体制和制度的双重建构:

党和国家监督体系建设的内涵、历史与经验

董石桃

(广州大学 公共管理学院＆廉政研究中心，广东广州 510006)

摘 要:党和国家监督体系包含体制和制度的双重结构，其范围涵盖“党和国家”，基础在于监督体制建设，核心在于监督制度建设，基本属性体现为系统性，发展过程具有历史规定性。党和国家监督体系建设经历了新民主主义革命时期的开创与奠基、社会主义革命和建设时期的艰辛探索、改革开放和社会主义现代化时期的改革与创新、新时代中国特色社会主义时期的全面深化四个时期。党和国家监督体系百年发展的基本经验可以概括为中心引领下体制和制度的双重调适，具体包括强化党的中心引领、推动体制的系统耦合、确保制度的科学有效。

关键词:党和国家监督体系;监督体制;监督制度

监督在管党治党、治国理政中居于重要地位，我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战就是对权力的监督。“坚持和完善党和国家监督体系”是党和国家自我革命的重要基础和基本保障。党的十九大首次提出要“健全党和国家监督体系”［1］，党的十九届四中全会提出“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”［1］。党的十九届六中全会总结了十八大以来“党领导完善党和国家监督体系，推动设立国家监察委员会和地方各级监察委员会，构建巡视巡察上下联动格局，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督”［2］的重要实践。“健全党和国家监督体系”的概念虽然是党的十九大首次提出的，但是其基本形态是在中国共产党的领导下，历经百年发展，不断探索形成的。习近平指出，“我们要用历史映照现实、远观未来”，“要运用历史智慧推进反腐倡廉建设”［3］390，本文试图从体制和制度建构的视角出发，分析和把握党和国家监督体系建设的基本内涵、历程和经验启示。

一、体制和制度的双重结构:党和国家监督体系的内涵和特性

(一)党和国家监督体系的基本内涵

目前学术界关于党和国家监督体系内涵和要素的分析还不多，已有的观点概括起来主要有三种:一是“道路论”，主要侧重从中国特色社会主义发展道路视角探究党和国家监督体系的内涵，如有学者将党和国家监督体系视为党的十八大以来公权力监督领域主要成就的综合性概括，即从反腐的 “治标”阶段走向制度治理“治本”阶段［4］3。“道路论”强调 从历史发展过程性角度把握党和国家监督体系的内涵。“道 路论”认为党和国家监督体系的构成要素包括党内监督和国 家机关监督，二者的完善和相互衔接整合，构成了党和国家 监督体系建设的主干［4］3。二是“制度论”，主要侧重从监督 体系的运行角度探究党和国家监督体系的内涵，“制度论”一 般将党和国家监督体系界定为一种“制度体系”。 如有学者 认为，“党和国家监督体系由一系列监督制度构成”［5］88，“党 和国家监督体系实质是由多项监督制度所构成的制度体系，目标指向党和国家权力，是为了实现对党和国家权力的有效 监督”［6］61－71。“制度论”认为中国的反腐败制度体系是反腐 败的专门制度建设和国家基本制度的建设两个方面有机统 一起来，从而形成的相互协同、相互支撑的制度网络体系，“具体包括三个层次:党内制度、监督制度和管理制度”［7］25 。从构成来看，“制度论”同样将党和国家监督体系分为党内监 督体系和国家机关监督体系，前者以党内监督为核心，后者 包括监察监督、检察监督、审计监督等监督形式的国家机关 监督体系［8］30。三是“系统论”，主要侧重从总体结构性视角 探究党和国家监督体系的内涵，认为党和国家监督体系根植 于中国特色社会主义制度，是一个“系统性”集成，这种界定 涵盖的范围更广。如有学者认为，“党和国家监督体系是基 于中国特色社会主义制度建构的党内监督和国家监督有机统一的监督系统，是监督理论、监督制度、监督实践多方面的集成总和”［9］10，这种观点强调了党和国家监督体系的系统性特征。

上述观点从不同的角度阐明了党和国家监督体系的内涵，“道路论”突出了党和国家监督体系的发展逻辑;“制度论”突出了党和国家监督体系的规范逻辑;“系统论”突出了党和国家监督体系的关联逻辑，但是这些界定只限于特定的单一视角，存在一定局限性。综合已有研究，我们将“党和国家监督体系”界定为党和国家在权力制约和监督的历史发展过程中，逐渐形成的以中国共产党领导为中心，涵盖党内监督和国家监督，相互联系、有机统一、相互贯通的监督体制和制度。这个界定涵盖了党和国家监督体系历史发展性、制度性和系统性三个方面的特性，同时突出党内监督的首要地位，凸显党和国家监督体系“政党中心”的根本特质。在构成要素上，包括党内监督体系和国家监督体系两大部分，从具体结构来看，党内监督体系和国家监督体系又分别由监督体制和监督制度构成(表1)。

(二)党和国家监督体系建设的基本特性

第一，党和国家监督体系建设的范围涵盖党和国家。“党和国家”的表述在监督范围上具有两重特性: (1) 差异 性。“党和国家”的表述较早源于邓小平《党和国家领导制 度的改革》，该文核心主题之一是要区分党、政治理的差异，解决权力过分集中的党政不分、以党代政问题，提出“中央一 部分主要领导同志不兼任政府职务，开始集中精力管党，管 路线、方针、政策”。［10］321 党和国家监督体系构成要素包括党内监督体系和国家监督体系，分别服务于中国共产党自身建 设和领导推进国家建设，因而二者在治理上存在一定差异。事实上，早在革命根据地时期，就已经形成了党内纪律检查 和政府行政监察两套机构的格局。党的监督体系本质即党 内监督，监督对象是全体党员，主要依据是党内法规，监督重 点是纪律和作风问题，目标是严肃党规党纪，保持党的先进 性和纯洁性。国家监督体系侧重国家监察，监督对象是全体 公职人员，主要依据是国家法律，监督重点是违反政纪法律，目标是推动现代化国家建设。(2)统合性。我们党的执政是 全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都 在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过百 分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五［11］49，因而在监督对象上，党内监督和国家监督具有内在的统一性。而且中国共产党是执政党，党和国家监督体系都是在党的领导下建构发展起来的，党的统一领导是实现党和国家监督体系良性运行的根本保障，因此，党和国家监督体系本质上是“以政党为中心”，即以中国共产党领导为中心，同时包含着多元要素的体制和制度。从组织体制来看，呈现出“以纪委为核心的行政、司法合作治理”［12］170，具有统合式 治理的特征［13］109－115，具体到监督体系的制度运行上，往往形成统合性的党政监督结构。

第二，党和国家监督体系建设的基础在于监督体制建设。“体系”原意指“由若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体”［14］4。体系包括体制和制度两大层面，体系的基础在于体制，体制“是确立领域或组织间基本的微观关系的概念”［15］19，体制是体系运行的领导体制、基本结构和职能体系;制度是体系运行的规则、程序和机制。体制是一种结构性的力量，它是将体系结构化的环节，同时是具体制度制定的结构性约束条件和前提。党和国家监督体系的体制往往包括监督的领导体制、组织架构、职责定位等。从专业性和专责性角度看，党和国家监督体系的体制结构主干部分包括党内监督、行政监督和法律监督三大方面，在组织和机构上包括三大系统:党的纪律检查系统、行政序列的监察和审计系统、司法检察系统，这三大系统构成党和国家监督体系的主干结构。

第三，党和国家监督体系建设的核心在于监督制度建 设。制度是权力运行和监督的规则、程序和机制。马奇和奥 尔森将制度界定为行为规则、惯例、正式和非正式的程 序［16］11－12。党和国家监督体系的支柱在于各项监督制度，波 普认为，“任何一个社会，不管处于什么发展阶段，都已经发 展出了一系列的制度和惯例，并一同发挥着国家廉政体系的 作用”［17］1。1993—1994年，透明国际较早提出“国家廉政体 系”概念，就将建立一个透明和具有问责的制度作为基础。彼得·艾根指出，“这样一个国家廉政风险体系大厦需要很 多栋梁来支撑，这些栋梁就是一些制度和实践”［17］1。公共 权力最终由人行使，人的行为是否符合公共性的规范，有赖 于内在道德机制和外在制度规范的约束。相对于道德约束 机制的“软性约束”，制度的“硬性约束”机制更具稳定性和 可持续性。曼宁在对中国乃至整个东亚腐败治理模式的研 究中，曾经反复强调要“超越强制”(beyondenforce-ment)［18］23－24，其含义是:腐败治理仅靠严厉惩治是不够的，因为这无法减少腐败的机会，只有通过周密的制度设计，逐 渐弥补腐败的制度漏洞，才是治本之策。习近平总书记反复 强调，“要把权力关进制度的笼子里”［3］388，制度建设是监督体系完善的核心。

第四，党和国家监督体系建设的基本属性体现为系统性。贝塔朗菲提出了一般系统论，认为系统论的核心就是“整体大于部分之和”，即当且仅当成为系统整体时才具有特定功能，任何部分都不具有。“体系”的概念具有明显的系统性与整体性的特点，缺少联系、交换和贯通，丧失系统性和整体性，也就难以成为一个“体系”。 力量分散，难以形成合力是党和国家监督体系构建的重要挑战，为此“必须统筹联动，增强总体效果”［19］549。党的十九届四中全会提出构建“党和国家 监督体系”，一个主要动因是推动各类监督有机贯通、相互协调［20］，正是通过破解监督机构多头、力量分散的问题，凸显党和国家监督体系的“系统性”。 系统性建立在结构间贯通的基础上，即围绕有效的权力监督，不同的部门之间联系越来越紧密，协同性不断增强。体系的系统性建设，必须通过体制和制度双重构建，从整体架构和运行机制上加强联动，从而克服党和国家监督的分散化、碎片化的弊端。

第五，党和国家监督体系建设具有历史规定性。监督体系的本质是一系列的体制和制度系统，而现有的体制和制度系统是历史发展过程的产物，现有的体制和制度既是过去经验的固化，也制约着组织未来发展的方向和过程。不管如何，环境会变化，从而既有的规则也必须与之相适应，因而，体制和制度都必须进行调整和变动，“所以我们应该探讨的是，制度如何变化，为什么变化，以及在制度变迁过程中如何才能保障可预见性”［21］464－465。“党和国家监督体系”的概念尽管是党的十九大首次正式提出的，但是就其核心的体制和制度建设则是在百年来从严治党和现代化国家建设的历史过程中发展形成的，把握其历史发展的规律和经验教训，是在新的起点上完善党和国家监督体系的基础。

总体来看，党和国家监督体系建设目标在于既加强党的自我监督，又加强国家机器的监督，因此包含着两大逻辑:一是中国共产党自我革命的组织建设(organizationbuilding) 的 逻辑;二是中国共产党领导下通过权力监督推动现代国家建设(statebuilding) 的逻辑［12］97 ，这两套逻辑既有差异性，又有 统合性。接下来，我们以横向结构为经，以纵向历史性为纬，对党和国家监督体系的历史演进予以回顾分析。

二、体制和制度双重构建:党和国家监督体系建 设的历史演进

如前所述，党和国家监督体系是党和国家自我革命的重要基础，是推动国家治理现代化的必然要求，“中国共产党应这种需求，成功领导了中国革命，建立了主权独立国家，并由此开始了在现代化发展基础上推动国家成长的历史进程”［22］15－21+ 84 。从历史演进来看，党和国家监督体系建设经历了新民主主义革命时期的开创与奠基、社会主义革命和建设时期的艰辛探索、改革开放和社会主义现代化时期的改革与创新、新时代中国特色社会主义时期的全面深化四个时期。

(一)开创奠基时期(1921—1949年)

1．以党章党纪为核心开创党内监督体系建设

新中国成立前，党内监督的早期发展历史，不仅为中国共产党从革命党转变为执政党之后的发展脉络打下了底色，而且深刻影响了国家监督体系的发展。这一时期党内监督体系建设的基本特征是:以严明的纪律作风建设推进党的自我革命，大致可以分为两个阶段:

第一阶段是1921 年至1927年，主要奠定了党章党纪在党的自我革命中的基础地位，形成了以严明纪律实现党的自 我革命的优良传统。党的一大党纲对纪律要求和监督制度 就做出了明确规定。党的二大党章单列了党的纪律，进一步 明确了党的政治纪律、组织纪律和纪律处分等。党的三大和 四大延续了二大传统，单章规定了党的纪律与监察问题。1927 年，在党的五大上，党的历史上第一个党内监督机 构——中央监察委员会成立，并规定“中央及省监察委员，不 得以中央委员及省委员兼任”［23］82，初步建立了党内执行权、监督权分开的体制，标志着党的纪律检查制度初步创立，奠 定了此后党内监督专责机构发展完善的基础。

第二阶段是1927 年至1949年，其基本特征是顺应革命 形势的发展变化，服务党的中心工作、保障党的重大决策得 以推行。1928 年成立了中国共产党中央审查委员会，其主要 职权是对党内财务和机关工作进行监督。1933年9月成立 中国共产党中央党务委员会，1938年11月成立中国共产党 监察委员会，1940 年12月成立地方党及军队中党务委员会， 1943 年3月设立中央组织委员会，下辖中央组织部，中央党 务委员会隶属中央组织部。可以看出，随着革命形势的变 化，党内监督体制和机构设置、隶属情况变化较大，但是其维 护执行党纪、监督党章和党的决议执行的作用一以贯之。在 职能定位上，纪委作为党内监督的专责机构，其权力实际来 源于党委的授予，其定位也应是党委的助手。这一时期比较 重大的突破主要有两个:一是党的六大第一次将党的组织原 则确定为民主集中制原则，并明确在中央、省、县选举成立审 查委员会［24］464－465 ，对党内财务和机关工作进行严格监督。二是党的七大上，在党内监督体制上首次形成了党内“行监 合一”的单一同级党委领导体制，规定“党的各级监察委员 会，在各级党的委员会指导下进行工作”［24］464－465，为加强党 对监督体系建设的领导奠定了体制基础，这一体制模式在此 后的党内监督体系中得以延续，并深刻影响了国家监督体系 的发展。

2．从领导边区政权建设奠基国家监督体系建设

很显然，随着中国共产党领导的边区政权建立，除了加强党的自身建设，还需加强苏维埃政权建设，因而在客观形势上，单纯的党内纪律检查已经不能涵盖边区政权建设中权力监督的要求，由此开始国家政权监督体系构建的探索和奠基，主要包括两个方面:

一是国家监察的初步奠基。1931年11月，中华苏维埃共和国中央执行委员会选举成立工农人民检察委员会，同时在乡苏维埃和苏区苏维埃也设置了这一机构。由此设立了一套自上而下与各级政府相配套的组织体系:中央政府设工农检察人民委员部，省县区三级设工农检察部，城市设工农检察科。［25］305 工农人民检察委员会兼具行政和职务犯罪检察 等职能，承担了党内纪律检查所不具备的行政监督和法律监督的职能，这实际是国家监察职能的早期奠基和探索。1933 年，中央苏维埃政府首次成立中央审计委员会，加强审计监督，奠定了审计监督在行政监督中的重要作用。1948年8月，华北人民政府人民监察院成立，奠定了国家机关监督的重要基础。

二是社会监督和民主监督的重要奠基。陕甘宁边区政府时期，开始探索推行议会民主制度，创建“三三制”政权体制，加强群众和民主党派监督制度建设，这是社会监督和民主监督的重要奠基。抗战胜利后，中国共产党明确提出“廉洁政治”主张，1945年发布《陕甘宁边区政府关于乡县边区选举的训令》，加强群众对政府工作的监督。1946年，制定了《陕甘宁边区宪法原则》，在宪法体制上，明确加强人民民主监督。在此基础上，解放战争时期，陕甘宁边区政府、中原人民临时政府、河南人民政府、苏皖边区政府等都成立了监察机构。1949 年华北人民监察院开始实行通讯检查员制度，落实人民民主监督的体制要求。

(二)艰辛探索时期(1949—1978年)

1．从领导体制和制度完善方面探索党内监督体系建设

新中国成立后，中国共产党成为执政党，开始探索执政 后党内监督体系建设，党内监督体制和制度不断完善，探索 及其曲折主要表现在: (1) 探索建立“双重领导体制”。 1949 年11月，中央及各级党的纪律检查委员会正式成立①。1950 年，在领导体制建设上，确立了党的纪律检查委员会接受同 级党委领导和上级纪委工作、业务指导的“双重领导体制”，实质是开始重视纪委监督的相对权威性和独立性。1954年 底，全国共有纪检干部7269人，大部分省市纪委和部分地、县纪委都配备了专职书记和副书记［26］28。1955年，中纪委更 名为中央监察委员会，在领导体制上，明确各级监察委员会 接受各级党委指导，但是，同时开始增加了上级监委对下级 监委的领导权。(2) 完善国家监督体系的相关制度建设。1956 年党的八大党章规定了党的监察机关的设置、产生、任 务及相互关系的问题。党的八大后，中央监察委员会第一次 全会通过了《中共中央监察委员会工作细则》。 (3) 党内监 督探索遭遇挫折。1959 年4月，成立了中国共产党监察委员 会作为党内监督专门机构，但同时撤销监察部，相关职能合 并到中国共产党中央监察委员会。1969年1月，党的监察 (纪律检查)机构专章和党的纪律有关条款也被取消，党内监 督遭遇重大挫折。

2．从行政监督和法律监督方面探索国家监督体系建设

新中国成立后，国家监督体系建设探索正式起步，1949年9月，政务院人民监察委员会和最高人民检察署分别成 立，国家监督体系的核心——行政监督和法律监督建设正式 起步，由此解决了权力监督中违反政纪法律的处置问题。 (1)“三驾马车”监督体制格局初步形成。1954年，在宪法确定的体制框架内，人民监察委员会更名为监察部，位列各部 委序列。1954 年9月，宪法颁布后，党和国家监督体系初步 形成了党的纪律检查委员会、监察部、最高人民检察院“三驾 马车”的监督体制格局。“三驾马车”并行体现了分工明确的监督格局，即纪委负责党内违纪问题、监察部负责监察行政人员是否履行其职责，检察院负责违法问题。(2)开始探索党和国家监督体系的关系协调问题。其一是党政关系的协调问题。1949 年，中共中央明确，在政府部门内开始设立党组(党委) 的制度、党管干部的制度和政法系统内设立党内审批制度，这三项制度的确立，为实现党对监督体系运行的领导确立了制度基础。其二是监督体系内部的机构协调问题。1952 年，中共中央发出《关于加强纪律检查工作的指示》，要求建立党委的纪律检查委员会，各级人民监察委员会酌情合署办公模式［27］644，1955 年底，部分省党政监察机构又开始分开办公，但在党的八届二中全会关于增产节约紧缩编制精神的号召下，1957年又恢复合署办公。1958年底到1959年初，全国大部分省( 市)也开始试行党政监察机构合署或合并，这是党和国家监督体制协调的最初探索，对于后续发展影响甚大。(3) 国家监督体系探索遭遇挫折。在1957 年整风运动和“反右派斗争”中，作为国家监督机构的监察部开始受到冲击，至1959年，监察部被撤销，国家相关 监察职能被并入到党的监督体制中。1961 年，撤销中央公安部、最高人民检察院、最高人民法院合署办公。1968年 10月，最高人民检察院、军事检察院和地方各级人民检察院也被撤销，作为国家监督体系专门机构的行政监督和法律监督遭遇重大挫折。

(三) 改革创新时期(1979—2011年)

1．以制度化为核心推进党内监督体系改革创新

1978 年12月，新的中央纪律检查委员会选举成立，标志着党内监督体系首先得以恢复重建，并进入改革创新时期。这一时期党内监督体系建设的改革探索主要体现在: (1)对 领导体制的改革创新。相继经历了从“单一同级党委领导体 制”走向“双重领导体制”，再走向“以上级纪委领导为主体制”的过程。1979年1月，在第十一届中央纪委第一次全体会议中，明确了党的纪检工作的领导体制为“单一同级党委 领导体制”，即中央纪律检查委员会在党中央领导下进行工作，各级纪委由同级党委领导，但随着工作的持续开展，这种领导体制难以保证纪委监督的相对独立性，弊端日益凸显。1980 年2月22 日，中共中央调整了这种领导体制，明确了各级纪委受同级党委和上级纪委双重领导，并以同级党委领导 为主的“双重领导体制”。 到了1999年1月，党的十五届六中全会提出，“纪律检查机关对派驻机构实行统一管理”。2000年，十五届中央纪委五次会议提出，“派驻纪检监察机构要以上级纪检监察机关领导为主，编制单列”。由此，在这一阶段，“双重领导体制”开始从“同级党委领导为主”体制慢慢向“以上级纪委领导”体制为主转变，基本趋向是在坚持党的领导下，探索确保纪委监督独立性的体制模式。(2)党内监督制度化改革创新探索。其基本趋向是由运动式整顿党风，逐渐向制度化严明党纪和反腐转变。党内监督制度化得到重视，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”［10］333。党的十三 大提出“从严治党”方针，在制度建设上，明确了党员标准、党的纪律、党内监督制度严格执行等规范。1987年，党中央开始提出，要走出一条不靠政治运动，而靠改革和制度建设推动党风廉政建设的新路子。党的十四大重点从五大方面①对加强廉政建设进行了部署。1997年，党中央颁布实施《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》。党的十五大明确了“三项工作格局”的制度规范，即重点推进“领导干部廉洁自律、查处案件、纠正部门和行业不正之风为反腐败”制度建设。党的十六大确定了反腐倡廉建设新的方针，即“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”，2003年，党中央颁布了首个党内监督条例。党的十七大则进一步强调，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设②。

2．从“三驾马车”并行到逐步形成合力推动国家监督体系改革创新

这一时期国家监督体系的改革创新大致经历了两个阶段:第一阶段是“三驾马车”各自恢复发展阶段 (1978—1992) 。1978 年，最高人民检察院恢复重建。1979年的《刑事诉讼法》规定检察机关侦查贪污罪、侵犯公民权利罪、渎职罪等。1982 年6月，最高检设置法纪经济检察厅，负责反贪污贿赂和渎职侵权检察工作，逐渐把依法惩治贪污、贿赂犯罪作为检察院的工作重点，这标志着国家检察监督的恢复重建。与此同时，1982年的宪法恢复了行政监察职能。1987年7月，监察部正式成立，重新区分了党的纪检部门和政府监察部门。此后，行政监察机关在县以上各级人民政府逐步设立，纪委管党纪、监察机关管政纪的局面再次形成。第二阶段是中央纪委和监察部合署办公模式确立阶段。1993 年，中央纪委和监察部合署办公，纪检监察体制实行“两块牌子，两种职能，内部运转以中纪委为主”的运行模式，这一模式在此后得以长时期沿用并发展，标志着中国特色纪检监察模式在改革创新中逐步形成。这一时期，党和国家监督领导体制的整体结构设计为“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”，可以看出，国家监督开始强调体制上的系统联动。1997年，《行政监察法》颁布施行，行政监察法律体系框架开始建立。2007年5月31日，国家预防腐败局成立，这形成了中纪委、监察部、国家预防腐败局合署办公的合力，体现了构建“惩治和预防腐败体系”的需要。

(四)全面深化时期(2012 年至今)

1．以“明晰责任”和“全覆盖”为核心推动党内监督体系建设的全面深化

以“明晰责任”为牛鼻子推进党内监督体系建设全面深化。一是以“两个责任”深化监督领导体制改革。明晰责任是职能定位的基础，“两个责任”在2013年党的十八届三中全会 中开始明确得以提出③,领导责任的明晰，对全党从政治和全局高度明确纪律检查职能意义重大。二是以“两个为主”深化组织职能改革。“两个为主”原则在党的十八届三中全会中得以强调④,可以发现，“两个为主”原则的核心是以上级纪委为主，明确了上级纪委对重要案件的广泛知悉权;其次在人事制度上将上述原则予以落实，即将下级纪委主要领导人事安排的主要决定权，从同级党委移交到上级纪委，这些改革的重点是凸显纪委监督的独立性和权威性。三是以加大问责推动党内监督制度执行。强调“动员千次不如问责一次”，2016年6月，《中国共产党问责条例》颁布实施，该条例进一步推动“党内问责”的制度化、程序化，强调各级党委及其领导成员要将反腐败和党风廉政建设作为一项不可推卸、终身问责的政治责任。2016年10月，《中国共产党党内监督条例》(试行)修订颁布，该条例对不同监督主体的具体责任进行了明确区分。四是完善纪检监察部门的自我监督制度。2017年1月，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工 作规则(试行) 》颁布实施，该工作规则对各级纪委监督执纪 工作的全流程、各环节进行了明确规定。

强化党内监督执纪的体制建设。一是以全覆盖强化巡 视监督的组织建设。2015年，《中国共产党巡视工作条例》(以下简称《条例》)颁布实施，2017年，该条例又重新修订，在该条例中，加强党风廉政建设和推动反腐败工作开展作为 巡视制度建设的主要目的得以凸显［28］。在制度程序上，《条 例》将巡视工作的过程分为前期准备、了解情况、巡视报告、巡视反馈、问题移交、巡视整改六个环节，在具体制度规定 上，《条例》列出了十二条规定，在程序上环环相扣，权责分 明［29］82 。二是以全覆盖强化派驻监督的组织建设。2014年 12月，派驻机构“全覆盖”的要求得以明确，即要实现中央一级党和国家机关的派驻全覆盖。至2016年，全国绝大多数 省区市完成了省一级派驻机构全覆盖任务。

2．以“多元整合”为核心推进国家监督体系建设全面深化

2016 年开始推进国家监察体制改革试点，2018年2月，省、市、县三级监察委员会全部完成组建［30］51。这项改革通 过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职 渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为 监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公 职人员监察全覆盖，其实质是将现有的行政监察、司法监督 整合为统一的国家监督，打破已有的“一府两院”宪制结构， 形成“一府两院一委”的宪制结构，建立集中、统一、权威、高效的监督机关，整合“三驾马车”为“一马当先”。 本次改革 的重点在于:一是整合过去分散的反腐部门，减少相互间繁 冗的对接程序。二是改变过去过于依赖纪委反腐的模式，使 反腐事业全面走向法治轨道。在这一项改革中，检察机关的 职务犯罪侦查权连同相关内部机构，被整合至国家监察委员 会。但检察机关的职务犯罪侦查权并未完全取消，还保留了 两种情况下的侦查权:即职务犯罪直接侦查权和补充侦查 权。对于监察委员会移送的案件，检察机关如认为需要退回 补充侦查的，可以要求监察委员会进行补充侦查，必要时可 以自行补充侦查。同时，在宪法上，检察机关是国家法律监 督机关的宪法定位也未因此改变。三是完善纪法贯通制度。2018 年7月，《中国共产党纪律处分条例》明确提出把执纪 和执法相互贯通，同时要与监察法进行有效衔接。2018年4 月，《国家监察委员会管辖规定(试行) 》颁布实施，对职务违 法和职务犯罪案件管辖范围、管辖分工和协调等事项进行了 明确规定。2018 年6月20 日，《中华人民共和国公职人员政务处分法》颁布实施，该法有利于政务处分匹配党纪处分、衔 接刑事处罚。(2) 完善国家监察制度程序规范。2018年6 月，《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试 行) 》颁布实施，2018年11月，《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行) 》印发实施，这两部法规对党和国家监 督检查和审查调查工作中的立案、交办案件、指定管辖以及 结案等相关程序进行了规范。

三、体制和制度的双重调适:党和国家监督体系建设的经验启示

(1)强化党的中心引领

百年来历史发展表明，党和国家监督体系是以中国共产党为中心引领的，这种中心引领作用主要包含以下两层含义:

第一，党的领导是党和国家监督体系建设的根本保证。 (1)党的领导为党和国家监督体系建设指明了正确方向。中 国共产党的性质和宗旨是为人民服务，党和国家监督体系的 最终目的是为了更好地践行党的宗旨，通过权力的公共运 行，维护人民的根本利益，建构现代国家。“为政清廉才能取 信于民，秉公用权才能赢得人心。”［31］4(2)党的领导为完善 党和国家监督体系提供了组织保障。百年历史发展表明，中 国共产党自成立以来，党风廉政建设和反腐败斗争都是由党 统一领导的，并被不同时代赋予新的不同要求。党的执政水平直接决定着监督工作的运行情况，什么时候党能够统一领导，什么时候监督工作就能有效运行，党的统一领导一旦弱化，整个监督体系就会陷入困境。(3)党的领导为完善党和国家监督体系提供了动力支持。廉政建设的普遍经验表明，一个国家的执政党对反腐败的政治决心和行动力度，是该国政治生态建设的根本保障。建党百年来，中国共产党对反腐倡廉工作一贯重视，从不松懈。历届领导人结合各个阶段的历史实际，勇于创新，提出了一系列重大战略思想，彰显了坚定的反腐政治决心，为完善党和国家监督体系提供了动力支持。

第二，党内监督体系是党和国家监督体系建设的核心引 领。中国共产党是执政党，因而党内监督事关监督体系建设 的全局，邓小平指出，“中国要出问题，还是出在共产党员内 部”［10］380，中国现代国家建构道路是“党建国家”，即通过政党凝聚人民力量，借助政党创造的社会中坚力量实现现代国 家建构，政党自身的凝聚力是凝聚人民力量的前提，而纪律 这一制度最重要的作用是用来塑造组织成员间的凝聚力。这种内在于中国特定历史条件的建国模式，对党内监督提出 更高要求，只有通过严格的党内监督，始终保持党的先进性 和纯洁性，才能在党的领导下，以人民共和方式建立现代国 家。新中国成立后，中国共产党成为执政党，党内监督体系 建设对于党的自身建设和党领导国家建设更是至关重要，原 因在于:一是党内监督对于国家监督具有重要的示范引领作 用。中国共产党是执政党，如果党内监督失效，将直接导致 其执政资源的流失和执政地位的动摇。二是党内监督对于 国家监督具有重要的统领作用。党内监督通过领导体制的 运行，可以通过党的组织体系和领导制度，凝聚党和国家多 方面的监督力量，使监察监督、巡视监督、派驻监督、部门监 督等各个方面的监督力量实现协同整合，推动腐败的整体性 治理。(二)推进体制系统耦合

第一，促进党内监督体系的系统耦合。(1) 促进党内监督体系的组织耦合。组织是基于共同目标的集体行动结构，“组织，作为人为的建构，始终在时间之中展开”［32］2。在党 和国家监督体系建设的历史发展中，这种耦合机制大致经历了三个不同的阶段:一是单一上级党委领导体制阶段。新中国成立前，纪律检查机关主要接受党的中央委员会领导，与同级党委在地位上基本平行，互不隶属。二是单一同级党委领导体制阶段。从新中国成立后到党的十二大召开，纪律检查机关受同级党委的单一领导，对同级党委负责。三是双重领导体制阶段。从党的十二大至今，在这一阶段党的纪律检查工作实行双重领导体制，纪律检查机关受同级党委和上级纪律检查机关的双重领导。单一上级领导体制适应了革命时代革命斗争的需要，单一同级党委领导体制适应了新中国成立后巩固新生政权的需要，双重领导体制适应了党的领导和纪委独立履职的双重需要，未来促进党内监督体系的组织耦合需要以加强党的领导为目标不断优化双重领导体制，推进双重领导体制的制度化。(2)促进党内监督体系的职能耦合。随着时代的发展，实践中双重领导体制也出现一些不适 应、不协调的问题，特别是在查办腐败案件中受到的牵制比 较多，如同级监督难、一把手腐败问题同级纪委甚少发现并 报告、党委的主体责任和纪委的监督责任出现落空等现象。党的十八大以来，明确了在党内监督中，党委负主体责任、纪 委负监督责任、职能部门负职能责任，这种明晰责任基础上 的职能定位和耦合，必将促进监督的效能提升，职能耦合的 本质就是形成党内监督齐抓共管的“责任共同体”。

第二，促进党内监督体系和国家监督体系的系统耦合。 (1)从多元监督体系调和逐渐走向一元监督体系耦合。百年 来专门性的党的纪检和国家监察机构大体经历了“分别设 立——改名撤销——并撤销——各自单独恢复设立——合 署办公”的历史演变。一方面，在党和国家监督体系中，党内 监督处于引领和中心地位;另一方面，这也表明党内监督不 能代替国家监督。党的十八大以来，党和国家监督体系建设 的基本趋向是由多元监督格局逐步走向一元监督格局，中国 特色党政治理的统合性结构在党和国家监督体系中也得以 充分体现。(2)推进党内监督体系和国家监督体系的制度对 接。为此要继续推进纪检监察部门“合署办公”的衔接配合 制度机制建设，强化党政监督部门通力协作，细化各项衔接 制度机制。既要在党内法规体系的构建和运行中寻求同宪 法与国家法律的有效衔接，更要保证监察制度改革始终贯彻 党的全面领导［33］25。(3) 要通过制度区块建设，促进党内监 督制度与各类监督制度耦合的同时，明确区分各类监督的职 责和方式的不同，重要的是从制度上根据监督主体的角色、功能和资源实现监督实操的科学分工、高效集成，避免出现 制度重叠现象，杜绝多头监督、重复监督的弊病。(4)要着力 建构“大监督”的格局。“大监督”格局不仅要包括保障监督 主体行使权力和权利的基本法律规范性制度，还应包括监督 主体关于监督权力与权利的思想意识和价值观念;不仅包括 传统历史发展中的行政监督、司法监督、审计监督等原始监 督体系，还应包括国家现代化过程中衍生出的网络监督、媒 体监督等新生监督体系;不仅要重视国家内部监督体系的改 革与完善，而且要重视加强国际反腐力量的联系与团结。

(三)确保制度科学有效

第一，提升监督制度供给的科学性和有效性。(1) 确保 制度供给的科学性。改革开放时期，邓小平就专门论述过制 度的好与坏问题［10］333，其实制度的好坏问题，实际就是指制 度的科学与否问题。建党以来的百年历史发展表明，科学性 是制度建设保持旺盛生机的根本保障。(2)强化已有制度执 行的有效性。习近平总书记指出，“我们说一分部署还要九 分落实。”［32］128－129百年历史发展表明，党和国家监督制度能 否得到有效落实，往往一些看似简单的制度就可以收到良好 的效果。毛泽东同志确立的“三大纪律，八项注意”，通俗易 懂，便于执行，执行后对于党的作风建设起到了巨大作用。党的十八大后，“中央八项规定”，要而不繁，有力执行后，很快对政治生态产生巨大的影响。相反，一些很好的制度如果没有 得到有力执行，将影响党和国家监督制度效能的发挥。

第二，凸显监督制度供给的人民性。(1) 扩大监督制度 供给的公众有序参与。在百年发展历程中，中国共产党一直 避免“国家主义”监督体系建设的封闭性。从根本上来说，人 民性是党和国家监督体系的根本属性。目前，我国反腐工作 中涉及的大量案件是由公民参与而完成的，据统计，2021年，全国纪检监察机关共接收信访举报386．2万件次［34］。在我 国已被查处的腐败案中，有60% 至70%的案件是通过群众 举报而发现的［35］。(2) 增强维护公众参与监督权利的有效 制度供给。从政治体系理论视角来看，公众参与是监督体系 的“输入”环节，离开了有效信息和利益诉求的输入，监督体 系根本无法有效运行。百年来中国共产党一直重视将专门 机构的监督体系建设和公众有序参与监督结合起来。中央 苏区时期，工农检察部就专门成立了接受群众检举和控告的 部门——工农检察部控告局。新中国成立后，监察制度设计 就着重突出人民性和参与性，反腐强调“坚持人民的立场和 为人民服务的观点，坚持监察工作的群众路线”［36］555，并设 立了人民通讯员制度，为公众参与监督建立了专门性通道。改革开放后，为弥补监督范围的短板，1987 年，监察部建构了新的特邀监察员制度，此后，群众举报制度、纪检监察信访制 度、案件公开审理制度等制度供给为公众参与党和国家权力 监督提供了制度支持，通过有效的“输入”，推动了监督效能 的提升。当前在监察体制改革和监察法实施中应进一步增 强公民参与权利，优化制度设计，重新建构人民监察通讯员 制度，建立开放型的党和国家级监督体系。

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