精准激励：国家监察驱动营商环境优化

刘建义¹

（广州大学a.公共管理学院；b.廉政研究中心，广东广州510006）

摘 要：监察是一种负向激励，根据激励强度不同，存在约束过度、约束适度和约束不力等三大作用象限。激励理念不开放、监察制度不完善、监察执法不严格、监察信息不对称等共同造成了约束不足或约束过度。当约束不足时，事前威慑过弱会“诱使”公职人员有意消极履职，事中纠偏不力则会“放任”甚至“鼓励”公职人员继续消极履职。当约束过度时，事前威慑过猛会“逼迫”公职人员“避责”，事中纠偏过当会“刺激”公职人员加剧消极履职。公职人员消极履职会阻碍惠企纾困政策的落实和体制机制的高质量运转，恶化营商环境。因此，优化营商环境，克服监察失灵，必须提升监察精准度，推进“适度监察”，充分发挥监察的威慑功能，削弱公职人员的越轨动机，控制监察的执法力度，激发公职人员积极履职。

关键词：监察激励；负向激励；数字监察；精准激励；营商环境优化

一、问题提出

党的二十大报告明确提出，要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”，以“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。营商环境²优化是一个系统工程，既需要市场主体遵法守德、诚信经营、公平竞争，也需要国家简政放权、优化服务、减少干预［1］。作为企业运行的一种外生约束条件［2］，政府建章立制、落实决策、执行政策，营造良好的政务环境，能够激发市场活力和社会创造力，驱动经济高质量发展。然而，政府干预并不总是积极且有效的，信息不对称、道德风险总是诱使公权力“越轨”，公职人员³“不作为”“慢作为”“乱作为”“假作为”造成企业急难愁盼问题存续、行政审批延期、项目推进失速、发展信心降低，制度优势无法转化为治理效能等。面对公权力“失灵”及其造成的营商环境恶化，如何敦促公职人员规范、有效地履职，成为推进政府治理体系和治理能力现代化的重要议题。

激励能够有效激发公职人员的履职积极性［3］，升职、加薪等正向激励促使他们积极行政，降级、罚薪等负向激励则倒逼他们勤勉履职。其中，监督作为一种负向激励不可或缺，其强度大小影响着公职人员工作努力的程度［4］。国家监察是监督激励的具体实践，在精准识别并精确满足公职人员强烈需求的前提下［5］，通过适度约束公职人员履职、用权，能够保障公权力有序运行，但信息不对称会导致“监督失灵”［6］，约束不足无法遏止公职人员，会“误导”、放任破坏营商环境的行为；约束过度则会造成公职人员“避责”［7］，人人自危、不敢作为［8］。

因此，本文以监察激励为切入点，基于“监察强度—主体需求”的匹配差异，遵循“监察激励—履职选择—结果影响”的叙事进路，剖析我国营商环境建设的监察逻辑。具体而言：首先，基于“监察强度—主体需求”的匹配逻辑，提炼监察激励的三大作用象限；其次，结合相关案例，分析并描述监察失灵与公职人员消极履职之间的作用过程；再次，瞄准精准激励，讨论营商环境的优化策略；最后，在总结前文的基础上，展望不足与研究趋势。

二、监察的激励象限

（一)激励存在作用象限

激励是“一个有机体在追求某种特定目标时的愿意程度”［9］，具体表现为对人的积极性的调动或制约［10］。众所周知，心理是行为的基础，心理需求触发并激励个人行为［11］，如动机作为人类行为的心理动力，是行为主体为实现一定目标所表现出来的主观愿望和意图，能够促使某个行为的发生。作为一个过程，激励从根本上体现为对人的需求的识别与持续满足，通过激发人“付出更多的智慧和精力，奋发努力，以实现激励主体所期望的目标”［12］。根据作用手段的不同，一般分为正向激励和负向激励，前者是指“对人们的某种行为给予肯定、支持、鼓舞和奖励，使这种行为得到巩固和强化，并持续有效地进行下去，从而满足人的需求，实现组织目标”［13］；后者则强调“对人们的某种行为给予否定、制止和惩罚，使之弱化和消失，并朝着有利于个体需要满足和组织目标实现的方向发展”［4］。公职人员作为一个“复杂人”，在对其激励时，应该将物质激励与精神激励、正向激励与负向激励结合起来，综合发挥工资、监督和职业发展的激励效应［14］。“推拉理论”（PushandPullTheory）认为，除了正向满足人们的物质和精神追求以外，以监督和惩处为主要形式的负向激励也是必要和有益的［15］。因此，面向公职人员的激励应该是有方向的，如积极的或消极的、正向的或负向的。

激励是否有效，与其强度相关。米尔格拉姆和罗伯茨认为，激励设计时应该保证激励强度适中。如果个体或组织可以承受未完成目标的惩罚，则可以提高激励强度；反之，如果惩罚措施过重，个体难以承受失败风险，则应该减弱激励强度［16］。个体需求的差异决定着激励内容、方向、方式和路径的不同，进而演化为激励的强度差异，或者超过个体所诉，或者无法满足个体期待，抑或刚好满足个体诉求。以公职人员晋升为例，各项政绩指标所占权重不一，导致激励存在强弱之分，如经济发展相较于社会事业、科技发展，安全生产、综治维稳、环境保护相较于政府债务、耕地保护等均拥有更高的权重，从而发展经济、保护环境等更能激发领导干部的工作积极性［17］。据此，借鉴法律规范的量刑标准、个体心理承受能力以及个体需求的满足程度，笔者将激励强度厘定为激励不足、激励过度和激励适度等三种情况。

综上所述，本文建构起激励的作用象限，将公职人员激励划分为“正向激励—奖励过度”“正向激励—奖励不足”“负向激励—约束不足”“负向激励—约束过度”“正向激励—奖励适度”和“负向激励—约束适度”等六种类型，其中，Ⅰ、Ⅳ区域表示激励过度，Ⅱ、Ⅲ区域表示激励不足，Ⅴ、Ⅵ区域则分别表示正向激励适度和负向激励适度，如图1所示。

图1激励作用图象限

(二）监察是一种负向激励

社会化理论主张，任何一种行为的养成与巩固既源于对良好动机的鼓励，也源于对不良动机的约束。前者是一种拉力，以受益诱导个体做某事；后者是一种推力，用损益鞭策个体不做某事。新行为主义的代表人物斯金纳（Skinner）认为，人的行为是可以塑造的，并且，“任何学习的发生、变化都是强化的结果”［18］。如此看来，当人们获得愉悦的刺激时，就会产生积极强化；如果经历了不快或挫折时，就会引起消极强化。如针对政策执行，中央会通过财政收益、增加就业、政治晋升等机制来奖励地方政府的服从行为，通过部门问责、官员诫勉、行政处分、追究刑事责任等手段来惩罚地方政府及公职人员的不执行行为［19］。

强化理论则强调，行为是环境塑造的结果，控制行为的因素是强化物，如果在行为之后紧接着给予一个消极的强化物，则会降低该行为重复的概率［20］。因此，威胁激励通过否定或惩罚的方式对员工的一切物质和非物质的收益，甚至就业机会本身进行威胁，以达到激发员工为了摆脱威胁获得生存而努力工作的目的［21］。这是因为，人们对同样数量的损失和盈利感受是不相同的，对意外损失的关注程度要大大超过意外收益，从而一定数量的损失所引起的价值损失（负效用）要大于同样数量的盈利所带来的价值满足。换句话说，公职人员会因为更在意惩罚的图1激励作用象限图过度负向正向激励方向ⅣⅠⅥⅡⅢⅤ不足激励强度54行政改革消极效应而不得不谨慎对待、积极应对，从而为负向激励发挥作用提供了心理机会。

监察是“对机关或公职人员的监督、考察及处理”［22］。按照中央纪委国家监委印发的《关于做好失实检举控告澄清工作的意见》（2020年），各级纪检监察机关按照干部管理权限开展澄清工作，为受到失实检举控告影响的党员、干部澄清问题，维护其合法权利，但在大多数时候，监察旨在通过警示、压力、惩罚等手段营造一种履职压力，鞭策行使公权力的公职人员更新动机、重塑行为，以纠偏公共权力的越轨行为。根据《中华人民共和国监察法》（2018年）以及《中华人民共和国监察法实施条例》（2021年），各级监察机关及其工作人员运用讯问、留置、搜查、调取、查封、扣押等强制手段“搜查”个人身体、物品、住处，“查封”存款、债券、股票等财产，处以“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等”政务处分，均对公职人员履职产生消极影响。如根据《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019年）第五章第二十四条第六款，“受到诫勉、组织处理或者党纪政务处分等影响期未满或者期满影响使用的”不得列为考察对象。另据《中华人民共和国公务员法》（2018年）第九章第六十四条规定，“公务员在受处分期间不得晋升职务、职级和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次”。

(三）监察激励的作用象限

如前所述，尽管监察主要通过警示、压力、惩罚等手段营造履职压力来纠正公共权力的越轨行为，但“澄清”也维护了受到失实检举控告影响的党员、干部的合法权利，从正、负两个方向发挥着激励作用。据此，结合上文关于激励作用象限的设计与思考，笔者认为监察激励也存在一个由监察强度和作用方向建构起来的作用象限，如图2所示。

图2监察作用的激励象限

其中，ⅰ区、ⅱ区和ⅴ区表征监察机关的“澄清”效应，分别对应着澄清过度、澄清不力和澄清适度，旨在为“受委屈”的党员、干部“撑腰”，是一种积极作为；ⅲ区、ⅳ区和ⅵ区表征监察机关的“督察”效应，分别对应着督察不力、督察过猛和督察适度，旨在威慑或者纠正公职人员的越轨行为，是一种“消极”作为。就本文而言，有鉴于上文对监察的“负向激励”定位，这里主要讨论ⅲ区、ⅳ区和ⅵ区及其所潜藏着的作用逻辑（见表1）。

表1监察激励的类型、特征与边界

类型iii：“负向激励—约束不足”。所谓“不足”，就是不够，本质上表现为警告、记过、降级等政务处分没有达到监察对象作出有效反馈的下限。一方面，警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分以及惩治力度低于监察对象的预期和承受能力，监察的威慑功能不起作用，他们不害怕可能要付出的代价，事前有动机消极履职；另一方面，警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分以及惩治力度与违纪违法事实不相匹配，低于监察对象应该受到的惩罚，如本来应该降级的只记过、应该撤职的只被警告等，他们事中没有改变或者很小幅度改变其行为，“维持现状”；或者“变本加厉”作出更严重的失范行为。

类型iv：“负向激励—约束过度”。所谓“过度”，是指超过限度或规定，本质上表现为警告、记过、降级等政务处分已经超过监察对象作出有效反馈的上限。一方面，警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分以及惩治力度高于监察对象的预期和承受能力，监察的威慑功能起作用，他们害怕可能要付出的代价，事前无动机消极履职；或者，极度害怕，干脆选择不履职，逃避责任。另一方面，警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分与违纪违法事实不相匹配，高于监察对象应该受到的惩罚，如本来只是需要被“警告”却被“降级”甚至“撤职”“开除”，所带来的压力已经超过监察对象的承受极限，他们事中“破罐破摔”，甚至产生过激行为。如此，提高激励强度不仅没能促进政策的顺利执行，反而造成执行的扭曲［23］。

类型vi：“负向激励—约束适度”。所谓“适度”，是指适合要求的程度，本质上表现为警告、记过、降级等政务处分在监察对象能够承受的上、下限之间，既可以重塑其行为动机、调整实际行为，又可以让其真正认识、改正错误。一方面，警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分以及惩治力度匹适监察对象的预期和承受能力，监察的威慑功能起了作用，他们害怕可能要付出的代价，事前有动机规范履职；另一方面，警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分以及惩治力度与违纪违法事实相匹配，实际处分与应然水平相当，如该警告就警告、该降级就降级、该撤职就撤职，监察强度刚好合适，其所带来的压力或威慑最低刚好能够激发监察对象作出有效的反馈，最高又不会造成监察对象自暴自弃。

一般而言，“威慑”的对象包括直接对象和间接对象即第三方，具体到本文，为了方便讨论，这里仅指直接对象。

三、监察失灵、约束失败与营商环境恶化

公职人员是影响《优化营商环境条例》（2019年）等制度规范、决策命令“变现”的关键变量之一，其履职水平在一定程度上影响着我国营商环境的质量。当他们的激励需求得不到满足时，行为动机强度就会被削弱，抑制个人能力的发挥，降低工作效率［24］，造成政策悬浮、资源错配等，阻碍制度优势转化为治理效能。公职人员激励由牵引力、推动力和内在动力等三部分构成，只有内力和外力结合，才能形成强大的激励效应［25］。其中，“推动力”主要通过对公职人员的越轨行为进行监督和纠偏、惩治而起作用，旨在约束不良行为［26］。监察是监督激励的一种具体实践，通过对公职人员的物质与非物质收益甚至是就业、晋升等问题进行威胁，使他们为了摆脱这些威胁而规范履职［26］，但在实操过程中，监察激励并不规范［27］，执行力度不够、约束力不强［28］，激励功能没有发挥出来［29］，监察强度的过大或过小都会引起公职人员消极履职。

具体而言，监察激励主要基于“事前威慑”和“事中纠偏”两种机制发挥作用，结合表1中有关激励结果的描述，监察失灵主要通过五条作用路径¹影响着公职人员履职，如图3所示。

路径A表示当监察力度不足时，公职人员不受事前威慑的影响，选择消极履职；路径B表示尽管受到惩治，但因为处置偏轻，公职人员继续消极履职；路径C表示尽管受到惩治，但因为处置过轻，公职人员反而变本加厉；路径D表示当监察过度时，公职人员因为害怕受到惩治而选择“避责”；路径E则表示当受到惩治时，公职人员因为处置过重而“破罐破摔”“摆烂”。

图3监察失灵、约束失败恶化营商环境的过程

（一）约束不足与营商环境恶化

约束不足主要表现为事前威慑不足和事中纠偏不力。期望理论认为，个体以某种特定方式采取活动的强度，部分取决于个体对该行为能够给自己带来某种结果的期望程度。威慑不足就演绎为监察激励没有发挥应有的警示作用，惩治力度低于公职人员对后果的预期，无法吓阻或者威慑对象²摒弃错误的想法，这里特指监察机关的警示教育、日常监督、政务处分等没有营造出足够的履职压力，公职人员不怕受罚，可能选择“犯错”“越轨”。纠偏不力则是强调惩治力度不足，警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分以及力度低于监察对象的后果预期及其应该受到的惩罚，没有强制“中断”并“终止”他们正在实施的消极行为，阻止营商环境进一步恶化。

路径A：威慑不足“诱惑”公职人员有意消极履职，恶化营商环境

当监察法规尚未将部分越轨行为纳入监督范围，如《中华人民共和国行政监察法》（1997年）第三章第十五条明确行政监察的对象仅为行政机关工作人员，将立法、司法部门的工作人员排除在外；或者当警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分以及惩治力度低于公职人员的预期和承受能力时，如根据《中华人民共和国公职人员政务处分法》（2020年）第二章第二十六条的规定，如果满足一定条件，原政务处分是不影响受警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分的公职人员升职、加薪，监察监督的威慑功能将不起或起小作用，他们不害怕可能要承担的风险和成本，有意“不作为”“慢作为”“乱作为”甚至“假作为”。

实践中，政府有时忽视对监督、监察等负向激励手段的运用，对公职人员的违纪违法行为的惩戒力度相对较小，通常会大事化小、小事化了［30］，即便用上了监察手段、提供了监察建议、作出了政务处分，也是“重重拿起，轻轻放下”，形式意义大于实质意义，误导部分公职人员采取主观消极履职行为，导致决策执行不下去、政策制定不出来、服务提供不到位、补贴发放不及时等，扰乱了正常的市场秩序。以食品药品监督管理为例，尽管国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸任职期间接受了一系列警示教育，但相关处理结果“误导”了他对滥权风险的预期以及承担后果的预估，认为“如果我在其他的局级或部级岗位上，即使是受贿的额度再大点，也不至于掉脑袋”［31］，导致重复执行异化了的药品安全监管政策，削弱了监管力度，致使大量不符合国家标准的药品通过原始资料造假等方式获得批准文号，为药品生产中的造假提供可乘之机。据报道，许多不应换发文号或应予以撤销批准文号的药品获得了文号，其中6种药品竟然是假药［32］。

路径B：处置偏轻放任公职人员既定消极行为，恶化营商环境

强化理论认为，通过惩罚、训诫等消极方式来否定行为者的某种选择或行为，能够降低甚至消除该行为重复发生的概率，即负向激励能够发挥正向作用，但在具体实施过程中，负向激励措施的执行往往受人的主观因素影响而失之偏颇、效率不高、执行不力、流于形式［33］。当警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分以及惩治力度与违纪违法事实不相匹配，低于公职人员的预期和承受能力时，可能传递一个“错误”的信号，他们会在“心存侥幸”“顺利过关”“盖棺定论”等心理的引导下，将消极行为延续下去，也将对营商环境的破坏延续下去。

处置较轻主要体现在时间滞后和力度不足两个维度。一方面，公职人员初次“越轨”之后都会谨慎地“观望”“试探”，一旦该行为未被及时发现并约束，越轨者将会在尝到甜头之后“一发不可收”；另一方面，即便越轨行为被发现并受到制裁和打击，但惩治的力度低于预期或者低于承受能力，公职人员也会继续铤而走险，甚至认为越轨行为已经付出了“代价”变得“合法”，进而“光明正大”地继续从事该种行为。例如，江苏省海门市临江新区管委会原副主任江彪在反省其利用职务便利扭曲政策执行为他人在承包工程、承接土方、减免税收等方面谋取不正当利益的原因时，就承认“累积的次数多了，便使得自己如同被捆住了手脚而不能挣扎，于是就越发变得无所谓了，对收受别人的钱物也就变得麻木了”［34］。反复的权钱交易导致“反正已经这样了”“贪多贪少都一样”等“无所谓”“麻木”心理的产生，如果能够及时发现并严肃对待，对当地营商环境的破坏就可能不会如此严重。

路径C：处置过轻“鼓励”公职人员变本加厉，进一步恶化营商环境

处置过轻表现为警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分以及惩治力度与违纪违法事实不相匹配，远低于公职人员的预期和承受能力，如本来应该降级的只记过、应该撤职的只被警告等，似乎在变相“鼓励”他们消极履职。公职人员甚至会将这一处分看作前期越轨行为应当支付的“成本”，误认为监察机关对其消极履职行为的“默认”，进而“变本加厉”，采取更为严重的消极行为，给营商环境造成更大的伤害。换句话说，对于公职人员而言，滞后的案发时间和较轻的处分力度，会被误认为是自己的“成功”，进而“迷信”自己对于监察行为规避的能力，进而野心逐渐膨胀，最终将有限领域或空间内的“越轨”经验复制到其他领域和空间，造成营商环境的进一步恶化。

“变本加厉”主要表征为消极行为程度的加深以及影响范围的扩大。例如，湖南省永州市新田县原县长唐军自从尝到“帮人”的甜头后，不仅仅把黑手伸到了新田县的脱贫项目上，到后期更是插手一切能够插手的工程项目以获取巨额好处费［35］。又如，原贵州省黔西南布依族苗族自治州册亨县草地生态畜牧业发展中心原副主任马龙于2016年6月和7月分别受到开除党籍和撤职处分、降为中心工作人员后，继续顶风作案，在项目承接、验收、资金拨付等环节为他人提供帮助，扰乱了正常的市场秩序，造成了财政资金的浪费和流失［36］。

（二）约束过度与营商环境恶化

约束过度主要表现为事前威慑过猛和事中纠偏过当。威慑过猛是指监察机关的警示教育、日常监督、政务处分等营造出过大的履职压力，超过甚至远远超过公职人员的承受极限，致使其主动选择“避责”。如果一个人无论怎样努力也达不到组织所期望的目标，再多的努力也无济于事，便会索性放弃，致使“威胁”也达不到激励的目的［37］。纠偏过当则是强调警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分高于监察对象应该受到的惩治，所带来的压力已经超过了监察对象的承受极限，他们作出过激性举动、“破罐破摔”。

路径D：威慑过猛迫使公职人员有意“避责”，恶化营商环境

尽管必要的威慑能够削弱甚至打消公职人员的“越轨”动机，但过猛的威慑则有可能异化监察的约束功能。2015年，人民论坛问卷调查中心针对“部分官员不作为”现象的调查就显示，有的干部把“不出事”作为最大原则，不愿意冒风险。相关研究也发现，公职人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增的情况下，会采取审慎的中立态度，以风险最小化的“避责”行为来应对日益严格执行的规章制度和行为准则，以减少因风险带来的直接责任和潜在责任［38］。外部环境提供的以“问责”为主的负向激励刺激官员产生了以“避责”为主的行为动机［39］。当警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分以及惩治力度高于甚至远超于公职人员的预期和承受能力时，部分奉行“多做多错、少做少错、不做不错”逻辑的公职人员会因为过度害怕而直接“躺平”，干脆“不作为”或“假作为”。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，“在政府中，一切激励因素是以不犯错误为定向。你取得了九十九个成功也没有人注意，但只要犯一个错误你就完蛋了”［40］，助长了公职人员“无过便是功”的观念和行为。

公职人员有意“避责”“躺平”的直接后果是“不作为”或“假作为”。“不作为”是指行动者有意忽略做某事［41］，这里特指国家机关及其工作人员不履行法定职责的行为［42］，如“占着位置不干事，拿着工资不出力”，不啃硬骨头，不惹“糊涂账”，“甩包袱”“踢皮球”，耽误决策命令的兑现、制度政策的落地、市场主体诉求的满足、困难问题的解决，等等。“假作为”是一种有落实的样子而无实质内容、介乎不作为与作为之间灰色地带的行为方式［43］，看似积极工作，实则做做样子，热衷搞面子工程、做表面文章、“撸起袖子不干活”、“表态多调门高、行动少落实差”等，不但分散了有限的精力和资源，而且回避市场主体的真实诉求，稀释资金支持、税费减免、用电保障、扩大内需等措施的治理效能。2.路径E：处置过当激起公职人员“破罐破摔”，进一步恶化营商环境根据边际效应递减规律，在一定时间内，在其他商品的消费数量保持不变的条件下，单位物品消耗带给消费者的效应是递减甚至为负的，从而抵消前期激励赋能的累计，重新拉开激励供给与主体需求之间的差距，降低激励强度。例如，一位一线的扶贫干部说，“在本身工作任务繁重、压力较大的情况下，上级部门常常以‘问责处分’来推动工作，使基层干部干事创业没有‘安全感’”，并且“问责多了大家可能就麻木了。一个棍子，打一下疼，打多了就不觉得疼了”［44］。这是因为，“大棒”如果运用过度，会引起员工心理上的不满和情绪上的消极反抗，甚至是行为上的反抗，“破罐破摔”，消极怠工［45］。例如，江苏省盐城市城南新区伍佑街道办事处原副主任耿国顺在反省其利用职务便利为他人谋取利益的原因时，就承认“我曾想过自首，但想到自首后可能被处分，甚至可能坐牢，心中又害怕，又不甘”，其中，“不甘”表明耿国顺在一定程度上是在“破罐破摔”［46］。又如，新疆维吾尔自治区绿化委员会原副主任彭振华也承认“一种怨天尤人、自暴自弃、破罐破摔的扭曲心态、绝望心理一度左右了自己，有时候甚至以生活作风的放纵、追求低级趣味来麻醉自己，对自己、对组织完全采取了不负责任的态度”［47］。耿国顺的“不甘”降低了工程验收的标准、破坏了资金拨付的正常秩序，彭振华的“自暴自弃、破罐破摔”则扰乱了项目招投标的正规程序。

四、监察精准、约束适度与营商环境优化

激励应该是有边界的。斯金纳在设计强化物时，提出了一级强化物和二级强化物的概念，旨在讨论强化物的效用大小和重要程度。事实上，一直以来，强化论者对强化程度都秉持一种有限立场，即不论是积极强化还是消极强化，都应该与被强化对象的接受度、个人品性、具体情境等相匹配。尤其是在消极强化、负向激励手段运用方面，众多研究者都主张要“慎用”，因为“激励不足容易造成‘不愿为’，约束过严容易造成‘不敢为’”［48］。甚至还有研究者认为，“我国目前的情况是负激励的执行力度不够，尤其表现为范围不够广泛、实施不够及时，起不到防微杜渐的作用，易使公职人员产生侥幸心理，使得公职人员不把错误当回事”，因而“负激励的运用关键是要把握好度”［49］。

监察激励失灵缘起于监察力度失控，根源于激励理念的不开放，重正向激励、轻负向激励，没有充分发挥出后者的功能；监察制度的不完善，存在监察盲区，处分标准模糊；监察实施的不严格，部分监察人员“讲情面”、“看关系”、图利益，重判决、轻执行，“雷声大、雨点小”；监察信息的不对称，监察人员无法及时发现越轨行为，无法作出科学客观的评估［50］。监察失灵极易诱致公职人员消极履职，干扰正常的市场秩序，恶化营商环境。因此，克服监察失灵，必须提升监察精准度，推进“适度”监察，充分发挥监察的威慑功能，削弱公职人员的越轨动机；控制监察的处置力度，激发公职人员积极履职。

(一）转变激励理念，重视国家监察的激励作用

树立负向激励的理念。监察人员要加深对负向激励的认知和理解，摈弃“为处分而处分”的片面理解，坚持“惩罚不是目的，只是实现目的的一种工具”，不能“以罚代管”“一罚了之”，从根本上要“治病救人”、规范公职人员的行为；监察对象则要正确对待批评、教育、警告、记过等处分，理性看待政务处分与政治生命之间的关系，积极回应，避免“破罐破摔”“躺平”，继续勤奋履职。

树立事前激励的理念。监察人员要加强对公职人员的警示、法治教育，重视警示教育、谈话提醒、日常监督等处置方式的威慑作用，将“达摩克利斯之剑”悬在所有公职人员头上，形成面向日常履职的压力，尽量将越轨行为扼杀在动机状态，使公职人员真正不想“腐”、不想“懒”、不想“假”。

树立协同激励的理念。公职人员激励是一个综合性行为，需要同时发挥正、负向激励的作用，监察人员要创新激励方法，丰富激励手段，摒弃采用单一奖励或惩罚的做法，在发挥正向激励作用的同时，还应发挥负向激励的补充效用等。

(二）完善监察体系，提升国家监察制度的质量

提高国家监察制度的系统性。完备的法律法规体系对于推进监察法律实践和相关制度的完善具有重要的指导意义［51］。需要围绕《中华人民共和国监察法》（2018年）以及《中华人民共和国监察法实施条例（2021年）》，还有《中华人民共和国监察官法》（2021年）等法律法规的落地，制定具体的监察程序、处置意见、证据办法等配套法规，丰富监察内容和覆盖对象，将更多灰色行为和问题纳入监察范围，做到“有法可依”。

提升国家监察制度的可操作性。要根据《中华人民共和国监察法》及相关规定，细化监察范围、监察权限、监察程序等，具化各级政府、各地区、各类部门的工作方案，标准化立案条件、办案步骤、量刑标准、处分内容、监察力度等，为监察人员执法提供一个清晰的标准，约束消极执法。

增强监察处置力度的匹配性。针对监察处置力度偏轻、惩治强度不足等问题，建议增强监察处置的力度，如在法律、实施条例中增加越轨成本，增大公职人员的履职压力，提升公职人员的预期“代价”，在强化国家监察威慑力的同时，提高监察纠偏的成功率。

(三）严肃监察执法，增强国家监察实践的严肃性

加强国家监察执法的规范性。需要严格规定适用对象、判决依据、处置力度，统一执法标准和程序，加强执法监督，减少执法者个人情绪或偏见对执法结果的干扰，提升监察执法的公平性。

加强国家监察执法的责任性。需要培养监察人员的责任意识、保密意识、公平意识等，提升监察人员的职业素质和道德素养，增强监察人员对监察工作的认同度、归属感，增强监察人员拒腐防变的能力等，削弱人情、利益、面子等外部因素对监察执法行为的侵蚀和干扰。

加强对监察处置结果的应用。将监察结果严格与评优评奖评先、晋升、加薪等衔接起来，强化公职人员对国家监察地位的认知，认识到监察处分结果的严重性，避免“雷声大、雨点小”“重判决、轻执行”“大事化小、小事化了”等弊端的重复出现，提升国家监察的公信力和威慑力。

(四）创新监察手段，推动国家监察数字化智能化

推进数字监察。数字监察是“‘互联网+’‘大数据+’‘云计算+’‘区块链+’‘人工智能+’国家监察的新形态，是互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能、移动互联等数字技术在国家监察理念、体系、过程、实践等要素中深度嵌入并充分融合的结果，表征为国家监察的信息化、数字化、无人化和智能化”［52］，能够精确搜集履职信息、研判“越轨”程度、给出量刑结果，精准激励公职人员履职，营造良好的营商环境。需要建构权力运行数据化、信息化、可视化的监察系统，实时监控、全程跟踪、动态管理、及时反馈权力运行过程，将所有履职行为转化为数据及时输入系统，通过系统的判断、检测、挖掘，及时“锁定”权力异化的数据痕迹，实现对权力的精准监控。

发展智能监察。国家监察委员会和地方各级监察委员会要与银行、证券、住建、工商、公安等部门合作，建立统一的敏感数据搜集系统，能够根据关键信息即时搜集并汇总“块数据”，建立匹配嫌疑人的“数字人”，智能搜集公职人员履职信息。智能挖掘监察数据，通过比对、比较等智能算法从众多信息碎片中找到有价值的线索，根据判断标准和条件对线索和案件进行智能分类，并对其中的虚假信息、无用线索进行自动答复。智能审判监察案件，依据相关法律、法律解释、量刑标准、历史判例等对相关案件、嫌疑人给出量刑建议，为监察人员决策提供帮助。

五、小结

营商环境的建设与优化是一项系统工程，监察监督作为一种负向激励，通过改变公职人员的越轨风险预期来重塑履职行为，推动相关体制机制、政策规范的有效变现，以达到优化营商环境的目的。然而，受制于既有激励理念的封闭性、监察制度的模糊性、监察执行的随意性和监察信息的不对称性，监察的强度存在差异，与主体的诉求期待存在差距，表现为激励不足或者激励过度，进而诱致执行偏差。当监察不足或过度时，公职人员会行为失范，“不作为”“慢作为”“乱作为”“假作为”等影响相关政府职能的履行以及决策政策的落地，延误疑难问题的解决、项目业务的推进、优惠政策的兑现以及发展信心的提升，恶化了营商环境。因而，要想优化营商环境，需要转变激励理念、完善监察制度、严格监察执法、提升监察信息质量，强化监察的强度，实现精准激励。

当然，公职人员观念、行为的改变并不单一归因为负向激励，而是正向与负向、积极与消极、物质与精神等激励元素综合作用的结果。在执行语境下，本文尽管刻画出了“监察—（激励）—公职人员—（行为）—履职—环境”的作用机理与实践逻辑，但无法有效回答如下问题：相较于其他方式和手段，负向激励的贡献到底有多大；监察激励到底在多大程度上改变了公职人员的行为；公职人员有效反馈的上、下限是否可以量化；相关政策的有效执行在多大程度上解决了营商环境的弊端，等等。因此，要想真正优化营商环境，真正弄清楚监察激励的作用边界，上述问题有待进一步探讨。

1. *作者简介：刘建义，广州大学公共管理学院、广州大学廉政研究中心副教授，硕士研究生导师，从事数字监察、数字监管研究。

   基金项目：国家社会科学基金重点项目“健全新时代互联网治理体制研究”（22AZD065）

2. 2019 年 10 月 8 日国务院第 66 次常务会议通过、2020 年 1 月 1 日起施行的《优化营商环境条例》第二条强调，“本条例所称营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”，故本文采用此内涵。

3. 《中华人民共和国监察法》第一章第一条提出，要“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”，故本文采用“公职人员”而非公务员、党员干部、工作人员的说法，以覆盖所有行使公权力的主体。

1. 表 1 中给出六条作用路径，但约束过度的（怕，不想越轨）表明公职人员会提前选择规范、积极履职，不属于“消极履职”的范畴，故这里不予讨论。

2. 一般而言，“威慑”的对象包括直接对象和间接对象即第三方，具体到本文，为了方便讨论，这里仅指直接对象。

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