国家监察立法领域的新命题——以政务处分法为线索的探析
张桂林 周睿志1
(1.中国政法大学 国家监察研究院，北京 100088；2. 北方工业大学 文法学院，北京 100144)
摘 要：细致透视政务处分法这一典型的国家监察立法，可以发现，我国的监察立法领域形成了一系列崭新命题｡这些命题包括：监察立法以集成创制为基本立法模式，监察立法受到党纪的深度塑造，监察立法采用组织取向的价值定位，监察立法将道德问题纳入法律规制｡监察立法领域形成的这些崭新命题，突破了传统的法学范畴，形成了一种全新的理论景观，体现了一种独特的法治逻辑｡这些命题是在中国语境中形成的，它们扎根于当代中国纪检监察和权力监督实践，与中国历史传统和当代中国政治体系具有较高的匹配度｡在推进当代中国纪检监察建设的过程中，应当认真对待这些命题，把握其深层内涵，使所构建的理论具有充分的实践指导价值｡
关键词：国家监察；政务处分法；新命题；历史传统；政治体系
近十年来，中国的反腐败斗争和制度建设促使国家监察成为当代中国政治体系中的一个专门领域｡国家监察和人大､政府､审判､检察共同构成当代中国的国家职能体系｡细致审视会发现，通过不断地演进和发展，整合重塑后的国家监察开始生成自身的内在逻辑，展现自身的理论内涵，并在立法层面形成了一系列独特而崭新的命题｡它们包含四个方面的内容：其一，立法过程以集成创制为基本模式；其二，党纪对国法形成了深度塑造；其三，形成了组织取向的立法定位；其四，形成了对道德事务的法律规制｡细致检视，国家监察立法领域形成的这些命题已经突破了既有法律理论的范畴，构成了一种独特而崭新的理论景观｡本文拟以《中华人民共和国公职人员政务处分法》(简称政务处分法，下同)这一典型的国家监察立法为线索，立足纪检监察学建设的基本语境，对这些命题进行细致阐释｡
一､以集成创制为立法模式
政务处分法的生成过程蕴含了一种独特的立法模式：集成创制｡所谓集成创制，主要包含两个层面的内容：一是对既有的制度资源和经验进行梳理总结；二是将梳理总结后的资源进行体系化，最终形成一个原则明确､线索清晰､内部协调的有机体系｡[1]从法治发展的一般理论来看，这种集成创制的立法模式具有相当明显的独特性｡我们首先审视政务处分法的“集成创制”具体过程｡
政务处分法对相关领域已经积累起来的制度经验进行了总结提炼｡该法的“立法说明”指出：“政务处分法起草工作遵循以下思路和原则：整合规范政务处分法律制度……规定政务处分的主体既包括监察机关，又包括公职人员的任免机关､单位，统一设置处分的法定事由和适用规则，保证处分适用上的统一规范｡”[2]具体而言，政务处分法整合提炼的对象包括了公务员法､法官法､检察官法和行政机关公务员处分条例｡例如，公务员法规定，散布有损宪法权威､中国共产党和国家声誉的言论，不担当､不作为､玩忽职守､贻误工作，弄虚作假和误导､欺骗领导，违反职业道德､社会公德和家庭美德，旷工或者因公外出､请假期满无正当理由逾期不归等，属于应受处分的情形｡2又如，法官法规定，法官贪污受贿､徇私舞弊､枉法裁判的，泄露国家秘密､审判工作秘密､商业秘密或者个人隐私的，拖延办案､贻误工作的，利用职权为自己或者他人谋取私利的，接受当事人及其代理人利益输送或者违反有关规定会见当事人及其代理人的，会受到处分甚至刑事处罚｡3再如，检察官法规定，检察官隐瞒､伪造､变造､故意损毁证据､案件材料的，故意违反法律法规办理案件的，接受当事人及其代理人利益输送，违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务的，会受到处分甚至刑事处罚｡4在政务处分法的制定过程中，立法者梳理了这些条款，“概括出适用政务处分的违法情形，参考党纪处分条例的处分幅度，根据行为的轻重程度规定了相应的处分档次，并分别针对职务违法行为和一般违法行为，规定了兜底条款”[2]｡通过总结与提炼，最终形成了现在的政务处分相关规范｡
这种集成创制的立法模式与中国改革开放以来的政治发展道路和法治建设路径有密切关系｡在过去四十多年的制度建设过程中，我国采取了从局部领域出发的循序渐进的路径｡就国家监察领域而言，我国依托党委､人大､政府､法院､检察院等系统，分别建立了党的纪律检查制度､人大监督制度､行政监察制度､司法监督制度和信访制度｡这些不同领域内的监督制度“错峰”发展｡1986年，全国人大常委会决定恢复行政监察体制，设立监察部，随后，纪委和政府监察机关并轨运行｡1993年，在总结相关经验的基础上，中共中央､国务院决定中央纪委和监察部合署办公，最终形成了纪检监察的合署体制｡[3]在司法监督方面，1988年，深圳市人民检察院成立全国检察机关第一个经济犯罪案举报中心后，最高人民检察院在全国试点和推广，不到一年时间，全国各级检察院建立起3600多个举报中心｡1995年，检察系统反贪污贿赂局建立，10年后又改革为反渎职侵权局｡[3]这种部门化的､“错峰”展开的监督探索，为权力监督领域积累了多种类型､多个层次的制度经验｡
从反思的角度看，这种模式的发展路径并不是偶然的｡之所以要采用这种部门化的､“错峰”的发展路径，包含着一些深层次的理由｡首先，部门化的､“错峰”的发展路径能够尝试多种监督方案，寻找多种制度建设的可能性｡其次，它能够最大程度地压缩试错成本，将可能出现的实验失败限缩在特定的领域，避免某项实验失败影响整个监督事业的发展，从而保证整体局面的平稳｡我们可以把集成创制的立法模式看作当代中国独立自主的政治与法治发展道路的具体体现｡
更为值得注意的是，集成创制的立法模式保障了国家监察立法的经验主义气质和本土性品格｡从国家监察事业发展的角度看，早期的部门化､“错峰”探索形成的制度资源，为政务处分法这部系统法案提供了坚实的经验基础，也使政务处分法最大程度地接了监督实践的“地气”｡它意味着，政务处分法包含的各项制度，不是根据抽象原理演绎而来的，也不是根据域外法制蓝本临摹而来的，而是内生于中国历史传统和当代监督实践｡
放在开阔视阈中审视，我们能够看出集成创制立法模式的独特价值｡对于后发国家来说，存在一条普遍而简单的法治建设路径：即移植和借鉴发达国家的既有的法治资源｡哪怕是像中国这样具有完全政治与经济主权的国家，在过去几十年的法治发展过程中，法律移植也是一种常见现象｡法律移植的建设路径虽然操作起来方便，但也存在一些消极效应｡其方便的地方在于，它能使后发国家在法治建设过程中遵循前例，减少探索成本，在较短时间内制定出一套规范体系｡而其消极的方面在于，由于制度运行总是依托特定的语境，制度的功能发挥总是依赖一定的文化和制度体系的配合，那种照搬而来的制度往往容易“水土不服”｡另外，一旦对移植照搬形成路径依赖，那些成功的､具有实效的本土实践机制就很难在理论层面获得正当性，从而被排斥在规范体系之外｡[4]在国家监察发展过程中，由于独特的历史传统和政治道路，导致中国没有现成的､系统性的域外资源可以去移植借鉴，只能走一条边探索､边总结的经验主义道路｡塞翁失马，焉知非福｡现在看来，这条道路反而具有它的益处：它既保障了国家监察立法的切实性，使规范与实践密切关联；又为中国法治体系的优化开辟了新的方法论空间｡
二､党纪对国法形成深度塑造
透视政务处分法能得到第二个独特命题：中国共产党党纪对国家监察立法形成了深度的塑造｡它意味着，中国共产党在管党治党､党内监督过程中所形成的一系列经验成为国家监察立法的重要的参照资源｡
经过长期的积累，中国共产党在管党治党､党内监督方面形成了六个基本主题，即政治纪律､组织纪律､廉洁纪律､群众纪律､工作纪律和生活纪律｡这六个主题界定了管党治党的范围，也明确了党内监督的事项类别｡
在政务处分法的立法过程中，对于如何确定政务处分的范围和事项，立法者参照了《中国共产党纪律处分条例》的经验｡管党治党､党内监督形成的六大主题在政务处分法中得到了重现｡5对于公权力组织来说，公职人员认同组织的政治价值，服从组织的命令，认真履行组织分配的职责，细致服务管辖权范围内的民众，并且在经济方面清廉自守､道德方面自重自爱，这是公权力组织有效运转､获得权威的前提条件｡通过对这六个方面的事务进行监督，公权力组织力图确保自身的机体健康和功能正常｡当然，我们也能看到纪律处分条例与政务处分法的一些差异｡这些差异主要体现在监督强度方面｡比如，对于吃拿卡要､刁难群众等行为，《中国共产党纪律处分条例》规定，它们但凡发生，哪怕情节较轻，也要给予警告或严重警告；6而政务处分法则规定，只有情节较重的才给予相应处分｡但这些差异属于相对次要的方面｡
如果把视野放宽，我们可以发现，在国家监察领域，党纪对国法具有广泛而深刻的影响，这使二者之间不仅监督的主题和事项具有一致性，监督原则､监督程序､处置方式等均存在着较高的协同性｡恰恰因为如此，党纪与国法的衔接才成为可能，党纪与国法才能共同构成一个有机的权力监督规范体系｡
那么，国家监察领域为什么会出现党纪塑造国法的关系模式呢?这是一个特别值得思考的问题｡细究起来，它主要包含两个方面的原因｡第一，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心｡这种独特的党政关系模式会使党内逻辑和党内经验在国家机关的层面得到延展｡它也可被看作是党的领导地位在国家法治层面的一种具体体现｡第二，中国共产党在百年来的发展史上积累了丰富的管党治党､权力监督经验｡对于国家监察立法来说，中国共产党的这些经验构成了一个可资借鉴的制度资源库｡
党纪对国家法律形成深刻影响，这一命题在中国的制度语境中看起来顺理成章｡但是，如果将它放在文化与制度比较的层面，则可以看出明显的独特性｡
在近现代西方国家中，政党和(广义层面上)政府的关系拥有既定的模式｡一般情况下，政府的结构和形态由国家宪法确定，具备实证性的法治基础｡政府相对于各个政党，是一个稳定而且中立的平台｡在政府面前，政党的主要作用是通过社会动员和政治选举来竞争政府的公共职位(包括国会议员岗位､行政首长岗位等)，从而为政府输送人才，以便影响公共政策，为自己所代表的某些阶级､阶层或群体谋取利益｡一旦选举过程结束，政党就退回到社会的领域｡在这样的一种政党与政府关系模式中，用亚里士多德的范畴来说，政党只是“质料”，政府才是“形式”｡后者是形成意义､具有决定性地位的一方｡如果用中国的谚语来说，就是“铁打的营盘流水的兵”，政府好比是“营盘”，政党只是在“营盘”上过往的“兵”｡“营盘”是恒久的，“兵”只是匆匆过客｡政党的党纪和国家的法律处于不同的层面，前者不具有国家法权的属性，而后者是国家公器｡由于党纪和国法遵循不同的逻辑和拥有不同的机理，二者之间无法形成直接的关联｡
中国的情况则不一样｡在当代，中国共产党和中国国家机关体系之间拥有另一种关系模式｡首先，中国共产党作为国家的领导核心，先于国家机关体系发展起来｡其次，在具体的治理过程中，中国共产党全面领导国家机关体系，充当了整个治理体系的枢纽｡由于这样一种独特的“党-政”关系模式，在具体的国家监察领域，党纪便能对国家立法形成直接的､实质性的影响｡
通过这种比较，我们能看出一些更深层次的内容｡一方面，《中国共产党纪律处分条例》对政务处分法的影响塑造并不是一个偶发的现象，而是由当代中国政治体系结构所决定的，具有相当程度的必然性｡有学者因此把这种“以党领政”的权力监督､腐败治理体系称为“以政党为中心的反腐败体系”｡[5]另一方面，在构建和发展纪检监察理论时，应当充分重视管党治党､党内监督层面呈现出来的逻辑和经验，从而使相关理论能够扎根于中国的政治体系，避免理论与现实的隔膜｡
三､将组织取向作为立法定位
政务处分法显示的第三个独特命题为：国家监察立法包含着一种组织取向的立法定位｡所谓组织取向的立法定位是指立法的主要目的在于维护组织的机体健康､发挥组织的特定职能和保障组织的可持续运行｡这种定位使国家监察立法与其他个体权利取向的民事领域立法､社会治理领域立法形成鲜明差异｡
政务处分法严格规定了处分事项､处分程序和处分类型，这些“处分法定化”的机制使政务处分过程变得公开和可预期｡在一定程度上，它们使政务处分法具有了保障公职人员权利的功能｡立法者也通过具体条款宣称该法具有“规范政务处分”的意图｡7但是，总体看来，政务处分法的核心目标并不在于公职人员个体权利的保障方面，而是在于公权力组织的保障方面｡换句话说，组织取向———而非个体权利保障取向———才是政务处分法的核心基调｡
细致审视，政务处分法的组织取向表现在以下两个层面｡
首先，政务处分法从组织自身的兴衰存亡出发，高度强调了组织价值､组织纪律和组织权威｡在组织价值方面，政务处分法严厉处分那些有损组织价值的言行，具体包括损害宪法权威的言行､损害党的领导和国家声誉的言行､反对国家指导思想的言行｡8在组织纪律方面，政务处分法严厉处置那些违背组织纪律的情形，具体包括不按规定报告个人事项､违反组织生活原则､违反出入境规定､篡改个人档案资料等｡9在组织权威方面，政务处分法严厉处置那些藐视和破坏组织权威的情形，具体包括拒不执行组织路线方针政策､拒不服从和变相抵制组织命令､违反规定发放薪酬､对管理服务对象吃拿卡要｡10事实上，我们可以把政务处分法看作一种组织保障法｡之所以要对作为组织成员的公职人员进行监督和处分，不单纯是对个体越轨行为实现“矫正正义”，主要是为了维护组织的健康与活力｡
其次，政务处分法为了实现对组织机体的保障，限缩了公职人员的部分自由｡在组织取向和个体权利取向之间往往会存在冲突，为了实现组织层面的目标，就需要限缩个体的自由｡如果将政务处分法中公职人员的自由和宪法上一般公民的自由进行对比，就能看出政务处分法限缩公职人员自由的具体情况了｡第一方面，政务处分法对公职人员的政治言论进行了限制｡对于一般公民来说，只要政治言论不造成现实的消极影响，不触犯治安管理和刑事法律的明文条款，一般可归属在“言论自由”的范畴｡然而，对于公职人员来说，一旦发表损害宪法权威､党的领导､国家声誉､民族团结及社会稳定的言论，不论是否产生消极影响，都要承担政务处分责任｡11第二方面，政务处分法对公职人员的出入境自由进行了限制｡对于一般公民来说，只要不违背出入境管理规范，可以自由出入国境，自由决定是否获取外国居留权，自由决定是否移民外国，等等｡然而，对于公职人员来说，出入境及其相关事宜需要向组织汇报并获得许可｡未经批准的出入境､获取居留权的行为会导致政务处分责任｡12第三方面，政务处分法对公职人员的经济活动进行了限制｡对于一般公民来说，在经济活动领域遵循“法无禁止即可为”的原则｡[6]而对于公职人员来说，任职､兼职和从事经营活动需要获得许可｡尤其是利用公职影响牟利的情形是被严厉禁止的｡13第四方面，政务处分法对公职人员的道德形象提出了明确要求｡一般公民的道德问题主要引发道德责任｡而公职人员一旦在公共场所有不当个人行为(如大吵大闹)，或者在家庭生活中有违背公序良俗的行为(如不赡养老人)等，除了承担一般的道德责任外，还要受到政务处分｡14很显然，相比于一般公民，公职人员受到了更多的法律约束｡
为什么需要对公职人员的自由实施限缩呢?主要原因在于，公职人员此时已经不是一般的公民了，不能再用“国家-社会”“权力-权利”的分析框架来看待他们｡事实上，公职人员此时是公权力组织的构成要素，他们的行为不仅要符合一般的公民准则，更要符合政治组织准则｡公权力组织成员的这种特殊身份对他们提出了特殊的要求｡为此，我们在理解政务处分法的处分机制时，要把它和行政处罚法等针对一般公民的处罚机制区别开来｡前者是一种组织取向的法律，目的在于维护组织的机体健康，保障组织的公共权威，而后者是一种个体公民权利取向的法律，目的在于维护公民的自由和正当权利｡法律的内在取向不同，对应的处分､处罚机制就体现出相应的差异｡
组织取向的立法定位，使政务处分法等国家监察立法具有鲜明的中国特色｡这种特色根植于它自身的独特语境中｡我们将在比较的视阈中对其进行深入分析｡
在近现代西方国家，公权力体系拥有自己既定的模式｡立法､执法和司法机构往往以“分权制衡”的方式形成自己的体系｡近现代西方政治哲学推崇“有限政府”和个体权利优先的价值理念｡在制度设计上，设计者们故意把公权力体系的不同分支设置为彼此角力的部分，从而消解公权力体系的整体性，防止国家权力过于强大｡这样一种“分权制衡”体系使公职人员群体的共性被消解，部门化的公职群体的个别性凸显出来｡国会议员群体､行政官员群体和法官群体各有来源､各成体系｡对于这些分属不同系统的､职能上相互钳制的､属性差异巨大的公职人员群体，自然也就不需要统一的组织纪律来规制他们｡然而，中国的公权力体系不是“分权制衡”的体系，而是具有鲜明中国特色的“大一统”体系｡“大一统”体系在两千多年前形成，一直延续至今｡在当代，中国共产党的集中统一领导使这个体系在形态上进一步升级，自身的组织性和纪律性进一步加强｡在“大一统”体系内部，固然也存在着具体的职能分工，但体系的整体性被完整保留｡“大一统”的政治形态使分属不同层级､不同部门的公职人员成为一个组织性强､纪律性高的有机群体｡如果说“分权制衡”模式下的公职人员凸显的是部门特性和行业个性，那么，“大一统”模式下的公职人员凸显的则是整个群体的有机性和高度的组织纪律性｡相应地，前者没有统一化的组织纪律要求，而后者则非常依赖统一化的监督与约束｡
在“分权制衡”模式中，立法､行政和司法之间的动态均衡是维持政治体健康的关键｡一旦发生了权力分支之间的结构失衡，则会产生政治衰败的现象｡而对于“大一统”模式，政治衰败的主要原因不是制度结构的失衡，而是政治体系的纪律废弛和组织涣散问题｡一旦纪律废弛､组织涣散，轻则会导致贪污腐败横行，从而引发公众不满，诱发社会动荡；重则直接导致政治解体､国家分裂｡为此，预防政治衰败的关键就在于从严治“官”，管住了“官”就抓住了国家治理的“牛鼻子”｡
通过对比可以看出，政务处分法以组织取向作为法案的价值定位，并对公职人员进行严格管束，不是一种技术性的､偶然的措施，而是具有深层的逻辑｡在适用相关法律条文时，尤其是在处理公职人员自由边界问题时，除了要具有一般的权利理论视角，还得具有组织理论的视角｡
四､将道德事务纳入法律规制
将道德事务纳入法律的规制范畴是政务处分法显示的第四个独特命题｡在近现代以来的西方法律理论中，道德与法律的分离是一个被普遍认同的命题｡道德被当作私人领域和社会自治领域的事务，法律不应该对它进行干预｡一旦法律过多干预了道德事务，就会造成一系列麻烦｡然而，以政务处分法为线索进行细致分析就会发现，国家监察立法领域中存在着法律对道德事务的广泛干预｡政务处分法对公职人员道德问题进行干预的具体情况主要有以下三种｡
首先，对于公职人员的公共形象，政务处分法进行了规制｡该法规定：“(公职人员)违背社会公序良俗，在公共场所有不当行为，造成不良影响的”，要受到处分；15同时又规定：“公职人员有其他违法行为，影响公职人员形象，损害国家和人民利益的”，要受到处分｡16在监督实践中，海南省三亚市曾通报一起典型案例：“(某日，三亚市安全生产稽查支队原支队长)张某停放私人汽车占用电动车位和盲道，在天涯区城市管理局工作人员对其车辆违章停放进行处置时拒不配合，并在争执过程中向城管工作人员说出‘我说我是上级’‘你凭什么警告我’‘你能警告上级吗’等言论｡张某的不当言行被传播至互联网后，引发众多媒体关注，最终演变为重大舆情事件，造成不良影响｡”[7]张某为此受到严厉的处分｡政务处分法要求公职人员保持良好的公共形象，从而维护公权力组织在社会公众面前的体面与权威｡
其次，对于公职人员参与伤风败俗活动，政务处分法将给予处分｡该法禁止公职人员参与迷信､赌博､吸毒､淫乱等活动｡17根据中国的文化价值观，这类活动普遍被认为是消极堕落､伤风败俗的，它们处于主流价值观的对立面｡公职人员应该自觉与它们保持距离｡中纪委国家监察委曾通报一起公职人员参与迷信活动的典型案例：“(天津市)吕某39岁成为正局级领导干部，43岁被列为中央候补委员候选人，44岁成为副市长考察对象，工作能力不可谓不强｡但在个人成长进步道路上遇到一点点‘不顺’，特别是中央候补委员和副市长考察相继落选后，他便背弃共产党人的信仰，迷信鬼神，到虚无世界里寻求护佑｡他花费数十万元购买佛像在家中供奉，找风水先生破解风水､卜问前程，请人算命｡办公室､住处､公务用车等处布满消灾辟邪､增长权势的‘符’与‘器’，香炉佛珠､靠山石､转运石､风水球样样俱全｡”[8]政务处分法对这类行为的规制，目的在于引导公职人员遵从主流价值观，遵循主流道德模式｡
再次，对于公职人员家庭伦理方面的事务，政务处分法提出了要求｡该法规定，公职人员拒不承担赡养､抚养､扶养义务的，实施家庭暴力､虐待､遗弃家庭成员的，严重违反家庭美德的，将会受到处分｡18这一责任的设置，使得那些情节较轻､构不成民事责任和刑事责任但却有违家庭美德的行为被纳入到法律规制的范畴｡贵州省铜仁市曾通报过一起典型案例：“胡某，系原碧江区川硐街道党工委委员､政法委书记，其在婚姻关系存续期间，在公众场合与张某某(女)举止亲密，共处一室，严重违反社会公德､家庭美德及党员干部生活纪律，造成不良社会影响｡”[9]胡某因此受到降职､降级处分｡政务处分法期待公职人员能成为践行家庭道德规范的模范群体｡
西方国家普遍遵循的法律与道德二分的模式，与中国监察立法显示的法律对道德的广泛干预模式，具有各自的历史文化语境｡
从古罗马时代开始，西方的政治领域便被剥夺了神圣性和道德性｡基督教认为，世界可以分为“上帝”和“凯撒”两个领域｡“上帝”涵盖的是神圣的､道德性的事务，比如人们的信仰和品德事务｡而“凯撒”涵盖的则是世俗的､功利的事务，比如公共秩序､税收和经济事务｡根据这种二分结构，“凯撒”这一政治领域天然不具有道德性，它所关注的只是人类世俗欲望层面的问题｡在这个领域，充满了现实利益的争斗，目的压倒手段｡相对于宗教信仰的领域来说，这是一个无精神的､速朽的､带有“恶”的基因的领域｡因此，西方政治文化一般不期待从事政治的人员具有较高的道德品质，相反，总是把他们预设为随时可能滥用权力的“必要的恶”｡基督教的这一观念在西方政治文化中非常具有影响力｡
到了近代，西方法学领域的一系列主张进一步剥离了公职群体的道德性因素｡诸多西方法学流派———如功利主义法学､纯粹法学､实证法学､形式主义法学———都提倡法律不应该干预个体的道德｡在这些流派中，马克斯·韦伯的形式主义观念为我们所熟知｡韦伯曾用道德与法律二分的思维框架批判传统的中国法律｡他认为，由于传统的中国法律没有严格区分道德和法律，导致国家法律中夹杂着大量的道德要求｡这种法律与道德夹杂的状况使传统中国法律缺乏形式理性，从而丧失了法律本该具有的稳定性和可预期性｡[10]总体而言，近代以来西方法学中法律与道德分离的主张，进一步强化了“上帝-凯撒”二分的观念｡西方社会可能会期待宗教人士､知识分子或者专业精英成为道德担纲者｡对于“凯撒”范畴内的国家公职人员，则给他们贴上了“政客”“官僚”“权术家”“阴谋家”的道德负面的标签｡
然而，在中国文化中，公职人员阶层是道德担纲阶层，他们承载了整个社会的道德期许，担负着整个国家的道德建设责任｡道德是中国政治文化中的一个基础性概念｡根据中国政治文化，具有美好道德品质的人执掌权力是一个政府获得权威､成为好政府的前提｡一旦坏人掌权，政府就会丧失正当性｡对于掌权阶层的道德状况和政治兴衰的关系，孔子曾总结性地说过：“文武之政，布在方策｡其人存，则其政举；其人亡，则其政息｡人道敏政，地道敏树……故为政在人，取人以身，修身以道，修道以仁｡”[11]掌权阶层是否具有美德，直接决定着治理的成败和政府的存亡｡这种以道德为基础的政治思维范式，不仅历史悠久，而且影响至今｡可以说，它塑造了中国民众看待和评价政治的方式，塑造了中国政治正当性的标准，也塑造了中国权力监督制度的深层逻辑｡
由于历史传统和文化价值的差异，西方和中国在公职人员个人道德的法律规制问题上形成了不同方案｡总体来说，西方国家的法律对于公职人员个人道德问题保持谦抑的态度｡它们关注的主要是事关职业伦理的问题，比如收受礼物､利益冲突､外部兼职､泄露工作秘密､滥用职权､不当行为引发政府公共危机等｡[12]对于“八小时之外”的个人生活和家庭生活事务，法律在处理时显得非常谨慎｡中国法律则对于公职人员的个人道德提出了明确而系统的要求，对于道德越轨行为设置了严厉的处分措施｡不仅如此，公职人员中的中国共产党员，还对近亲属的道德问题和不当行为承担连带责任，对建设良好的家风承担明确的义务｡19
将公职人员的道德事务纳入法律的规制范畴，这一命题是由独特的中国历史传统和政治文化塑造的｡理解了这一点，便能理解这个命题的深层内涵｡
然而，在具体处理相关事务时，需要把握好尺度，准确拿捏法律介入道德的分寸｡在中国历史上，曾出现过因为泛道德化而导致官风伪善､民风堕落的情形｡[13]在当代监督实践中，也出现了一些泛道德化的苗头｡例如，监督部门对于公职人员在桌上摆放绿植､在办公桌内储备零食的情形进行干预，对教师在节假日自费聚餐的情形进行通报批评等｡[14]又如，一些地方滥用道德规范，忽视当事人合法权利，强行摊派､强行要求公务人员对某些事项“捐款”｡[15]纪检监察部门在履职过程中，需要深入理解相关条文背后的立法原理和立法目的，准确地适用这些规范｡
细致审视，政务处分法作为典型的国家监察立法，包含着一系列的辩证议题｡例如，经验探索和顶层设计的关系议题､管党治党和国家法治的关系议题､组织体系健康高效和公职人员权利自由的关系议题､监督过程中道德与法律的关系议题等｡如果处理不好这些复杂关系，会导致国家监察立法发生价值紊乱､机制冲突或语境错位等问题｡值得欣慰的是，立法者展现了高超的技艺，较为妥当地处理了这些复杂关系｡政务处分法自身也成为国家监察立法的一个典范｡在进行纪检监察理论建设的过程中，需要认真对待政务处分法所展现出来的这些新命题，发掘其理论内涵，把握其深层逻辑，使建设中的纪检监察学具有较高品质｡
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办公室有小说零食盆栽竟是“作风问题”?市委､纪委回应[EB/OL].(2018-04-27)[2023-02-25].http：∥baijiahao.baidu.com/s?id=1598868235416548926&wfr=spider&for=pc.
殷国安.政府摊派捐款，公务员不敢不从[N].中国青年报，2014-08-20(2).
作者简介：张桂林，中国政法大学教授，博士生导师，从事纪检监察､政治学原理研究；周睿志，北方工业大学讲师，法学博士，政治学博士后，从事纪检监察､政府法治研究｡
基金项目：国家社会科学基金重大项目(19ZDA134)；国家社会科学基金一般项目(20BZZ013)
《中华人民共和国公务员法》第59条｡
《中华人民共和国法官法》第46条｡
《中华人民共和国检察官法》第47条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第28~41条｡
《中国共产党纪律处分条例》第112条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第1条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第28条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第29､30､31条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第28､29､25､38条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第28条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第31条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第36条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第40条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第40条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第41条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第40条｡
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第40条｡
《中国共产党纪律处分条例》第136条｡
