权威的建构：数据管理机构推进数字化跨部门综合监管的机制研究
郑莹 于君博 胡沛验
摘要：建构行政权威，提升合法性，是数据管理机构推进数字化跨部门综合监管场景建设的常用策略。科层组织的行政权威既来源于自上而下的授权，也来自实践建构，组织可借此获取实质合法性。但是，在“技术-制度”环境下，数据管理机构建构实质合法性也面临挑战。技术环境促使组织引入数字技术以提升跨部门监管效率，而在现有制度环境下，数据管理机构合法性资源的缺乏使其难以获得有效统筹各监管部门的办法，改革方案实施受阻。然而，来自S市的实践表明，“效率”与“合法性”机制之间亦存在合辙可能性，数据管理机构可遵循“规制合法性-规范合法性-文化与认知合法性”路径构建组织权威。本文在对话新制度主义“效率-合法性”理论的基础上，以S市数字化监管改革作为研究对象，探讨从被动适应到主动建构过程中组织的合法性强化策略，试图为处于相似困境下的数据管理机构树立权威提供经验启发。
关键词：组织权威;实质合法性;数字化监管;数据管理机构;协同治理;
1.问题提出
跨部门综合监管是对直接关系人民群众生命财产安全、社会公共安全的领域中涉及多跨部门监管的事项[1]，开展的整体式治理方案，旨在通过创新工作机制，将跨部门、跨区域、跨层级的监管要素纳入业务协同系统之中，以回应模糊地带的监管需求[2]。为加强对跨部门监管事项的顶层设计与统筹协调，2023年2月17日，国务院办公厅发布《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》，提出“对涉及多个部门、管理难度大、风险隐患突出的监管事项，建立健全跨部门综合监管制度”“依托全国一体化在线监管平台或现有信息化系统建设跨部门综合监管支撑模块”“通过多维数据关联分析，快速有效协同处置问题”[1]，指明了以数字技术重构式驱动综合监管改革，推进跨部门综合监管体系现代化的顶层设计方案。
在数据管理部门成立前，大数据管理相关工作多由业务部门的内设机构承担。但随着数字化转型的推进，大数据管理需整合设备、系统、数据等运维资源，逐渐由分散式运管服模式转向集中式单部门管理[3]。这一转变不仅改变了原有工作 模式，还涉及到部门间责任与权力的重新分配。因此，尽管数据管理机构在实践当中的名义合法性已经建立，但其在嵌入跨部门数字监管场域时，往往会因职责涉及多跨部门协同而更多面临来自科层系统内外的阻滞性力量，也难以依托“实质合法性”建构行政权威。一方面，跨部门综合监管机制作为一种“总体支配”型手段，看似通过制度化的手段自上而下地将监管职责、事项清单、资源等要素进行明确界定，但科层组织对于监管事项责任分工的动态调整能力客观上难以适应变动不居的治理实践，导致监管真空和争议频发。另一方面，就科层组织内部而言，各监管部门作为代理方，在缺乏有力的统筹力量引领或是有效的制度手段激励时，更倾向于“自扫门前雪”[5]，更多以完成三定方案上明确规定或是具备强绩效考核导向的职责为主，数据管理部门面临“外行指挥不动内行”的困境。
在委托-代理关系失调的背景下，数字技术作为一种治理工具被引入科层组织的治理中。但综合监管事项清单中规定的数据管理机构在牵头推进数字化综合监管改革的过程中也面临“权威不足”的困境。一方面，数据管理部门自身的业务职能在其他部门看来边界模糊、内容不清，通常被视作辅助性、边缘化的工作，容易被被技术合作单位和业务部门“牵着鼻子走”。另一方面，相同的行政级别使数据管理机构难以依靠职级上的权威关系与块块上监管部门建立“支配-服从”关系。尽管国家数据局已经成立，但其与省级数据机构之间的职责关系尚未全面理顺，暂不具备上承下达的功能，更难以为市级数据管理机构开展工作提供相应的权威资源保障[6]。
在田野调查中，笔者观察到S市数据管理机构在成立初期也面临着上述“权威不足”的困境，但历经将近四年时间，S市数据管理机构借助跨部门数据的共享、复用和交叉比对，研发出了一批有实效的监管模型。在数据管理机构推进跨部门综合监管的创新实践中，技术的应用不仅使组织的专业化分工得到了延续和加强，还通过对传统业务流程痛点堵点的发现与化解，强化了组织之间的数据共享与协同治理能力。在这一过程中，数据管理部门与其他业务部门之间的互动超越了传统委托-代理结构下的命令控制机制，转而呈现为协同共治结构下的互惠共赢机制，使两类组织的治理效率均有所提升，达成“技术-制度”环境下的相对平衡。作为新近成立的组织，S市的数据管理机构如何在效率机制的牵引下，通过强化实质合法性建立起协调各监管部门的权威力量？其在嵌入原有治理格局之后如何用好“效率”机制与“合法性”机制？这一系列问题既是对实践困境的反思回应，也是对理论问题的有益探索，回答这些问题也能够为全国各省市数据管理机构牵头推进数字化监管工作提供有益启发。
2.文献回顾
在中国条块分割的党政双重科层体系下，当一套完整的业务流程被拆解成分散的治理碎片，部门的职能行使会因治权划分不明确而在跨部门合作过程中发生错位[7]，导致各部门出现各自为政的问题。此时，理性的科层组织往往会采取细化专业分工、增设权责清单的方式回应治理任务的下沉和政治压力的传导。但是这一治理行为也会分解部门的治权，诱发治理权力和管理过程的碎片化[8,9]，导致在数字化综合监管改革过程中，监管责任模糊、权责交叉[10]、多头执法[11]、运动式执法[12]等问题普遍存在。
针对实践中存在的结构性问题，目前学界提出了三类应对方案。
一是关注技术与组织之间的渐进调适与结构调整。认为数字技术与政府组织之间存在双向的互动关系，数字技术能够适应性地嵌入传统科层组织结构，从横向上整合机构和职权、纵向上理顺不同层级政府的事权和职能，以更为结构化的组织模式建构监管过程[13]。一方面，数字技术能够大幅提升科层组织的协调能力，使跨地区、跨部门、跨层级的治理成为可能[14]。另一方面，技术还为科层组织的监管提供了新的“控制”工具，上级监管部门可以利用大数据技术对下级部门的改革节奏和速度进行调节[15]，通过创新监管手段倒逼监管体制机制改革[16]，推动实现多主体共治、全流程追踪与全过程监管[17]，进而提升监管效能。
二是关注到数字化转型过程中的牵头部门的功能。新技术的出现会使原有的组织结构发生重大变迁，进而推动不同政府层级、不同职能部门的政府机构之间权责和关系的重塑。在此过程中，牵头部门会通过平台确权与高位借势[18]、建立权威支配关系[19]、以任务为驱动[20]、施加制度激励[21]等手段提升自身的话语权，进而通过利益协调、共识构建、权威统合等方式推动跨部门协同。在此基础上，借助数据分析和挖掘技术，数字治理的牵头部门能够通过建立预警模型与监管系统实现对于三跨监管难题的精准识别，并通过数字监管平台实现闭环管理[22]，提升跨部门监管效能。
三是着眼于数字技术对于组织内人员动机的牵引。作为一种“被执行的技术”，数字技术会与官僚制文化、结构与制度等嵌入性要素相互建构[23]，组织之中的个体作为被建构的一部分，其在何种水平上具备数字化思维与数智知识资源也是推进数字政府场景建设与治理任务完成的关键要素之一[24]，数字技术的采纳行为相应地也会受到组织成员动机的影响[25]。因此，讨论其行为一方面有助于解释数字化监管牵头部门与配合部门之间协同困境的发端，另一方面也能够使研究从宏观的制度层面回归到中观的组织层面，进而实现对于治理过程的回应。
在过往的技术-组织关系研究中，研究者们往往倾向于自然而然地预设其他部门对技术的积极态度和对数据管理部门的主动配合，强调了技术的吸引力和潜在优势，而相对忽视了组织内部结构性的、组织学维度上的复杂性和动态性。这种预设忽略了部门之间由于资源分配、权力结构等多重因素导致的潜在竞争关系，而未能充分探讨技术引入和数据管理部门的合法性建构问题，即如何在组织内部和外部环境中构建和维护数据部门和技术应用的正当性和合理性。基于此，本研究着眼于数字化综合监管领域中，作为牵头部门的数据管理机构与各监管部门之间围绕效率机制与合法性机制展开的互动，梳理引发组织行为差异化结果的中介因素与作用机制，试图为理顺部门间关系、树立牵头部门权威、创新监管模式提供新的思路与方案。
3.分析框架与研究方法
3.1分析框架
组织合法性是组织行为和策略选择的重要影响因素，关系到数据管理机构能否获得其他监管部门的认可和支持，进而影响监管效果。而现有研究在探讨数字技术赋能跨部门监管的机理时，往往忽视了对于牵头部门合法性建构的研究。因此，为了更加全面地理解这一议题，需进一步对话组织的合法性理论，探讨数据管理机构在推进数字化跨部门综合监管过程中的权威建构路径。
3.1.1新制度主义视域下的组织合法性理论
合法性概念最早由马克斯·韦伯提出，在韦伯语境下，合法性主要是站在客观、价值中立的立场下去思考政治统治与政治秩序领域的“支配”与“服从”问题。随着帕森斯、哈贝马斯等社会学家对合法性理论的不断批评与丰富，其逐渐成为解释制度与组织互动环境与过程机制的重要工具。
新制度主义学派认为，组织实际面临两类相互冲突的环境——技术环境与制度环境。其中，技术环境要求组织遵从最小化成本或最大化产出的效率原则，寻找最有效率的制度安排以协调和控制技术活动[26]。制度环境则要求组织采纳与“社会事实”相一致的组织结构与做法，此类活动往往无益于提升组织的生产经营效率，但能够使组织获得的社会认可得到加强。当组织违背“社会事实”或是采纳与大众认知截然不同的行动时，可能会诱发“合法性危机”。“合法性危机”不仅包含制度层面的作用，还包含文化、观念、社会期待等因素对组织和行为的影响[27]。
从结构视角看，结构是行为体运行的框架，能够限制或扩展行为体的行动可能性。因而组织中的个人会在受到相同制度环境的激励和约束后形成基本趋同的行为模式，并最终演化成整个组织的行为模式，这也构成了组织内部合法性的来源[28]。在这一过程中，不同的社会理论家先后把规制性（Regulative）、规范性（Normative）和文化-认知性（Cultural-Cognitive）确定为制度的关键要素[29]，并将其作为解释合法性力量的结构性框架[30-32]。在大多数制度形式中，并非某一单独要素在起作用，而是三大关键要素之间的不同组合在起作用[29]，且不同发展阶段中的主导性要素也有所区别。具体而言，规制合法性基于政策文件、正式的权责关系产生，对于组织中的个人具有强大的约束作用。规范合法性是一种建立在法律理性之上的道德支配，内在地包含物质奖励、本质激励与权威的认可，因此更有可能被行动者所同化。文化-认知合法性来源于组织之中所有成员的共享信念，它无需通过仪式或是象征符号来巩固[33]，其合法性来自组织成员共同的认可。
规制合法性以负激励的手段维系了其他组织成员对于本组织最低限度的认可与服从，这种认可与服从作为名义合法性的基础，也在一定程度强化了组织的行政权威。以规制下的负激励手段为最低限度的保障，其他组织成员能够在规范状态下培养起认可的习惯，并在正激励手段的引导下逐渐将此习惯内化于心。在此基础上，规制合法性、规范合法性与文化-认知合法性的耦合共同构筑了实质层面的合法性（见图1）。这代表组织获得了更深层次的认可与服从，即其他组织成员能够发自内心地认可该组织的行动，服从其安排[34]，使其真正建构起有效调动其他组织及其成员的权威力量。
3.1.2“技术-制度”环境下的组织合法性分析框架
当前，在各地的数字化监管实践中普遍存在着数字管理部门难以调动监管部门的协同困境。尽管在省级、市级出台的跨部门综合监管文件中都将数据管理机构这一数字化建设的主责部门明确规定为提供信息化支撑的牵头部门，但无论是监管场景开发、系统与平台建设还是监管数据归集，作为配合部门的监管部门皆呈现出较低的配合意愿。从这一角度看来，数据管理机构虽已初步具备了名义上的权威与合法性，但是距离构建起以获取被支配者的“自愿服从”为基础的实质合法性仍存在一定差距。
在技术环境影响下，一方面，组织作为追求效率的“理性人”，会出于部门利益考量，做出满足自身利益或减少面临风险的抉择[35]。但是综合监管事项涉及不同部门之间的资源整合与数据共享，面临较高协同成本，不可避免会在横向上受阻，这也是跨部门综合监管工作面临的核心挑战。另一方面，从技术驱动的视角出发，数字技术的嵌入被越来越多视作组织效率提升的重要推动力[36]471-487，数字技术通过对组织制度、组织结构以及组织中人的思维观念进行重塑[37]，促使组织以更加开放的观念采纳更具效率的技术工具而获得更大化收益。
在制度环境约束下，跨部门监管工作要求各类监管组织通过共享数据以实现协同收益的最大化。监管部门的实质合法性建立在其顺利完成核心业务的基础上，将本部门的数据共享在一定程度上会削弱其权威地位，因此其更可能会选择维护部门边界和数据壁垒[38]。而数据管理机构的职责则要求其全面归集来自各监管 系统、平台之中的数据，随着数据归集数量与质量的增加，数据管理机构自身的实质合法性也随之增强。
不同的技术环境与制度环境促使两类组织采取了不尽相同的策略方案：监管部门为保持“数据优势”会天然地采纳不共享策略，而数据管理机构需尽可能多地归集来自各条线业务部门的数据资源，以构建跨部门的场景应用。因此数据管理机构与监管部门之间不可避免地会由于“争夺”权威地位而产生矛盾。同时，跨部门的监管场景需求也会牵引两类组织在效率机制作用下不断突破原有的合法性壁垒，特别是数据管理机构会籍此窗口期，依托正式与非正式制度汲取各类资源，并在此基础上确立起更为广泛深入的实质合法性，提升其归集数据的能力，进而服务于数字化跨部门综合监管工作的开展。在数字化综合监管这一场域之中，跨部门监管机制的建构过程及其有效性是效率机制和合法性机制综合作用的结果[39]，只有发现使两类组织形成共享观念的关键节点，才能够实现技术环境与制度环境约束下的平衡，提升组织的权威。
从过程维度上看，作为一个具有能动性的行动者，数据管理机构基于支配关系产生的合法性会在效率机制的作用下经历从被动适应到主动建构的发展过程[40]。在被动适应阶段，数据管理机构的规制合法性建立在以政策文件、以领导注意力为代表的政治势能等制度性工具基础上。但是依赖于外在规制的服从难以维持持续的动能，常常会因为领导者注意力转移、监管部门内部发生结构性调整等原因导致权威力弱化。且由于数据管理机构与监管部门之间实质上不存在上下级的隶属关系或是具有强激励的绩效考核手段，导致数据管理机构无法通过加强制度约束的方式以延续和深化这一合法性基础。
意识到仅靠制度手段的约束难以保障权威地位，数据管理机构开始主动建构新的互动模式与行动框架（见图2）。具体表现为，数据管理机构在以制度性约束为常态化保障手段的基础上，依托“部门进驻”的工作办法，以进驻人员的认可牵动监管部门的配合，意在通过以观念动机为主导的联结机制建构起具有更好服从效果的制度安排。“部门进驻”的工作办法可以通过建立会商制度、强化共同体意识等方式渐进性地改变进驻人员的观念动机，使其意识到数字技术对于部门业务的促进作用，并基于资源交换的思路以本部门数据换取监管工作所需的其他部门数据，相应建构起规范层面的合法性。此时，跨部门监管任务所附带的高风险性压过了监管部门共享数据的成本，使其愿意共享数据以支撑风险预警模型的搭建。同时，以进驻人员为纽带，以部门利益为导向，可以强化数据管理机构与监管部门之间的沟通交流与业务合作，使监管部门人员认可数据管理机构的角色，进而建构起文化-认知合法性。经验表明，任何一个组织都不会仅仅将物质、情感或观念动机作为其存续的基础[4]，其最终都会试图培育与建立起一种基于“自愿服从”的合法性。就此而言，无论是基于制度主导的规制合法性，还是观念动机主导的规范合法性，都会在发展成熟后与文化-认知合法性一并划归为组织建立实质合法性的资源，这也构成了组织建构权威的基础。
3.2研究方法与案例选择
单案例分析的研究方法一方面能够帮助检验案例的内部效度，也有助于挖掘因果机制。此前，研究者已基于参与式观察收集起研究相关的一手访谈数据与二手政策、报告等文本数据。长期的参与观察材料使收集到的经验证据能够有效地支撑时间轴的展开以及时间轴上关键节点的建立，为时间阶段的划分与挖掘出隐藏在因果链条之下的中介因素提供坚实保障，也能够增强对现象、互动行为及事件的解释力[41]。同时，单案例的研究允许研究者在纷繁复杂的经验证据中快速准确捕捉到可能构成因果链条的相关变量，有利于拓展解释维度的深度，进而增强因果解释的效度[42]。因此，为了更好地回应研究问题，并从案例研究中提炼出各要素间互动的情景分析框架，本研究选取单案例分析的研究方法。
考虑到单案例研究对于资料的可得性与完备性具有高度的要求，因此本研究选择位于长三角地区的S市数据管理机构为研究对象。选择S市作为案例研究的对象主要基于以下两点原因。
一是案例的典型性。S市在2017年组建了全省第一家大数据管理局，具有良好的改革基础。随后在2020年6月数据管理机构开始了对于运用技术手段推动跨部门综合监管改革的探索与实践，并在之后三年中陆续开发了130个综合预警模型以及危化品全流程监管平台、群租房智慧管控系统、农民工工资保证金预警模型、家庭婚恋纠纷风险预警模型等23个跨部门创新应用，有效解决了跨部门综合监管场域之中的多元主体离散和部门协同难题。就此而言，S市的改革过程与本研究所关注的“数据管理机构如何建立起协调各监管部门的权威力量”这一问题密切相关，具有机制研究上的典型意义。关注S市长期延续性的政策过程更容易帮助身处其中的研究者识别改革过程中暴露出的结构性矛盾与带有张力的经验现象，且分析与总结在S市常态运转的数字化监管模式也有助于从实践中进一步提炼出协同治理中的互惠共赢机制。
二是案例的可获得性。笔者曾在S市数据管理机构进行了为期将近一年的参与式观察,期间收集到来自多个渠道的调研记录、访谈资料、官方文件。第一，团队围绕研究主题，开展深入座谈七次，涵盖S市行政审批局、民政局、市场监督管理局、消防支队、市县两级数据管理机构工作人员等部门和单位，共计35人次。针对重点人群开展结构化访谈14人次，形成16余万字的调研及访谈记录。第二，团队掌握数据管理机构三年工作报告及工作总结94篇、三年工作成效蓝皮书一册，共计50余万字。第三，持续关注S市政府官网、数据管理机构官方公众号发布的相关新闻报道，将其与访谈资料、工作报告等文本进行三角验证。多数据来源有助于研究者相对客观地呈现出数据管理机构牵头推进数字化监管改革的过程，提炼出影响机制运行的时间节点与关键性要素，并建构起系统的研究分析框架。
4.案例呈现
纵向案例研究能够通过对相同的个体、群体及组织进行长期、多次的跟踪和测量，揭示其在心理现象、行动策略、组织结构方面的发展变化规律。因此需要谨慎考虑所研究现象与关键事件之间的关联，选取纵向研究的时间节点[43]。在近四年的时间中，S市数据管理机构不断探索如何充分发挥自身在数字化监管转型中的牵引作用，相关监管部门对其的认可也经历了从低到高的演化过程。以“规制合法性-规范合法性-文化与认知合法性”的框架观之，可以发现，数据管理机构经历了被动适应、适配过渡及主动建构三个阶段。经此转变，数据管理机构也在名义合法性基础上，逐步建构起稳固的实质合法性。沿此路径进发，本文将对数据管理机构在各个阶段所面临的效率机制约束、持有的政治资源及行动策略等关键要素进行识别与提取，力图还原数据管理机构实质合法性的建构过程。
4.1被动适应阶段
4.1.1以规制合法性为切口：积攒权威性资源
S市数据管理机构成立于2020年6月，由市政府副秘书长担任党委书记，承载着市委机构编制委员会办公室文件中规定的职责，即负责市级各领域各类信息资源的汇聚共享、智能搜索、分析研判、监测预警、联动指挥、行政问效等。尽管当时的数据管理机构并未被明确赋予牵头开发数字化监管系统、平台及场景的职责，但从其职责定位上看，无论是数据共享，还是监测预警、联动指挥都深刻包含联动职能部门、协调跨部门事项的内涵，这也成为了数据管理机构推动建立跨部门综合监管预警模型与创新应用的事实依据与制度保障。
同时，数据管理机构在建立初期统筹规划了“数字政府”项目，并将涉及到跨部门的复杂事项纳入市域治理项目。在探索中逐渐形成了业务和技术“双甲方”制度，即由数据管理机构和监管部门共同组成班子来推进跨部门监管平台的建设，并在每周常态性地开展监理协商推进会，由数据管理机构、监管部门和技术公司三方会商平台搭建或使用中存在的问题，共同研究解决方案。常态化的制度安排为数据管理机构与监管部门之间建立稳定的问题沟通与反馈机制提供了畅通的渠道。
数据管理机构之所以将职责定位放在跨部门监管事项，背后也有着一定的制度因素与历史渊源。在中国的行政管理体制下，纵向政府层级间形成了“职责同构”的权责配置关系和“条管块块”的垂直治理结构[44]。由于在科层体制下，纵向的从属和业务指导关系较为清晰，因此无论是自上而下的政策方案推行，还是自下而上的事件反馈都有明确的路径指向，可以清晰地捕捉到业务链条传导的各个环节。对于各监管职能部门而言，其内部往往配有由国家或省级层面统筹建设的信息化系统，该系统能够依托科层体制自上而下权威力量传导，对市级监管部门产生有效的规范约束作用，同时由于单部门的监管事项相对集中、监管人员对专业业务相对熟练以及部门内部业务数据回流机制相对健全，使得各监管部门内部系统能够维持有效运转。
“我们生态环境部门有专业级的指挥调度平台，我们的指挥调度平台和预警达到了最迟10分钟就得出预警，消息30分钟就得到指挥长到领导，各级都要传达到位了，当天就要反馈。”（访谈记录：20240424-生态环境保护局W）
“各个条线都有自己的平台，那为什么还要再建一个系统？建好了以后，它能发挥什么作用？”（访谈记录：20230309-住建局D）
实际上这个问题也导向了数据管理机构的跨部门职责。在横向层面，“块”管思维主导着部门信息化建设，各个部门的信息化系统往往都是自成体系，彼此间互不相通，且横向的信息系统与纵向的系统平台也缺乏互联互通，导致监管数据散落于各个层级的系统和平台之中，难以实现有效整合[45]。在各监管部门内部数字化建设较为完备的基础上，数据管理机构更多要着眼于“没有人愿意做”的跨部门监管事项，通过归集来自各条块监管部门以及相关企事业单位的数据，充分发挥数据底座优势，聚焦于重难点问题应用场景，开发跨部门综合监管的预警模型。
“因为实际上条线各部门都有平台，海事有海事的，水利有水利的，但是它们之间都不通啊，我建设的综合监管平台的目的就是要把各个部门的数据打通。”（访谈记录：20240423-数据部门H）“我们就是要围绕原先单个委办局依靠自身数据想做而做不了的，做一些业务提升，就是通过数据的一些碰撞、比对来发现一些新的问题。”（访谈记录：20230309-数据部门H）
4.1.2以规范合法性为支撑：认可服从的基础
由市政府副秘书长担任党委书记的“双组长”制度，一方面有助于数据管理机构在各部门之中树立起正式权威，另一方面，市政府副秘书长的个人经历与知识能力也为数据管理机构开展工作提供了有益指导。由高位统筹推动的跨部门监管事项会因其蕴含的政治势能更加强大而更易获得部门配合。
“因为秘书长是从地方基层一步步走到秘书长岗位的，他对基层情况还有我们缺什么场景非常了解。当时我们一期项目的时候，建立了三个场景，一个是危化品，第二是群租房，第三是社会治理现代化，这三个场景当时为什么提出来，也是领导们，包括市领导碰撞确定下来的……以危化品为例，我们有三个危化品园区，这一块因为我们有这方面的需求，所以做了这个危化品监管的应用场景。”（访谈记录：20230725-数据部门H）
此外，数据管理机构作为一个新成立的事业单位，其内部工作人员大多都是从其他业务条线之中抽调而来的，这些人员大多是学技术出身，具有良好的数字化思维，同时在过往的工作经历也使他们有机会经常性地与部门业务打交道。因此，良好的综合素质，使得数据管理机构内部人员既能凭借自身知识背景与技术公司打交道，又能依靠过往工作经历与监管部门展开协商交流，成为监管部门与技术公司之间的“黏合剂”，有助于在实践中使监管部门与数据管理机构形成较为一致的价值观，进而更好辅助跨部门监测预警模型的搭建与优化。
4.2适配过渡阶段
随着数据管理机构工作的不断向前推进，其内部的运行机制、人员管理办法等均已经由制度化的手段确立下来。以正式制度为依托，进驻人员的思想也能够实现从“不愿合作”到“规制下的合作”这一转变，为后期数据管理机构通过强化动机、培养习惯等方式引导进驻人员观念转变奠定基础。
4.2.1规制合法性的逐渐强化
2022年数据管理机构以正式文件的形式将代建项目管理纳入全市考核体系，对涉及的市纪委监委，市委政法委，市发改委等22个部门和单位完成监管模型搭建的进度、质量、效果进行考察评估，并将结果性指标，考核结果与年终奖励、评先评优挂钩。以绩效考核为核心的负激励手段为监管部门参与的积极性与持续性提供了制度性保障，依托制度规制，数据管理机构能够获取来自其他部门最低限度的服从，并掌握在与监管部门博弈过程中的“主动权”。
2023年2月，国务院办公厅发布了《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》。同年12月，S市印发《深入推进跨部门综合监管改革实施方案》的通知，明确将数据管理机构设置为推进数字化监管改革的牵头部门，提出要依托数据管理机构的平台资源，整合全市各类非现场监管资源，加强各类数据智能分析和综合研判，构建风险预警模型。前期的制度安排为数据管理机构介入数字化监管场域提供了基础，同时该份文件也使数据管理机构牵头部门的地位正式确立，为其开展工作提供了制度依据和保障。
尽管在2024年上半年S市将数据管理机构一并纳入市级大数据局的编制之中，但由于数据管理机构在此前已依靠自身的名义合法性建构起一定的实质合法性，将应用场景开发、监测预警的功能落到实处，使其所拥有的规制性资源依靠制度得以维持和延续。因此，在制度保障下，数据管理机构能够依赖现有规制合法性强化与其他监管部门之间的关系，进而反哺数字化监管场景的构建。制度层面的进一步明晰也为数据管理机构更好发挥职能作用，进而建构实质合法性提供保障。
4.2.2规范合法性的惯性培养
数据管理机构在数字监管场域中的嵌入是一个全方位变革的过程，涉及技术整合、组织结构优化、思维模式变迁多个维度。由于跨部门的事项往往存在监管事项不清、责任不明确等模糊地带，做起来既吃力又不讨好。因此，数据管理机构嵌入数字监管场域的初期，也面临来自条块结构与监管部门人员思维观念的双重制约。为了突破这一制度性约束，追求组织效益最大化，数据管理部门也采取了进一步强化权威的策略，以培养监管部门配合的“习惯”，为进一步获取监管部门的自愿认可与服从打牢“地基”。
具体而言，在成立初期，为了更好协调数据管理机构与其他监管部门之间的关系，强化部门权威力量。数据管理机构采取了使相关监管部门中的骨干人员入驻指挥大厅的做法，进驻人员主要负责六部分的工作：一是在数据获取与更新方面，提出各部门的数据需求；二是作为数据管理机构与监管部门之间的桥梁纽带，负责与原部门的对接；三是参与协商研判复杂疑难案件；四是参加每周的工单分析与情况研讨会议，协助判断数据来源是否准确；五是选取部分工单到现场重点核查；六是通过对部门业务进行分析研判，提出跨部门数字监管系统的场景需求。
但是这一做法在当时收效甚微，尽管进驻人员的组织关系被一并转入数据管理机构之中，但是他们在原部门的工作习惯与思维模式仍旧没有进行转换。数字化思维的缺乏使其对于数据管理机构的工作尚未形成系统认知。
“一开始的时候他们也不知道自己要干什么”“他就觉得自己是被局里叫过来的，和你数据管理部门没有太大的关系，他也不认同自己作为进驻人员的身份”（访谈记录：20240424-数据部门C）。
以数据管理机构早期开发的危化品全流程监管平台为例，“其实当时开发危化品平台的时候，我们自己是很重视。但是其他的部门不同，他们一开始的时候根本就不愿意做。他们觉得这个风险的工作原来是他们自己做，他们会觉得说你们开发这个系统是不是要找我们的问题？”（访谈记录：20221219-数据部门W）
一方面，“被找茬”的思维使得监管部门对数据部门的工作难以产生认同，同时由于入驻指挥大厅的监管部门人员的思维观念与身份认知停留在旧有层面，导致入驻人员的桥梁与纽带功能尚未充分发挥，无法弥合数据管理机构与监管部门之间“两张皮”的分歧。另一方面，数据因业务而生，同时也散落于不同的业务系统之中，出于“部门本位主义”考量，监管部门在未获得额外“回报”或未面临刚性考核要求前提下，缺乏数据共享与业务协同的动力，使得数据管理机构难以充分发挥自身机构独立性与数据资源汇集的优势，进一步利用大数据技术赋能部门的监管场景应用。同时，在“本位主义”的思维逻辑下，部门核心业务的完成度与其建构自身合法性之间的关联更加密切，因而部门更倾向于先完成内部业务，再处理跨部门事项，导致部门协同的时间成本增加，配合数据管理机构开展数字化协同监管意愿也随之降低。总体而言，监管部门思维模式化与行为自利化使得其难以对数据管理机构产生自愿性的认可与服从，也使得数据管理机构难以建立起权威地位。
在数据管理机构建立初期阶段，以正式文件规定下来的制度化管理方式虽已推行，市级主要领导施加于数据管理机构之上的注意力势能与资源倾斜也已具备，但是并未使数据管理机构在数字化监管改革中有效发挥牵头部门的功能，无论是与部门的数据对接，还是征集来自监管部门的场景开发需求都停留于“名义合法性”层面，依靠“自愿性认可”而建立起的“实质合法性”仍不充分。
4.3主动建构阶段
在数据管理机构成立初期，虽然已经建立起了“部门进驻”的工作机制以及对于人员的管理和考核办法，但是由于进驻人员和监管部门的思维模式尚未转换，导致数据管理机构多采用强制命令（不交数据就摘帽子）、考核的方式与监管部门建立数据交换、场景开发等方面的合作。但是强制性的命令要求难以得到配合部门真正的认可，因此在条线上除敏感数据外实现数据应归尽归后，数据管理机构开始思考如何构建起常态化的教育宣传引导方式，进而强化实质合法性。
4.3.1规范合法性的延续：以常态召开的会议联络进驻人员
进驻人员作为其所在原部门的代表，数据管理机构会以常态化的考核机制对其每月度的行为依照考核方案进行打分，评价结果纳入其年度评优标准之中，同时数据管理机构也以正式的政策文件将联席会议制度确立下来。入驻人员参与的会议可分为三类：一类会议是对每周出现的复杂疑难案件进行协商研判，进驻人员会基于其专业背景判断将案件派单至哪一部门，并督促相关部门尽快完成闭环处置。第二类会议是每周的工单分析与情况研讨会议，进驻人员会与数据管理机构人员、技术公司人员一同研判预警模型产生工单的准确性，帮助排除预警失误情况，协助预警模型优化。第三类会议是在预警模型研发阶段，在“业务与技术双甲方”机制下，三方共同梳理预警模型所涉及的法律法规、包含的环节流程以及所需对接的数据等工作，使模型顺利落地。
“另外一个方面我们定期的对一些热点问题、老百姓关注度比较高的、数据成熟度比较高的、数据量比较大的情况，我们还可以专题的联动相关部门进行分析和判断。”（访谈记录：20230725-数据部门L）
通过开展常态化的交流，进驻人员首先能够意识到数据管理机构所做的工作是为部门服务，使他们理解数据管理机构的工作；其次，在长期制度化引导的过程中，入驻人员的观念也逐渐向数字化方向转型，在见证了预警模型的实效后，他们逐渐意识到数字化监管手段对于传统监管工作的促进作用，并能够主动思考如何利用数据管理机构的平台与数据资源对接其原部门的业务需求。最后，以入驻人员为纽带，也能够提升数据管理机构与监管部门的沟通效率，进而提升整体的监管效能。
“你把这些统计数据中集中反映的问题跟家里相关处室的领导对接，去看是我们服务上出了问题，管理上出了问题，还是决策上出了问题，之后要怎么去解决这个问题。”（访谈记录：20230725-数据部门L）
总体而言，常态化召开的联席会议作为一种凝聚人心的手段有效地为数据管理机构争取到进驻人员的认可。具体表现为进驻人员从刚开始的“不理解”“找茬思维”逐渐转变为如今的“有获得感”“认同”。这实际也是对数据管理机构这几年来推动跨部门监管工作成效的认可，使其能够依托规范合法性建构起实质层面的合法性。
“从模型的建立开始到事件的交办都让入驻部门的人去干，不懂的事也问他们，让他们有存在感。慢慢地他们就认识到这个事情是我本部门的事情，心理层面逐渐建立了认同。”（访谈记录：20240427-数据部门C）“开始的时候是强制的，没办法，他不懂这个，他没有获得感。但现在逐步在这个过程当中他有获得感，他感觉这个事情指挥中心对我至少还有帮助，他慢慢向我靠拢了。”（访谈记录：20230725-数据部门L）
4.3.2文化-认知合法性的深化：以共同的场景需求协调监管部门
由于跨部门综合监管包括的食品、药品、消防、危化品监管事项，直接涉及公共安全和人民群众生命健康，因此对于各监管部门而言，以“预防出事”为主导的观念为各监管部门在数字空间上的集中提供了可能性，“一损俱损”的利益观念使各监管部门对于以数字技术优化监管流程、提升监管效能的手段天然地不存在强烈抵触心理，甚至在成功先例的引导作用下，各部门会积极谋划利用数字技术赋能，主动寻求与数据管理机构的合作。
此前，通过与进驻数据管理机构的人员进行对接，各监管部门已经对数据管理机构的工作达成了共识，逐渐理解了数据管理机构“到位+补位”的功能。在各部门履职到位的前提下，数据管理机构承担的角色是做好补位工作，一是补问题的发现，二是补工作的空白，三是补工作的督查和推动。也就是说，数据管理机构并未改变监管部门原有事权与工作体系，不插手部门内部监管事项，只是起到督促各部门防范处置此前看不到的风险因子的作用。这一做法与监管部门“确保不出现监管空白地带”的职责相契合，因此也更易被监管部门所接受。这也构成了两部门间顺利达成合作的前提。
同时，对于传统监管领域中存在的相互推诿现象，数据管理机构牵头搭建的监测预警模型也能有效发挥作用。在过去，一个监管部门在工作当中经常会出现发现其他部门风险隐患的情况，但由于两部门之间难以建立正式、有效的问题反馈机制，导致风险隐患暂被搁置，即使存在部门间联合检查的制度，但是联合检查带来的“运动式执法”效力也难以长期维续。而在数字化的预警平台之中，不仅这种稳定的信息反馈机制得以建立，且能够依托覆盖市-县-街道三级的联动指挥平台实现事项发现、受理、处置、跟踪、督办、反馈、评价的闭环处置。
“原来我们公安机关民警上门检查之后，发现这些隐患无法形成长效管理和日后的闭环管理。现在有这个监管平台之后，我们就可以及时的通过平台推送给相关的职能部门，然后由数据管理机构落实闭环管理。隐患可以直接推送给消防部门去检查，然后把工作的情况回复给平台，我们就落实了隐患的整改。不然原来我们公安发现了他也没这个能力去整改。”（访谈记录：20240424-公安局Q）
同时，依托数据封装、政务云平台等技术和软件，数据管理部门可以在不“侵犯”监管部门数据所有权的情况下获取不同条线部门数据的使用权。例如，在数据封装技术的加持下，数据管理部门可以实现对于公安部门涉密系统中数据的复用，既拓展了数据的来源，也使数据更新更具稳定性。多元、稳定的数据为数据管理部门开发预警模型提供了支撑，也使模型能够发挥良好使用效果。“好用管用”的平台加强了监管部门使用数字技术的意愿，也使其对于数据管理机构的认知实现了从“找茬者”到“赋能工具提供者”的转变，提升了监管部门对数据管理机构的认同程度。
在见证了预警平台的实效后，监管部门主动提出以数字化手段变革原有监管流程的积极性也有所增加。尽管在过去进驻人员可以向数据管理机构提出场景建设的需求，但是由于“一个部门内部他有很多业务，他只能熟悉某一个方面的业务问题，他肯定不会是全面掌握的”（访谈记录：20230725-数据部门L）的客观情况存在，数据管理机构仍然要以进驻人员为纽带，推动监管部门思维模式转型，以实现为监管部门业务赋能的目标。“我们最终的目标是解决为部门服务的问题，解决他赋能的问题。这样他才能更好地支撑我们数据管理机构的运行，而不是靠我的强制的命令，我要考核你。经过三年的时间以后，他们逐步自觉向我要数据，要资源这个目标逐步在实现。”（访谈记录：20230725-数据部门L）
若要使监管部门与数据管理机构之间建立起共享的数字观念，需要通过长年累月的教育、宣传、引导，在建构起以制度规制为依托的名义合法性基础之上，不断强化各监管部门对于数据管理机构的认同，建构起牢固的实质合法性，进而才能发挥出数据管理机构在推动数字化监管改革中的牵头地位与作用，提升跨部门监管工作质效。正如数据管理机构的领导所言“经过三年时间，各部门逐渐具备了向数据管理机构要数据、要资源的自觉”，对于数据管理机构而言，在得到部门的认可、理解与配合后，数字化监管工作也能更加顺利地推进。
4.4案例机制还原
在2020年成立初期，数据管理机构依托正式的制度文件建立起在牵头负责数字化监管转型工作方面的规制合法性，并建立起“部门进驻”“双甲方制度”等运行过程中的规范，使规制力进一步强化。同时，依托领导者个人以及组织班子成员的经验背景与知识结构能够使监管部门人员与数据管理机构人员在沟通中形成较为一致的价值观念，进而建构起浅层的规范合法性。但是在此阶段两类合法性的交织作用并未改善数据管理机构在条块上“小马拉大车”的协调困境，数据管理机构的权威力仍不足支撑其牵头开展数字化的跨部门监管工作，各监管部门对于数据管理机构的认可也处于较低水平。
在初期被动适应阶段，数据管理部门虽尚未建立起调动其他监管部门的权威力量，但正式制度的确立也使其具备了一定的强制动员力，即名义合法性属性的具备。在此基础上，数据管理部门迈入渐进调试的适配过渡阶段。在这一阶段，规制合法性与规范合法性的力量都在不同程度被强化，为数据管理部门建构行政权威奠定了坚实的基础。依托新技术的嵌入，使数据管理机构能够以“经验”为依托培养“惯习”，迈入权威建构道路。
当然以上三阶段的时间划分并非是绝对的。实际上自2020年之后，数据管理机构就开始注重对于监管部门人员的教育、宣传与引导。2022年数据管理机构出台的代建工作考核管理办法属于从被动适应向主动探索阶段过渡过程中，数据管理机构维持规制合法性的重要标志，在适配过渡阶段，数据管理机构通过对进驻人员常态化召开联席会议，强化对进驻人员的考核激励等手段，使规范合法性不断加强，并通过宣传与引导使数字化观念、数字赋能思维等“社会事实”上升为监管部门人员的共享观念，获得组织或行动者的接受与内化[46]，并在此过程中建构起文化-认知合法性。以2023年S市出台的跨部门综合监管改革实施方案为关键节点，在此阶段，前期三类合法性的建构基础使得数据管理机构在牵头负责数字化监管改革过程中能够利用各类手段顺利归集与利用数据，进而建构起实质合法性与行政权威。
5.结论与讨论
组织的合法性是管理学研究中经久不衰的话题，由于现实中组织的权责关系与结构形态时常处于变化状态，因而关于组织合法性的研究被赋予了更加强大的生命力。作为政府数字化监管改革过程中的牵头部门，在嵌入治理场域的过程中，数据管理机构如何逐步建构起实质合法性对其职能发挥具有重要影响，本文以S市数据管理机构近四年来的改革过程为案例研究对象，探究其在技术与制度环境的双重制约下，如何通过合法性资源的强化，建构起能够有效统筹各监管部门的权威。
5.1研究结论
结合上文中的合法性建构框架与案例分析，本文得出以下两方面研究结论。
第一，数据管理机构应利用自身的专业优势与资源主动建构起专业领域的合法性。各监管部门内部在长期实践过程中，已经形成了制度化的权力运行机制，而近年来新近成立的数据管理机构更多是作为工具性的力量存在，在缺乏业务导向的前提下，数据管理机构难以依靠自身建立于制度之上的名义合法性，获得来自监管部门的自愿性认可。但这一困境也恰恰为其提供了可嵌入的空间，正因不受立场限制，数据管理机构在协调跨部门事项时拥有天然的中立地位与技术优势，可通过构建闭环的监管机制帮助其他部门加强对“交叉地带”的监管，并通过上下联动的派单机制成为部门间沟通反馈的桥梁。这一过程同样也有利于监管部门深化对于数据管理机构职能的认知，有益于数据管理机构建构起基于部门间共享观念的行政权威。
第二，本文深描了数据管理部门权威建构的组合要素及其演化过程，提供了组织合法性与效率合辙的机制解释。在委托-代理结构下，组织的行为往往受到合法性与效率双重机制的影响，并且二者时常表现出内在的紧张关系[47]。但是基于案例能够发现，在数字技术的嵌入下，数据管理机构可以从委托-代理结构下的命令-控制机制发展为协同治理结构下的互惠共赢机制。具体而言，新技术的运用使数据管理部门能够基于政务云平台实现对业务部门数据的复用，使其可以在不“抢夺”业务部门数据所有权的情况下获取数据的使用权。这一做法既维护了业务部门对其所拥有数据的专业化权威，也使数据管理部门能够依托数据归集与分析强化自身的专业性，使组织的效率机制与合法性机制之间产生合辙。
5.2研究的贡献与不足
本文着眼于数据管理部门的权威建构过程，通过识别影响数据管理机构提升合法性的关键要素，提炼出其权威建构的分析框架。文章的主要贡献与不足如下。
在理论层面，第一，本文与现有权威建构理论展开了对话和反思。韦伯最先将合法性与稳定和有效的政治权力等同起来，提出建立于形式合法性基础上的三种典型合法性主张[4]。新制度主义学派进一步将其发展为仪式权威理论[48]。在此基础上，中国已有研究提出高位推动、借势推动、任务驱动等制度型权威建构模式，并从组织维度对于领导小组、工作专班这类更具组织权威的议事协调机构所拥有的合法性资源展开分析，在宏观与中观层面提供了更为丰富的理论洞见。本文则着眼于中观与微观层面，以数据管理部门这一数字化跨部门综合监管中的牵头部门为研究对象，运用三类合法性的框架探究其在长时期中权威建构的组合要素及演化机制。
第二，本文对数字政府研究中的乐观主义倾向进行了反思。一直以来，对于数字政府的讨论中都有一种平台乐观主义，认为数字平台的建设可以自然而然地推进数据共享等数字政府的要素。但现实情况远比预期复杂得多。回溯历史，无论是韦伯的“铁笼”比喻、西蒙的决策权分工，还是布劳和梅耶的科层制反功能、唐斯的“僵化综合征”，都表明科层组织固有的分工与协同矛盾难以克服。技术的涌现及其被科层组织的吸纳，往往导致的结果是新的、专职于技术应用的条线分工的诞生，这种分工又在结构上加重了不同条线之间的协同负担。具体到数字政府领域，新生的数据部门作为专职应用数字技术的条线，其专业权威也并非能够“自然而然”地被既有部门所接受。因此，本文的贡献在于从理论层面强调了在数字政府研究中需正视和解决的协同难题，为理论研究提供了新的视角和思路。
在实践层面，本研究通过深度剖析数据管理与监管部门之间的协同机制，为实践中的具体操作提供了科学的指导框架与路径优化策略。监管部门思维模式与行动策略的转向对于提升跨部门综合监管工作质效而言至关重要，而其开放价值观的形成离不开数据管理机构这一牵头部门的教育、宣传与引导。在国家数据局和地方各级数据局陆续成立后，数据管理部门的资源整合能力随之增强，但反而更要注重引导其他业务条线从自身业务流程的微观层面出发，识别并提炼出关键堵点与痛点，推动实现业务部门与数据管理部门之间的协同共治与互利共赢。在此基础上，本研究提出的权威建构框架，不仅剖析了数据管理机构如何逐步构建起跨部门协同的领导力与公信力，还强调了从外部压力向内部认同转变的动态过程。这一框架为数据部门制定行动策略提供了理论依据，使其能够更有效地整合内外资源。同时也为其他处于数字化转型初期的组织提供经验借鉴，助力其在转型过程中快速找准定位、提升效率。
最后，本文虽借鉴了新制度主义“效率-合法性”理论，但是由于本文仅对S市的个案展开分析，因此对其他个案的解释力度可能相对薄弱，且本文仅对影响数据管理机构建构实质合法性的核心要素进行识别与提取，可能对其他隐性影响因素有所忽视。此外，关于三类合法性相互转化的边界与条件也需要在之后的研究中详细探讨。未来，笔者将持续关注数字化监管领域的实践进展，并对实践中涌现出新的影响因素进行检验，进而丰富与完善研究的分析框架，也期待能够以此理论视角为正在经历数字化监管转型的数据管理机构提供新的思考与实践方向。
