“一带一路”沿线国家营商环境廉洁秩序的建立与维系
——基于全球治理观的分析
刘琳a 曹美晴b
（中国矿业大学（北京）a．文法学院，b．廉政研究中心，北京 100083）
摘 要：“一带一路”倡议的提出是推进沿线国家打造良好营商环境廉洁秩序的契机，更是对多元、开放、包容、尊重治理理念的回应与实践。随着国际范围内不同合作的推进，“一带一路”沿线国家的营商环境面临着复杂多样的腐败风险，亟需从全球视角出发，解决治理目标、治理主体、治理工具和治理体系带来的不确定性问题。在全球治理新范式的统领下，将“共享共商共建共治”元素进行融合，更好地应对动态的腐败风险，逐步推进“一带一路”沿线国家营商环境廉洁秩序的建立与维系。
关键词：“一带一路”倡议；营商环境；廉洁秩序；全球治理观
一、问题的提出
2013年，习近平总书记将“一带一路”作为国际合作的一项重大倡议，吸引了全世界的目光。该倡议不仅继承了古代丝绸之路的人文精神，更融入了优秀传统文化的治理理念和精髓，[1]成为各国营商合作开展的基础。习近平总书记在第一届“一带一路”国际合作高峰论坛上，提出以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通”[2]为指标的互联互通举措，为沿线国家营商环境建设与营商合作提供了多维度支持。
2019年4月，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛明确提出加强廉洁建设和反腐败的国际合作，是“一带一路”走深走远的关键。为响应“廉洁之路”的提出，学者从不同角度对“一带一路”沿线国家营商环境的廉洁治理问题进行剖析。权力的滥用和监督不力给投资者的交易增添成本，使投资者无法按照市场规则进行资源配置，[3]潘海英等人则提出良好的监管治理会对国家的对外直接投资有积极影响[4]；弓联兵认为通过合适的法律、政治以及管理路径可以有效应对“一带一路”沿线国家营商环境的腐败风险；[5]作为中国“走出去”战略的主体，企业应该承担起自身的责任，参与到国际腐败风险防控中来。[3]
上述研究主要对“一带一路”沿线国家营商环境优化的影响因素、廉洁治理路径以及企业在腐败风险防控中的重要作用做出了回应，但还欠缺从全局性的视角来思考“一带一路”沿线国家营商环境的腐败风险及其规避问题。因而，本文基于全球治理观，从治理主体、治理目标、治理工具及治理体系进行分析，以探索“共享共建共商共治”的“一带一路”沿线国家营商环境廉洁秩序的建立与维系。
二、全球治理观与“一带一路”倡议的理论契合性
（一）全球治理观
在经济全球化的背景下，国家之间在政治、经济、科技等领域的合作日益加深，打破了以往意识形态带来的局限，不同国家需要建立共同的规则和制度框架，来维系公平的竞合关系，德国勃莱特提出的全球治理观应时而生。这一理论将国家治理与善治拓展到国际层面，它认为公共权威、治理主体、治理机制和治理方式应具备国际视野。“通过有约束力的国际规则来解决全球性问题”[6]，规则是为了适应环境的需求而产生的，从而进行普遍性的规制；从治理主体来看，全球治理观中的治理主体应包括正式组织以及非正式组织的共同作用，以此追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。[7]面对跨国交往与交流的日益频繁，人们对跨域公共产品的需求也日益提高，在公共事务和公共产品超越了国家边界后，更加需要多元主体之间的共享来提升资源的配置效率。
由于经济活动在全球范围加以组织以及传统的“国际”与“国内”事务和公共产品的无界化挑战与需求，[8]使得传统的治理体系发生了结构性改变。在多元化、动态化、复杂化的国际事务面前，以协商与合作为核心理念的全球治理观备受各国关注，成为世界各国进行全球公共事务治理的一种突破方式。
（二）全球治理观的理论契合性
2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，“一带一路”倡议兼顾“积极探索全球治理新模式”的使命。[9]随着“一带一路”实践的扩展，这一战略与全球治理体系之间的互动愈加频繁深入，其以“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”为核心的人类命运共同体理念展现了全球治理观的主题。作为全球治理观的一种新探索，它所遵循的“共商、共建、共享”原则，需要中国与其他国家的通力合作。
作为“满足社会共同需要”[10]的特殊国际公共物品，“一带一路”沿线国家营商环境需要体现公共性价值。但在实践中，沿线国家营商环境的廉政秩序失范现象较为严重。这不仅制约了各国经济合作的推进，而且严重影响了“一带一路”倡议的实施效果。针对所面临的腐败风险，作为一项公共治理活动的营商环境建设需要在各国政府—市场—社会三维空间下进行，[11]依靠单一治理主体与方式将难以维系。因而，需要全球治理观从“谁来治理、怎样治理、为什么治理”三个问题入手对“一带一路”沿线国家营商环境的廉政秩序维系进行回应。
三、“一带一路”沿线国家营商环境的腐败风险分析
（一）政府行为存在寻租空间
与生产性的寻利活动不同的是，寻租的关注点在于那些非生产性的政治问题。寻租理论之父塔洛克将寻租定义为“那种利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为”[12]。在“一带一路”沿线国家营商环境的推进中，大型项目合作可能会导致寻租行为的发生。“一些公共项目的成效是如此之差，以至它们的主要作用就是成为某些官员获得腐败收益的机器。”[13]131官员的自由裁量权过大尤其容易成为滋生贿赂的温床。在特许经营项目中，政府给予私营企业一定时期利用公共资源的权利，而由于沿线国家政府支持的项目数量过多，官员常以自身权力为诱饵收受回扣，本属于政府项目的回报很有可能会落入腐败官员手中。政府官员的政治权力促使公利与私利之间无法分离，权力反而成为官员收受回扣的有利工具。同样，企业也会为了项目产生的其他效益向政府官员行贿，亦或为了避免自身的违法行为被揭露进行补偿，致使政府陷入被动寻租状态。
（二）企业内生的腐败风险
“一带一路”倡议为私营企业带来大量机会的同时也产生了腐败风险。除向政府行贿、予以回扣等腐败形式，私营企业内部也存在诸如欺诈、过度垄断等不法行为。例如，企业会用劣质材料代替符合质量要求的原材料，并进行虚假宣传。通过“劣币驱逐良币”的方式，不仅可以压低成本、提高成交价来获取高额利润；而且便于获得政府补贴。这种企业欺诈性行为是结果导向的压力、缺少内部监管体系以及合理化共同作用的结果。[13]125几个企业也可能会结成利益联盟，在完全竞争市场中违规定价或是通过某种手段排挤其他同资质企业从而实现瓜分市场的目的，破坏原本公平、公正的商业环境，危害其他企业的合法权益。企业内部落后的治理结构也会导致腐败发生，高层管理者通过腐败支出来获取额外的不正当利益。由于“位高权重”和企业监管漏洞，按照价值创造来衡量企业员工效益会对那些没有参与腐败活动的员工薪酬造成影响。薪酬的分配不公不仅影响了中、低层员工的劳动积极性，而且严重挫伤员工对企业的认同感与归属感，最终导致企业内部腐败泛滥。私营企业内部本身存在着各种各样腐败激励因素，并在这些因素的驱使下做出违返法律和商业道德的行为，从而影响“一带一路”沿线国家营商环境的透明性、公正性。
（三）社会腐败容忍度存在差异
社会腐败容忍度，即人们如何看待腐败，或腐败行为在多大程度上被视为正当的。[14]在不同国家和地区，腐败容忍度差异受到主客观因素影响。从主观因素来看，个体教育水平、腐败经历以及公众对政府信任感高低形成了不同的腐败容忍度。研究发现，在一般情况下，教育水平与社会腐败容忍度成反比。[15]由于个体教育水平差异导致人们对腐败的认知、接受程度和反腐败动力不同，有些民众对腐败具有强烈的拒绝倾向并更愿意参与到反腐败活动中，而另一些民众则认为反腐并不能为自己带来实质性利益而选择容忍，有过腐败经历的人腐败容忍度更高。这些以个人价值观与经历组成的要素成为国家腐败文化形成的关键。由于“一带一路”沿线国家的文化背景不同，国民对腐败容忍度不同也就影响着沿线国家营商环境的透明性。例如，罗斯·阿克曼发现，泰国公民认为腐败是中性的，当民众对政府服务很满意时，他们不介意通过送礼来表示谢意。[13]258客观因素则主要是由于沿线国家制度不同造成社会腐败容忍度的差异。制度是一个社会运行的规则，对腐败规制的相关制度过于宽松可能会造成公众对腐败的容忍度高，进而对沿线各国商业往来的廉洁性产生影响。
（四）环境系统复杂异质
“一带一路”沿线各国的政治、经济和社会构成了复杂多元的环境系统，从行政生态视角出发，外部环境不同会对腐败的发生及程度产生作用。[16]首先，政治环境的廉洁水平和性质差异会产生不同的腐败风险。在高度腐败的国家中，政商关系发生扭曲，在各国合作中，低腐败国家可能会被迫或主动卷入到腐败案件中，面临较高的腐败风险。2019年全球清廉指数报告统计了180个国家的清廉指数，其中“一带一路”沿线国家大部分腐败风险较高（见表1），极大影响了各国合作的公平性。除此之外，在政权频繁更替的国家，也会增加腐败发生的可能性或政府治理腐败效果较差。其次，糟糕的制度环境可能会对腐败治理产生负激励作用。经济学认为，个人或企业的单方面行为会为了适应制度环境而做出相应调整。好的制度环境，比如良好的产权保护、公正的司法体制、契约的有效执行以及对政府权力滥用的有效惩处，[17]会让各国在营商环境推进过程中，注重生产性活动中的效率提升，而不是在非生产性活动中通过游说、行贿等方式谋取私利。因而，可以看出“一带一路”营商环境建设中，如果沿线国家环境滋生腐败风险过多，那么参与腐败的成本将会降低，最终导致越来越多腐败事件的发生。
四、以全球治理观审视沿线营商腐败风险诱因
（一）治理价值观的差异
全球治理价值观，即是治理主体对全球事务治理目标的基本态度，具体来说就是如何处理治理主体的利益与全球利益之间的关系。[18]在“一带一路”沿线国家营商环境廉洁秩序的维系中，各国出于利益考虑对廉洁秩序建设持有不同态度。有学者通过经济学模型发现，贿赂能够起到良好的激励作用，产生潜在收益，因而认为贿赂并非完全不能容忍。[13]83这种将贿赂当作资源分配的一种工具的看法是短视的，危害了“一带一路”沿线国家的整体利益以及长远利益。由于各国对腐败行为的认知态度、腐败事件界定不同，导致在腐败治理中投入的时间和精力不同，甚至有的国家出现“搭便车”现象，对腐败蔓延置之不理。“一带一路”沿线各国所面临的腐败风险挑战，不仅在于原本各国的治理价值观念的不同，更重要的是在价值观念形成与构建上的不统一。新制度经济学用路径依赖理论阐释了经济制度的变迁和演进，而对非正式制度的诠释，路径依赖理论也具有一定意义。它表明了一个国家或社会过去的习俗、惯例等观念文化对现在社会成员的思维方式仍然有着很强的影响力。[19]因而，一个国家传统上对腐败的看法和治理观念会对当下的腐败治理产生支配性作用。在“一带一路”新思想的推动之下，各国在营商环境廉洁秩序构建上需要新的治理观念和目标。
（二）治理主体协同性尚待提升
在全球治理中，政府不再是垄断一切的权威，权力主体的多元化与合作、协商的运作方式，表达了在对国际公共事务的管理中，需要多方面、多层次的协商谈判方式。[8]由于社会矛盾冲突和外部势力的干扰，各国无法对同一腐败事件形成相同的看法，加之如若按照一国腐败治理规则进行惩治，可能会牵涉到其他国家利益，因而造成政府对营商环境廉洁秩序构建看法不一、协同合作效果差。在展开国际合作时，由于各环节信息偏在现象严重、执行合同受限多、法律衔接阻碍与标准不统一等因素，造成交易成本较高，[20]可能会滋生腐败土壤。在腐败治理上，“任何政府都无法单独对抗腐败，我们需要来自商界和公民社会的支持，共同预防和揭露腐败”[21]。因而，当下主体之间的协作已经不再局限于单一的主权国家，而是越来越强调多部门、多主体的协调性合作。[22]但由于三类主体利益不同，治理协同性差成为腐败风险的诱因。企业可能为了获取最大利润和商机选择贿赂政府官员；当政府官员将个人利益凌驾于公共利益之上时，就会接受贿赂；社会公众则关注是否可以得到更好的公共服务，对营商环境建设的腐败行为监督不力；而授权给非正式组织进行腐败治理的国家甚少，话语权的不足致使非正式组织参与腐败治理成效低。
（三）治理工具与治理问题不匹配
治理工具是指参与治理的各个主体为了实现一定的治理目标而采取的行动策略或方式，[23]在“一带一路”沿线国家营商环境的建设中，因为跨域之间合作密切带来的腐败机会随之增多并且牵涉主体广泛，极大威胁了国家之间的合作推进。作为一种特殊的公共产品，治理工具的选择会影响“一带一路”沿线各国营商环境腐败问题的解决。“一带一路”沿线各国呈现鲜明的多样性特征，不同发展水平、文化传统以及社会政治体制的国家所形成的多样化治理工具顺应了全球化治理的内在要求，但在营商环境廉洁秩序的形成中可能产生新的问题。例如，在合作项目的推进阶段产生的腐败问题，由于收益和代价的可分割性，导致不同国家基于各自国家的情况对腐败问题影响的严重程度存在分歧，在治理工具的选择上难以达成实质性共识，相关企业可能会选择在惩罚相对较小的国家继续进行腐败。因而，尽管各国在廉洁治理问题上具有不同的立场和处理方式，但当其产生跨越国境的外部性时，则需要与之相匹配的治理工具。
（四）传统治理体系失灵
治理体系的形成与创新是为了更好实现公共事务的有效治理，它主要涉及治理原则、治理规则和治理机制。“一带一路”倡议提出后，原有以西方为中心的全球治理体系难以有效解决多元文化背景、发展水平和社会政治体制国家进行合作时产生的腐败问题。传统治理体系无法很好满足“一带一路”倡议的需求，从根本上看，是由于其代表性不强。沿线各国错综复杂的政治、商业、制度环境产生了多样性的腐败问题，这些腐败问题的治理需要具有动态性、代表性的治理体系。“一带一路”的核心是原则、规范和机制，[24]从治理原则来看，原有的治理体系垄断性和攫取性凸显，新兴国家和发展中国家难以公平地参与到全球治理中，缺失一定的话语权，在成本分摊和利益补偿上处于劣势；规则是世界秩序的基础，有效规则是有效治理的必要条件，[25]沿线各国在展开合作过程中，项目招投标、施工建设、运营管理环节由于缺少完善的规则而产生腐败风险；以利益共同体、责任共同体、命运共同体为主导的“一带一路”倡议，尚未具有适用所有沿线各国的经贸投资争端解决机制，很有可能为权力寻租打开豁口。因而，治理机制的完善也成为治理体系构建的重要一环，从而最大限度预防和解决贸易、投资争端带来的腐败风险。
五、全球治理观视域下“一带一路”沿线国家
营商环境廉洁秩序的构建
“一带一路”是在中华优秀传统文化基础上形成的全球治理新方案。从地理方位上看，“一带一路”贯穿亚非欧大陆，沿线各国政治经济发展水平和政府治理水平存有差异，在营商环境的优化过程中，腐败风险的规避需要沿线各国坚持“共享共商共建共治”的全球治理框架，共建人类命运共同体。
（一）以“共享”为目标，构建公平公正的营商环境廉洁共同体
“一带一路”沿线各国具有腐败风险水平整体偏高、腐败风险分布不均衡的特征。[26]表1中列出了沿线前10名和后10名的清廉指数，可以看出，“一带一路”沿线各国的清廉指数差距较大。在复杂多样的腐败风险之下，首先，各国需要具备公平公正的价值观念，在此基础上不断改革、补充和完善廉洁秩序体制。在项目的招投标环节，合作主体需给具备相关资格的企业公平竞争的机会，防止因寻租而导致国际市场竞争环境的失序。腐败带来的短期收益实质上损害了可持续发展的长远利益，并且危害一国的经济社会发展，影响国与国之间的合作。因而，各国要具备长远的、可持续发展理念，创造更优的合作环境。其次，沿线各国应树立反腐败共同价值观，深化“收益共享、风险共担”的目标共识。腐败问题一直是一个国家和地区经济社会可持续发展的重大阻碍，在沿线各国营商环境优化过程中，反对和惩治腐败应是各国展开一切合作的前提。无论腐败发生在哪一环节、哪一国家，腐败发生程度及影响程度如何，各国都需要同向发力、明确各自的责任和义务，共同打击腐败犯罪的发生，避免因惩罚力度、认知的差异而导致腐败主体产生“钻空子”的行为。
（二）以“共商”为起点，实现“亲、清”新型政商合作伙伴关系
2016年3月，习近平总书记在全国政协民建、工商联界委员联组会上首次提出未来营商环境中的政商关系应做到“亲”环境和“清”关系。在这样的新型伙伴关系中，“亲”环境一方面要求企业主动同政府和相关部门加强沟通交流，另一方面也需要政府为企业提供良好的服务，解决企业困难；“清”关系则是要求企业要合法经营，官员不以权谋私。[26]为优化“一带一路”沿线各国的营商环境，打造良好的“亲”“清”关系，沿线各国政府与企业应在不同方面共同努力。首先，政府需要理解企业在生产经营中的“难点、痛点、堵点”[27]，对症下药。政府帮助企业解决实际问题，加强与企业沟通交流、信息公开；简化、整合企业市场准入流程，实现“多证合一”，避免企业因程序繁琐、流程复杂、等待时间长而向政府官员贿赂以减少时间成本的现象发生。通过政府提供多元化的融资方式、减免企业税收等方式来实现企业规模的扩大，减少企业通过不正当手段融资现象的发生。企业则需要承担社会责任，一方面加强企业自身的廉洁管理以及腐败惩治力度，另一方面主动寻求与政府的廉洁治理合作。以“共商”为起点的新型政商合作伙伴关系的形成，有利于推进沿线各国营商环境廉洁秩序的形成。
（三）以“共建”为抓手，完善“软法”“硬法”相结合的营商环境廉洁治理工具
“规则性”和“影响力”是法的两种特性，一方面强调规则性，另一方面强调由国家强制力和舆论、媒体、道德、自律和互律机制构成的社会影响力，体现治理公共事务所需要的两种工具——“硬法”和“软法”[28]。不同地域文化和制度背景下公众的腐败容忍度存在差异，[29]为此，首先，需要加强反腐败的宣传教育，打造腐败零容忍的文化氛围。提高公众参与反腐败的意愿，为公众提供多样化的监督渠道，对营商环境的腐败行为进行监督。同时，加强监督体系的完善，保证合作环节的清正廉洁。其次，可以支持反腐败NGO组织、学术组织等的交流与合作，在反腐败追逃追赃等领域展开理论与实践相结合的研究。再次，融合沿线各国不同的法律体系和利益诉求，签订统一的反腐败合作多边协议。由于各国政治体制、法律制度、法律实施标准不同，因此可在营商环境领域制定专门反腐败条约，各国在处理反腐败事件时，参照统一法律实施。同时，提高惩治营商活动中的腐败的力度。一方面，通过增加惩罚金额来提高企业或政府的腐败成本；另一方面，采取多元化的惩治手段，例如，可以通过行政手段设立资格惩治，将触及法律的企业投资者暂时或永久排除在营商合作市场外。最后，对以网络技术为代表的新型反腐形式进行立法规制。利用大数据技术的精准性、开放性、共享性，披露腐败信息，形成威慑力。
（四）以“共治”为落脚点，搭建透明规范的营商环境廉洁治理体系
“一带一路”倡导在尊重国家主权、文化差异和现实国情的基础上，坚持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的原则。因此，在营商环境廉洁秩序的治理体系建设中，首先要确立包容性的原则。在沿线国家中，经济发展水平不同、文化差异明显，但应该保证各国共同参与廉洁合作的原则制定和参与腐败治理决策的话语权力。在全球化治理框架下提出的“一带一路”倡议之中，任何国家都没有垄断性权力，都不应凭借一国的政治和经济实力而剥夺其他国家的正当利益。[25]其次，应该鼓励在公平、公正、法治、透明的治理规则下进行合作。政府和企业加强合作的信息公开透明度，将合作环节中涉及的重要数据公之于众，接受来自各个主体的监督。再次，通过反腐败的长效机制保证营商环境治理体系的系统化。建立健全项目规划的风险防控机制，在各国展开合作前对项目进行评估，对重大项目的专业性、权威性、透明性进行评估，防止腐败机会的滋生。在项目实施中，通过有效的腐败管控预案和问责制度来提高项目实施环节的可靠性与廉洁性。加快推进适用于所有国家的争端解决机制建设，统一的矛盾解决机制可以让各国在公平公正的营商环境中进行合作，避免贿赂政府以减轻惩罚或谋取利益的现象发生。
“一带一路”倡议的提出赋予了全球治理新的内涵，总体上是嵌入在全球治理框架之下的。营商环境廉洁秩序的构建与维系作为一项国际性公共产品，需要沿线各国在全球治理观下共同推进。在营商环境优化过程中，政府寻租行为、企业内生的腐败风险、社会腐败容忍度高以及错综复杂的环境系统可能滋生的腐败种子成为各国开展公平公正合作的挑战。“共享共商共建共治”作为全球治理观的新思想同“一带一路”营商环境廉洁秩序形成具有很好的契合性。“共享”就是要实现互利共赢、公平公正，促进沿线各国在人类命运共同体的模式之下形成廉洁共同体；“共商”则是强调寻求政府和企业整体利益与个人利益之间的契合，形成清廉亲近的合作伙伴关系；“共建”意味着廉洁秩序的维系不仅需要国家之间的努力，更需要各国政府、企业、公众以及非政府组织的共同合作，通过“软法”和“硬法”的合作，来解决治理工具与治理问题不匹配问题；“共治”是为了可以融合各国的多元化文化以及经济发展水平，在包容性原则、透明性规则和长效性机制的合力下，完善营商环境廉洁秩序形成的治理体系。简言之，在动态性、系统性的全球治理观之下，“一带一路”沿线各国将会对营商环境廉洁秩序进行新的塑造。
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