从条块到界面：基层政府“放管服”改革的内在逻辑
——基于江苏省徐霞客镇的案例研究
【摘要】中国的政府治理受制于央地关系和国家（政府）与社会关系的双重约束，这使得条块结构难以适应，在治理中带来了专业化分工与行政性协同、分散式服务与一体化需求、碎片化问题与整体性治理三对矛盾。为了破解矛盾、平衡双重关系，需要重塑治理结构。研究发现，基层政府通过打造信息界面、组织界面、服务界面、执法界面，为部门间、政府与公民的互动提供平台，实现以公民为中心的界面治理，用界面来弥补条块失灵。我们需要基于多重约束关系来设计相适应的治理结构，该观点是对威廉姆森基于交易成本选择治理结构的一种补充。
【关键词】条块；界面治理；放管服；基层政府
一、问题的提出
近年来，“构建简约高效的基层管理体制”“基层减负年”“基层治理能力”是基层政府改革的热词，更是中央政府着力解决的基层“痛点”。如何构建简约高效的基层管理体制？如何为基层政府人员减负？如何提升基层政府治理能力？这三个表象问题在本质上是一体的，通过基层政府的“放管服”改革加以解决，涉及放得下，能不能接得住；接得住，能不能用得好；用得好，能不能有效果等问题。基层政府是央地关系的末端、政府与社会关系的交汇点，条块矛盾的集中爆发地，基层政府“放管服”改革背后的逻辑是关于如何调适中国政府条块结构的问题。
条块结构，是中国治理体制的一个典型特征，它的形成是适应中央与地方的科层关系，中央要依靠条块的合作、监督与协商实施政策。第一种观点认为，基于我国单一制和行政管理特性，面对纷繁复杂的公共事务，政府既需要快速响应又需要集体行动，所以既需要条状的职能部门也需要块状的属地政府，这种层级制与职能制的结合构成了条块体制。也就是说，国家结构形式、集权和分权的不同模式造成了条块体制。马力宏的这种解释是将条块的形成归结为自上而下的科层命令关系。第二种观点是基于多任务委托-代理理论，分析了中国行政系统中的垂直管理与属地管理，以此来解释“条”与“块”的形成，委托-代理也是将条块的形成归因于政府体系中的央地关系，在央地关系下需要条块结构来实现管理。第三种观点认为条块关系是由“条”与“块”分别承担的任务的冲突程度决定的，如果中央政府需要下属政府机构同时完成多项任务，那么，多项任务之间的冲突将导致条与块的形成。以上三种经典的观点解释了条块结构何以生成的问题，但未能很好地解释条块失灵问题。条块结构给治理系统带来的问题在新时代国家治理中必须得到解决，如何破解或弥补条块失灵？笔者认为需要重塑治理结构。基于威廉姆森的理论观点，如果要节约交易成本就要匹配相应的治理结构，因此，治理结构的选择是基于降低交易成本这一原则。那么，在中国场景下，除了降低制度性交易成本这一视角外，选择或重塑治理结构，我们能否发现一种新的解释视角？笔者的观点是，多重逻辑关系的约束需要被考虑进去。条块结构的形成是基于央地关系的互动，条块带来的问题依然是由于在这单一关系下，无法适应多元或混合交叉关系。国家治理主要是处理政府与社会、市场的关系问题，在多重逻辑关系互动中，条块结构难以适应是不言而喻的，所以我们需要基于中央与地方关系、政府与社会二重混合关系下设计出一种新的结构来弥补条块的失灵问题。
二、从条块到界面：一个分析框架
（一）条块结构与关系
条块结构是以层级制和职能制相结合为基础，从中央到地方职责同构的政府组织关系与管理模式。所谓的“条”是指自上而下的各个职能部门，这是按照专业化分工、业务内容相同的原则设置的；“块”是指各个职能部门组成统一的、整体性的层级政府，是按照属地、层级设置的。在条块体制下形成了纵横交错、复杂多重的条块关系，条块关系的复杂性造成了条块冲突和治理矛盾，给基层治理带来了挑战。“通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条，从而形成了条块结合的体系。”条块关系的表现形式有：上级“条条”与下级“块块”的关系、垂直管理的“条条”与“块块”的关系、上下级政府的关系、上下级“条条”的关系、上级“块块”与下级“条条”关系、同级“条条”的关系、政府与本级“条条”的关系、同级“块块”的关系。由于条块体制的存在，使得政府内部呈现出复杂的主体间关系，这种多重的关系会造成较多的条块矛盾，难以实现有效治理。
基层政府既处于中央与地方关系之中，又处于国家与社会关系之中。在央地科层关系中，基层政府处于关系末端，在条块体制下，经常需要承接上级的发包任务、考核、督查与问责，形成压力型体制、行政发包制等。科层体系的特征是越到末端分工越细、权力越小、事务越多。同时，基层政府又处于国家与社会关系的中介节点位置，公众、企业与社会组织需要基层政府为其提供服务，社会发生的问题和矛盾需要基层政府及时解决在一线，这就在基层政府造成了三对矛盾，即专业化分工与行政性协同、分散式服务与一体化需求、碎片化问题与整体性治理的矛盾。马克斯·韦伯指出“官僚行政系统之所以优越，主要是因为专业知识在其中扮演的角色。”要让专业知识发挥作用，就需要匹配相应的专业部门做专职工作。因此，科层制组织结构在纵向上体现为多层次，在横向上则体现为多部门。但部门林立在实际的行政工作中又容易带来“碎片化”的问题，诸如权责冲突、各自为政、协调困境、管理不顺。但公民的诉求和企业的需求是一体化的，基层政府所要解决的问题是复杂化的，基层政府不能分散应对。为了提供整体性公共服务，相关部门职能需要整合起来，就需要进行部门协同，而条块结构使得协同困难、服务分散、治理行动难以整体化。因此带来了三对矛盾，这三对矛盾的存在使得基层治理自主性、能动性和回应性都较差，为了突破治理困境，必须进行改革，这就需要重塑条块关系，打造界面结构。
（二）界面治理：治理结构的重塑
1.界面的概念
界面是一个跨学科词汇，在物理、化学、计算机、工程技术与管理学等领域使用。在物理与化学领域，界面是两个相态之间的邻界，如气液界面；在工程技术领域，界面是部件或组件间的接口，反映组件的结合状态，呈现了要素间的连接关系；引进到经济与管理学科，界面探讨组织间的连接，在市场营销和项目管理中得到了广泛应用。
界面是系统之间的边界，企业间、部门间、项目间、流程间的连接关系，系统与系统间、系统与外部环境间的边界成为界面，边界是系统与环境分开的界限和所有点的集合。界面是相对自治的组织之间为实现更大的系统目标，而进行相互作用、寻求合作时的接触点。简而言之，界面是接口或连接点，是系统间的结合面，是单元间的连接、交流和接触方式。在这些接触面上，企业部门间在信息、物质和财务方面进行交互作用，一般发生在区域、实体、物质或阶段之间，发挥着为平台、客户、伙伴等外部环境和内部环境交互的媒介作用。交互产生界面，界面是组织间关系网络成员长期重复性互动和相互适应的结果，组织界面是不同参与方交互作用的界面，交互是界面的本质，界面是交互要素的承载体系。因此，学者们分别从系统或边界、联结、交互的角度对界面做出界定，界面有着“交互作用”“联结”“整合”或“一体化”的含义。从静态上看，界面是主体间、主体与环境间的接口、边界和结合面，是系统内外部、系统与环境之间要素交互的介质、通道或载体；从动态上看，界面作为媒介或载体，实现的是主体间、要素间的交互作用，即信息的传递、资源的交换和主体间的相互作用。从概念上可以看出，界面是由界面要素、界面（运行）规则和界面管理构成。界面的要素有跨边界者（联盟负责人、项目团队等）、介质（信息流、物流、资金流、工作流、知识流、价值流）和方式（沟通、关系、角色分析）。界面管理是交互作用的管理，是一种无等级的协调。界面管理存在的原因在于界面中互动的主体较多，资源要素的连接和交换涉及多方面和多层次。界面管理是为了对界面进行很好的控制，实现有效的沟通，从而发挥界面的最优效果。界面管理得好，则能够改善项目计划和控制。为了更好地界定职位和职责、改进团队协作和团队建设，就需要项目界面管理。界面管理的基本理念是项目经理制定计划、进度和控制项目中的关键界面事件，而职能部门项目负责人则管理这些界面事件之间的任务或工作。因此，界面管理与界面有效性相关。为了更好地进行界面管理，就需要进行界面设计，比如基于连接紧密程度的设计、基于信任的设计等。界面管理的四项原则——约束、约定、共识和开放，分别从制度安排、文化、认知和信息开放四个方面对界面交互行为进行管理。界面管理需要进行资源整合与冲突管理，在界面要素交互中，识别和解决界面主体的专业分工与协调的矛盾，实现控制、沟通的功能，关系的整合与管理。
由此可见，不同界面虽然有不同定义，但是其内涵差不多，都是强调系统之间、边界之间、系统与环境之间的接触面，西蒙的人工物思想更具有包容性。在公共管理领域，界面是政府与社会进行互动的一个平台，在这个平台上，政府部门间、政府与公民进行互动，公民表达诉求，政府创造公共价值。
2.界面治理：一个分析框架
本文借鉴界面治理理论框架，在其基础上进行分析框架的构建，基于情境—行为—价值的逻辑，提出界面治理是以公民为中心的基层政府在界面平台上进行互动，这种互动改变了央地关系下的条块关系，能够适应政社关系下的基层治理。
（1）界面情境：平台
平台不同于科层制组织，传统金字塔组织是一种推动结构，后台职能部门和公司高层是动力源，但平台型组织是一种拉动结构，前线的用户才是动力源，企业的一切活动都是围绕用户的需要来组织的，分为前台—中台—后台结构。平台的特色在于它的资源洼地、共享机制、精神底层。平台为用户之间交换商品、服务、信息等提供直接交互的界面，具有资源集聚和敏捷应变的特性，主体间在平台上所建立的是网络状任务关系，以任务为导向，打破过去传统的部门墙。平台可以分为内部平台和外部平台两种类型，内部平台是组织内资源的有机组合，外部平台则提供服务和产品。从国家与社会关系的角度看，基层政府界面是国家与社会发生互动的中介平台，是互动的桥梁，是多种关系与行为汇合的面板。从政府部门内部间的关系来看，界面是机构、功能与资源整合的平台。从各主体的关系来看，界面是共享的，其主要功能是为不同用户群体创造和交换价值提供平台。
（2）界面行为：互动
胡德认为对于政府工具的讨论是关注政府与社会之间接触界面时所使用的工具，那就是“他们”（政府）接触“我们”（个人）的点。也就是说，界面是一个汇合点，在汇合点上不同主体进行互动。全钟燮指出“多方面的互动过程以话语体系为导向，具有非等级、水平型、合作型的特征”。互动成为治理行为的主流，互动式治理是具有不同目标的多元社会和政治行动者为了形成、促进和实现共同目标而动员、交换和配置一系列观念、规则和资源的过程。在今天，没有哪个单一的公共或私人的行动者能够有知识和能力来解决复杂的、动态的和多样化的问题。在治理时代，多元行动者要实现共同愿景或集体行动需要不断地、协商式地、对话式地互动，这种互动改变了传统的命令-控制或市场交易类的行为，这种互动也会降低“交易成本，如行为不和谐、推迟成交、合作破裂等问题”。而且，互动式治理不再局限于纵向和横向治理，而是扩展到对角治理（Diagonal Governance），多方行动者的互动发生在不同层级的政府、市场和社会行动者之间。
（3）界面价值：以公民为中心
西蒙认为界面是人工物。他认为人工物是由人类合成的，可能模仿了自然物的某些方面，但是缺乏后者的实质内容，人工物可以用功能、目标和适应来定义，人工物既可以用描述性词汇，也可以用规范性词汇来讨论。这种人工物的特点是可以把它想象成一个汇合点、一个界面（Interface），所以，界面是汇合之处，处于内部环境和外部环境之间，二者在界面进行沟通、交流、互动，从而实现平衡。文森特·奥斯特罗姆将人工物界定为任何人类创造的事物，它需要依靠学习和知识来服务人类。因此，界面是为公民服务的，这是其核心价值属性。界面治理属于治理的一个理论形态，其价值导向深受治理理论的影响。新公共服务、以公民为中心的合作性公共管理、公民治理、公共决策中的公民参与、公共价值管理等理论是治理时代的价值主流，重视公民权、以公民为中心、推动公民参与、向公民提供服务、为公民创造公共价值，这是治理理论引领公共管理的新变革。以公民为中心，体现为政府面对公民一体化需求能够进行整合式服务，面对碎片化问题能够进行整体性治理。政府需要打造治理界面、进行流程再造，且应坚持为公民服务构建理念。
图1 界面治理的分析框架
综上所述，界面就是以公民为中心的主体间互动平台，界面治理就是政府运用这个互动平台协调关系、共享信息、交换资源、服务公民和解决问题。政府为适应环境的变化，调整组织结构，形成界面平台，为多元主体的互动提供载体，将条块关系转变为界面关系，将自上而下的管理转变为自下而上的诉求回应，将部门壁垒转变为部门协同，将分散服务转变为集成服务，这种互动方式的变革必然带来政府转变职能，打造以公民为中心的服务型政府。
三、界面治理：以徐霞客镇“放管服”改革为例
从2012年开始，徐霞客镇进行经济发达镇的基层管理体制改革，即“放管服”改革。2018年以来，江苏省在全省其他47个经济发达镇全面推广徐霞客镇的改革经验，并要求其他乡镇、街道积极学习借鉴。徐霞客镇之所以能够成为改革成功的典范，是有一定成功逻辑的。笔者于2019年7月21日—26日前往徐霞客镇进行调研，对其镇委领导、职能部门的工作人员进行了详细的访谈，获得了大量翔实的一手资料。
（一）组织结构变革
2010年，中央编办联合其他部委下发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，该文件是对经济发达镇进行基层管理体制改革的纲领性政策，其中徐霞客镇被江苏省选为经济发达镇行政管理体制改革的试点。
“徐霞客镇作为经济发达的乡镇承担了许多社会职能，但是它只是个乡镇，就像是小马拉大车的情况。（乡镇政府）的管理体制已经不适应当地的经济社会发展的要求，（我们）乡镇的体量相当于中西部地区的一个县，对职能部门的要求就更高了，那么如何解决这些不适应问题，就需要改革。”（访谈记录：20190725YHQ）
2012年10月，徐霞客镇开始了大刀阔斧的改革，借助试点的政策之窗，改变既有的镇政府组织架构和人员编制。在改革前，徐霞客镇沿袭的是2004年的三定方案，采取的是对口上级的条块结构。在党务口，设置纪律检查委员会、组织部、宣传部、统战部、人民武装部、工会、团委、妇联、党政办公室和人大办公室；在政府口，有人事、民政、文教、镇村建设、农业、水利农机、工业、外经、科技、三产、卫生、安全质量、环保、审计和计生等部门；事业单位有农业服务中心、农村经济服务中心、文化服务中心、劳动和社会保障管理所、建设管理服务所和计划生育服务站。根据组织结构设置，徐霞客镇的人员编制也分为公务员编制和事业编制，相互独立，人员不流动。这种组织结构的特点是对口设置、职能交叉、党政事分开。徐霞客镇既要面对上级条条传递的压力和任务，也要部门分立地回应公民或企业的诉求，镇政府被夹在中间，这种结构难以产生较好的治理效果，造成了压力型、分散化、碎片化、弱激励的结果。
2012年的改革是为了适应经济发达镇的经济体量、发展速度和政务服务一体化需求，构建简约、高效的基层管理体制。徐霞客镇的着力点在于改变条块结构，走向以公民为中心的治理结构。徐霞客镇将过去对口上级、部门分立的条块结构改革为基于审批服务、执法管理、信息集成共享和业务性质不同的界面结构。为了更加高质、高效地做好审批服务，徐霞客镇成立了政务服务中心（挂“公共资源交易中心”“农村产权交易服务中心”牌子）；为了更系统综合地进行执法管理，徐霞客镇设立了综合执法局；为了实现部门间的信息沟通，成立了大数据指挥中心；徐霞客镇还根据政府行政的业务性质分别设立了党政办公室（挂“管理服务指挥中心”“人大办公室”牌子）、政法和社会综合治理办公室、经济发展和改革局、社会事业局、建设局、财政和资产管理局、生态旅游局（挂“农作工作局”牌子），形成了集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法的治理结构。这种结构的特点是前台+后台、互动+专职。政务服务中心、综合执法局成为政府与公民进行互动的前台界面，各职能部门是支撑前台运作的后台界面，大数据指挥中心是联通前后台的信息界面，各部门在界面中互动，信息共享，资源整合，实现了服务型、整合型、信息化。
总之，在镇这一层面上，组织结构从条块转型成界面。界面平台让镇政府通过职能部门与上级互动、通过审批和执法界面与公民互动，摆脱了“夹心”的尴尬和负担；界面平台还实现了信息流通共享、资源整合，提高了运作和回应效率，能够有效应对外部环境变化。
（二）主体关系重塑
从条块的组织结构走向了界面的组织结构，必然带来主体间关系的重塑。为进一步提高政务服务中心和综合执法局的效率，实现政务信息的互联互通和共建共享，理顺审批、监管和执法工作的权责，徐霞客镇通过镇纪委牵头，加强对行政许可和行政执法的事中事后的监管工作，逐步建立科学有效的监管机制。为确保政务服务、综合执法和监管指导的无缝对接与“三方推送”，实现“协调联动无缝隙”，制定三方推送制度。首先在推送内容方面，政务服务中心向综合执法局和相关职能部门主动推送办件信息（内容、状态）、监管对象变化情况、联合踏勘及会商要求等；综合执法局向政务服务中心和相关职能部门主动推送执法数据、各类黑名单数据等；相关职能部门向综合执法局和政务服务中心主动推送监管政策和要求、联合惩戒信息、重点监管对象等。在推送要求方面，各方在采集或产生信息时，应及时向相关方面推送。在政务服务中心办结的审批服务事项每日以短信形式推送至综合执法局和各相关职能部门。具体信息利用电子政务平台进行实时推送，或采用纸质推送。最后在信息应用方面，各方在接收到推送的信息后，会及时处理、归档和应用。综合执法局在接收到监管对象、监管政策等变动的信息后，会及时更新监管系统。政务服务中心会把执法数据、黑名单数据等作为政务服务的依据。相关职能部门会及时响应综合执法局和政务服务中心的联合踏勘及会商要求，及时提供相关控制参数、监测数据、专项或行业规划及专家评审意见等资料，对政务服务中心的各类办件做好监督和指导工作。对涉及“先照后证”等需要后续监管的，会及时跟进，避免了监管脱节。
在界面组织平台中，形成了职能部门与服务、执法部门的三方互动关系，完善了审批、监管、执法三方推送，理顺了审批、监管和执法工作权责，实现了“协调联动无缝隙”。
（三）治理界面重构
1.服务界面：“一窗通办”实现政民互动
江阴市政府分别于2012年、2014年、2017年、2019年分4批，将涵盖项目投资、城市管理、环境保护、投资建设、社会保障等领域的894项③县级经济社会管理权限直接赋予徐霞客镇政府行使，同时明确镇政府为权力实施主体，充实完善了镇政府的社会管理和公共服务职能，也为镇政府统筹资源配置、创新行政方式奠定了基础。
基层政府的“放管服”改革经常要承接上级下放的权力或事项。2016年徐霞客镇推行“一窗式”政务服务改革，将26个部门窗口整合成12个综合窗口，承接228项事项，使每个企业或群众都能够在任意一个窗口办理所有事项，实现办事窗口的综合化。
“我们把所有的事情都综合化，（你）老百姓进门只用取一个号，取到这个号之后，我们任何一个窗口，喊到这个号你就到窗口去，不管你是办一件事还是办几件事，就在一个窗口全部办完。窗口的综合化有这几点好处：第一，我们的每个窗口把所有的事项都分摊掉了，不会出现某个窗口排长队、某个窗口没有人这种情况。第二，现在我们不用按照部门数量配备很多窗口，所有的事项都在一个窗口办理，这样的话能够减少工作人员配置，节约人力资源。第三，老百姓进来不用问去哪个窗口办事，对他们来说也是减轻负担。”（访谈记录：20190722WZR）。
“用镇党委书记的一句话来概括就是，政务服务改革先后经历了三次转型：先是办事满镇跑的小商小贩型，再是服务一站式的农贸市场型，现在是综合一窗口的综合超市型。”（访谈记录：20190725YHQ）
2.信息界面：数据流动实现部门互动
2016年徐霞客镇成立了管理服务综合指挥中心，负责指挥、调度、监督、考核等工作，充分发挥信息集成和共享作用。指挥中心充分利用大数据技术，开发舆情信息系统、网格化管理系统、数据分析系统、指挥派单系统等。舆情信息是通过系统对接舆情云，指挥中心将捕捉到的徐霞客镇的舆情信息进行分类过滤，按照事件具体位置划分到具体的网格中，将紧急或涉稳的舆情派单给对应的网格长，并通知综治办做好舆情的跟踪和指导工作。通过舆情监测，镇政府可以及时掌握社情民意，化解危机事件，正确引导舆论。数据分析系统将平台中的各类基础数据进行智能化汇总和分析，形成各种分析指标，为绩效考核提供依据，也为科学决策提供支撑，这些平台主要包括网格化运行监控平台、12345平台及巡查任务系统的统计分析平台。徐霞客镇以指挥中心为基础形成信息集成大平台，实现了与前台政务服务中心、综合执法局和后台部门之间的信息互通、共建共享，充分发挥了指挥中心的“中枢神经”功能。镇指挥中心借助信息系统和终端设备，经过科学派分、合理分类，实现了信息快速汇聚、快捷处置。网格员和巡查员是收集信息的第一责任人，对于巡查发现的问题，及时上报所属一级网格长进行处理，结果反馈至指挥中心。政务服务中心和综合执法局还需要将办理的事项信息推送给指挥中心，实现数据对接。同时，指挥中心还整合部门信息资源。镇指挥中心集中了党建、社保、综治等27个领域的相关事项数据，整合接入治安交通远程监控、安全生产重点企业监控、环境保护监测管理、智慧水利、智慧用电、路灯管理、市容卫生监控等8大监测系统1223个监控点，为管理服务安上1300多个“千里眼”，实现实时监控，为事件查询、取证和处置提供技术支撑，增强指挥中心资源调度能力。
3.组织界面：网格化管理实现政民合作
徐霞客镇构建了“1+21+179+N”的网格化综合管理体系，以此为组织载体，整合行政资源，借助指挥中心优化管理流程和信息流转，发动基层一线干部和群众，能够及时发现问题、协调联动、研判预警，实现精细化管理。整个体系包括1个指挥中心、21个一级网格和179个二级网格，并延伸出多个管理系统。服务管理指挥中心负责网格化管理的运作。依据各职能部门共享的职责清单，网格化管理的内容被划分为政务服务、社会管理和综合执法三大核心内容。政务服务方面，网格化管理整合了民政、人社、农业等16个部门，共228个与民生密切相关的公共服务事项；社会管理方面，网格化体系整合了党建、综治、文体、宗教等9个部门，共86个事项；综合执法方面，网格化体系整合了城管、安监和卫生等12个部门的700多项行政处罚事项，形成清单。对于涉及多部门协作、多环境办理的跨部门工作，建立协同合作流程，实行首接负责制。网格化体系的运作流程是信息处置第一时间由网格员自行处理，在其职权范围内可以解决的，进行自办自结；在其职权范围内无法解决的，转接至所属网格长；在其职权范围内可以解决的，处置完毕后进行结案；若不在其职权范围内，由指挥中心派单给相关职能部门予以处置，处置完毕则反馈至指挥中心予以结案；若相关职能部门无法处置，则将此事件移入疑难事件库，进行专案研究。处置完毕的事件经第三方评估后进行年度考核并归档入云。
“比如网格员巡查中发现在村口有集装箱简易房违章搭建情况，网格员先到现场对当事人反复宣传教育，当事人拒绝配合，网格员就将情况反馈给指挥中心，请指挥中心协调。指挥中心将任务派单给二中队会办，二中队的队员就立马到达现场处置，让村委喊来吊车，帮助其将集装箱简易房彻底移除。最终当事人也认识到了自己的错误，配合村委和执法队员一起，稳妥地移除了简易房。”（访谈记录：20190723HJZ）
4.执法界面：综合执法实现无缝隙监管
徐霞客镇综合执法局整合了城管、环保、安监等13个部门的人员，按网格区域设置了三支全能型综合执法中队，可行使镇政府承接的647项行政执法权限，独立完成网格内的行政执法工作。镇综合执法局内设监察服务科，法规科，执法一、二、三中队和机动中队，具体承担行政执法案件和审核、监督、管理等职能；徐霞客镇积极充实一线行政执法力量，切实加强行政执法能力建设；统一行使各自网格内的城管、安监、环保、教育、卫生、文化等14个部门的787项行政处罚事项，打造全能型队员和执法队伍。
总之，徐霞客镇的改革重构了信息界面、组织界面、服务界面、执法界面，信息界面集中数据信息资源，组织界面构建深入基层的组织体系，服务和执法界面集中服务与管理的资源。四大子界面的构建调整了政府与社会的关系，使得镇政府人员从应对上级的条块关系中解脱出来，从事为人民服务的专职工作。
（四）服务功能实现
总体而言，徐霞客镇组织结构变革、主体关系重塑和资源要素重组实现了审批服务一体化、行政执法综合化、数据信息联通化等功能。
一位政务服务大厅的工作人员讲：“在改革前，某个个体户要想开店，需要到市场监管窗口开户登记，再到卫生部门、城管和社保窗口办理一系列手续。但是改革后办事人在同一综合窗口递交相关材料即可。在政务大厅，办事人取号后，窗口工作人员在系统里点开排队叫号界面进行叫号，窗口显示器同步显示所呼叫的排队号，办事人听到自己的‘排队号’后到相应窗口办理。根据办事人要办理的事项，材料流转至后台，逐项办理。如果符合条件一切顺利，相关证件一并发放，办事人统一领取，全流程一体化操作。”（访谈记录：20190722ZZR）
改革后的审批服务更便民。徐霞客镇便民服务中心纳入基本建设、市场准入、社会民生等各类行政审批和公共服务事项228项，实现了“一站服务、一窗通办、一章审批”，按时办结率100%。徐霞客镇积极开展不见面审批，同步建设与实体大厅配套的“一门式”网上办事大厅和APP移动政务终端，申请人在家即可根据需求自主选择办理渠道，业务办理效率提升了40%。镇里将出入境证照办理、公积金提取、市民卡办理等民生服务类事项进驻便民服务平台，实现同城通办，积极打通为民服务的“最后一公里”。政务服务中心的建设，真正实现了基层政府的职能转变，成功打造了以人民为中心的服务型政府，不仅提升了服务质量，还降低了制度性交易成本。
对以前乡镇层面执法面临的困境，企业、群众集中反映的情况主要是：面对有利益的事项，谁都要来管；面对责任大、压力大的事项，谁都不来管；面对镇没权管的事项，谁都管不来。徐霞客镇通过成立综合执法局，打破条条限制，实行队员相对分工、综合执法，以实体网格为组织基础，通过网格内的网格员和信息员及时发现、收集各领域的问题，以全能型队伍为执法主体，实现队长专家型、队员复合型、队伍全能型。执法综合化，改变了条块结构带来的部门主义和责任边界模糊的问题，提高了基层执法的质量和效率，降低了制度性交易成本。另外，指挥中心集成了所有相关数据信息，起到联通共享的作用，信息界面以信息驱动部门合作和服务，用信息来推进治理现代化，提升了基层治理能力，降低了制度性交易成本。
图2 徐霞客镇“放管服”改革的界面治理逻辑
四、发现与讨论
从条块分割到一体化界面是基层政府“放管服”改革的内在逻辑。徐霞客镇进行组织结构变革，使得镇政府有能力承接上级赋能、提升治理能力：以公民为中心，将条块结构改革为界面结构，把提供服务和执法管理的机构独立出来，形成面向公民的治理行动界面，把职能部门整合起来，形成面向上级的职能界面，把指挥中心打造为信息界面，促进机构间的互动交流，不仅转变了政府职能，实现了服务型政府，还降低了制度性交易成本。这种多重界面的打造克服了专业化分工与行政性协同的矛盾，既有部门的职能分工，也有部门间的信息共享与协同行动；这种多重界面的打造，特别是政务服务中心、综合执法局的成立，使得基层政府能够承接得住上级下放的权力，破解了权力承接的难题，提升了基层政府的能力。组织界面的重构重塑了主体间的关系，在指挥中心的协调下，徐霞客镇的政务服务中心、综合执法局以及职能部门形成了前后台的互动关系，而非部门林立、信息隔离的条块关系。互动的关系促进资源的高效配置，使得服务要素集中在政务服务中心，信息要素集中在指挥中心并在不同部门间共享流动，组织要素集中在网格化管理体系中，管理要素集中在综合执法局，实现了每个部门集中了相应的资源要素，破解了分散式服务与一体化需求、碎片化问题与整体性治理的矛盾。重构以公民为中心的界面，将基层政府执行性的职能转变为服务型职能，政府部门间互动加强，公民或企业办事效率提升，降低了制度性交易成本。
基层政府界面治理的结构重塑是多重关系约束下的适应性选择。界面治理是中国政府改革与治理的内在逻辑，其方向是改革条块结构，重塑界面结构。由于中国特色的治理体制，政府的治理结构需要在中央与地方、国家（政府）与社会双重关系约束下进行构建。基于马力宏、王赛德、曹正汉等的观点，条块结构在单一的中央与地方关系中产生，能够发挥出相对优势，提高效率和执行力，但是在双重关系约束下，条块结构就失灵了。条块结构失灵的原因在于中央与地方关系是科层逻辑，而政府与社会关系是服务逻辑。政府是要回应社会诉求的，在科层逻辑下，条块结构能够适应发展，但在服务逻辑以及双重逻辑约束下，条块结构因其分工化、分散化与碎片化难以平衡好双重关系。所以，需要在双重关系约束下重构界面，以界面的形式弥补条块结构的不足。笔者的发现是对威廉姆森基于交易成本的治理结构设计的一种补充，除了基于降低交易成本来设计或选择治理结构，我们还需要考虑治理结构所在的多重约束关系，选择适应性的治理结构。
作者简介：李文钊，中国人民大学公共管理学院教授、博士研究生导师，中国人民大学首都发展与战略研究院副院长。
（来源：李文钊,翟文康.从条块到界面：基层政府“放管服”改革的内在逻辑——基于江苏省徐霞客镇的案例研究[J].甘肃行政学院学报,2021(01):23-31+124-125.）
