中国共产党党内问责制度的发展脉络与变迁逻辑
———基于历史制度主义的分析视角
陈红梅、李娟
摘要：作为中国共产党管党治党、全面从严治党的重要方式，党内问责制度先后经历了初步发展期、曲折发展期、恢复发展期、全面发展期的百年求索之路。从历史制度主义的视角来看，党内问责制度的变迁是宏观环境、政治变量、关键节点和路径依赖相互作用的结果。制度环境的变化引发了党内问责制度的变迁，从严治党的政策理念等政治变量推动着党内问责制度的完善，关键节点决定了党内问责制度的走向，路径依赖使得党内问责制度不断强化。总体而言，党内问责制度的演变呈现出体系化、法治化的鲜明特征，展现了以坚持党的领导为根本、以抓住“关键少数”为指引、以全覆盖监督为途径的历史经验，是中国共产党党内法规制度体系不断发展完善的缩影。
关键词：党内问责；制度变迁；法治化；路径依赖；历史制度主义
民主政治的核心和基础是政党组织，制度治理是现代民主政治的基本特征，运行有效的制度规范对于国家民主和政党政治的发展具有重要的促进作用。问责制作为一种制度规范，能够有效约束和规范公权力运行，有效防止权力落空，实现权责配置的最优化。作为问责制的重要组成部分，党内问责制是当代政党加强自身建设的重要方式，是实现党内监督的关键抓手，已渗透到党内治理的各个方面。对此，学界展开了积极研究，取得了一定成果。其中，既有传统的“问题-路径”式研究，[1]亦有聚焦于某一领域问责的精细化研究，[2]还有基于大数据时代对精准问责实现机制进行的专门研究[3]。此外，更有学者另辟蹊径，以特定历史时期的党内问责制度为研究对象，进一步探寻其变迁规律。[4]由此可见，国内学界关于党内问责制度的研究已取得较为丰硕的理论成果，对于促进党内问责制度的发展具有重要意义，亦为本文的研究奠定了重要基础。然而，学界缺乏从相关理论视角出发，深层次剖析党内问责制度的变迁逻辑和发展规律的研究。有鉴于此，本文以历史制度主义为分析视角，以党内问责制度的发展脉络为考察基础，循着“制度环境-政治变量-关键节点-路径依赖”的思路，重点分析党内问责制度产生和变迁的内外部动力因素，科学把握党内问责的时代内涵，进一步推进党内问责制度的深入实施。
一、历史制度主义与党内问责制度
历史制度主义作为新制度主义政治学的重要组成部分，是分析制度变迁及其实践创新的重要理论工具。历史制度主义(historicalin-stitutionalism)肇始于20世纪90年代。Steinmo等合著的《建构政治：比较分析下的历史制度主义》一书围绕制度的产生与发展、历史制度主义的特征及框架进行了分析，首次将历史制度主义作为专业术语引入政治学领域。[5]作为新制度主义的主流范式之一，历史制度主义是在借鉴和批判20世纪50年代后曾占据社会科学主流地位的旧制度主义、行为主义、多元主义、结构功能主义、理性选择理论等比较政治学理论的基础上发展起来的。第一，旧制度主义对正式制度的重视和研究为历史制度主义的形成提供了重要条件。但与行为主义以前的旧制度主义仅停留在单纯描述特定政治体制是如何形成的层面不同，历史制度主义更加关注政治体制对共同体成员产生的影响及制度本身的变迁问题，即把制度视为“解释”社会现象的核心变量。第二，行为主义与多元主义对非正式制度的吸纳为历史制度主义的发展奠定了基础。但是历史制度主义修正了行为主义与多元主义的部分观点，认为“个人偏好是制度结构的内在产物(endogenous product of an institution structure)，它是被解释的对象而非论证的出发点”[6]。第三，历史制度主义是对结构功能主义和理性选择理论的反思和延伸。一方面，历史制度主义“强调历史发展过程的复杂性和无效率性，将既有的制度结构视为过去的产物，认为过去的选择会对历史发展路径产生制约”[7]23，进而否定了功能主义有关“结构是为了履行特定功能而存在”的观点。另一方面，历史制度主义认同理性选择理论有关行动者重要性的观点，但认为仅凭个体理性选择这一宏观变量并不能解释个体行为，而应结合制度或政治、经济结构等关键变量。总体而言，历史制度主义倾向于关注能够在行为者和宏观结构之间搭起桥梁的“中观层面”①的制度，[8]凸显了“历史”和“脉络”的重要性。
通过梳理历史制度主义的理论发展，可以发现其具有以下特征。第一，从结构的角度出发，强调制度环境的重要性，认为制度变迁是内外部因素共同作用的结果；第二，从历史的角度出发，在分析制度建立和发展的过程时，强调制度的路径依赖和政治生活中的关键节点。换言之，任何制度的生成和变迁都有其内在的逻辑和规律，既包括制度设计的结构逻辑，也包括制度演变的历史逻辑。[7]21-53概括而言，历史制度主义的分析框架主要涉及四个维度。其一，制度环境。历史制度主义强调制度环境的重要性，“制度因素如果脱离所处的社会、经济、政治等宏观环境，就会失去应有的解释力”[9]。其二，政治变量。历史制度主义认为，造成制度变迁的原因是多元的，包括行动者、权力结构、政策理念等内外部因素。“制度是由多样的、异质性的要素或逻辑构成的，而这些异质性要素之间的冲突和断裂将会导致制度的变迁，由此就可在内外部找到制度变化的动因。”[10]其三，关键节点。当实质性的制度变迁发生时，就会由此产生出某种“枝节点”，使得历史的发展走向某种新的道路。[11]其四，路径依赖。历史制度主义强调制度的重要性并关注制度形成的历史过程，认为现有的制度是历史过程的产物，“强调既有制度对新的制度模式产生约束作用的‘路径依赖’”[12]。
制度是指一种确立行动者身份认同的程序或规则框架，是具有这些身份的行动者的活动脚本。[13]党内问责制度是针对党组织、党的领导干部，重点是针对党委(党组)、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻(派出)机构及其领导成员的失职失责行为，通过检查、通报、改组、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分等方式进行追责的一种规则体系。以历史制度主义视角考察党内问责制度的变迁逻辑，具有理论上的自洽性和耦合性。首先，党内问责制度是国家政治制度的重要组成部分，是中观层面的正式制度，属于历史制度主义的研究范畴。其次，历史制度主义的理论视角具有多元开放性等特点，其理论框架具有很强的实际操作性，因而能够从动态的社会结构变革中探寻制度变迁的逻辑。最后，通过对党内问责制度历时性的分析，有助于从历史维度探究党内问责制度演变的动力机制。总体而言，从历史制度主义的分析框架来看，党内问责制度的变迁既是制度环境、政治变量作用的结果，也是党组织加强自身制度建设的必然，是预防党内权力腐败的关键举措。一是党内问责制度的生成和变迁与我国各个时期的经济、政治、社会的制度环境密切相关；二是党内问责制度的选择、持续与变迁受我国经济发展程度、利益因素、观念意识形态等政治变量影响；三是党内问责制度在继承和发展的过程中形成了重要的关键节点，深刻影响了党内问责制度的发展走向；四是通过梳理建党百年来党内问责制度的演进历程可以发现，其发展阶段并不是孤立、断裂的，而是在继承中发展、在发展中创新，具有很强的路径依赖特征。
二、中国共产党党内问责制度的发展脉络
作为历史制度主义的基本要素，“历史”和“脉络”在分析制度变迁逻辑中发挥着不可替代的作用。正如Tilly所言：“每一种重要的政治现象都存在于历史之中，需要以历史为基础的分析对其进行解释。”[14]党内问责制度的百年变迁与中国共产党的百年发展是一脉相承的，大体经历了以下四个阶段：初步发展期(1921—1949年)、曲折发展期(1949—1978年)、恢复发展期(1978—2012年)、全面发展期(2012年至今)。
(一)初步发展期：新民主主义革命时期(1921—1949年)
“党内问责”概念在新民主主义革命时期尚未被明确提出，而是与党内监督、党纪处分等融为一体，在对党组织和党员责任追究的实践中开始萌芽。1922年7月，党的二大党章在第四章设置了严格规范党员组织纪律的规定，确定了自上而下的监督问责体制。如第二十一条规定：“区或地方执行委员会所发表之一切言论倘与本党宣言章程及中央执行委员会之议决案及所定政策有抵触时，中央执行委员会得令其改组之。”[15]这里的“改组”是监督问责的主要方式。1928年，党的六大党章第四十五条规定：“党部执行纪律的方法对于团体的是：指责，指定临时委员会，解散组织和党员从新登记，对于党员个人的是：各种形式的指责警告，公开的指责，临时取消其党的重要工作，开除党籍，或予以相当时间的察看。”[16]这里的“指责”是问责的一种方式。1938年11月，《中共扩大的六届六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》第十条规定：“中央委员会如有违犯纪律及有重大错误发生，中央委员全体会议及政治局得依其程度之大小给以适当处分。”[17]这里的“处分”是指党纪处分。1945年7月，党的七大党章第六十五条规定：“党的中央委员或候补中央委员，如有严重地破坏党纪的行为，中央委员会有权开除其中央委员或候补中央委员直至开除其党籍，但须有三分之二以上的中央委员的赞成，方能认为有效。”[18]这里的“开除党籍”等处分是一种党纪处分。
由上可知，在新民主主义革命时期，党内问责并未作为一个独立的概念被提出，但上文所提到的党内监督、党纪处分等概念都与党内问责密切相关。具体而言，党内监督是党内问责的前提，党纪处分是党内问责的结果。因此，党内问责在新民主主义革命时期开始萌芽，进入了初步发展期。
(二)曲折发展期：社会主义革命和建设时期(1949—1978年)
在社会主义革命和建设时期，中央成立了专门的党内问责机构，即中央和地方纪律检查委员会，并明确规定其职责。例如，1950年1月出台的《中共中央纪律检查委员会工作细则》，明确规定了中央纪律检查委员会的职责：及时了解党组织和党员有无失职失责的行为。与此同时，党内问责在实践中得以贯彻落实。例如，1951年，中共中央对刘青山、张子善等违反党规党纪的党组织和领导干部进行了查处问责，整顿了党纪党风。1952年，党中央相继出台了反对贪污浪费的问责制度。例如，《中央节约检查委员会关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》和《中共中央关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》，对贪污浪费的情形和处理后果均做了详细规定，强调“集体生活不合理的超支，如带铺张性的会议招待、应酬，过分的机关购置、陈设、建筑等，均属浪费，主管人员应做深刻检讨，立即改正。其情节严重者，主管人员酌予行政处分”[19]。这两个规定是党内法规制度中最早对违反党规党纪的党员干部既进行行政处分，又进行党内处理的规定。1956年，党的八大党章第十三条规定了对党员进行纪律处分的五种形式，即警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。这五种纪律处分形式一直沿用至今，对于加强党的纪律具有提纲挈领的作用。1956年以后，由于受到反右派运动、“左倾”错误思想等消极因素影响，党内问责制度建设遭受挫折，出现了领导干部在政治运动中被错误问责、行政监察机构被撤销、党的监察机构代行行政监察机构职能等破坏党内监督问责体制的现象。总的来说，这一时期党内问责制度建设从全面加强进入到遭受严重挫折的曲折发展期。
(三)恢复发展期：改革开放时期(1978—2012年)
1978年12月，党的十一届三中全会召开后，党内问责制度建设进入了恢复发展期。1980年2月，中国共产党十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》指出：“对于坚持派性屡教不改的人，一定要给予严肃的纪律处分。不应该让这样的人进领导班子，已在领导岗位上的一定要撤下来。”[20]党内问责在实践中得到了严格的落实。例如，针对1979年11月发生的“渤海二号”沉船事故，党中央根据事故责任的大小，对相关人员进行了不同处理，石油部部长宋振明受重大处分并引咎辞职、国务院分管石油部的副总理康世恩受记大过处分。[21]1982年，党的十二大党章首次对责任追究予以规定：“党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须受到追究。”[22]此后，有关问责的党内法规相继出台。例如，1997年，中共中央制定颁布了《中国共产党纪律处分条例(试行)》(以下简称《纪律处分条例》)《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》，明确了责任追究的方式。1998年，中共中央、国务院联合颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，就“责任追究”设置了专门章节，明确规定对于党风廉政建设工作存在失职失责行为的领导干部，应给予调整职务、责令辞职、免职和降职等组织处理或党纪处分。②
2004年10月，党的十六届四中全会颁布的《关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“依法实行质询制、问责制和罢免制。”[23]这是“问责”概念首次出现在党的政策文件中。2009年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)首次明确了问责的概念，对问责的情形、方式、程序等要素做了明确规定，这标志着党内问责的制度化、规范化发展。2010年之后，党内问责制度朝着精细化方向发展。如在党政领导干部选拔任用领域，形成了以《党政领导干部选拔任用工作条例》为主干，以《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》为枝干的规范性文本。总之，这一阶段的党内问责呈现出制度化、规范化的特点，党内问责制度得到了进一步完善。
(四)全面发展期：中国特色社会主义新时代(2012年至今)
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视问责问题。党的十八大党章规定：“对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织，上一级党的委员会在查明核实后，应根据情节严重的程度，作出进行改组或予以解散的决定，并报再上一级党的委员会审查批准，正式宣布执行。”[24]2012年12月4日，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会的讲话中强调：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。[25]在此背景下，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》指出，要“适时修订《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，进一步明确问责情形、规范问责方式”[26]。2016年1月，习近平在十八届中央纪委六次全会上指出：“要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严。”[27]
为强化和规范问责工作，2016年7月，中共中央政治局审议通过了第一部党内问责方面的专门性党内法规———《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)。该条例的出台与实施，标志着党内问责制度进入全面发展期。2019年9月，新修订的《问责条例》进一步提升了党内问责的政治性、精准性和实效性：在政治性上，以“两个维护”作为问责的根本原则和首要任务；在精准性上，将原有6类失职失责行为增至11类，扩大了问责的范围；在实效性上，新增“严管和厚爱结合、激励和约束并重”的问责原则，激发了党员干部的责任担当和工作积极性。
三、中国共产党党内问责制度的变迁逻辑
在党的百年历史进程中，党内问责制度的演变蕴含着一定的变迁逻辑。在分析党内问责制度的变迁逻辑时，历史制度主义可以提供独特的理论进路。一方面，通过分析与制度设计相关的政治、经济、社会等制度环境，以及权力结构、理念、利益等政治变量，可以发现党内问责制度生成的结构逻辑；另一方面，通过分析制度断裂的关键节点和制度继承的路径依赖，可以梳理党内问责制度变迁的历史逻辑。
(一)党内问责制度变迁的制度环境分析
制度的选择、变迁，遵循着一定的“社会适应逻辑”(logic of social appropriateness)，内嵌于具体的历史情境之中。“通过历时性的分析检视政治制度与政治过程的互动机制，不仅有助于观察制度是如何调节和过滤政治的，还有助于集中阐明制度本身是如何受到制度之外的更大政治背景的调节。”[28]160以不同时期的制度环境为切入点，可以挖掘我国党内问责制度建设的基本思路。
众所周知，在党的百年历史进程中，党内问责制度是中国共产党实现自身转型的必然，反映了不同时期制度环境的需要。从根本上来看，中国制度环境的变化离不开党的领导。这是因为：一方面，党要推动政治、经济、社会的转型，党所确定的任何发展政策都必须通过党本身来推动；另一方面，党自身也必须加以改革来适应这种新的发展方向，以保持自身主体地位。[29]党内问责制度内嵌于中国共产党的转型之中，受到国家既有政治、经济、社会环境的共同影响。中国共产党从建党之初就致力于建立一个纪律严明的政党，构建了自上而下的责任体系，为党内问责制度的萌芽奠定了基础。例如，党的五大党章确立了专门的问责主体。新中国成立后，中国共产党开启了社会主义革命和建设的探索，健全了党的领导制度，在经济上实行计划经济体制。在这一时期，部分党组织因忙于领导经济工作和其他专门业务，出现了忽略思想政治工作的现象，一定程度上影响了党内问责制度的发展。改革开放以后，随着党的领导制度的完善，党的工作重心也逐渐转移到社会主义现代化建设上，实现了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。此时，为提升党政领导干部的责任意识，党中央相继出台了有关纪律处分的党内法规，推动了党内问责制度的发展。在此背景下，党内监督制度的民主化、法治化得到了进一步健全，党内问责作为党内监督的重要补充，逐渐独立出来。党的十八大以来，我国进入中国特色社会主义新时代，经济、政治、社会建设得到了发展，但同时也面临着“四大考验”和“四大危险”的严峻挑战。为了应对挑战和形成良好的政治生态环境，以习近平同志为核心的党中央提出全面从严治党的战略布局，系统的党内问责体系逐步形成。
(二)党内问责制度变迁的政治变量分析
基于历史制度主义的视角，某种制度的变化受到理念、利益等政治变量的影响；同样，党内问责制度的演变也不例外。
就理念因素而言，理念作为应对复杂环境和不确定性问题的对策开始引起人们的关注。由于个人面对的现实具有复杂性特征，为了做出选择，个人就需要能对复杂现实进行简单化处理的筛选机制(filtering mechanism)，而能够起到筛选机制作用的就是理念。[7]101这是因为，政策理念能够解释产生危机的原因和提供对策，以减少不确定性。正如布莱斯(Blyth)指出的，“理念可以通过诠释不确定状况及其原因起到减少不确定性的作用，即政策精英的理念会决定什么是议题、如何诠释其原因以及针对问题采取何种对策，等等”[30]。在我国，传统的“官本位”思想、特权思想和官僚主义作风，造成了党群之间的隔阂，在一定程度上影响了政治生态环境的良性发展。“更为重要的是，社会民众对政治生态不满会动摇党的执政基础，影响社会的和谐与稳定。”[31]面对复杂的政治生态环境，我国不同时期党和国家领导人坚持从严治党的思想理念，为党内问责制度的发展完善提供了行动指南。例如，在新中国成立之前，毛泽东对如何设定党内责任进行了思考，强调要对党的领导干部进行严厉问责，为抓住领导干部这个“关键少数”命题的提出奠定了重要基础。改革开放之初，邓小平提出要重点查处领导干部、坚持集体领导与个人分工负责相结合的问责思想，推动了“集体决定、分清责任”问责原则的形成。进入世纪之交，江泽民强调，党始终代表最广大人民的根本利益，提出多方合力问责，提升了党内问责的公信力。进入21世纪，胡锦涛强调要加强党风廉政建设，坚持反腐倡廉，进一步推动了党内问责制度的发展。党的十八大以来，习近平坚持以问题为导向，提出“全面从严治党”“两个责任”战略方针，发展了“权责一致”问责原则，促使党内问责走向制度化、法治化发展的新高度。就利益因素而言，在制度变迁的刚性架构中，利益具有一定的柔性和弹性，正是利益的不断调整使得政策和制度变迁得以持续。[32]建党百年来，中国共产党始终坚持以人民为中心的利益观推动着党内问责制度的发展完善。具体而言，党内问责制度通过对党员领导干部失职失责行为的追究，以净化党内政治生态环境，体现了党对人民负责的承诺，展现了人民立场的根本属性。
(三)党内问责制度变迁的关键节点分析
“关键节点”是历史发展中的转折期，它能为分析持续运行的政治制度提供基础，对于制度的发展走向具有重要影响。一般而言，关键时刻的出现通常归诸于巨大的外部冲击，例如重大事件。建党百年来，中国共产党在某个时期经历的重要事件与形成的关键节点，决定了党内问责制度的走向。总的来看，党内问责制度的变迁主要存在四个关键节点。
其一，1982年，党的十二大党章正式提出“责任追究”的概念，为“问责”概念的正式提出奠定了基础。推动形成这一关键节点的因素主要包括：党的十一届三中全会的顺利召开；党的领导体制的改革完善；社会主义经济体制的转型；社会主义现代化建设新时期的需要。为更好发挥党在国家生活中的领导作用，有必要提高党的执政能力和执政水平，从制度上遏制腐败的产生。对此，邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[33]基于此，党的十二大党章对党员和党的干部在思想上、政治上和组织上作出了严格要求，把加强党的纪律放在首要位置，通过责任追究的形式，对党员干部进行严肃处理，从而达到问责的效果。其二，2004年，党的十六届四中全会明确提出“问责制”。这是党的文献中首次出现“问责制”的表述，推动了党内问责制的初步形成。推动形成这一关键节点的因素主要包括：香港特别行政区实行的“主要官员问责制”，国内非典疫情监管不力；中国政治体制改革的现实需要，地方党内问责实践的探索。此后，在中央顶层设计的推动下，广东省海丰县在全县推行基层党委问责制，规定了29种问责情形，为在全国范围内有效实施党内问责制提供了宝贵经验。其三，2009年，中共中央办公厅印发的《暂行规定》，将问责对象拓宽至党政官员，对党政领导干部实行问责的情形、方式、后果、程序等作出了明确具体的规定，是第一部从中央层面对党内问责进行顶层设计的党内法规，对于完善责任追究体系，规范问责行为具有重要意义。推动形成这一关键节点的因素主要包括：深入贯彻落实科学发展观的现实需要；党的十七大关于重点加强领导干部监督的要求；社会对党政领导干部被问责事件的高度关注。其四，2016年，中共中央政治局审议通过的《问责条例》，对问责的主体和对象、责任划分、问责情形、问责方式、问责执行等问责要素作出了明确规定，为党内问责工作提供了权威的制度支撑，推动了党内问责制度的常态化发展。推动形成这一关键节点的因素主要包括：党的十八大胜利召开；“全面从严治党”的稳步推进；党内问责工作制度化、常态化的任务迫切；主体责任缺失、监督责任缺位、党的纪律松弛等问题突出；事件、事故等行政问责规定多，党内问责规定少。党的十八大以来，我国步入新时代，在全面从严治党的背景下，中共中央制定和修订了一系列专门规范党内问责的基础主干性法规，加快了党内问责制度的体系化、法治化进程。
(四)党内问责制度变迁的路径依赖分析
路径依赖，是指社会现象一旦选择某种路径，由于变更路径需要付出昂贵的成本，因而难以改变原有路径的制度惯性。换言之，随着收益的不断递增与制度的自我强化，制度进入“回报递增”③的环节，出现初始选择被“锁定”(lock-in)的特征，[28]197从而形成路径依赖的特征。
就党内问责制度的演变而言，其路径依赖主要体现在以下四个方面。一是制度的初始成本。建党以来，为了规范党组织及党员的行为活动，中国共产党注重党内法规制度建设，探索设计了党内监督执纪的基本制度，为创设党内问责制度奠定了基础。不可否认的是，无论是在形成完善的党内法规制度体系的过程中，还是在党内监督制度的初创过程中，党和国家均投入了一定成本，降低了党内问责制度的创设难度。如上文所述，党内问责制度是在党章以及党内监督等制度的基础上创设的，具有深厚的制度渊源，因而可以沿袭党内监督、党纪处分的制度设计，避免了因“另起炉灶”而带来的高昂创设成本。二是学习效应。无论是对党员和党组织责任追究的创新实践，抑或是党的十八大以来党中央和地方党委有关问责制度的实践创新，均为管党治党带来了巨大的制度绩效，推动形成了强烈的学习效应。对于党员和党组织的责任追究问题，党的十八届三中全会提出，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”[34]；党的十八届四中全会进一步提出，“完善纠错问责机制，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”[35]。与此同时，中央部委党组(党委)和纪检组、各省市区党委和纪委监委在问责实践中纷纷效仿学习先进的工作经验，探索了约谈函询、述责述廉、基层权力清单等制度改革创新实践。这些实践创新推动了监督执纪、党风廉政建设和反腐败工作的落实，为创新问责制度积累了重要经验，产生了报酬递增的正反馈效应。三是协调效应。在实践创新推动党内问责制度不断运行的同时，党中央和地方党委将实践创新成果固化为制度，推动了党内问责制度的延续发展，进一步强化了制度的路径依赖。党的十八大以来，党中央将“全面从严治党”提升至中央发展战略地位，高度重视问责问题，相继出台了一大批压实管党治党主体责任、抓住“关键少数”等与党内问责相关的配套制度，先后制定和完善了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》(以下简称《党内监督条例》)《中国共产党巡视工作条例》《纪律处分条例》《问责条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列制度，初步形成了相互配套支撑的党内监督问责制度体系框架，促进了党内生活的规范化。此外，地方党委在党中央出台新的党内法规后，及时制定相应的实施配套法规予以跟进，保证了中央党内法规在地方的有效贯彻实施。例如，党中央于2016年7月发布《问责条例》后，重庆市委高度重视《问责条例》在地方执行的配套法规制定工作，于8月份启动《重庆市实施〈中国共产党问责条例〉办法》制定工作，明确由市纪委牵头，纳入市委重点改革专项任务大力推进，启动了总结经验、充分调研论证、广泛征求意见等制定工作。在协调效应和学习效应的双重作用下，党内问责制度不断完善优化，形成了强有力的制度惯性。四是适应性预期。随着时间的推移，党内问责制度因其具备加强党的领导和党的建设、改变管党治党宽松软状况等制度优势，不仅被党组织和党员所认可，而且也获得了人民群众的广泛认同，从而使得人们对这一制度形成了适应性预期，减少了制度运行的阻力。在适应性预期的推动下，党内问责制度的内部结构不断优化，党内问责的主体、方式呈现多元化发展的趋势。
四、结论与讨论
有权必有责，失责必追究。责任始终承载着责任承担人的意志与偏好。从责任政治的角度来看，责任的内容与承担便包含着共同体的政治理想的部分实现。[36]制度在政党实现政治责任和政治理想的过程中，发挥着重要作用。“制度为解释和行动提供了道德或认知模板，它不仅提供了何种策略才会有用的信息，而且还影响着行动者的身份认同、自我印象和偏好。”[12]党内问责制度通过责任追究的方式，规范和约束党组织和党员领导干部的行为，为中国共产党管党治党和实现政治理想提供了依据。从历史制度主义的视角来看，党内问责制度的变迁遵循着结构逻辑和历史逻辑，并在实践中不断发展完善，呈现出体系化、法治化的特征。
首先，党内法规问责制度的发展呈现体系化的特征。从党的百年发展来看，党中央一方面注重建章立制，党内问责制度建设驶入快车道；另一方面强调制度执行，坚持有规必依、执规必严、违规必究，在党内问责实践中形成了全面系统的制度规范群，并随着党章的发展不断完善。党章是党内的根本大法，历届党代会通过的党章都会涉及党内问责的内容。例如，党的二大党章规定了“改组”的问责方式，党的八大党章规定了纪律处分的五种形式。除党章之外，党中央还制定和修订了专门的问责法规。例如，1997年，中共中央制定颁布的《纪律处分条例》。党的十八大以来，中共中央从形势和任务需要出发，健全问责制度，制定修订了一系列责任追究类法规，强化了党的监督保障法规的功能。例如，2023年修订出台的《纪律处分条例》和2019年修订出台的《问责条例》，是党内问责方面的基础主干性法规。在此基础上，一大批责任制规定和办法相继出台。[37]例如，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等。至此，在党内监督执纪问责领域，形成了以《中国共产党章程》《问责条例》《纪律处分条例》《党内监督条例》《中国共产党廉洁自律准则》等为主干，以《暂行规定》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等为枝干的一系列规范性文本，标志着党内问责制度的体系化。
其次，党内问责制度的发展呈现法治化的特征。众所周知，正当程序是法治的根本要求，正如威廉·道格拉斯所言：“正当是程序决定了法治和随心所欲或者反复无常的人治之间的基本差异。”[38]基于此，问责的程序是衡量党内问责法治化的重要标准。虽然中国共产党自成立之初就开始注重党内问责的制度建设，但在一段时期内存在实体性规定多、程序性规定供给不足的问题，出现了“运动式”“风暴式”问责现象，使得党内问责在实际运行中存在着“上级问责”“以权压法”的情况。主要表现为上级党委(党组)将党内问责作为惩处党员和下级党组织的一种政治手段，如对发生重大事故或未达到考核指标的情形随意问责。[39]党的十八大以来，党中央强调在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，推动了党内问责的法治化进程。对此，习近平指出，要“以问责常态化促进履职到位，促进党的纪律执行到位”[40]，促进了党内问责方式由“上级问责”向“制度问责”，由“运动式”“风暴式”问责向常态化、法治化问责的转变。例如，《问责条例》明确规定了问责程序，为问责追责提供了行动指南；新修订的《问责条例》从问责的启动、调查、报告、审批、实施等各个环节对问责工作进行了全面细致的规范，标志着党内问责制度的法治化。
在中国共产党党内问责制度体系化、法治化的百年演进中，形成了一系列宝贵的历史经验，主要包括以下方面。一是坚持以党的领导作为党内问责制度建设的根本原则。建党百年来，党内问责制度建设紧扣提升党的领导执政能力、维护党中央权威和集中统一领导等，坚持围绕“加强党的建设”的主题展开，完善以权责配置为核心的党的建设体制机制，重点解决“谁来干”“怎么干”的问题。具体而言，在党内问责制度建设中，通过颁布“中央八项规定”、纠正“四风”，先后开展了以“为民务实清廉”为主题的群众路线教育实践活动、领导干部“三严三实”专题教育、全体党员“两学一做”学习教育等活动，坚持和加强了党的领导。二是坚持以抓住“关键少数”作为党内问责制度建设的重要指引。坚持全面从严治党和全面依法治国的关键是抓住领导干部这个“关键少数”。同样的，党内问责的重点对象亦是各级组织中行使国家权力的“关键少数”。建党百年来，在党内问责制度规范层面，问责对象重点突出“关键少数”，主要对党组织、党的领导干部问责，重点问责党委(党组)、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻(派出)机构及其领导成员。在党内问责制度的实践层面，坚持以严惩党政领导干部腐败为震慑，保持高压态势，充分发挥反腐败的警示作用，从彻查四川南充拉票贿选案，到严肃问责湖南衡阳破坏选举案，再到彻查山西系统性、塌方式腐败问题，表明了全面从严治党的决心。三是坚持以全覆盖的层级监督网络作为党内问责制度建设的重要途径。建党百年来，中国共产党党内问责制度从萌芽走向成熟，形成了问责主体、问责对象、问责方式、问责情形、问责程序全覆盖的层级监督机制。在问责主体上，形成了以党委(党组)履行全面从严治党主体责任，以纪委履行监督专责，以党的工作机关履行监督职责为主要形式，并通过单独或合并使用检查、通报、改组、诫勉、纪律处分等问责方式，加强了对党组织、党的领导干部失范行为的监督，由此实现了问责主体、问责对象、问责方式的全覆盖。同时，问责情形更加具体，坚持以问题为导向，主要针对党内失职失责行为，包括党的领导弱化、党的政治建设、党的思想建设、党的组织建设、党的纪律建设等11类行为，从而实现了问责情形的全覆盖。此外，中国共产党通过完善启动问责调查、开展问责调查、形成调查报告、作出问责决定、明确整改措施等程序，增强了党内问责的严肃性与科学性，契合了程序法治的理念。
回顾党内问责制度建设历程和取得的宝贵经验，可以发现我国党内问责制度已渐趋成熟，且取得了较为丰硕的成果，但在实践执行层面仍存在不足：一是责任定位不准，有的领导干部片面地认为问责属于纪委的工作范围，党组织及相关工作部门主动问责追责不够；二是问责不精准，上轻下重、“甩锅”“背锅”现象突出；三是问责泛化、滥化，当前个别地方存在“一有错就问责，一问责就动纪”的执纪问责简单化现象，导致问责效果不佳；四是问责不规范，存在上级业务部门向下级党委、政府提出具体处分建议的“戴帽问责”现象。总体而言，“问责多以纵向问责，尤其是自上而下的问责为主，缺乏自下而上的问责路径与实现方式；对执行环节，尤其是出现负面后果时问责多，而对日常决策与监督环节问责少；一些党员干部在理解问责制度上存在误区，存在将一切违法违规行为问责‘泛化’的倾向”[41]。对此，亟需构建和完善相应的问责机制。首先，厘清党内问责的功能定位，构建分责机制。从问责的制度效能来看，其基本功能应侧重于促进权力运行过程的规范性，促使行为主体采取事前负责任的行为，最终实现权力运行的高效率。[42]为此，应明确党内问责的政治功能，避免出现以行政问责取代党内问责、以轻处罚取代重处罚的现象。其次，细化责任条款，完善定责与执行机制。一方面，明确处罚方式。在现有“问责情形+兜底条款”模式的基础上，优化为“失责行为+处罚后果”的表达模式，充分实现文本规范上的“责罚相应”。另一方面，制定专门的党内问责程序法规，进一步规范问责的启动、调查、处理等程序，保障党员的权利。最后，完善容错机制，统筹推进问责制与容错制的衔接协调。具体而言，应注重问责与容错在制度安排上的协同性，以责任政治建设为根本目的，促进问责与容错在规范文本中的有机融合，同时，强调问责与容错在制度运行上的均衡性。
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