纪检监察和违法犯罪交叉案件的裁处机制探讨

——以二者的双重处理为视角

杨永庚  罗新远

（西安培华学院马克思主义学院，陕西西安710125）

摘  要：中国特色治理体系下的纪检监察和违法犯罪交叉案件的产生，既源自纪检监察与违法犯罪处理机制中临界点的模糊性，又来自纪检监察机关与司法机关职权的交叉分工，而最根本原因是纪检监察权与司法权的相对独立关系，即纪检监察权与司法权在惩罚严厉程度上的递进关系以及司法权对纪检监察权的保障关系。据此，纪检监察和违法犯罪交叉案件可分为两类：一是以纪检监察惩处为终结的纪检监察和违法犯罪交叉案件，二是以违法犯罪惩处为终结的纪检监察和违法犯罪交叉案件。前者的处理应秉持“纪法分开，纪在法前”的规则，后者的处断则应坚持“刑事先行，纪法衔接”的规则。

关键词：纪检监察；违法犯罪；交叉案件；处理机制

纪检监察和违法犯罪交叉案件是指因案件要素交叉，惩处程序复杂，使得纪检监察处理与违法犯罪案件处理的实体结果需要递进、衔接，乃至发生矛盾的案件。中国特色治理体系对于此类案件的处理，纪检监察部门和司法部门坚持以“纪法分开”“纪在法前”“纪严于法”和“纪法衔接”为原则的处理路径，但由于不同机关职能的冲突，引发了职务违纪和腐败犯罪等适用党纪与国法的衔接上协同不明确、支撑理论散现等问题，实践中有些地方对许多交叉案件处理出现了“先刑后纪，以刑止纪”的做法和现象。本文通过对纪检监察和违法犯罪交叉案件引发主体的把握，分析交叉案件产生的原因，以及交叉案件处理中存在的规则、体制、衔接等问题，探讨运用党纪与国法的处理原则和优化路径，继而“促进监察机关与司法机关、执法部门在办理职务犯罪案件中的互相配合、互相制约，健全衔接顺畅、权威高效的工作机制”^[1]。

一、引发纪检监察和违法犯罪交叉案件的主体透析

在纪法关系原则的设定上，党和国家把纪检监察案件与违法犯罪案件二者统一于党风廉政建设和反腐败斗争的实践。纪检监察机关是我国行使监察权的专责机构，是我国反腐败工作机构和监督体制的重要组成部分，伴随纪检监察工作一体运行的实践，纪法衔接和法法贯通的效果在理论研究和实际操作中得以体现。但在实践中，部分地方纪检监察机关在探索加强监察执法与刑事司法衔接机制时，出现了以“纪律审查和检查调查中发现刑事案件”为由，把纪检监察案件移送至司法机关，没有发挥纪律处理对刑事判决的影响作用，常常“在判决书最后部分总括性地概述刑事判决的基本因素”^[2]。因此，结合《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）与刑法法理，从满足工作需要的角度，有必要对纪法实务中的纪检监察和违法犯罪交叉案件，以参与主体机关的相关规范性文件为依据进行认真细致的辨析，我们可以将此类案件划分为4种情形。

（一）纪委引发的案件交叉

党纪属于中国共产党组织规则范畴，是由党的组织及纪律监督机关负责实施的规章制度。《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党问责条例》和《纪律处分条例》等党内法规在主体、对象、内容、效力、方式、程序以及文本形式等方面，都对党纪与国法的形成机理、作用方式做出了明确规定。国法属于国家政治上层建筑，是由国家立法机关制定、司法机关强制保障执行的制度规范，但《纪律处分条例》第4章“对违法犯罪党员的纪律处分”第27条规定，一旦发生“贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财”^[3]等违反法律涉嫌犯罪行为的，要受到党纪处分。同时规定，因故意犯罪被依法判处刑法规定的主刑（含宣告缓刑）的；被单处或者附加剥夺政治权利的；因过失犯罪被判处三年以上（不含三年）有期徒刑的；应当予以开除党籍处分。^[3]在内容规定上存在交集必然会引发纪检监察案件和违法犯罪案件交叉。据调查，陕西省西安市近年来对案件初步核实和立案审查调查时，将“违纪”和“职务违法，职务犯罪”并列使用，在法院定罪量刑时，应当依纪开除党籍，然而从2012—2020年被判处刑罚的86名领导干部中，只有14人可以公开看到被开除党籍的信息，仅占全部人数的16%，其他72人是否被开除党籍无法在公开的渠道查询，可能存在以通报诫勉、组织处理、党纪处分等方式予以处置替代国法惩处的情况。同时，在全国存在着党纪处理结果相同、国法处理却有别现象，如2014年12月25日，因受贿2000余万元一审被判死缓的昆明铁路局原局长闻清良在法庭上问道：“有人受贿3000多万元才被判无期，为什么判我死刑?判决说我情节特别严重，我搞不清楚哪里情节特别严重?”^[4]

（二）监委引发的案件交叉

根据《监察法》的规定，监委具有涉嫌违纪、违法和犯罪情形的处理职能。其第22条规定：“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。”^[5]纪检监察机关的调查权不同于侦查权，从程序上来看，纪检监察机关将案件移送审查起诉后，案件方才进入以审判为中心的刑事诉讼程序。调查显示，纪检监察和司法机关在办案时存在配合、衔接不当，主体适用混乱现象。例如，2017年12月17日陕西省西安市监委成立，与西安市纪委合署办公。虽然两块牌子、一套人马，但其目的、功能、职权均有不同。2018年以后的西安市腐败案件的裁判文书中，话语体系也相应地将纪委转变为监委，在2019年陕西省西安市惩处腐败案件的86份裁判文书样本中，有60份案件没有提及纪检监察机关，占到了大多数，26份裁判文书提及了纪检监察机关；有6份裁判文书案件中出现了纪委和监委并存的现象；在职务犯罪的裁判文书中，有7份提及纪委，有16份提到了监委。

（三）司法机关引发的案件交叉

1．检察机关引发的纪检监察案件和违法犯罪案件交叉

在监察实践中纪检监察机关有监督权、调查权和处置权，其中监督权被视为纪检监察机关的第一职能。监督权通过日常监督、专项监督和重点监督方式呈现，调查权最能体现执纪执法权威性的特质，但处置权却要与检察机关衔接才能实现。检察机关指控纪检监察和违法犯罪交叉案件当事人时，因为具体职责权限、法律依据、事实认定等对同一行为产生不同认识，可能作出不一致的处理结果。从近年来我国反腐败斗争的实践来看，由于涉嫌违法行为和涉嫌犯罪行为往往交织在一起，在调查的初级阶段很难严格区分。我国《监察法》第45条规定，移送司法机关是监察机关履行处置权的一种方式，但并非所有职务违法、职务犯罪腐败案件都要移送司法机关。有两种情况：一种是在不移送司法机关的案件中，纪检监察机关可以综合运用监督执纪“四种形态”进行处理；另一种情况是，如果监委（纪委）和检察机关可能因同一事由对被审查对象提起刑事诉讼，纪检监察机关拥有对调查结果认定及处置的权力，检察机关拥有提起指控追究违纪违法者的刑事责任权力，就会引发纪检监察与刑事犯罪案件的交叉。

2．审判机关引发的案件交叉

虽然《纪律处分条例》开辟专章对违法犯罪党员的纪律处分作出规定，但实践中存在执纪和执法的形式逻辑矛盾。如作为审判机关审理案件证据来看，纪检监察证据来源于党内法规和国家法律法规的规定，监察证据具有了法律效力，但有些证据只是证成纪检监察，非完全与其他证据体系直接联系，而只独立存在于纪检监察案件中。纪检监察案件和相关刑事案件互为因果关系和一个必须依另一个结论为依据时，刑事案件审理和纪检监察审查哪个应当优先就显得特别重要。惩治腐败作为中国当前反腐败战略的重要组成部分，在以监察体制改革的方式启动我国的政治体制改革以来，出现了事事偏纪律，凡事都往违纪上靠，用党纪衡量违纪违法行为甚至犯罪，有时出现案件审理中“凑纪律”的现象，而且有些案件处理存在公平问题，如2014年两会期间，安徽省人大常委会副主任臧世凯审议“两高”工作报告时，以新近判决的三个受贿案件为例，提出“受贿10万，判10年。受贿500多万，也判10多年。这公平吗?”^[6]这意味着腐败案件始终存在涉案金额和刑事量刑之间的关系，审判机关由此会引发纪检监察和违法犯罪案件交叉。

（四）被审查对象因结果引发的案件交叉

《纪律处分条例》和《监察法》使纪检监察因为内容正确和具有社会实效而作为实定法来落实反腐败政治策略，治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，虽然纪检监察案件在实际操作阶段，应该按照法治原则指导和法治逻辑安排，但实践中，党纪的约束性要求比国法多，标准比国法高，会出现监委机关的责任认定或监委处罚在个案党纪和国法适用上，存在着不利于腐败分子积极主动交代自己的犯罪行为的情形，如自首和坦白制度，纪委和司法机关执行时存在较大差异，而且据有关专家研究，坦白并未从实质上减轻腐败案件的刑事处罚，^[2]这会引发纪检监察和违法犯罪案件的交叉。不难发现，纪检监察案件和违法犯罪案件交叉案件中，有的是刑事诉讼过程中出现监督对象的违法违纪线索需要解决，有的是纪检监察监督过程中出现监督对象的犯罪线索需要判断。在具有高度复杂性的现代社会普遍的形式规则转化为监委职责和刑事犯罪处罚运用会存在衔接问题，在纪检监察和违法犯罪交叉案件的认定文本上存在着边界构造、区域划分和中间地带的归属问题，在处理模式上存在交叉原因和纪法位阶问题，在处理结论上存在内在不一致和实质性矛盾问题，这些会对被审查对象的处理结果产生影响。

二、纪检监察和违法犯罪交叉案件的成因分析

对于纪检监察和违法犯罪交叉案件产生的原因，从表面上看，是《纪律处分条例》《监察法》或《刑法》《刑事诉讼法》对交叉案件协调处理程序设计不尽明确；从本源追溯来看，纪检监察和违法犯罪案件交叉案件处理始终存在结果和原因之间的分野。因此，纪检监察和违法犯罪交叉案件在处理机关上的不同其实是表象，其本质乃在于党纪和国法担责的实现方式及处理结果上的不同。

（一）纪检监察与刑法存在规范上的模糊

从纪检监察法规与司法的各自定位来看，纪检监察法规是全面从严治党和维护国家公职人员廉洁性的纪律规范，纪委属于党内机构，依据相关党的规范性文件行事，而以刑法为主的司法体系作为其他部门法的保障法而存在，司法机关属于法律执行机构，依据国家相关法律行事。从纪检监察规范与刑法的本质定位来看，有机衔接，相互制衡，这种“双笼关虎”共同为依规治党和依法治国发挥作用。然而，纪检监察机关和司法机关对腐败犯罪行为在规范上界定描述不清，《纪律处分条例》和《监察法》与《刑法》和《刑事诉讼法》对一般性的违法和严重违法即犯罪界限不明，处置对象有时会发生重复。如《刑法》与《监察法》所规定的国家各级监委所具有的对职务犯罪监督、侦查和公诉职能存在程序性重叠；纪法对人员身份的规定会发生视角与内容差异，在视角上党纪是从政治角度规定身份，身份的政治制度管理既体现在宏观层面，又落实到微观层面，^[7]法律则从自然人角度规定身份；在内容上，如《监察法》中对“公权力”“从事公务的人员”等名词阐释与已有法律的阐释差异，导致实操部门无法对监察对象形成统一、清晰的概念和法律认定。^[8]由此一些地方囿于各自对文本适用、取证程序及证明标准等主客观因素限制，无法区分哪些案件只需给予组织处理和监委处置即可，哪些应该进行纪检监察和刑法共同处理，往往对交叉案件采取“纪检监察定性+司法定量”的合成认定标准。然而，由于我国违纪违法与犯罪的相对独立性，纪委和监委是按干部管理权限行使管辖权，检察院和法院是按属地行使管辖权，这两种相对独立的体制使得一些危害社会的行为究竟是违纪还是刑事犯罪界限不清，导致对被审查对象的行为类型在认知上产生差异，从而引发纪检监察和违法犯罪案件在实践中经常会发生交叉和扯皮。

（二）纪检监察机关与司法机关之间的权力配置交叉重叠

在纪检监察与违法犯罪各自相对独立的处理机制下，权力配置出现交叉与重叠具有一定的必然性，而这正是纪检监察和违法犯罪案件发生关联的部门职责的原因。从纪委、监委机关的权限来看，《纪律处分条例》规定，纪检监察机关是实施纪律处分的主体，有对党员给予警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等处分和给予下级党组织改组、解散的权力；《监察法》第18条规定，监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。这种设置既能够使案件在调查过程中对涉及的问题实现党纪与国法的有效区分，又体现了以党纪反腐为先导和以监察反腐为主责的鲜明特征，但由于权力的创设相对宏观，涉及机构、人员的整合以及相关法律也已修改完成，可在具体权力职责设计上，由于行权程序微观而细致，如监委“管什么”和“管到哪”，纪检监察专业人员并不很清楚，监察强制措施体系缺失以及留置措施属性定位等存在供给不足，这导致纪检监察和违法犯罪案件的关联交叉。从司法机关的职责权限来看，首先，从总体上看，纪、法、罪使司法机关在职权行使时，囿于案件性质差异，会出现纪检监察行为还是刑事司法行为界限不明。如监察机关对“两院”人员行使监察权时，是否会破坏《宪法》中“独立行使审判权、检察权”的规定。其次，从审判机关的职责权限来看。《政务处分法》第49条第一款规定，公职人员“依法受到刑事责任追究的，监察机关应当根据司法机关的生效判决裁定决定及其认定的事实和情节，依照本法规定给予政务处分”，这实际上赋予了刑事结果直接运用于纪检监察机关监督执纪执法工作的资格，但违纪或者职务违法、职务犯罪案件的认定都未明确刑罚在职务违法、职务犯罪案件中的运用问题。再次，从司法权力配置和分工来看，公安机关在职务犯罪处理中主要行使协助批捕权；检察机关行使审查批准或决定逮捕、审查起诉与法律监督职责，重在确认犯罪、证实犯罪、追诉犯罪，与监察机关直接对接，提高监察办案质量；法院主要在证据采信、事实认定基础上，确认腐败犯罪情节、程度和适用刑罚，开展刑事审判工作，但因刑事诉讼阶段不同及相关主体对同一案件职责、认识考量不同，加之时间和地点的差异，这会导致纪检监察和违法犯罪案件的关联交叉。

（三）纪检监察和违法犯罪主体机关的处理结果差异

纪检监察和违法犯罪案件发生交叉的根源，在于纪检监察权与刑罚权之间的政治－法律关系。因其调整的对象不同，违纪、违法、犯罪行为的社会危害性以及纪律处分、政务处分、刑事处罚对纪检监察对象基本权利的影响程度不同，因而不同案件的认定标准理应有所不同。如此纪检监察权与刑罚权也应具有如下两个层面的政治－法律关系。一是纪检监察权与刑罚权的平行关系。监委处罚权和刑罚权两者在权力的许多方面有着明显不同，在本质属性上虽然惩罚的主体机关、严厉程度有所不同，但两者并非是前置法与保障法的关系，两者均同属惩罚权，处于统一法律层面。二是纪检监察权与刑罚权的保障关系。若被审查对象违反监察规范相当严重，无法通过监委处罚对其进行评价与遏制时，就会依据监督执纪问责职能启动刑罚权。当违法行为已经超出党纪和监察法调控范围，才将此种行为认定为犯罪行为，予以刑事惩处。在实践中，有的纪委审查监委调查部门直接与检察机关联系，邀请派员提前介入，检察机关直接与纪委监委审查调查部门联系，对腐败案件处理基本按照以涉案金额作为刑事量刑的基本依据，“这种裁判标准因区间节点较低，导致量刑较为集中，罪刑不相适应”^[2]。尤其是腐败案件量刑时的尺度在纪检监察方面无法区分的情形，会导致纪检监察和违法犯罪案件发生交叉。此外，在纪律审查和监察调查时，由于干部管理权与司法管辖会不完全一致。腐败案件与一般犯罪以及普通公职人员腐败的一个不同之处在于，按照党管干部的组织原则和由其干部管理权限所在的党委决定任免的相关规定，同级纪委相应地负有监督专责，这也包括合署办公的监委，但领导干部在行政级别较高或者干部高配的情况下，执纪执法的纪检监察机关的级别也相应提高。而依据刑事诉讼法，刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果领导干部在职期间，利用职权的贪污贿赂等职务犯罪行为发生在其工作所在地，应由其工作所在地司法管辖。但根据《纪律处分条例》等相关规定，纪律审查和监察调查应该按照干部管理权限进行，由此就形成领导干部行政级别较高或干部高配的腐败案件中，纪检监察机关与司法机关级别不对等的现状。如曾任陕西省西安市国土资源局党组书记、西安市人民政府参事的田某，因涉嫌严重违纪违法被陕西省监委留置，但最终由西安市检察院提起公诉，西安市中级人民法院审理。由此出现干部管理权与司法管辖不一致的问题，这种情况也广泛存在于全国其他地区。

三、纪检监察和违法犯罪交叉案件的类型划分和处理原则

（一）交叉案件的类型化分析

习近平总书记指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”^[9]党纪与国法在理论和实践上存在着错综复杂的关系，只有分清纪检监察和违法犯罪交叉案件产生的症结和本质，才能确立交叉案件的分类标准，标准不同分类结果肯定不同。如根据适用范围和危害程度，纪检监察和违法犯罪交叉案件可区分为党纪政务处分与刑事处罚两种交叉类型；按照差异化的证明标准，可区分为以党纪政务处分为前提案件与以刑事处罚为前提案件两类。本文根据党纪与国法在“中国之治”的作用和地位，按照纪检监察和违法犯罪交叉案件的起因，进行周延的类型化分析，把纪检监察和违法犯罪交叉案件分为两种类型来分别确定相应处理原则。

1．纪检监察和违法犯罪在调查阶段很难区分的交叉案件需先进行执纪处理

在纪检监察和违法犯罪交叉案件中，从效力位阶来看，虽然有“党纪党规严于国家法律”一说，但并非“党纪”高于“国法”，更不是说“党纪”可以与“国法”相抵触。监委处置权是纪检监察在可证成的规范性边界之内进行的，具有直接现实性，然而追究被调查对象的刑事责任时，尤其是监委处理结果该如何对待?监委（纪委）是按照监察法规进行政务处罚的主体，这是判断监委处置有效与否的关键，而能否追究被调查对象的刑事责任，这是判断行使刑罚权正当与否的依据。正是因为监委处置不能单独合理评价被调查人违法违规行为及其对纪检处理秩序的侵害程度，才有启动刑事诉讼的必要，也才有纪检监察和违法犯罪交叉案件的产生。由于监委处置与刑罚的政治－法律关系和在惩罚程度上的递进关系，导致在很多情形下监委对单纯违纪与双重违法的刑事犯罪行为在性质上很难作出非此即彼的区分，在处理程序上无法规定孰先孰后。因此，要打破先执纪再执法的顺序，构建简约高效统一的调查组织，一体遂行调查任务，改变反腐力量分散的现状，在集中调查结束后提交纪律审查和监察调查，然后进行纪法区分。对只违纪不违法的，按照党纪规范体系提出处理意见；对违法的案件移交司法机关。

2．纪检监察和违法犯罪在调查阶段能够明确已经犯罪的交叉案件需先进行刑事处理

由于此类案件发生交叉关联源于违纪与违法的关系，从被惩处人角度看，此类纪检监察和违法犯罪交叉案件根源于被审查对象是否违反了纪检处分规定，且不能被监委处罚权的行使单独合理评价或有效遏制时，就要按照刑法和刑事诉讼法的规定行使刑罚权。对于这类案件先进行党纪处分和政务处分，完成对违反党纪和职务违法行为的周延处置，对涉嫌职务犯罪的情形，就需要“充分发挥监察法对公职人员职务犯罪和腐败犯罪的规范和打击效能，还必须解决好该法与既有法律体系的位阶对接和法法衔接问题”^[10]。而对这种情形的处理，由于均涉案件调查取证工作，依据《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第5条、第12条等规定精神，监察机关调查部门和检察机关公诉部门在审核认定事实依据、案件定性等时要加强衔接，有时会出现意见不一致。这意味着，它们之间会因分工不合理、衔接不到位，在实践操作方面会形成纪、法、罪的不同认定标准，司法机关有时为了适当防止过度取证，却放宽对违纪案件的取证要求，纪委（监委）却有时不论纪检监察案件和违法犯罪案件交叉的本质，将案件一“移”了之，忽略交叉争议案件惩处腐败的政治考量，甚至使案件无法得到合规合法的解决。这就需要首先从固有的思维定式中解放出来，在分析原有处理所依赖的框架基础上，确立刑事处理在先，更为有效地处理更广泛的交叉案件。

（二）交叉案件的处理原则

1．“纪法分开，纪在法前”的处理原则

对于交叉案件处理，《纪律处分条例》采取分步办法，第29条规定，“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪，涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定”，“给予党纪处分后，再移送有关国家机关依法进行政务处理”，纪检监察机关对于涉嫌职务犯罪的领导干部先行党纪政务处分，再移送人民检察院审查起诉。不过，《纪律处分条例》采用了“原则上”的表述，为纪律处分的程序留下了例外情形，如第31条规定，“党员犯罪情节轻微，人民检察院依法作出不起诉决定的，或者人民法院依法作出有罪判决并免于刑事处罚的党纪处分”的情形。

一般而言，对于领导干部腐败案件，应当是党纪处分在先，移送审查起诉在后。然而在实践中，纪检监察机关没有完全遵循这种程序安排，如曾任陕西省西安市户县县长的张某，2019年4月26日因涉嫌犯受贿罪被依法逮捕，但直到3个月后，2019年9月才受到开除党籍处分。从严明纪律、法纪衔接的角度来看，检察机关自2019年以来已将贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等部门的相关职能和人员转隶至监察机关，^[11]纪委（监委）实务部门应该尽量加大案件开放度和公平度，避免党纪处分滞后于刑事诉讼程序的启动。在纪检监察机关的调查部门对公职人员腐败作出违纪情节严重，可能构成故意犯罪的结论后，及时作出开除党籍的处分，再移送人民检察院。在纪检监察和违法犯罪交叉案件中，党纪处理恰当是刑事责任认定的前提和基础，因而此类交叉案件的处理，必须首先解决党纪处理的恰当问题，公职人员中的中共党员严重违反党纪涉嫌犯罪的，应当按照《纪律处分条例》第29条规定，采取分步办法，也就是应当秉持“纪法分开，纪在法前，先纪后刑”的处理原则，在党纪恰当处理后，再行处理刑事案件，以发挥刑罚权对党纪处理的恰当保障作用。

2．“刑事先行，纪法衔接”的处理原则

针对纪检监察和违法犯罪交叉案件同一行为性质的判断标准与判断主体的特殊性，实际上存在对案件事实、行为定性有重大争议，存在难以在移送司法机关前作出纪律处分等特殊情况，《纪律处分条例》第33条规定：“党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节。”故如在党员依法受到刑事责任追究的情况下，党组织可以根据生效的政务处分、刑事处罚决定认定的事实、性质和情节，“经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理”（第33条）。这类案件要执行“刑事先理，先刑后纪”的处理原则，因为这类案件首先要解决被审查对象是否应当承担刑事责任的问题。这种情形可进一步认可为刑事诉讼结果在监委（纪委）处理中的适用问题。有两种可能：一种是将刑事诉讼结果直接作为监委（纪委）认定结果，纪检监察机关在个别情况下，需待司法机关决定或裁决后再作、再行党纪处分；另一种可能是针对该行为，既无党规党纪明文规范，也无相应法律及其司法解释规定，监委（纪委）对司法机关处理结果需要进行实质性审查，若刑事诉讼结果难以直接作为监委（纪委）认定结果，需要通过相应机构讨论作出决定，这种情况可以理解为遵守“社会普遍经验法则”，进而互相认可该处理结果。

四、纪检监察和违法犯罪交叉案件处理规则的优化建议

从上述对纪检监察和违法犯罪交叉案件的类型划分以及处理原则的分析来看，应根据不同类型的产生缘由及其可能造成的矛盾结果，分别采取不同的处理方式，以预防和避免矛盾的发生，并尽最大可能地实现公正效率，消除纪法之间的模糊地带和空白地带。规则的嵌入是案件高质量处理的前提，“特定的机制供给是规则嵌入的保障”^[12]。2021年1月国家监委与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》指出，要把抽象的纪律和法律规则与具体的交叉案件事实相结合，强调建构新的规则体系。以引发的主体层面看，可从以下四个方面优化交叉案件的处理机制。

（一）纪检机关引发的交叉案件的处理

针对纪委引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件的具体类型，可分别按照如下情况处理。第一种情况，纪委在纪律审查中，发现被审查对象的行为可能构成犯罪，应当移交有管辖权的司法机关，待刑事诉讼程序完结后，再行纪检处理。如果司法机关认为被审查对象的行为已经构成犯罪，但属于《纪律处分条例》第31条“情节轻微，没有必要给予刑事处罚的”，也可以继续纪检处理程序。如果被审查对象的行为已经构成犯罪，但属于《纪律处分条例》中第31条中“情节轻微可以免予刑事处罚的”，可以不再追究其刑事责任，继续由纪委按纪检程序给予问责即可。第二种情况，纪委在纪律审查中，发现被审查对象涉嫌犯罪的，应当首先对被审查对象作出处理决定，再行决定是否移交司法机关启动刑事诉讼程序。因为只有确定了党纪处理的恰当有效，司法机关才完全可以据此审查裁判被审查对象的职务犯罪。实践中，纪委引发的交叉案件的处理，主要涉及上述第二种情况。纪检监察机关先按照刑法关于职务犯罪标准，判断被审查对象是否应当承担刑事责任，在此前提下，考虑到给予其党纪处分需要，上级纪委和同级党委审批需要一定时间，为防止留置时间超期，建议在本级纪委常委会会议讨论决定，并由其审查监督管理部门报上级纪检监察机关审查监督管理部门备案后，可以先行移送司法机关。如果对于按照单一纪法维度处理不能形成一致意见且无法消除分歧的情况，需要处理好由横向的职能分配和纵向的效力层次构成的纪法体系性问题，由双方沟通研究，发挥纪法交互协同共同体的作用，可按程序向纪检监察和法律专家咨询委员会咨询或组织论证，提高工作效率。

（二）纪法衔接引发的交叉案件的处理

纪律审查监察调查对象引发的交叉案件，主要表现为就同一事由先提起刑事诉讼，理当坚持“刑事优先”处理原则，并视刑事处理结果决定作为纪检监察审查调查问题的依据。若司法机关认定被审查对象构成犯罪，应当对其判处刑罚，则没有必要作为纪检调查对象继续审查，但要将纪委和监委处罚的结果吸收于刑罚。当然，若刑事处罚内容不能完全吸收监察处罚内容的，可在刑事处罚之后，在不能吸收范围内继续监察调查。在证据方面，以监委名义取得的相关证据可直接作为党纪处分的依据，不需要进行证据转换，但党纪、国法和监督是在特定领域内展开的，它们各自具有专属的规范依据。比如，监督主要依据党章和其他党内法规展开，行政监察主要依据公务员法、其他行政监督法律和条例展开，而刑事调查主要依据刑法展开。^[13]所以在实践中，被审查对象可能在监察审查立案调查阶段提起刑事诉讼。按照刑事诉讼法的规定，被审查调查对象在监察调查过程中提起刑事诉讼的，监委应当中止监察调查，先进行刑事诉讼程序。由于监察机关依据监察法规定程序取得的证据、非法证据排除的要求和标准是一致的，故监委机关对违法行为的定性是准确的，应当作出坚持监委行为的定性，依法作出刑事处理，并对监委处罚决定中可予折抵相应刑罚；对监委处罚决定中无法通过刑事诉讼实现的内容，可通过纪检审查依纪处理。由于腐败案件刑事量刑的公正性具有重要的政治意义，若司法机关认为被审查对象的行为不构成犯罪的，或者虽然构成犯罪，但没有达到追究刑事责任的，还应继续进行纪律审查和监察调查，并给予相应的惩处，彰显中央反腐败的决心和力度。

（三）司法机关引发的交叉案件的处理

司法机关引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件，不能对此类问题简单地归之操作层面或技术层面，若因上述职能交叉重叠案件，需要做进一步的理论探讨，划清界限，明确职责，实现权责清晰。由于纪律和法律调整范围的差异性和位阶的层次性，交叉案件应秉持“党纪先行”的原则，优先进行纪检审查监察调查，之后根据纪检处理结果把线索和证据、案件移交司法机关再行启动刑事诉讼程序，做到在优先执行党纪处理的基础上，充分发挥司法权对纪检监察权的保障作用。若由于违纪、违法和犯罪程度认定不清引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件，既不能简单运用“纪在法前”，也不能简单套用“刑事优先”原则。一是可以允许监委参加到刑事诉讼活动。这并不是因为监委是必要的诉讼参加人，而是因为监委是能够对定罪量刑产生影响的国家机关。二是若因没有规定清楚的中间地带，形成相互扯皮推诿案件，有必要探索新机制、设立新平台，加强对案件的监督，构建协调委员会制度。三是在被审查对象职级高配案件中，经检察机关审查需要对该被审查对象进行刑事立案侦查的，应当由作出监委处罚决定以外有管辖权的检察机关进行立案调查。若二者均无权对纪检审理对象进行刑事立案侦查，在经上级检察机关审查批准的基础上，可以由其他检察机关对被审查对象进行刑事立案侦查。

（四）腐败刑事案件当事人引发的交叉案件的处理

在司法实践中，纪检机关确认“受到纪律审查、接受组织处理”的违反党纪党规要求的边界、越规越界的行为是否违法，此类案件涉及被审查对象的主体身份、主要违法违纪事实、影响案件处理的违纪违法情节等。故而，案件中对被审查对象范围、界限有不同认识，况且不同事实对此影响程度有所不同，监委确认责任、结果等应当是刑事诉讼发动的前提条件：腐败案件认定书在证据体系上就等同于指控犯罪的书证材料，被审查对象的主体身份和主要违法违纪事实属于定性（定罪）事实，影响案件处理的违纪违法情节等属于量纪或量刑事实。但在纪检实践中，一些围绕反腐倡廉制度执行情况却存在“虚置执行”“有限执行”“替代执行”“对抗执行”“过度执行”，^[14]导致腐败刑事案件当事人对处理结论存在疑问。对纪检监察和违法犯罪交叉案件的处罚，审判机关要坚持“纪委（监委）先行，刑事后理”的规则。以监察机关调查为主的案件，纪检监察机关在明确对审查对象处理恰当的前提下，刑事处罚不能强行认定被审查对象构成犯罪。同时各个惩处主体要加大对党纪国法执行情况的公开力度，依纪依规保障党员的知情权、监督权和申诉权。总之，在中国特色社会主义法律体系下，党纪和国法具有逻辑上的统一性，目标上的一致性，问题域的差异性和贯通性，效能上的协同性。因此，纪检监察与刑事案件的处理，既要坚持“党纪优先的原则”，同时要考虑其他因素。就纪检监察和违法犯罪交叉案件的处理规则而言，如果是单纯的纪检监察，无疑要坚持“纪在法前”的原则，但如果是既违纪又违法的案件与刑事犯罪案件的交叉，纪检监察机关不仅要作出违纪处理和监察处罚的决定，而且司法机关还要作出刑事处罚，这要构建适当的“纪法衔接”处理机制，有效沟通和协同，做到“依法治国、依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求依据党内法规管党治党”^[15]。

[本文系西安培华学院庆祝建党100周年专项课题（PHDJY2102）、2020年西安文理学院纪检监察与党风廉政建设研究团队项目（XAWLKYTD003）的阶段性成果]

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