“逆向信息不对称”：环境治理中的信息获取与层级控制
夏瑛 李琳玮
摘要：信息不对称广泛存在于政府层级体系中。主流理论认为，中央政府难以通过强化信息获取手段来解决信息不对称问题。学者们转而探讨通过制度设计来应对纵向治理中的信息挑战。以环保垂直管理改革后中国环境治理过程中的信息获取为例，本研究界定了“逆向信息不对称”这一在纵向政府组织体系中日益显现的现象。与下级政府掌握信息优势的“信息不对称”不同，“逆向信息不对称”描述的是上级政府通过多种手段争取信息优势的过程。研究发现，中央政府通过制度改革、技术赋能和民意直通等多种方式获取地方政府尚未掌握的地方信息，打破了地方政府垄断信息优势的传统假设。多维信息的获取有助于中央政府构建关于下级政府行为的“信息拼图”，并缩小其相对于下级政府的信息劣势。“逆向信息不对称”强化了科层体系中上级组织的权威与层级控制能力，从而进一步提高了特定政策领域的执行效率。
关键词：环境治理 信息不对称 逆向信息不对称 信息获取 层级控制
来源：《广东社会科学》2025年第2期
引用格式：夏瑛 李琳玮.“逆向信息不对称”：环境治理中的信息获取与层级控制[J].广东社会科学，2025,（02）：183-194.
一、问题的提出
超大型官僚体系如何处理层级间的信息不对称问题？已有大量文献对此展开研究。在多层级、多代理人造成的多重委托-代理关系下，位于层级顶端的中央政府面临着信息不对称的挑战。自大一统体制确立以来，这一问题就一直困扰着中国的治理实践。孔飞力的研究、“财政联邦主义”、“分权与集权”、“行政发包制”等富有影响力的文献都从不同角度展示了信息不对称的特定方面以及中央政府对解决这一问题的努力。总体上，主流文献默认信息不对称是多层级单一体制难以化解的痼疾。因此，中央政府要从制度而非信息层面寻求委托-代理问题的解决方法，央地分权体制、官员晋升机制以及与项目制治理相配套的组织激励制度都体现了中央政府在这方面的努力。
然而，也有文献指出，随着信息技术的发展，中央政府通过技术手段获取一线信息的能力大大增加。此外，随着诸如督察等纵向治理手段的创新使用，中央政府通过加大科层管理效率也一定程度上增强了其从地方所获信息的真实性。在中央政府信息获取能力大大提升的背景下，其所面临的信息不对称问题是否有所缓解，甚至在特定维度上出现逆转？
本文通过对环境治理领域的研究，界定了纵向治理过程中日益凸显的“逆向信息不对称”现象。所谓“逆向信息不对称”，是指中央政府通过强化信息获取能力，试图扭转其相对于地方政府的信息劣势甚至获得一定程度信息优势的过程。相对于地方政府，中央政府借助新的信息获取手段所占有的信息兼具独家性与全面性；不仅如此，中央政府还垄断了信息决策权和问责权。
“逆向信息不对称”的信息结构经由多个过程逐渐建构起来。首先，中央政府通过制度改革重构政府层级之间的信息流动规则，打破地方政府垄断地方信息优势的结构；其次，通过多种技术手段的协同使用绕过地方政府直接获取跨地区、跨部门的全域信息，在信息获取效率以及所获信息的广度上制造信息优势；最后，通过设立民意直报系统将民众扩展为信息获取对象，打破了传统委托-代理关系中仅向地方政府获取信息的局限性。在制度改革、技术赋能和民意直通三种机制的共同作用下，中央政府打破了单一制下信息自下而上流动的单一信息流动模式，让官僚组织内的信息不对称问题成为可被缓解甚至在一定程度上可被化解的“变量”。这种现象对主流制度研究所持有的“信息不对称问题固有且不可逆”的假设构成挑战。
二、纵向政府层级间的信息权力关系
信息不对称是科层组织体系普遍存在的问题。组织层级的存在让上级组织难以充分掌握下级执行信息，下级组织因此在信息占有上拥有优势，由此造成信息不对称。信息不对称会带来组织中的委托-代理问题，下级组织（代理方）有可能通过隐瞒、扭曲甚至捏造信息的方式敷衍执行上级组织（委托方）下派的政策任务，由此做出违背上级组织目标和利益的行为。
（一）信息不对称与委托-代理问题
自阿克洛夫在“柠檬市场”模型中提出信息不对称理论以来，委托-代理框架下的“代理人信息优势”假设成为解释市场失灵与政策执行偏差的核心范式。该理论认为，代理人因掌握本地知识，能够获取委托人难以观测的私有信息，从而引发道德风险和逆向选择问题。斯蒂格利茨进一步将这一理论拓展至政府间关系，指出地方政府作为代理人，可能利用其信息优势隐瞒负面信息，以规避中央监管或争取政策优惠。这种“地方信息垄断”假设在中国环境治理研究中得到了验证。有研究发现中央政府在地方上启用空气污染自动监测之后，自动化监测报告的PM10浓度发生了变化；这意味着过去由地方政府自报的监测数据可能存在虚假信息。
缓解信息不对称问题的有效策略是在上级组织和下级组织之间塑造一种信息制衡状态；这种制衡策略的核心是提升上级组织的信息获取能力并使其获得更多信息。一个常见的做法是在上下级中间增设一个“监督人”层级，由监督人观察、收集下级行为信息并传达给上级组织。这种做法的初衷是相信监督人相对于下级组织的独立性可以保证其相对客观真实地反映情况。然而，在实践中，却又发生了监督人反被下级组织笼络并控制的“监督俘获”问题；监督俘获一旦成功，监督人便和下级组织形成共谋，它将站在下级组织的立场上帮助其操纵信息，共同欺骗上级组织。
既然信息不对称问题难以化解，有学者建议在接受信息不对称这一事实的基础上通过制度设计来管理下级政府行为。这一做法的核心在于通过激励机制和绩效评估，将政策执行结果作为衡量地方政府工作表现的主要依据。上级组织可以基于可直接观察到的信息，即下级执行结果的信息来设计奖惩激励制度，从而引导下级组织向着上级组织希望的目标行事。学者具体关注如何在不同环境下设计不同类型的激励制度，或者扭曲的激励制度如何影响下级的行为。在制度激励这条路径上，委托-代理理论从最初的单委托人、单代理人理论发展到后来的多代理人、多委托人、多重委托-代理关系以及多任务理论，其主流脉络都是在信息不对称假设基础上寻找解决委托-代理问题的最优激励制度。
（二）中国环境治理中的信息与控制
委托-代理理论中的制度分析传统具有鲜明的逻辑推导路径。“信息不对称”是这条分析路径中极为重要的逻辑起点。正是出于这个假设，上级组织不必要也难以花费巨大的成本了解下级执行任务的具体过程。在研究中国环境治理的主流文献中，学者们有类似的看法。这些观点认为上下级组织之间的信息不对称和目标不一致必然发生，因此组织设计的关键在于“激励机制的安排”，上级政府“并不关心政策执行的实际部署，而只关心政策执行的结果”，且“在任何一个有着相当规模的组织中，委托方欲行使激励分配权，都需要极高代价才能获得有关代理方努力程度的信息”。
持制度激励观点的典型学说包括行政发包制和后来发展起来的控制权理论。从最初提出到后续的多次修订与发展，“行政发包制”已经有了非常稳定成熟的理论结构，它描绘了一种在央地分权结构下“层层属地发包”、“逐级承包代理”的纵向政府间关系。在行政发包制下，上级政府将政策目标“发包”给下级政府执行落实，再对下级政府的执行结果进行检查验收，并基于验收结果对下级政府给出奖励或惩罚。在这个过程中，上级政府对下级组织的控制主要体现在两个方面：一方面是建立一个强大的激励导向的治理结构，体现在上级在财政预算上对下级分权，给予下级政府充分的自由裁量权与剩余索取权，从而激励下级努力作为；另一个方面是把控结果，体现在上级政府对下级的执行结果进行检查验收并考核评估，执行成绩突出的主政官员更容易得到上级的重用。这种结果激励的策略也在干部体系的横向竞争中造就了“晋升锦标赛”的独特现象。
控制权理论则进一步细化政策目标发包过程中的权力分配与博弈机制。同样基于对中国环境治理体系的研究，该理论认为，地方政府由于掌握地方性信息，往往在政策执行过程中能够“控制”信息流通，从而在一些情况下阻碍中央政策的全面执行。这种“信息垄断”现象导致了政策执行的偏差。信息控制权也成为地方政府与中央政府博弈的重要筹码。为了强化地方政策执行，中央政府通过财政转移支付与考核制度等激励机制来影响地方政府的行为。在环境政策方面，中央政府设定政策目标（目标设定权），县级政府负责具体落实并分配资源（激励分配权），省级政府对县级政府的执行情况进行检查验收（检查验收权）。尽管控制权理论强调目标设定权、激励分配权和检查验收权在上下级政府之间存在动态调整的特征，不同于行政发包制所描述的相对静态固化的央地关系结构，但控制权理论在总体上还是认为地方政府在地方治理中拥有显著的信息控制权，而中央政府主要通过激励机制而非强化信息获取能力来影响地方政府的执行行为。
（三）逆向信息不对称：经验世界的最新变化
从以上文献可以看到，主流理论使用的主要是委托-代理理论中的激励制度分析路径，其论证起点是央地之间存在着固有的信息不对称，地方政府比中央政府掌握更多信息，而中央政府只能通过地方政府来获取地方信息。由此，地方便因信息优势而在央地关系博弈中掌握更多自主空间，而中央只能通过激励制度的设置间接引导地方政府服从中央政策。这种治理结构主要出现在上级向下级分权的整体制度环境中。
然而，随着中国环境治理体系的制度化变革以及新型信息收集技术的赋能，中央政府已能突破层级信息壁垒，直接获取原本由地方垄断的环境数据。环境治理领域的新变化正挑战着传统理论中代理人信息优势的核心假设。在这种新格局下，央地信息权力关系的变化要求研究者跳出传统范式，构建更具解释力的理论框架。
就央地信息权力关系而言，两者可能存在以下三种关系结构：（1）地方比中央掌握更多地方信息，构成信息不对称；（2）地方和中央掌握同样多地方信息，构成信息均衡；（3）中央比地方掌握更多地方信息，构成“逆向信息不对称”。本文尝试论证，在当前的环境治理过程中，央地之间的信息权力关系已构成一定程度的“逆向信息不对称”。我们将“逆向信息不对称”界定为：中央政府独立获取部分地方信息，且地方政府无法同步掌握该信息，由此在特定信息类型上实现相对于地方政府的信息优势，构成“逆向信息不对称”。
“逆向信息不对称”挑战了传统信息不对称理论中“信息优势固定于代理人”的假设，主张以动态视角观察央地政府之间的信息权力关系。在下文的分析中，我们将从三个方面论证“逆向信息不对称”在环境治理领域的具体表现。首先，中央政府通过制度改革重构央地之间的信息流动规则，为“逆向信息不对称”的发生提供制度基础；其次，中央政府通过多种新型技术的协同使用直接获取足以覆盖全国全域的地方环境信息，技术为“逆向信息不对称”的发生提供硬性条件；最后，通过启用民众意见直报系统，中央政府将民众扩展为地方信息的获取源，民意为“逆向信息不对称”的发生提供软性条件。在制度、技术、民意三者的合力作用下，央地之间的“逆向信息不对称”现象初现雏形。支撑本文分析的论证材料主要包括政府公开信息、新闻报道及各类统计资料。
三、“逆向信息不对称”的实现机制
自2016年环保垂直管理改革启动以来，中央政府通过一系列制度性措施，逐步使地方环保部门相对脱离地方政府的行政管理范畴，成为中央直接管理和监督的对象。这一改革标志着中国环境治理体系从“属地管理”向“垂直统筹”的深刻转型，其目标包括强化中央对地方环境信息的控制能力，塑造中央相对于地方的信息优势。环保垂直管理改革通过财权、人事权和监测事权的上收，打破了地方保护主义对环保信息的垄断，为中央政府获取真实、全面的环境信息提供了制度基础。与此同时，中央生态环境保护督察（以下简称“中央环保督察”）的启动，进一步强化了对地方政府环保履职的监督，确保环境信息的透明度与问责性。这些制度改革不仅提升了环境治理的有效性，还为中央政府制定和执行环境政策提供了强有力的信息支持。
（一）制度改革：中央对信息整合规则的重构
在传统环保管理体制下，地方环保部门受制于属地政府。后者有时因GDP考核压力弱化地方环保责任，甚至纵容污染企业，谎报地方污染信息。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。2020年，省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革任务基本完成。随着环保垂管改革的推进，中国的环境治理逐步从分散式管理模式向中央集权式管理转变。这一转变不仅体现在地方环保财权、人事权和环境监测事权的全面上收，也体现在中央对地方环境信息谎报问责机制的建立等方面。环保垂直管理帮助中央政府加强对地方环保工作的统一调控与有效监督，为强化对地方环境信息的获取和控制提供了制度保障。
首先，财权与人事权上收，为打破地方保护主义建立制度基础。在环保垂直管理改革之前，地方环保部门的财权和人事权依赖于地方政府，导致环保工作不时受到地方政府的行政干预。2015年，在有数百名各地监测站负责人参加的现场工作会上，原环境保护部（以下简称“环保部”）副部长吴晓青指出：有些地方政府为了减轻考核压力、实现环境质量达标等目的，行政管理部门指使监测站编造、篡改监测数据的情况时有发生。环保垂直管理改革通过财权和人事权的上收，切断了市县政府对环保部门的直接控制。根据2016年印发的《指导意见》，市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担；县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级承担人员和工作经费。这一改革有效削弱了地方保护主义对环保工作的干预，使环保部门能够独立行使环境监管职能。例如，河北省在垂直管理制度改革试点后，环保部门的执法力度显著增强，2017年共立案行政处罚各类环境违法案件2.2万起，拟处罚款11亿元，分别排在全国第三位和第二位；其中省本级处罚环境违法案件316件，拟处罚金额约2.99亿元，同比分别增长了30倍和66倍。
其次，监测事权上收，将信息获取规则集权化与标准化。监测事权的上收是环保垂直管理改革的核心内容之一，其目标是通过省级统筹管理，确保环境监测数据的真实性和权威性。改革前，环境监测站点由市县环保部门管理，监测数据易受地方政府干预，数据造假现象时有发生。2016年，中国环境监测总站对国控环境空气质量自动监测子站上传数据进行例行审核时发现，西北某市某区子站PM2.5监测数据异常。原环保部随后开展飞行检查。经过调查，发现相关地区时任环境监测站站长、副站长等人为干扰监测子站的监测设备，造成数据失真。这种信息失真不仅削弱了环境治理的有效性，还导致中央政策在基层执行中大打折扣。在上收监测事权的基础上，中央政府还大力推动环境监测网络的一体化与标准化。改革前，环保、水利、国土等部门的监测站点分散管理，数据标准不统一，难以实现信息共享。改革后，生态环境部与自然资源部、农业农村部、气象局等9部委签署信息共享协议，积极搭建监测数据集成共享机制。例如，与气象局实行13大类历史和实时数据的共享共用，实现了常态化空气质量联合会商与联合信息发布。同时，加快推进生态环境监测大数据平台建设和国家-省-市-县各级监测数据互联共享；到2020年，已有约3万个地方或企业站点与国家联网。监测事权的上收不仅强化了中央对环保信息的控制，还推动了环境治理的协同化与高效化。
最后，建立信息谎报问责机制，强化信息真实性的制度保障。信息谎报问责机制是环保垂直管理改革的重要组成部分，其目标是通过严厉的问责措施，确保环境信息的真实性和透明度。如上文所提及的，改革前，有的地方政府为逃避环保责任，通过篡改数据、隐瞒污染问题等方式谎报环境信息。这种信息谎报行为严重削弱了环境治理的公信力，导致中央政策在基层执行中流于形式。环保垂直管理改革通过建立信息谎报问责机制，强化了对环境信息真实性的制度保障。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，提出建立环境监测“谁出数谁负责、谁签字谁负责”的责任追溯制度。2018年，生态环境部印发了《生态环境监测质量监督检查三年行动计划（2018—2020年）》，对生态环境监测机构数据质量、排污单位自行监测数据质量以及环境自动监测运维质量进行专项检查。2022年10月以后，生态环境部又联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部、市场监管总局开展专项整治；截至2024年底，共查处1968家弄虚作假第三方环境监测机构，移送刑事案件167起，公开曝光62个典型案例。信息谎报问责机制不仅有效遏制了数据造假行为，还增强了地方政府和环保部门的环境责任意识。
此外，中央生态环境保护督察制度的建立进一步强化了信息谎报问责的威慑力。根据《中央生态环境保护督察工作规定》，被督察对象应当自觉接受中央生态环境保护督察，积极配合中央生态环境保护督察组开展工作，如实向督察组反映情况和问题。被督察对象及其工作人员有“故意提供虚假情况，隐瞒、歪曲、捏造事实”等情形的，视情节轻重，对其党政领导班子主要负责人或者其他有关责任人，依纪依法给予批评教育、组织处理或者党纪处分、政务处分；涉嫌犯罪的，按照有关规定移送监察机关或者司法机关依法处理。例如，2017年，针对第一轮中央环保督察指出的某经济区管委会违法将39.6公顷沿海滩涂转让给三家企业用于房地产开发的问题，该区所在省份整改方案明确提出，暂停执行填海区域相关规划，研究修改规划方案，并停止相关项目建设。但是，这些开发项目实际上并没有停工整改，仍在继续施工。2018年，生态环境部再次通报当地违法围填海问题。经调查发现，当地政府在违法围填海问题整治过程中，先后5次编造虚假整改情况，甚至通过伪造公文来应付检查验收。问题查实后，当地政府主要官员分别受到问责。信息谎报问责机制通过高压态势，确保了环境信息的真实性和透明度，为中央政府的科学决策提供了可靠保障。
综上，环保垂直管理改革通过财权、人事权和监测事权的上收，以及信息谎报问责机制的建立，强化了中央对环保信息规则的控制。这一改革打破了地方保护主义对环保信息的垄断与干预，提升了环境信息的真实性与权威性。财权和人事权的上收增强了环保部门的独立性，监测事权的上收实现了环境信息的集权化与规范化，信息谎报问责机制则通过严厉的问责措施确保了信息的透明度。这些制度机制的协同作用，不仅强化了中央政府对地方环保的管理能力，还为环境治理体系的现代化奠定了坚实基础。
（二）技术赋能：中央对全域环境数据的独占采集
技术是“逆向信息不对称”得以发生的硬件基础。技术赋权表现为中央政府通过先进技术手段直接获取地方政府无法企及的环境信息。这些信息之所以能体现中央政府的信息优势，主要在于它们三方面的特点：跨地域、跨部门和实时性，这些特征都是单个地方政府无法实现的。中央政府通过以下技术机制，强化信息优势。
其一，卫星遥感的全局监控能力。卫星遥感技术的核心优势在于其全域覆盖能力和高时空分辨率。传统地面监测网络（如空气质量监测站）受限于地理分布和建设成本，难以覆盖偏远地区或跨境区域。根据生态环境部卫星环境应用中心公布的《卫星中心2022年生态环境遥感数据年报》，在该年度，生态环境部卫星环境应用中心接收高分系列、资源系列等14颗国产民用中高分辨率光学卫星数据69.8万余景，高分辨率（空间分辨率优于2.5米）卫星数据基本实现了全国季度覆盖。这种“天基监测”能力使中央能够实时掌握跨区域污染传输动态，而地方政府仅能依赖属地监测网络，信息获取范围与时效性显著受限。根据生态环境部2022年发布的《生态环境卫星中长期发展规划（2021—2035年）》，生态环境卫星遥感应用需求主要包括大气环境遥感监测、水生态环境遥感监测、自然生态遥感监测、土壤环境遥感监测、固体废物遥感监测、海洋环境遥感监测、生态环境保护执法遥感支撑以及中央生态环境保护督察与应急遥感支撑等8类遥感监测业务应用；2016年以来，在第一轮、第二轮中央生态环境保护督察中，卫星遥感为督察组提供了1万余条生态破坏和环境污染线索，为现场督察提供了精准指向。
其二，物联网直连的数据穿透能力。环保物联网是物联网技术在环保领域的智能应用，通过综合应用传感器、全球定位系统、视频监控、卫星遥感、红外探测射频识别等装置与技术，实时采集污染源环境质量生态等信息，构建全方位、多层次、全覆盖的生态环境监测网络，推动环境信息资源高效、精准的传递，通过构建海量数据资源中心和统一的服务支撑平台，支持污染源监控、环境质量监测监督执法及管理决策等环保业务的全程智能。从而达到促进污染减排与环境风险防范，培育环保战略性新型产业，促进生态文明建设和环保事业科学发展的目的。原环保部在2018年发布《环保物联网 总体框架》和《环保物联网 术语》，规定了物联网建设和应用在环保领域中共性的、基础性的术语和定义。
物联网直连技术的核心价值在于对污染源的直接穿透式监控。根据《生态环境监测规划纲要（2020—2035年）》，截至《纲要》发布时间，全国已建成国家-省-市-县四级生态环境监测组织架构，共有监测管理和技术机构3500余个、监测人员约6万人。国家和地方已建成城市空气质量自动监测站点5000余个、地表水监测断面约1.1万个、土壤环境监测点位约8万个、辐射环境质量监测点位1500余个，总体覆盖所有地级及以上城市和大部分区县；已有2.3万家重点排污单位与国家平台联网。自动监测网络的建设和扩展增强了中央政府识别地方环境问题或地方数据造假的能力。根据生态环境部公布的自动监控领域的生态环境执法典型案例，许多被查处的数据造假案的问题线索来自国家自动监测数据中显示的异常值。
其三，大数据分析技术的多源数据整合和复杂关系挖掘能力。大数据分析技术在环境治理工作中正发挥着越来越重要的作用，尤其是在跨部门和跨区域的数据分析比对方面。通过整合、分析来自不同部门和地区的数据，中央政府能够获取单个地方政府难以掌握的信息，从而提升治理能力和决策水平。中国生态环境领域所涉及的数据资源主要包括地面监测数据、遥感影像数据、社会经济数据、专项调查数据以及科学研究数据等；这些数据分布在环保、国土、水利、农业、林业、卫生、气象、海洋等多个政府部门，有待整合与共享。2016年，原环保部印发《生态环境大数据建设总体方案》，旨在通过建设大数据环保云平台、大数据管理平台和大数据应用平台三大平台，实现生态环境数据互联互通和开放共享。从2016年截至2020年，生态环境部已累计完成部内110个业务系统的数据整合集成，通过共享气象局、水利部等其他部委9类数据，汇聚生态环境、产业、交通、水利等多源数据，形成覆盖生态环境质量监测、环境污染防治、自然生态保护、核与辐射监管等生态环境业务领域的基础数据库；共形成数据集873个，提供数据服务接口1242个，数据服务接口累计被调用共197个，涉及环境质量、污染源、环境管理、政策法规标准等，为相关部委和地区提供数据服务。当然，由于生态环境大数据的复杂性，对其进行的开发、建设与应用依然面临部门与层级之间的数据共享壁垒以及多源多类型数据的标准化整合分析等方面的问题。
（三）民意直报系统：中央对基层信息的穿透式获取
民意直报系统为中央政府提供了一个直接获取基层环境信息的重要渠道，打破了地方政府在信息报告中的过滤机制，使得中央能够绕过地方的层层汇报，直接掌握基层环境问题的真实情况。这种信息穿透性，不仅提高了中央对地方环保问题的监控效率，还增强了环境治理的透明度和有效性。
2016年，中央政府将原环保举报热线“12369”升级改造为全国12369环保举报联网管理平台，公众可通过微信、网络以及传统电话热线等多种方式直接向中央信息平台举报当地存在的环境问题信息。2021年，生态环境部又将全国12369环保举报联网管理平台与信访平台并网整合，并更名为“全国生态环境信访投诉举报管理平台”。据2024年的报道，根据生态环境部的不完全统计，12369热线开通以来，累计登记受理投诉举报670万余件。群众举报让生态环境部对全国各地发生在群众身边的环境问题有一个全局的掌握，其中不乏地方政府尚不知晓的属地内环境问题。例如，2020年，生态环境部环境应急与事故调查中心在管理平台中发现某地生态环境部门以“地址不详”为由，拒绝受理群众反映的“某实木加工厂存在异味扰民”的投诉。生态环境部环境应急与事故调查中心工作人员直接联系属地生态环境部门，建议其再次对举报对象进行走访排查。最终，被群众举报的工厂位置被确定，当地政府依法对该工厂进行了处置。有了民众意见直报系统后，中央政府可直接从公众获取基层环境信息，地方政府不仅没有机会对这些信息作筛选和过滤，甚至对部分信息完全不知晓。
这种穿透式信息获取方式在中央环保督察期间表现得更为集中且有效。根据《中央生态环境保护督察工作规定》，中央环保督察进驻期间，须受理人民群众生态环境保护方面的信访举报。一般情况下，中央督察组在各省（市）进行驻地检查的时间为1个月左右，在此期间，督察组设立专门值班电话和邮政信箱，受理被督察省（区）环境保护方面的来信来电。在常规信访制度下，基层民众必须首先从基层政府开始逐级向上信访；越级信访被理解为一种制度外的信访方式。在督察过程中，民众可以直接将问题反映给驻地督察的中央环保督察组，无需遵循由低到高的逐级信访程序。民意直报系统在环保治理中的作用，不仅是信息获取的补充渠道，更是重新定义上下级政府信息互动结构的重要机制。
四、“逆向信息不对称”及其理论启示
本文以中国环保垂直管理改革以来环境治理领域的央地关系为分析对象，剖析了中央政府如何通过制度、技术以及民意构建环境治理信息优势，形成与传统“地方政府垄断信息”相反的“逆向信息不对称”结构。“逆向信息不对称”的概念内核是中央政府能够比地方政府更快掌握或掌握更多后者尚未掌握的地方信息，从而形成中央政府单向透明的信息优势结构。“逆向信息不对称”概念的提出并不表示该现象已普遍替代地方掌握信息优势的信息不对称现象，而是希望提醒研究者，在当前的央地治理结构下，继续将央地信息不对称作为给定的假设条件来分析中国央地关系可能已不合时宜。
央地之间的信息优势方向可能随制度、技术和社会环境等多维因素的变迁而逆转，信息控制权并非单向倾斜于地方政府，而是呈现出复杂的双向博弈特征。中央凭借政策制定权与宏观数据整合能力，掌握有关跨区域污染传输、国家生态安全等战略性信息；而地方则依赖属地管理经验，获取有关企业生产规律、污染源分布等操作性信息。这种信息分层结构表明，信息不对称的方向可能随治理层级和议题性质而动态变化，而非传统理论所假设的单一方向。此外，将数量众多的民众扩展为信息获取对象，也让中央政府有机会掌握来自地方基层最直接的信息。由于民众的规模及分散居住特点，地方政府很难预判或全面掌握民众向中央政府提供的信息。总体而言，“逆向信息不对称”的发展进一步强化了中央政府的层级控制能力，重塑其在科层体系中的组织权威。
需要强调的是，本文所讨论的“逆向信息不对称”的核心要素，包括信息本身的属性以及达成逆向信息不对称的过程都存在一定的适用边界。就信息类型而言，本文所讨论的信息主要是那些可测量、可标准化、可跨区域比较的客观信息。这类信息更容易通过技术系统大范围获取，也更能帮助高层级政府实现“逆向信息不对称”。随着技术的爆发性发展，信息采集技术被广泛应用于政府治理过程；除了本文所讨论的环境治理领域，还有经济调控、市场监管等领域。对这些数据的大量掌握大大加强了中央政府的决策能力和对地方执行的监督能力。同时，在这类信息的采集与运用过程中，地方政府从最初的参与配合到后来的模仿学习，逐渐开发出各类属地信息采集系统，帮助地方政府体系中的高层级政府加强对更低层级政府的监督。在技术系统之外，民意机制让上级政府与科层组织外部群体形成“信息联盟”，这也有助于形成“逆向信息不对称”。在与企业、民众利益直接相关的领域，政府开放投诉和举报渠道有助于形成信息收集的合力。环境保护就是这样的领域。但是，在与企业或者民众利益相关度不高的领域，即使政府开放投诉渠道并强调回应性，也可能难以形成合力。
在自上而下的中心工作领域，高层级政府借助信息治理机制，通过强大的行政权力和密集的资源投入支撑行政任务的完成。反过来，信息机制又强化行政过程。在这些职能领域，组织模式越来越向传统科层制回归，政府层级和部门分工成为任务流程的一个环节，按章办事被强化。这一点非常有助于自上而下的政策执行，可以取得与项目制、运动式治理等模式相近的效力，甚至实现更高的组织绩效。在另一方面，强化科层制和行为控制带来的另外的后果是地方政府的灵活性下降，以及地方政府对“形式”的过度重视。在多重机制之下，科层制自我强化，过程、流程、形式等传统要素的重要性重新凸显。
