现象”，[13]71这同当时党内反帝反修的 “左倾”主义是密切相关的。这一时期党中央在重建党的监察委员会制度时，虽然不断强调加强民主集中制，并且始终力求保证党中央对地方党委和监察委员会的有效控制，但日益强化的监督制约同级党委的权力使得地方党的监察委员会成了地方党委集中统一领导的弱化力量，不利于地方党的政治生活正常开展。因而，“文化大革命”结束后，党中央重建纪律检查委员会制度，重新设定了地方党委与监督机构之间的关系。
党的十一届三中全会指出，“一切不符合党的民主集中制和集体领导原则的做法应该坚决纠正”，“全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家正常政治生活的起码要求”，故自中央开始逐步推进各级纪律检查委员会的重建，以实现“维护党规党法，切实搞好党风”的根本任务。[14]在重建后，中纪委于1980年2月经请示党中央同意，将地方纪委由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，并以同级党委领导为主的权力关系设定，[13]90构成了当前同级党委和纪委关系的基本框架。在这一框架中，虽然“各级纪委要对同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”[12]231，地方纪委和部门纪委有权向上级
纪委报告同级党委及其成员违纪情况，[12]419但同级党委和纪委之间更主要的是领导与被领导关系，构成了改革开放以来地方纪委难以监督同级党委之困。但作为各级党的纪律检查工作机构，纪委的同级监督主要表现为对同级党政职能部门的监督，这主要是通过对党政直属机关的派驻纪检组来实现的，并且由于中纪委对派驻中央机关纪检组的直接领导而具有较强的监督制约同级党政机关的能力，尤其是1993年中纪委和监察部合署办公后，进一步强化了对同级党政直属机关的监督制约能力。此后，各级纪委的同级监督制度建构主要是围绕着同级党政职能部门来不断完善，如1995年8月，中纪委办公厅通知中要求各省级纪委参考河北省委的做法，[13]231-232以发挥同级纪委对地方各级党委在组织人事等重大问题决策中的监督作用。
1980年制定的《关于党内政治生活的若干准则》明确提出了“自下而上和自上而下相结合、党内和党外相结合”的监督方式，也在之后的一些文件中提及了同级纪委要监督同级党委和同级党委要加强对同级纪委的领导和监督，但党的十八大以前并没有明确将同级相互监督作为党内监督体系的一维。2003年制定的《中国共产党党内监督条例(试行)》也未使用同级相互监督的概念，但对党委和纪委同级相互监督责任进行了规定。党的十八大以后，党中央逐步建构了地方纪委对同级党委的监督制度。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》首次以党内法规的形式使用了“同级相互监督”，并将其与组织监督、民主监督并列为党内监督的主要方式，从而构成了三维一体的完整党内监督体系，在民主集中制的基本框架下建构了对权力的功能性分工合作监督机制，即党委承担党风廉政建设主体责任，纪委专责监督，各分管领导、职能部门负责各自领域的党风廉政建设责任，同时通过加强上级纪委对下级纪委的直接领导、增强纪委在党委员会决策中监督话语权等方式，有效提升了纪委对同级党委监督制约的效能。2017年发布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》在分级负责制中明确了地方纪委对同级党委委员、同级领导干部、同级党委工作部门的监督权力，“两个为主”使得地方纪委获得了有效制约同级党委的权力。党内监督具有重点抓“一把手”和“关键少数”的目标指向性。[15]2021年颁布的《中共中央关于加强对 “一把手”和领导班子监督的意见》，围绕党内监督重点对象首次设计了同级领导班子相互监督的制度框架。这一框架的基本遵循是民主集中制，设定的监督场域是党内政治生活，主要方式是批评和自我批评、相互提醒督促、分工落实、党风廉政情况通报报告、分析研判、纪委书记谈话提醒等，纪委的同级监督责任为督促各级“一把手”和领导班子履行好管党治党责任、落实好党中央重大决策部署。[16]
纪律检查委员会制度和监察委员会制度是两种不同的党内监督制度，两者显著区别之一为同级相互监督主客体及其关系的不同设定，集中表现为同级监督的客体是指向于同级党委员会还是指向于同级职能部门。自1949年纪律检查委员会成立以来，党内同级相互监督制度经历了反复和曲折发展，走出了中国特色的权力监督制约制度建设道路。一是内生性是这一时期党内同级相互监督制度演变的突出特点。与前一阶段受苏联模式的较大影响不同，这一时期党内同级相互监督制度变迁的主要动力来源于中国社会主义革命和建设实践需求，无论是从纪律检查委员会向监察委员会回归，还是“文化大革命”后重建纪律检查委员会，都是党中央主动作出的选择，尤其是纪律检查委员会制度的最终确立表明立足中国具体实际创建的党内同级相互监督制度的持久生命力。二是同级的内涵向双维度发展，造成了党内同级相互监督的复杂性。与前一阶段党内同级相互监督权力不断弱化不同，这一时期党内同级相互监督制度经历了“弱化— 强化—再弱化—再强化”的历程，同级的内涵在同级党委和同级职能部门之间变换，往往在弱化时聚焦于同级职能部门，在强化时试图实现对同级党委员会的制约，最终形成了同级党委和同级职能部门的双维度内涵。自20世纪90年代中期以来，在中纪委的倡导下，地方纪委不断探索对同级党委员会重大决策的监督，一定程度上向监察委员会制度进行了回归，这时党内同级相互监督制度是双重领导制度下实施的，权力的不对等和人事财务等资源约束造成了地方纪委事实上在同级监督中受到同级党委的强有力制约。能否发挥党内同级相互监督制度效能，既取决于地方纪委监督职能的发挥，更取决于同级党委党风廉政责任履行程度。三是党中央领导下的地方纪委实践创新成为推动党内同级相互监督制度发展的重要途径。改革开放前，党内同级相互监督制度变迁主要是党中央的推动；改革开放后，地方纪委的实践创新构成了党内同级相互监督制度演变的重要动力，如1995年中纪委对河北省做法的推广。党的十八大之后，广东、河北、湖南、湖北、云南、浙江、江西等省份地方纪委监督同级党委的实践创新，对党内同级相互监督制度完善与发展进行了卓有成效的探索，构成了当前党内同级相互监督制度发展的重要路径。
四、历史比较视域下党内同级相互监督制度的演变特征分析
检视党内同级相互监督制度变迁历史，我们发现，党内同级相互监督制度经历了从外生到内生的发展过程。从起点来看，中国共产党党内监督制度是外生的，是对俄共(布)党内监督制度的直接模仿。列宁创建监察委员会制度的一个重要意图就是通过平级的监察委员会实现对同级党委员会的有力监督和制约，故同级相互监督是列宁党内监督思想的重要内容。但是这种同级相互监督制度所设置的自中央到地方的组织外对抗性监督显然与民主集中制形成了张力，那么如何在民主集中制的基本框架中实现对权力的有效监督，是无产阶级执政党面临的两难问题:既要党内权力的相对集中又要能对集中的权力进行约束。列宁在世时，俄共(布)就已经开始降低监察委员会的地位，增强党委员会的地位，以此来寻求这一党内监督两难问题的解决。但是与苏共持续地自中央到地方全面弱化监察委员会功能和地位、使监察委员会服从于党委员会不同，中国共产党则是在实践中走出了一条解决两难问题的新道路。
在中国共产党百年历史中，第一次推动这种模式发生变化的事件是第一届中央监察委员会领导人王荷波等人的牺牲，导致中央监察委员会先后改变为中央审查委员会和中央党务委员会，而地方党的监察委员会则保持不变。显然，这也导致了职能上的显著变化，此时，中央层面的监督机关由对中央委员会的监察制约转变为对全党违反党章党纪的审查、检查和惩处，故在组织机构设置和职能发挥上已经显现出与苏联不同的路径走向。即使到了苏区时期，党中央仍然保持了中央党务委员会和地方党的监察委员会的组织机构设置，地方党的监察委员会虽保持了一定的独立性，但基本失去了同级监督的权力，并且同级党委与同级监察委员会的领导与被领导关系逐渐在制度中予以确立。第二次推动党内同级相互监督制度发生变化的事件是1940年日军对抗日革命根据地实施“囚笼政策”和国民党反共顽固派的进攻，使得中国共产党领导的革命力量处于严峻形势之中，此时如何凝聚全党力量、保持全党政令统一是当时面临的迫切问题。因此，党内监督的首要任务是维护党纪和解决党内纠纷，故党中央于1940年12月要求建立自中央到地方的党务委员会。由此开启了全党范围内监督机关由监察监督职能向纪律检查职能的演变，及至1949年成立中央和地方纪律检查委员会。在纪律检查制度中，由于纪委已经成为党委的下设机构，因此导致了同级相互监督中“同级”概念漂移为党委领导下的各党政职能部门，地方纪委被赋予了对党委各职能部门进行监督的权力，纪律审查职能在这一时期也在执行党纪的基础上注重反腐倡廉，以适应全面执政的实践需求。第三次党内同级相互监督制度变迁是发生在社会主义建设的探索过程中，彼时党内监督制度呈现出向苏区时期，进而向列宁的组织外对抗式监督制度的回归，各级监察委员会愈加成为同级党委的有力制衡，同级相互监督的内涵转变为各级监察委员会对同级党委的监督，但却在客观上成了弱化民主集中制的力量。因此，在党中央结束 “文化大革命”后，为恢复民主集中制和党内政治生活，重建了纪律检查委员会，形成了党内同级相互监督制度的第四次变迁。但是在此次重建过程中，纪委不仅能够对同级党政职能部门进行派驻监督，而且还被赋予了监督同级党委的权力，既以纪律检查委员会制度为主干，也继承了监察委员会制度中对同级党委员会监督制约的历史遗产，形成了以对“一把手” 监督为重难点、对同级职能部门监督为主的同级相互监督制度；并且随着制度的渐进调整，纪委监督同级党委难题不断得以破解，最终在以习近平同志为核心的党中央领导下，实现了同级相互监督难题的破解，构建了在民主集中制基本框架下，基于纪委“双重身份”的相互监督关系(见图3)。
图3 党内同级相互监督关系
民主集中制是中国共产党自成立以来就确立的基础性组织制度。破解同级监督难题，首先要坚持和落实民主集中制。[17]邓小平同志指出:“民主集中制的贯彻执行，这也是一种监督。”[18]331在实践上，作为党内监督方式的民主集中制能够很好地容纳自下而上的民主监督(体现党员民主权利)和自上而下的组织监督(体现权力集中)，故组织监督、民主监督与民主集中制具有制度契合性，而纪委对同级党委的监督则与民主集中制表现出一定的制度张力。纪委对同级党委的监督是在党内政治生活制度中解决这种紧张关系。邓小平在接见参加组织工作会议和全国监察工作会议的同志时指出:“一个季度或者半年，可以在一个党委，一个党组，结合讨论工作，过一次党的生活……这不只是个人的修养问题，也是一种监督。”[18]330-331纪委书记在党内政治生活的场域中与其他党委员会成员红脸出汗，是批评和自我批评的优良作风传承。双方之间是同志间的相互帮助而非权力之间的对抗，通过民主生活会来实现同级相互监督，通过同级相互监督来提升民主效能，因而是民主合作的监督过程，这也是有学者所称之为“保护型监督”的缘由之所在。由此双方都能获得有效的组织支持和党内文化支持，从而打通了同级相互监督的症结，使得纪委监督同级党委成为可能。纪委之所以能够监督同级党委还源于地方纪委与同级党委员会一样都是由同级党代表大会选举产生并对其负责，同时双重领导中的上级纪委领导也赋予了纪委与同级党委之间的平等地位，这使得地方纪委监督同级党委成为同级相互监督的第一层内涵，也是最受关注的内涵。地方纪委的第二重身份是作为同级党委的专责监督机关，受同级党委直接领导，由此形成了同级相互监督的第二层内涵，即对同级党政职能部门的监督，党的十九大修订后的党章所述:党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组，即是本文所述的同级相互监督的第二层内涵。但我们也要看到，无论是哪层内涵，纪委对同级的监督都依赖于上级的赋能，在民主集中制框架中进一步释放纪委同级监督效能依然需要更多的制度创新。
阿克顿曾经警示道:“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[19]为了有效监督制约权力，西方近代以来发展出了立法、行政、司法三权分立的组织外对抗式监督，但在实践中陷入了因对抗而导致的权力运行迟滞困境。列宁在领导俄共(布)进行社会主义建设时也曾进行了组织外对抗式监督制度设计，但很快演变为党委员会强化集权的工具，进而丧失了监督的民主性。中国共产党在模仿借鉴俄共(布)的基础上，历经四次制度的变迁，探索出了一条党内合作的权力监督制度，尤其是在同级相互监督中体现尤为明显，构建了密度更大、制约力更强的权力监督制度。这其中既有历史的偶然性影响，更要看到党内监督制度演变的历史必然性，即中国共产党始终坚持的民主集中制决定了党内同级相互监督只能在其框架内演变，并且在其演变过程中形成了与同级之间相互监督的民主以及双重领导下的集中有机结合，塑造了极具中国特色的监督制度。因此，中国共产党始终坚持独立自主的中国化道路使得一条不同于西方的全新的权力监督制度得以在百年的历程中形成。民主集中制、党内政治生活两项基本制度由此构成了同级相互监督乃至党内监督的制度基础，这既是中国共产党权力监督制度的根本特征，其合作式监督模式也彰显了中国特色权力监督制度的优越性。
习近平总书记指出，要“把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程，使监督的制度优势充分释放出来”[20]。党内监督的制度优势是历史生成的，需要通过历史的回顾以揭示其内在逻辑。与党内组织监督、民主监督的丰富研究相比，党内同级相互监督亦需要有一个历史演变的系统梳理，并管窥党内监督的制度优势。本文通过历史比较的视角，深入探讨了中国共产党党内同级相互监督制度的演变历程。从苏联模式的影响，到中国共产党根据自身实际进行的制度创新，展现了党内监督制度在不同历史阶段的适应与变革，揭示了同级相互监督制度如何在关键节点和事件中实现路径依赖与制度创新，强调了组织内分权治理的优势，明确了同级相互监督在实现党内权力监督与制约中的重要作用。在对党内同级相互监督历史演变剖析的基础上，本文分析了党内同级相互监督制度的基本特征，指出其在历史演变中展现出的从外生模仿到内生创新的转变，以及在民主集中制框架内实现监督主体与客体之间合作与制约的平衡。中国共产党的党内监督制度，特别是同级相互监督机制，不仅为中国特色社会主义政治发展提供了坚实的制度保障，也为世界政治监督制度设计提供了新的视角与经验。
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来源：彭文龙.历史比较视角下党内同级相互监督制度演变[J].广州大学学报(社会科学版),2025,24(02):59-70.
