从命令到协商：中国城管执法模式的转变与构建    

摘  要：城管执法问题的解决需要通过执法方式的创新来求取公共权力与个人权力、公共利益和个体利益之间的平衡。当前的城管命令式执法方式运行单向，偏向事后执法，过程封闭，程序不规范。而协商式执法作为一种双向执法、事前执法、沟通执法和权责分明的执法，能更好地促进公权力的合理分配，赋予执法合法性和有效性，激发公共理性，促进执法程序合理。协商式执法的构建要求政府构建协商式执法理念和工作方式，促进多元主体间的沟通，健全法律法规，积极增强公民认同。  

关键词：命令式执法；协商式执法；协商民主；城市管理  

中国城管执法问题作为城市治理的一大问题，一度引起社会广泛关注。城管，即管理城市中出现的各种问题：一方面，城市的有序、畅通需要城市公共管理者来保障；另一方面，方便、快捷的生活也需要摊贩和市民来提供。所以，城管与摊贩之间的各种冲突，实际是城管部门所倡导的公共利益与公民私人利益间的博弈，也是城管部门所代表的公权力和民众个体权力之间的博弈。这种利益博弈，需要通过城管执法模式创新，构建利益协调的有效机制。而在中国传统城管执法模式中，执法主体单一，过程封闭，缺乏主体间的理性对话，执法效果不尽人意。协商民主强调主体间沟通、对话、论辩、移情、妥协，形成偏好转移，进而达成合意或形成谅解、寻求协作的管理方式，对推进中国城管执法模式创新具有重要意义。能否引入协商性的理念和机制，转变中国传统的城管执法模式，有效达成城管和公众之间的对话，减少冲突，进而提升中国整体的公共理性，推进城市公共事务的有效治理呢？  

一、中国传统城管执法模式的特征与成因    

（一）中国传统城管执法模式的特征    

当前城管执法的模式主要是命令式执法，表现在以城管部门为代表的公权力组织对以摊贩为主的市民的直接命令，市民和摊贩在执法中相对而言处于被动地位。这种执法模式是一种单向性的模式，城管部门和市民间缺乏平等的直接的沟通。总体来说，这种执法模式具有以下特点：  

1.单向执法  

单向性执法中，权力单向运行，城管部门以命令的方式管理市民，两者间缺乏平等的互动。在这种执法方式中，城管执法者与公民是一种管理与被管理的关系，两者处于一种对立的关系。温和的命令式城管执法者可能不会激化同市民的矛盾，但往往起不到维持城市清洁整齐的环境目标；严厉的城管执法者在短期内会取得市容整治成效，却会带来市民长期的埋怨和不满。目前，暴力执法现象不断，以2013年7月湖南省临武县发生的城管用秤砣打瓜农致死事件为例，城管暴力执法、野蛮执法、无理执法、滥用联合执法的执法方式和执法形象已深入人心，市民强烈抱怨，形象差、威信低的现象仍较为突出；另一方面，以2006年北京城管工作人员在执法过程中被无照经营者杀害的极端表现为例，摊贩“暴力抗法”的案例也在各个城市时常发生。到百度浏览器搜索“城管执法”关键词，搜索结果中城管“暴力执法”、摊贩“暴力抗法”的事件基本上占了一大半。城管执法的随意性、暴力性突出。  

2.事后执法  

城管执法总体而言是一种事后执法，即城管部门以行政命令为主要方式，直接对违规摊贩进行处罚。在命令式执法中，执法人员在执法时不履行事先告知义务、执法的依据、实施处罚的依据和事后处理的途径和期限等，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣毁等，容易造成公民的极大不满。在这种情况下，“现场情况的发展和演变将完全遵循自身的逻辑，并取决于每一个现场参与者的理性和克制，以及街头官僚的沟通技巧和执法策略，而不完全以任何一方的意志为转移”，进而导致城管与摊贩间矛盾升级。从当前很多网络、新闻的相关案例中可以看出，在事后执法中，如果执法者没有对现场的控制能力以及理性处理问题的能力，将会激发民众更多的不满，政府则面临着更严重的信任危机以及政治合法性的危机。  

3.封闭执法  

城管执法过程封闭，主要表现在城管决策制定时和决策落实后公民有效监督的公开性不足。一方面，在制定具体的市容环卫细则和建立约束机制时，政府对信息的披露少，而摊贩和商户作为城市管理最为直接的利益相关者，能接触到的信息有限，遑论表达自己利益诉求。另一方面，由于缺乏具体的制度保障，政府对决策执行和落实的反馈性不足，公众很难主动地进行有效的监督。当前城管执法问题的反馈通常只局限于引起社会讨论的个别案件，如“城管打人”案件，在一般决策和细则实施效果的反馈方面，还没有形成强制性的制度规范。这种封闭的系统导致公众的意见往往得不到合理的回应，协商结果缺乏有效反馈和社会监督，使公民的应有作用难以有效发挥。而目前在执法过程中，有关街拍执法现场而被执法者殴打的事件屡见不鲜，2013年12月，菏泽鄄城县城关镇城管追打一位在偷拍执法过程的14岁路过中学生的极端案例，就源于执法者的强权心态，固守权力，封闭执法，以及对自身执法不自信的自保心理。  

4. 失范执法  

这里的失范主要是指城管执法部门在执法过程中对法律法规及相关制度规范的遵守方面不明确。目前，城管执法部门是城市管理的综合性执法部门，行使城市管理的部分行政职权，但其权力的来源与分配一直存在着法律法规方面的困境，这导致不同城市的城市管理执法部门在执法中缺乏相应的制度规范。例如，城管执法人员在执法中不出示证件、不穿统一的工作服，使摊贩对突临的执法人员产生戒备与怀疑，进而导致双方矛盾激化并最终酿成“打人”事件的案例大有发生。又如，由于对城管人员的约束较少，还存在城管人员醉酒执法的现象。由于城管执法部门执法不严谨，其立足点主要在于部门自身的利益，对市民的利益考虑较少。而在2010年，河南郑州市城管在执法的过程中还出现过非法扣押商贩的行为。在城管执法立法依据不足的现状下，在城管执法过程中，执法人员或威逼摊贩“出钱私了”，或以罚款为理由向摊贩收取费用，或直接没收摊贩的财产，直接影响着城管部门执法的公信力。  

（二）中国传统城管执法模式的成因  

1.权力和权利间的不平衡  

受传统的高度集权的计划经济体制影响，政府与民众的权力和权利间存在不平衡。在传统政治理论中，以摊贩为主的公民都是城市管理中的被管理对象，其与政府之间是对立的管理与被管理的关系。这种定义与观念上的主被动关系致使城管相关部门在决策、执行和反馈时将市民作为被自己管理和执法的对象而不是服务对象，使得城管部门偏好采用命令的方式约束市民和摊贩，摊贩的反抗则非常容易刺激城管执法人员，最终使争执与矛盾升级。事实上，一个城市的管理者，是服务者，是“为人民服务”的，对于小商小贩应该文明“执法”。城管执法者对摊贩的管理，更应该倾向于服务，如给小贩们划分一个区域，或关心弱势群体，对家庭困难的小贩以帮助等等。  

2.缺乏对执法的制度约束力  

城管行政综合执法制度是城市管理行政处罚权相对集中的制度，就是将原来由若干行政机关分别行使的处罚权相对集中，交由一个行政机关统一行使的制度。城管执法范围非常广泛，涉及拆临拆违、渣土泼洒、占道经营、违规占道、违章户外广告、公园管理、噪音管理等各个方面。其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等有关法律、行政法规的规定，其中，城管部门在工商、税务、卫生、环保、警察、城建等多家单位的基础上组成，集中行使行执法权，以解决部门间办事推诿的问题。由此可见，城管出现是因为不断扩展的城市化对社会管理的需求增多。而目前的制度对城管执法缺乏约束力。对执法方式及行为没有明确的规定，这样就导致了常有的暴力执法，执法不当。一方面，例如，在某些地方，由于一些城管没有编制，制度对他们的约束力较弱，相比于有编制的城管人员而言，更容易出现执法过程中乱收保护费等现象。另一方面，由于城管面对的是一个机动性很大的执法群体，并且由于先天上缺乏强硬的执法权，这就导致其执法地位尴尬。例如，城管队伍有对物的控制权，却无权控制摊贩的人身自由，在执法过程中，若摊贩配合，执法会正常进行，而若摊贩不配合，城管往往会倾向选择暴力的方式以完成执法任务，这种暴力的方式也极易引起小贩的暴力，造成难以控制的场面和结果。此外，一些执法人员缺乏素质，暴力或者非暴力收走摊贩的物品，不留任何执法手续，而被罚没的物资，到底是归个人所有还是地方财政，也没有明确的规定。被处罚的当事人，如果对处罚结果有异议，也缺乏投诉和申述的渠道。法律和法规的规定缺乏对摊贩的救济，而摊贩在行管执法过程中暴力抗法，也就无可厚非。  

3.缺乏合理有效的沟通  

本质上看，城管与摊贩之间的矛盾激化，缘于不同利益主体的利益自保，是价值观根本对立的必然结果。城管部门追求工作业绩和市容整洁，而有生存压力的摊贩主要追求自身生存的物质基础。按理说，两者的价值与利益都有其正当性，而缺乏沟通则导致相互间不理解、不信任，在执法过程中更是缺乏理性。公民被动参与的局面导致公民对城管部门的决策、执法过程和结果不满意，城市管理的需求与公民的需求特别是摊贩的需求间往往存在冲突。而对城管执法者而言，其目的是维护城市的公共利益，也有着公共的价值诉求，当今媒体主流对城管执法进行各式各样的解读，使城管执法的负面影响被放大，但综合全国来看，城管暴力执法只是少数，代表不了城管的集体形象，而一些正常执法、文明执法的城管得不到社会的理解，进一步导致执法困难。  

4.公共理性不足  

城管执法是双向性的活动，这就意味着执法者和市民都要有明确的参与意识和责任感，并对自己在执法中的定位与作用有清晰的认识。我国公民参与意识不够，对自己在城管执法活动中所起的作用和责任缺乏应有的认识，而且大部分群众对弱势群体普遍具有同情心，造成城管执法难见长效。  

摊贩是城管执法的主要对象，流动性摆摊设点的摊贩和店面外移的摊贩也往往不顾城管人员的管制屡次占道经营，这些占道经营又往往发生在人流密集时段、地段，这不仅影响市容市貌，影响周边单位、居民正常生产生活，影响道路正常通行，也会给正常履行审批流程和纳税的商家带来不公平竞争，同时，目前大量的街边小贩也存在着食品安全隐患。摊贩经营带有极大的负外部性，需要小贩提高素质，遵守城市管理制度。又以“门前三包”责任制为例，其属地责任一直难以落实，公民之间互相推脱，不尽维护管理职责的大有人在。  

对城管部门所代表的政府而言，其理性不足表现在作为公共利益的代表者和作为公权力的执行者，缺乏正确的执法标准和执法理念。城管执法部门作为具有相对集中行政执法权的政策执行机关在执法时往往通过自身强制力恐吓或利诱弱势力量，目前各个城市屡次出现的暴力执法就是例子，在惨案发生后，就算有市民和网民的舆论支持，某些利益受损的摊贩也不敢通过正常渠道公开维护自身利益，往往在相关部门和相关人员诱导与胁迫下私了。  

另一个方面来讲，部分新闻媒体在报道时也不同程度上缺乏公共理性。城管的工作对于一个城市正常运转非常重要，而目前城管问题之所以引人关注，很大程度上是媒体推波助澜的结果。媒体把城管当作了放大社会矛盾和阴暗面的一个窗口，极尽所能进行各式各样的解读，但甚少有人会站在城管的角度进行剖析，没有更深层地追究本质原因，这使得城管暴力执法的现象深入人心，导致一些城管出现执法无力的现象。  

二、中国城管执法模式转变的基本方向    

如前所述，城市管理中出现的问题，特别是城管与小贩之间的各种冲突，是干净的城市与便捷的生活之间的博弈，是城管部门所倡导的公共利益与个体私人利益间的博弈，更是城管部门所代表的公权力和民众个体权力之间的博弈。城市管理需要城管执法者来维持秩序，摊贩也需要追求自身生存的物质利益。因此，城管执法问题解决的关键不是废除城市管理执法者，而是找到根本问题所在，创新城管执法方式，以对公权力有所约束。而协商式执法，是指把协商的因素纳入城管执法过程中，通过搭建协商平台，相关管理部门和相关执法人员同市民、流动摊贩、固定商户、物业公司、第三组织等相关主体就城管执法的决策、执行、监督等过程中的相关事项进行沟通、对话、论辩、移情、妥协，形成偏好转移，进而达成合意或者形成谅解，寻求协作的管理方式或手法。把协商民主理论引入城管执法，着重强调改变现有命令式执法中的单向执法、封闭执法和不严谨执法等问题，在城管执法过程中纳入公民主体的参与，构建城市管理主体与公民间的理性交往、对话，来创新以解决问题为目标的城管执法方式，追求治理效果最大化。相比传统的命令式执法而言，协商式执法具有以下特点及意义：  

（一）双向执法——促进公权力合理分配，提高公民参与水平  

协商式执法的前提是强调以城管部门为代表的公权力组织和市民、流动摊贩、固定商户、物业公司、第三组织等相关主体间地位的自由与平等，在这个基础上搭建协商平台就城管执法中的问题进行理性商谈，从而达成共识。协商式执法不单单是城管部门单方面以命令的方式强制要求市民采取某种行为，而是将市民与摊贩看作城管执法中重要的参与主体，两者间进行双向交流，通过沟通、对话、论辩、移情、妥协，形成偏好转移，进而达成合意或者形成谅解、寻求协作。这种模式的根本意义在于对公权力的重新分配和执法观念的转换，将市民和摊贩看做城管执法的主体而不是被执法的对象，两者从之前的上下关系变成平等的横向交流关系。在安徽合肥市，2011年首创行政处罚群众公议制度，对涉及行政裁量的行政处罚案件，须经群众公议团公议后方可作出处罚决定。据了解，这项制度实施以来，先后招募普通群众公议员476名，开展群众公议活动  

308场次，公议案件1512件。而黄山等地推行恳谈式执法、首违不罚、说理式执法和回访执法四种理性化执法模式，注重执法全程说清法理事理情理，注重沟通交流，注重听取当事人意见建议，变刚性执法为柔性执法，既有效提高了执法效能，也改善了执法环境。在这种执法方式中，城管执法者与公民间是一种协商与合作的关系，公民作为主体能更多参与执法。  

（二）事前执法——赋予执法合法性和有效性  

相比于单向性执法而言，协商式执法是一种事前执法，即城管部门在执法之前公开信息，就相关问题与摊贩进行充分沟通，听取意见，参与主体将共同认可协商结果的权威性并将其作为行动依据。这种事前执法赋予了协商执法以合法性，正如曼宁所说，“合法性的来源不是业已决定的个人意志，而是意志的形成过程，即协商本身，而寻求众人参与协商的权利，是合法性最主要的条件”市民参与协商意在打破与政府间的僵局，通过成员之间的相互理解来提高决策质量，提高执行效率。城管人员能够做到变被动执法为主动执法，变事后解决问题为事前预防问题的产生，变全力对抗为全面合作，努力协调好市容市貌与摊贩生存权之间的关系，通过采取两者都认同的执法方式，以减轻执法过程中的各种不确定事件的发生概率。以浙江省舟山市新区为例，舟山市新区城管执法局推行协商执法，新区城管部门考虑业主经营需求，大胆探索“划线”经营，通过用专业工具把黄色铁皮钉在某些路的表面，并与经营者签订协议的管理办法，与业主、经营者“约法三章”，督促商贩、业主自觉地在线内有序经营、摆卖，效果显著，市容秩序明显改变。这种执法方式是事前和业主、商户协商后的结果，在考虑到双方需求后采取的方法既维护了商户利益，也方便了城管执法，推进了城管执法工作的顺利进行。协商式执法能有效解决城管执法中的一些矛盾，提高城管人员、摊贩和市民对城市建设的责任感，提高市民维护和支持城市管理的自觉意识和公共精神，有助于营造良好的执法环境，促进城市管理者执法行为的文明性与有效性。  

（三）协商执法——激发公共理性    

“公共理性是一个民主国家的基本特征，它是那些享有平等公民身份的公民的理性，其理性目标是公共善，亦即公共理性以追求公共利益为最终目的”，注重价值沟通，激发公共理性，努力提升政府与公民的互信是改善城管执法活动的重要维度，而协商式执法正是这样一种强调政府与公民沟通并最终致力于公共理性的执法方式。协商民主要求每个主体为自己说话，说的话能够被别人听到，不回避利益，能通过公共协商、理性讨论来引导公众直接参与和自身利益密切相关的现实话题，能实现意见的整合或者说偏好转换，在协商的过程中，草率不合理的观点得以排除，不成熟的观点得到修改，理性的观点得到检验。在城管执法的协商中，价值观层面的交流使城管人员换位思考、设身处地的从群众角度出发，了解摊贩的难处，因而能通过相关途径向城市管理部门提出意见与建议，通过建立统一摊贩市场、调整摊贩摆摊时间等方式减轻城管执法的部分压力，促进人性执法，减少在具体执行过程中的许多不确定性。对于摊贩而言，能理解公共利益的重要性和城管人员执法的两难处境，也能通过合理的途径表达自己的利益诉求，通过协商一起想办法合理化解城管执法中的矛盾。价值观层面的交流能激发公共理性，从而促进行政权力与社会力量之间的平衡与协调，促进公共利益与个体利益的合理均衡。  

（四）权责分明执法——促进执法程序合理    

协商民主要求相关主体多方面、多层次统一协商，这种协商不仅存在于政府和公众之间，也涉及到城管相关管理部门之间的协商。目前我国很多城市城管执法出现问题的原因也在于政府部门内部出现的不协调性。由于城市管理具有综合性，实行由市容环卫行政主管部门统一监督管理和相关的专业职能部门分工负责相结合的原则，涉及多部门参与管理，其中，城市管理行政执法部门（城管局）行使相对集中行政处罚权。这种部门分割性往往导致职能单位、职能部门在管理城市中的角色混乱，任务不清，职责不明，决策不一，执行困难，管理低效，使某些城管问题不能得到整体性的解决，也容易造成管理的“空白点”和“盲区”。比如说，在处理占道经营、游商散贩等问题方面，市容环卫、食品卫生、环保、工商、行政执法等部门从职能的角度都可以管，但由于实际操作中各主体间角色混乱、职责不明，缺乏沟通协调，导致实际管理效果并不理想。协商民主理论要求相关管理主体的共同参与，公开交流，积极表达意见，寻求一种政策的合法性，因此，城管部门之间的协商有利于解决权责交叉、多头执法问题，促进各政府部门间的信息共享和联合执法，有利于理顺城管执法体制，促进其权责统一、权威高效。  

三、协商式执法构建：中国城管执法模式创新的基本策略    

基于协商民主的理念，解决当前城管执法困境的主要途径在于通过制度革新和方法创新来保障行政过程中的参与性、互动性、协商性和可选择性，追求城管执法部门和群众在行政法律关系中的平等地位，改善官民关系，找到两者利益的结合点，实现行政权力和公民权利的总体平衡。正如章剑生所言：城管之中的“管”字，不应当仅仅作为“命令—服从”之解，在国家治理能力创新中，它应当融入现代行政的“协商—合作”之精神。具体而言，构建协商式执法，要做到以下几点：  

（一）建立协商式执法的有效机制  

在城管执法中引入协商民主，建立一个公民参与的协商民主体系，最关键的是政府领导者选择什么样的政策导向和发展态度。现代城市管理执法理念应当是在“以人为本”指导下的以公众满意度为评价标准的公共服务理念。因此，城管部门要改变目前执法理念，正确处理政府与社会之间的关系，使协商民主的实践获得一个良好的社会政治环境。  

第一，主动提倡和推行协商式执法。在我国目前的国情下，政府主导社会的格局在很长一段时间里将具有它的合理性和必要性。因此，政府应在城管执法过程中主动倡导和推行协商民主，合理地与社会分享管理权，重视听取社会各方面的意见和建议，让公众参与到城管执法的过程中来，与公众共同讨论、协商相关的公共决策，将城管和小贩的关系转化成“共存共赢”，建立政府与社会共同治理的良性互动关系，从而为协商式执法的发展创造一个良好的条件。如广东省相关新草案赋予小贩存在的合法性，这就有了实现双方共存的必要前提。而要让两者最终走向共赢，还须多以各方对话方式，对允许摆摊区域、时间、收费多少等问题进行协商。  

第二，建立协商式的工作机制。做好政府信息公开工作，完善意见征集和反馈机制，规范听证机制，为各方面参与协商式执法创造条件。把公众参与和专家论证引入到城管执法中来，在执法中坚持以人为本，强化服务，柔性执法，尽可能通过指导、引导、协商、教育等温和方法化解矛盾和问题。只有在执法方式上更加柔和，更加透明，加强城管和小贩之间的沟通，相互配合，才能避免相互间不必要的麻烦。总之，公权力的行使越阳光，城管执法的方式就越文明。  

（二）拓展多元主体沟通协商的渠道  

推进协商式执法需要搭建公民参与的平台，拓宽公民参与渠道，进而为城管执法相关主体间的沟通提供可能性，进而求同存异，提高执法质量和效率。一方面，协商式执法可采用公民共识会议、协商民意测验等创新性方式，通过专题小组、社区论坛、居民会议、民主听证会、利益协调会等途径得以实施。以专题小组为例，城管部门组织参与，各种利益相关者都可以参与协商，可以根据需要进行一次、多次或者有规律性的定期举行城管执法问题的相关讨论，参与者向城管部门提供信息以供讨论。城管执法队伍也可组织召开社会各界人士参加的城管工作座谈会，组建城管义工巡查队，建立定期沟通协调机制，通过进社区、进企业、进工地、进店铺、进学校、进市场，在执法宣传中逐步推广城市文明理念，建立信息沟通平台，及时互通信息。同时，城管部门也可以充分利用发达的科技手段举行网络协商会议、电话协商会议、远程民主参与会议等方式，或利用时下热门软件应用，开展微信文明接力、微博文明互动以及网络多媒体文明宣传等多方式多平台互动，让越来越多更年轻的公民加入到城市管理中，融入城市文化发展，这样既方便和最大化了民主参与，又节省了不必要的开支和消费，达到了解决问题的目的。目前很多城市政府都考虑到了公民参与在城管执法中的重要性，积极进行了倾听公民意见、加强与公民沟通的有益探索，如湖南省韶山市的民主评议制度，南京市设立的治理委员会，芜湖市的城管协调沟通座谈会等。另一方面，规范协商式执法程序。科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的协商程序有利于提高协商活动的效益和效果，保障其务实有序，增进公众对政府的信任感，城管相关管理部门应从本地实际出发，就协商的具体问题制定协商计划，明确协商议题和内容，确定协商参与人员，开展协商活动，督办反馈协商意见。  

（三）推进协商式执法的制度化  

解决当前城管执法困境，亟需一部法律来赋予权力，规范行为。协商民主理论也强调制度的重要性，因此，推行协商式执法更需要用法律限制公权力，防治其泛滥。协商式执法需有法律法规为保障，使其具有法律上的强制效力，提高城管执法过程中协商机制的地位和效力，使其获得体制内进一步发展的空间与保障。通过中央层面的专门立法，明确城管机构的地位、职能、编制，执法程序、标准、手段，建立执法行为规范和责任追究制度。完善执法体制。一是明确中央主管部门，创建“条块结合以块为主”的城管领导体制，以利于加强城管工作的顶层设计。二是合理划定城管的职权范围，构建事权明晰、权责一致、分工合理的城市管理体制。三是完善公务合作制度，加强相关部门的职能衔接和协调配合。加强机构和队伍规范化建设。  

（四）强化协商式执法的认同  

协商民主理论要求公民自身具有知识和愿望，即普遍能够使自己在政治行为中遵循公共理性，并以此实现他们的政治抱负。因此，这就需要政府对在城管执法中引入协商民主进行积极宣传，让群众了解到参与的必要并理解城管的工作，特别是在法制宣传方面，通过强调城管的职能，让群众了解什么行为应当受到法律法规的约束。对摊贩而言，理解城管相关法律法规，增强其自省能力；对市民而言，这不仅能增强广大市民的参与意识，更能增强其法制观念和权利意识，通过行使批评权、建议权、检举权、申诉权、控告权等，主动监督相关部门和城管工作人员执法情况，以及摊贩的违法经营、不文明经营的行为。因此，在宣传方面，城管队伍要高度重视，主动加强与媒体机构的联系，构建主体宣教模式，通过开辟网络宣传阵地，拍摄城管工作纪录片或微视频，定制各类宣传手册等，积极宣传协商民主理念和公众参与途径。同时，新闻媒体是城管执法宣传和舆论监督的主要载体，也应当进一步高度重视和充分发挥新闻媒体的宣传优势，最大限度地利用好传媒的积极作用。  

在国家治理能力创新中，城管执法者与公民间的关系，需要从命令式执法中“命令—服从”关系转变到协商式执法中的“协商—合作”关系。协商式执法与传统城管的命令式执法有着本质的不同。协商式执法模式通过开放的执法过程和相互沟通的执法主体，公民不再作为被“管”的对象，而是与政府合作的对象。由于城管部门和公民都有自身合理的价值追求，而通过协商，共同致力于公共理性提升，这是化解双方矛盾的重要途径。将协商理念应用于城管执法，强调的是在城市管理执法中提高执法过程的开放性和沟通性，用公民的主体性提高城管执法的合理性与科学性，最终提高政府和公民两方面的公共理性。协商式执法不仅是“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”中的重要维度，也是基层治理能力创新的重要探索。