中国共产党执纪效益的影响因素研究———基于执纪成本的分析框架
李少杰
摘要：严格执纪是中国共产党将纪律文本转变为纪律约束效果的重要方式。执纪效益受到多重因素影响，但既有研究始终未能形成系统解释该问题的分析框架。党在十八大以来认识到执纪工作是一个受成本和收益约束的政治行为，为深化研究提供了新的视角。基于新制度主义的成本分析理论，可以构建执纪成本的分析框架。党的执纪成本是将纪律建设基础投入充分转化为纪律约束效果的过程所耗费的资源，由信息搜集成本、法规适用成本、组织协调成本、纠错救济成本和抵制投机成本组成。新时代纪检体制改革经验表明，执纪成本过高会降低纪律约束的实际效果。因而要推动党在职权配置、组织调整、建章立制方面的改革，实现执纪成本和执纪效益新的动态平衡，最终提升执纪工作的效率。执纪成本框架为观察党的纪律建设提供了有益的中观机制。
关键词：纪律建设;执纪成本;执纪效益;纪检体制改革;党内法规
政党是有一定纪律约束的政治组织，党的二十大强调“坚持以严的基调强化正风肃纪”[1]，并在新修订的党章中完善党的纪律内容，充实纪委的主要任务，为新时代新征程上继续把纪律挺在前面提出了要求，指明了方向。纪律约束效果并非仅仅依靠党员自觉就可以达成。在绝大多数党组织和党员遵守和维护纪律的同时，会有少数立场摇摆、纪律意识淡薄的党员，做出违规破纪的行为，这就要求政党动用执纪手段加以制裁，“使纪律真正成为带电的高压线”[2]317。然而，不同的政党，或身处不同时期的同一政党，在执纪意愿、执纪方式、执纪效果等方面往往呈现出巨大差异。以执纪手段推动“纪律文本”迈向“纪律约束效果”的过程，会受到诸多干扰。梗阻因素具体有哪些?如何针对性破解?对于这些实践中亟待解答的问题，既有研究尚未给出系统的解释。尽管学界尝试从严明党的政治纪律、完善纪检监察体制、完善党内法规体系等方向探讨执纪实践的优化路径，[3]或为纪律制定、教育、执行、评估等环节提出对策建议，[4]但相关研究往往追随文件语言，存在事后性概括与事务性列举的特征，缺少系统的理论分析框架。党的十八大以来，党中央将纪律建设纳入党的建设总布局，推行了几十项纪检体制改革举措，以严明的纪律和规矩为全面从严治党提供了有力支撑。但分析框架的缺失，使研究停留在经验性描述的层次，既难以系统阐释纪检体制改革所针对的症结，也无法对诸多实践创新“何以生效”提供原理、机制层面的解释。深入推进党的纪律建设研究，必须尝试走出碎片化和表面化的分析倾向。本文借鉴新制度主义思路，采用学界尚未充分关注的成本分析视角，试图揭示影响执纪动力和效果的现实因素，在党的十八大以来中国共产党纪律建设理论及实践经验的基础上，提炼系统的解释框架和分析范式，以期为全面加强党的纪律建设贡献些许思考。
一、执纪效益：传统解释与创新视角
执纪效益是政党采取执纪活动所产生的纪律约束效果和利益。不同政党执行党内纪律的动力与效益存在客观差异，学界从多个维度对这些差异进行了丰富的理论解释，但也存在理论局限。创新解释视角，必须回归中国共产党自身建设理论与实践经验，从中提炼契合实际需求的分析范式。
(一)解释执纪差异的既有框架及其理论局限
传统政党学学者提出了几类影响政党纪律严密程度的宏观解释框架。一是组织说。迪韦尔热从政党的组成结构入手，认为设置分部和支部等成熟组织结构的“群众党”，在纪律严密性上强于只有核心小组等薄弱结构的“干部党”;在西方选举竞争的压力下，干部党会更多地向群众党演变，党内纪律约束能力也会随之提升。[5]二是起源说。帕尼比昂科认为政党由于地域、领袖、发起组织等因素而呈现的起源模式差异，将影响其制度化水平即中央组织的激励分配控制和精英录用能力，最终影响党纪控制效果。[6]三是环境说。范勇鹏、王欢将政党制度视作关键影响因素，认为政党与国家宪法制度的关系或政党在宪法制度中的地位影响着政党纪律的严密程度。[7]四是个体说。林德山将解释视角聚焦于个体利益考量和理性选择之上，认为党员对政党标签和政治资源的需求，是政党得以施加影响的前提;通过提名控制权与公共资源分配权，经由党鞭施以督导，政党能够实现对党员的纪律约束。[8]
传统框架在分析具体国家内的政党纪律现象时往往需要添加修正条件，如使用组织视角解释党纪严密程度时，还需要介入国家政体类型或选举制度等因素，削弱了框架的解释效力。有鉴于宏观框架难以统摄世界政党现象的多样性，更多学者转向关注现实原因，从一个或多个侧面提供具体的解释，如认为全球化、信息化程度的加深，国际民主化思潮的冲击与市场经济的负面效应，共同撼动了党员的道德操守、政党认同和政治参与方式，加大了各国政党用纪律进行内部管理的难度。[9-10]
既有研究为解释政党纪律提供了丰富思考，但也存在一定的局限:首先，在理论适用性上，对中国共产党的研究尚未完成从政党学到党建学的视角转向，如多党竞争等存在于西方政党政治中的背景因素并不适用于中国语境，再如西方政党在议会中面临政治博弈的压力，因而对议会党团成员提出了异于普通党员的纪律要求，这与坚持党纪面前人人平等的中国共产党存在差异;其次，既有的解释框架主要关注政党制度、社会思潮、技术发展等宏观要素，较少深入到个体领域，关注执纪主体素质或意愿带来的影响;再次，从研究视角上看，在从宏观向微观视角转向的过程中，学界逐渐放弃了搭建框架的尝试，使知识生产变得碎片化，难以形成系统、可持续的解释体系。
(二)中国共产党纪律建设的成本约束意识
理论的生命力由实践所赋予。在传统理论解释乏力的背景下，搭建更具解释力的分析框架，必须回归党的自身建设实践，以纪检工作的实际需要为向导，提炼可能的分析范式。
新时代纪检工作始终存在一个较少为学界重视的“效率线索”。党的十八大以来，在助力全面从严治党不断向纵深发展的同时，各级纪委还按照2014年6月通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》，不断深化转职能、转方式、转作风，全面推进体制机制改革创新。改革中，“转变方式，提高监督审查质量和效率”作为一项重要目标被提出[11]344。其核心要求是高效利用纪检机关的人力物力，在监督执纪中“要讲成本和效益，不能不计代价”[12]，以最低的投入成本实现最大的纪律产出效果。各级纪委监委在门户网站上公开的历年部门决算及绩效评价报告中，也始终关注投入的成本是否换来了更高的政治和社会效益。对效率的强调，表明党认识到执纪工作是一个受“成本-收益”约束的政治行为，这为分析纪律建设提供了一个新的视角。
实际上，对纪律建设的既有研究已初具成本分析意识。如强调严格执纪以提高“违纪成本”，完善制度规则以降低“执纪成本”，是减少违纪行为的两个努力方向。[13]有学者认为纪律普及工作的低效会导致立纪的价值和纪律的约束效力打折扣，增加执纪成本。[14]还有学者从纪检资源配置的角度出发，主张对机构和人力资源进行整合，由省级纪委统管地方纪检资源，以提高既有资源的利用率。[15]这些用成本思维解释纪律现象的观点有重要的启发作用，但仍遗留了几个重要问题:其一，既有研究未能梳理成本分析视角的理论渊源;其二，既有研究尚未说明来自其他学科的成本分析视角在纪律建设研究中的适用性;其三，既有研究未能对执纪成本的组成结构进行系统阐释。
(三)成本分析视角的理论渊源及其适用性
新制度主义的成本分析视角在社会科学中形成了一条鲜明的学术理路，其发展进程可以分为行为成本与制度成本两个阶段。
一是行为成本阶段。罗纳德·科斯针对主流经济学忽视市场运行中交易环节的问题，创造性提出“交易费用”概念，认为进行经济交易需要消耗稀缺资源，应当以法律制度形式进行明确的权利界定，提高资源配置效率，减少包含搜集信息、讨价还价、订立合约、执行合约、监督违约等内容的交易成本。[16]此概念随后被运用到更广泛的社会科学领域。道格拉斯·诺思以交易成本为基础，搭建了理解选民和立法者之间关系的政治市场模型，认为不同的政治制度框架同样会导致不同的政治交易成本，影响议会政治的运行效率。[17]交易成本理论向政治学领域的迁移，彰显了学界将人的经济行为和政治行为纳入统一分析框架的努力。
二是制度成本阶段。无论是经济市场还是政治市场，交易本身就是在执行市场中既有的制度规则。交易成本在一定意义上也可被理解为制度执行成本。随着研究的推进，张广利、陈丰等学者将二者加以区分，将制度成本作为一个独立的分析概念，认为一个完整的制度周期内，制度的形成、执行、监督、变迁都需要投入相关资源，而成本的高低受到了政治、经济、社会环境、不同利益主体博弈以及非正式制度等因素的影响。[18]法律就是一种制度，钱弘道将成本意识和效率原则运用至法律制度的执行研究中，思考如何通过成本计算和经济分析实现更加公正和高效的司法。[19]程然进一步提炼出“执法成本”概念，试图分析如何用尽量小的执法成本达到尽量大的执法利益。[20]
贯穿于经济学、政治学、法学的成本分析理路表明:个体或组织无论做出普通的政治经济行为，还是做出更高级的制度执行行为，都需要消耗稀缺性资源，即支付一定的成本。不同学科的成本分析研究均以提高效率为诉求，即通过优化程序安排、强化制度规范，高效配置资源，以最低的成本投入实现最大的绩效产出。中国共产党的纪律建设研究与前述学术理路存在相似的研究客体和实践诉求，因而可以对其他学科的成本分析视角进行借鉴。
一方面，纪律建设是中国共产党为维护党的团结、完成党的任务，以严明的纪律对全党进行教育和约束的活动方式。党建立了完备的纪律法规制度体系，作为加强纪律教育、开展监督执纪问责的基本依循。党的纪律建设不仅是实现全党团结一致的政治行为，也是落实明文规范的制度行为，二者都是成本分析框架内的研究客体。另一方面，工具理性是链接纪律建设与成本分析范式的桥梁。承前所述，党在新时代将讲成本、讲效益作为纪律建设的重要原则，这种通过精确计算、以最小成本实现最大产出的实践导向，与成本分析范式秉持的效率原则是一致的。党的纪检体制改革，正是“基于计算方法的行为选择驱动而作出的为实现利益最大化的理性行为选择”[21]。
关注纪律建设的成本问题，并不是为了强调困难或主张放缓严明纪律和反腐败斗争的脚步。不严明纪律，“党的凝聚力和战斗力就会大大削弱，党的领导能力和执政能力就会大大削弱”[2]306。腐败问题对党的执政基础具有最大威胁，也要求全党必须算清“政治账”“人心向背账”，打赢反腐败这场输不起也决不能输的重大政治斗争。[2]383-384而作为技术性话语的“执纪成本”概念是在具体的操作层面理解执纪问题，目的是更好地落实前述原则性话语，促进提高执纪工作效率，二者并不冲突。
二、执纪成本：一个补充性分析框架
运用成本视角分析党的执纪实践，首先需要明确纪律建设的成本结构体系。本文引入新制度主义的成本分析视角搭建分析框架的目的在于:对执纪成本进行类型化归纳，思考影响执纪成本进而影响执纪效益的因素。该框架能为分析纪律执行存在的缺陷提供一个系统的思考方式，启发执纪效益的提升方向，这是在进行具体的量化分析之前，需要先期完成的有关定性的基础工作。
按照《中国共产党纪律检查委员会工作条例》和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》的规定，党的纪律建设工作程序主要由以下几个环节组成:第一，纪律教育环节，通过经常开展党章党规教育，引导党员、干部以及监察对象修身律己，筑牢思想道德防线;第二，监督环节，将“严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩”作为党内监督主要内容，旨在发现一切组织和个人违反党纪行为的线索;第三，执纪环节，包括监督线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、案件审理、纪律处分、申诉救济等内容;第四，整改警示环节，既包括对违纪个人的回访教育帮助，也包括利用典型案例开展警示教育，把惩治极少数与教育大多数结合起来，实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。纪律建设的程序安排遵循“教育—监督—执纪—再教育”的逻辑顺序，以预防为首要目标，对违纪行为进行纠偏，最终再次回到提升纪律自觉的效果上。从成本视角看，该流程各个环节都需要投入相应的运行资源(人力、物力、财力、时间、精力)，即纪律建设成本。纪律建设总成本是包括制定、普及、执行纪律在内的全流程运行所产生的耗费。这一总成本由基础成本和执纪成本两部分组成。
基础成本，即配备纪律建设基础条件所用的资源，包括纪检机关和队伍建设投入、纪律法规制定投入、纪律教育学习投入。基础成本的投入，为全党创设了作为不可触犯底线的纪律内容和法规制度体系，以执纪力量的存在形成纪律威慑，以纪律教育提升全党的守纪意识。但仅凭基础投入无法产生最佳的纪律效果，依旧会存在少数党员干部立场摇摆，纪律意识淡薄，做出违规破纪的行为。这就需要动用执纪手段，主动运用纪律武器加以制裁。
执纪成本，指将纪律建设基础投入充分转化为纪律约束效果的过程所耗费的资源，是执纪主体推动“纪律文本”转化为“纪律约束效果”所支付的关键投入。本文主要关注此类成本的组成结构。从执纪程序上看，执纪成本的类型可以划分为监督成本、线索处置成本、谈话函询成本、初步核实成本、立案审查成本、审理成本、纪律处分成本、申诉复审成本。前述各环节成本可进一步归并为:信息搜集成本、法规适用成本、组织协调成本、纠错救济成本和抵制投机成本。
一是信息搜集成本，它是获取执纪所需信息而投入的资源。信息是党建工作赖以开展的必要资源，是了解党的组织体系运行状况、支持党建工作者进行决策的前提条件。执纪中所需的必要信息包括三个部分:党内外违纪线索信息、对线索进行的初步核实信息和立案审查阶段的举证信息。获取精准、充分的信息，执纪主体才能够在是否违纪、如何量纪的问题上作出正确判断。然而，执纪过程中客观存在的信息不对称问题会推高执纪成本。违纪者行为存在隐蔽性，提升了监管难度;违纪者所在的党组织也可能受到现实因素驱动，隐瞒或压制违纪信息。这些都会加大同级和上级纪检工作机关的监督和举证难度，在获取信息时不得不付出更多时间和精力。
二是法规适用成本，它是执纪主体将掌握的信息与制度规定进行匹配，进而做出规范执纪动作所花费的投入。依规执纪，是纪律建设标准化、规范化的必然要求。各级纪委在掌握监督检举线索和案件调查证据后，需要将这些信息与适用于违纪情形的党内法规条款进行匹配。主要有三个因素影响法规适用成本的大小:其一，是否具备完善的法规制度，这是进行法规适用的前提，如果没有合适的条款对接，党内监督与执纪工作就会陷入无规可依的困境，提升执纪难度;其二，执纪主体能否正确理解并精准适用制度，如果制度完备，但不知道制度的存在或对制度领悟不准，同样会使法规适用出现偏差，造成损失;其三，能够适用的制度是否自洽不冲突，同一个违纪事实在法规体系中有不同的适用条款，会增加执纪主体的判断难度，容易造成分歧，提高决策管理成本。
三是组织协调成本，它是纪检机关在内部理顺部门权能分工，对外加强协调配合所消耗的资源。按照规定，纪检机关在内部需要建立监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约的工作机制，[22]669各个分设部门之间存在合作与监督制约关系，这是纪检工作专业化的重要体现。不同部门之间的信息传递、协作配合的需求也随着专业化程度的提升而增大:监督检查部门要向审查调查部门提供日常监督与违纪线索，审查调查部门的案件办理质量还要受到审理部门的审核，如审查调查结果不符合要求，还会存在退回重审、补审的风险。此外，被审查调查人如果涉嫌职务犯罪，还应移送司法机关，进而产生纪检监察机关与司法机关的协调问题。如果违纪者外逃至其他国家，协调层级则会进一步上升到国家之间。促进部门内部、部门之间、国家之间的合作，减少不必要的工作反复或摩擦，都需要投入一定的协调成本。
四是纠错救济成本，它是执纪客体的权利受到损害时需要额外付出的补救成本。《中国共产党党员权利保障条例》明文规定:“在对党员进行监督执纪中应当充分保障党员权利。”[22]902从审查安全的角度看，作为公民，被审查者的财产、人身安全等权利首先需要得到切实保护。从审查规范的角度看，作为党员，被审查者还拥有在执纪审查中申辩、作证和辩护的权利，知悉处理、处分所依据的事实材料和决定的权利。如果党员认为前述权利受到侵害，对党组织给予本人的处理、处分或者作出的鉴定、审查结论不服的，有权按照规定程序逐级向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉。需要复议复查的，纪检监察机关在批准受理后还需要成立复查组进行复查。纠错救济成本是为保障党员正当权利而存在的必要支出，它在很大程度上受到执纪程序的影响:执纪过程中能否做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规，直接影响着被审查党员权利的实现，同时决定着案件的质量能否经得起检验。
五是抵制投机成本，它是由于违纪者阻碍监督、审查，给执纪主体造成的额外耗费。该成本的产生情形包括三个方面:其一，由于缺乏足够的说明和教育，违纪者不能充分认识到自身问题，在交代问题时难以主动配合;其二，违纪者抱有更加消极的态度逃避制裁，采取隐蔽、多样的手段主动对抗组织审查、干扰巡视巡察;其三，纪检队伍“灯下黑”，通过跑风漏气、失密泄密、隐匿和瞒报线索、以案谋私等方式包庇违纪者。这些执纪过程中可能存在的抵制因素，影响了正常的办案进程，使纪检机关不得不投入更多的力量和时间，推高了执纪成本。
总之，想要将写在纸上的纪律规定转化为实际的纪律效果，必须投入不同类型的资源。信息获取难度、法规完善程度、执纪主体素质、部门协调压力、案件审查质量和抵制阻挠力量等因素影响着各类型执纪成本的大小，进而影响执纪工作的难度。
为了以严明的纪律助力管党治党从宽松软走向严紧硬，更多的执纪成本投入是值得的，但执纪投入实际质量也很重要，必须有效率地在执纪工作中运用资源。从“成本-收益”关系的视角判断执纪工作是否高效，具体有三种思路:第一，投入同样的执纪成本是否能获得更高的执纪效益;第二，达成同样的执纪效益是否能消耗更少的执纪成本;第三，执纪效益的增速是否快于执纪成本的增速。克服执纪过程中的阻力因素，降低不必要的资源损耗，尽可能地使同样的执纪成本获得更高的执纪效益，或使执纪效益的增速快于执纪成本投入，应当是纪检体制改革所追求的目标。
三、执纪成本如何影响执纪效益：基于新时代纪检体制改革经验的考察
分析执纪成本结构内具体因素对执纪效益的影响，必须基于中国共产党自身建设的现实经验。选取新时代纪检体制改革作为典型案例，至少存在三个原因。第一，案例具有对比性。党的十八大以来，党中央秉持鲜明的问题意识，直指一段时间以来纪检工作存在的梗阻，改革前后的变化之大、效果之明显，为研究提供了显著的比较样本。第二，案例具有系统性。2014年6月，中共中央通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，将党的纪检体制改革作为全面深化改革的重要组成部分加以推进。此次改革并非小修小补，而是以明确的路线图推进组织设置、职权配置、纪律内容、工作程序、制度规范等“四梁八柱”的全方位革新，为分析执纪变化提供了系统的观察维度。第三，案例具有可循性。习近平总书记在中纪委历次全会上的讲话，以及全会的工作报告、公报，为纪检体制改革勾勒了详细蓝图;几十部新制定、修订的纪检法规使改革成果以成文规范的形式得到巩固;来自各级党组织的纪检案例、调研报告展示了改革推进的生动图景;党务政务公开的规范化，为搜集纪检系统历年财政决算，了解执纪成本详细数据提供了便利。这些文献为回溯、分析十年来的纪检体制改革历程提供了可能。总之，运用这一案例有助于思考，党的十八大前后影响执纪效益的梗阻因素具体来自哪类执纪成本，以及改革具体运用什么方法降低非必要执纪成本、提高既有执纪成本投入的收益，进而为检证前述理论框架提供经验依据，同时为新时代纪检体制改革成就提供原理和机制上的解释，思考深入推进改革的可行方向。
第一，通过明确职责定位，改进领导体制，改善监督方式，提升信息搜集成本的使用效率。党的十八大之前，部分地方党委对党风廉政建设的主体责任认识不清、落实不力，缺少支持的纪委不能充分发挥党内监督的威力，在核实违纪情况、进行违纪举证时往往要付出更多代价。[23]112由于纪法不分，过去的纪律审查还存在“贪大求全”的模式，总试图把违纪和违法所有问题都查清，代劳司法机关的工作职责。[12]党内监督的弱化与审查着力点的偏差，共同抬高了信息搜集成本，影响监督效能。
对此，纪检体制改革首先理顺了职责定位与领导体制。明确各级党委的全面从严治党主体责任和纪委的监督责任，强化党对纪检工作的集中统一领导;在纪委双重领导体制的框架下不断强化上级对下级纪委的领导，并围绕查办案件、纪委领导提名考察等权限将上级领导具体化、程序化、制度化。党委和上级纪委的支持强化了纪委监督权的相对独立性和权威性，减少了案情和线索扣押等情况的发生，降低了各级纪委监督执纪的阻力成本。与此同时，党内外各种监督形式不断规范化，系统集成、协同高效的派驻监督体制基本建成，上下联动、一体推进的巡视巡察格局业已建构，群众监督渠道不断拓宽，覆盖全国纪检监察系统的检举举报平台充分运用了大数据等信息技术，如通过使用检举举报平台，湖北省纪委监委仅用半天时间就能完成对三级地方信访线索处理工作的抽查，信访举报平均在途流转时间由7天缩短为1天。[24]随着改革的深入，以党内监督为主导、做实专责监督、贯通各类监督的中国特色社会主义监督制度正在逐渐形成，[25]各种监督渠道能够实现信息沟通、线索移交、措施配合、成果共享，极大提升了监督执纪效率。从结果上看，全国纪检监察机关历年收集的各类信访举报数量总体呈增长态势，从2013年的195万上升到2022年的344万，涨幅达76.4%。①
第二，通过强化纪检队伍建设，推动建章立制，加强业务指导，降低法规适用成本。在全面从严治党不断深入的新形势下，部分纪检干部还存在本领恐慌，“思想观念、工作作风和能力素质不能适应新形势、新要求”[11]335。党内长期积累的制度规范也存在不够具体、彼此脱节甚至冲突的问题，“形不成系统化的制度链条，产生不了综合效应”[23]64。这些问题可能导致执纪者对制度的理解偏差，或面对冲突的法规无所适从，不能将线索或证据精准匹配到适当的法规条文，增加了法规适用成本。
针对这些问题，一方面，党中央着力健全长效机制，在全党组织开展两次党内法规和规范性文件集中清理，疏通既有制度框架中的堵点;着力分析执纪过程中发现的体制机制漏洞，在确保制度体系内部上下联动、左右衔接的前提下创设大量党内法规，十年来出台147部中央党内法规和2184部地方党内法规，分别占现行有效中央、地方党内法规的70%和67%，填补大量制度空白，确保了监督执纪有规可依。[26]另一方面，各级纪委通过教育培训、轮岗交流和实践锻炼等方式加强能力建设，引导纪检队伍运用法治思维开展工作，增强把握政策、精准监督、精准执纪的能力。中央纪委国家监委在探索精准有效对下业务指导的过程中创设了执纪执法指导性案例制度，挑选执纪实践中性质难以认定、条规适用分歧的3批共11个案例，阐释执纪执法要旨、政策策略把握、定性量纪理由、纪法条规适用等内容，要求地方纪委在同类案件、问题中参照查办，减少处理处分不精准不恰当或自由裁量等问题。通过完善制度、提升纪检队伍工作能力，执纪偏差情况逐渐减少，法规适用成本得以降低。
第三，通过推进机构改革，搭建协作机制，提升组织协调成本的使用效率。一段时间以来，各级纪委参加了较多的议事协调机构和领导小组，纪委派驻机构组长也时常分管驻在单位的其他业务，纪检机构越位、错位不仅影响其将力量聚焦于监督执纪问责主业，还会因为职责不清、权责脱节消耗与其他组织机构进行协调的精力。此外，党和国家的监督力量分散于党的纪检机构、行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败机构之中，存在“反腐败力量分散、纪法衔接不畅”问题。[27]面对外逃的贪腐分子，既有的国(境)外办案合作机制尚不健全，国际合作、机构合作乃至机构内的部门合作，都要求付出大量的组织协调成本。
为了解决精力挤占的问题，党中央在十八大以来着力推动纪委职能定位转变，要求各级纪委将精力聚焦于监督执纪问责的主业上，从非必要的议事协调机构中撤出，中纪委将参与的125个议事协调机构清理至14个，省区市级纪委从4619个议事协调机构减至460个，精简比例达90%以上，极大地节省了纪检机关的组织协调精力。[11]329-330在纪检工作主业领域，组织协调的责任也逐渐向党委倾斜，中央与各级地方党委牵头成立反腐败协调(领导)小组，统筹纪检、司法、审计等机关的协调配合，极大节省了纪检机关在查办案件时寻求跨部门协作的精力。在党的集中统一领导下，对组织协调成本的进一步控制举措主要从三个方面展开。一是在纪检机关内部，推动执纪监督、执纪审查、案件审理等内设机构相互协调，推动内设机构与派驻机构职能对接，如健全“室组”联动监督、“室组地”联合办案机制;规范线索管理、线索处置、监督检查与审查调查的转换衔接，如上海松江纪委监委按照审理提前介入审查环节的要求，在查审分离的前提下将案件平均用时由22天减少到20天。[28]二是在部门之间，推进纪检监察合署办公，并建立健全纪检监察机关与司法机关问题线索移送机制、刑事缺席审判协调机制、技术调查配合机制。如浙江省纪委监委在试点“留置”取代“双规”措施时，与公安机关互相协调、互相制约，移送起诉的案件平均留置42.5天，比过去纪委“两规”和检察机关侦查阶段的平均用时缩短64.4%。[29]从全国层面看，第十八次全国代表大会任期内，全国纪检监察机关将涉嫌犯罪的违纪党员移送至司法机关5.8万人，较上一任期的2.4万人增长了一倍多，表明部门之间的协调效率得到较大提升。三是在国际追逃方面，设立国际追逃追赃工作办公室，在《联合国反腐败公约》框架下搭建双边、多边反腐败工作合作网络，完善国(境)外办案合作机制，商签引渡条约和刑事司法协助条约，为国际追逃追赃提供便利条件。
第四，通过规范执纪流程，提升执纪质量，减少纠错救济成本。随着国家监察体制改革不断深入，合署办公后的纪检监察机关的监督范围和权限都在不断扩大，在依规依法执纪方面对纪检监察干部提出了更高要求。但一段时间以来，对监督执纪工作的流程控制和制度规范还不够紧密，自由裁量空间与暗箱操作机会仍有残余，导致案件审查质量出现问题，或在涉案财物管理、审查对象人身安全管理方面存在漏洞，损害审查对象的正当权利，产生了额外的纠错救济成本。
为此，十八届中央纪委于2017年1月审议通过《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》，将请示报告、线索处置、初步核实、立案审查、案件审理、涉案款物管理等工作规程进行整理和再造，明确全流程、各环节的规范动作。以线索处置的规范化为例，党的十八大以来，全国纪检监察机关加强对监督举报线索的核实工作，运用谈话函询方式的次数在2013年仅有6万次，2022年已达32.5万次，2018—2022年共使用175.1万次，是上一个五年的近三倍，在提升线索流转效率的同时，也有助于强化前置核查甄别线索来提升监督执纪审查质量，减少错案的发生。该规则随后由中央纪委的工作规则上升为党中央制定的党内法规。此外，办案安全责任制的建设，《纪检监察机关涉案财物管理规定》的出台，为审查对象的人身、财产等权利提供了保障，能更好地规避由于权利受损造成的纠错救济成本。
第五，通过完善内控机制，加强部门制约，强化思想教育，规避抵制投机成本。党的十八大以来，在全面从严治党的新形势下，违纪者对抗组织审查的手段日趋隐蔽、多样，诸如打听案情、授意涉案人员逃跑、组织模拟审查谈话、收买审查人员等新形式层出不穷。[30]部分受到“围猎”的执纪者产生动摇，越过审查纪律的红线，做出诸如跑风漏气、说情抹案、以案谋私的举动。[31]这些现象给审查办案造成了巨大的阻力，是抵制投机成本的主要来源。
有鉴于此，党中央从多个侧面采取了应对举措:对于思想认识不能扭转的违纪者，在执纪审查的同时强调教育感化，通过重温党章、教育引导、政策感召等方式，充分做足思想政治工作，促使审查对象认识自身问题，放下戒备并认错悔改。如各级纪委监委通过强化谈话函询、初步核实和立案审查调查时的思想感化手段，用党纪国法教育和党的政策教育促使审查对象放下包袱，在强大的思想感召作用下，2018—2021年全国党员干部主动投案数逐年攀升，分别为0.5万人、1万人、1.6万人和3.8万人，第十九次全国代表大会任期内，全国共有21.6万名党员、干部主动交代问题。对于顽固抵制审查的党员，党中央在2015年修订《中国共产党纪律处分条例》时将对抗组织审查、干扰巡视巡察纳入政治纪律处分的条款，从制度上强化威慑作用。对于以案谋私的执纪者，十八届中纪委三次、四次全会同样将审查纪律提升到“政治纪律”的高度加以震慑，推动市地级以上纪委监委监督检查与审查调查部门分设，执纪监督、执纪审查、案件审理各环节相互协调、相互制约，加强了对审查调查全过程的监督管理和质量把控。通过开展“一案双查”，建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度，建立回避制度、离岗离职从业限制制度以及案件处置重大失误责任追究制度，完善纪检机关的内控机制。党的十八大至党的二十大期间，全国纪检系统共处分纪检干部2.6万余人，通过及时清理门户，减少了“灯下黑”的出现。
综上所述，执纪成本的提升会加大执纪工作的难度，进而导致执纪效益的下降。党的十八大以来的纪检体制改革，是过高的执纪成本影响执纪效益，进而推动党在职权配置、组织调整、建章立制等方面变革的过程。从党的十九大以来全国层面的数据②来看，在党和国家的高度重视下，执纪投入呈逐年增加态势，以2017—2021年省级纪委监委的执纪投入为例，五年内增幅为98.24%;与此同时，全国纪检监察机关处置问题线索数、立案数、问责党组织数、问责领导干部数等重要执纪指标增幅分别为210.99%、98.45%、457.14%、360.00%，重要指标增幅高于执纪投入增幅，表明纪检体制改革始终以消除梗阻、提升效率的导向推进，取得了巨大成效。这些改革措施的最终归宿是进入《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规，以明文的制度规范压缩自由裁量空间，明确执纪标准，巩固改革成果。纪律建设中的执行成本可以通过制度安排的完善而发挥更大效用，也为学界理解党内法规的价值提供一个新的观察侧面:中国共产党党内法规制度有助于控制执纪成本进而提升执纪效率。
四、结语
本文尝试提出分析中国共产党纪律建设的理论框架。这一框架基于一个有待被重视的前提，即纪律执行过程中成本的客观存在。执纪成本由信息搜集成本、法规适用成本、组织协调成本、纠错救济成本和抵制投机成本组成。各类执纪成本的大小，在不同程度上受到信息获取难度、法规完善程度、执纪主体素质、部门协调压力、案件审查质量和抵制阻挠力量等因素的制约。执纪成本的高低对纪律建设有着重要影响，过高的成本意味着执行纪律的难度过大，会降低党的纪律应当产生的效果，因而会推动党在职权配置、组织调整、建章立制方面的改革，优化执纪成本的使用方式，实现成本和效益新的动态平衡，最终通过明确的制度安排来巩固执纪资源优化配置的成果。
中共党史党建学与纪检监察学的发展，都需要秉持开放的姿态借鉴多学科的方法与视角，本文在此方面进行了一定的尝试。成本分析视角为解释党的纪律建设提供了一个中观机制，可以更加具体地说明纪检制度安排之所以能产生和扩大效益的内在机理。运用该视角既可以向历史追溯，为审视建党以来的纪检工作变迁开辟一种视角线索;也有助于向未来展望，为深化纪检体制改革、提升纪检实务工作效率提供可能的思考方向。实现这些目标，一方面需要进一步思考可行的测量标准，借鉴公共行政管理领域较为成熟的政府绩效评估理论与实践，将执纪成本操作化，推动纪检监察系统的执纪效益评估工作纳入“较为完备、系统和跨层次的绩效评估体系”[32]，充分协调多层级、多部门与多元行动者参与到执纪工作当中;另一方面需要追踪纪检体制改革的最新动态，结合更多来自实务工作的数据和案例，检证框架的解释力度。此外，如何实现对党组织和党员的纪律约束，是世界范围内政党需要面临的共同问题。从中国共产党的自身建设经验、事实中提炼理论概念，至少为对接、对话世界政党研究提供了一种可能，对于丰富人类政治文明具有重要意义。
为方便编辑，参考文献及注释省略。
