数字化监督在实际应用中面临的挑战及对策——以贵州“数据铁笼”为例
曾文靖 范世颖 张振东
摘要：作为一种利用数字信息技术和大数据资源实现政府行政权力运行全方位、全过程、全要素记录留痕、精准管控的监督制约模式，“数据铁笼”对推动政府的高效、透明、民主具有重大意义。然而在应用过程中，“铁笼”机制的理性化和科层制特点以及现代大数据技术的加持，使其逐渐表现出对主体自主性和人性自由的限制与束缚。通过对我国“数据铁笼”先驱——贵州的分析研究，发现过于严格的数字化监督会带来低自主性、抵触情绪、形式主义、技治依赖等诸多对个体和组织的影响。究其原因主要是来自思维转变迟缓、专业能力不足、数据标准不一、工作流程僵化、忽略人的主观能动性等方面。有针对性地转变观念、培养能力、建立标准、调整流程、重视人性化，对良好应对“数据铁笼”实际应用过程中面临的挑战、优化治理模式和应用机制、提升数字时代的政府治理水平至关重要。
关键词：数字治理；数据铁笼；自主性；人性自由
数字政府（Digital Government）是当今社会的一个热点词汇，也是当前全球范围内政府管理的重要发展趋势，关系到政府如何利用数字技术改进服务质量、提高治理效率，以及如何通过数字化手段实现更有效的国家治理。数字政府一般是指政府利用新一代信息技术（如大数据、云计算、人工智能等）来重塑其管理架构、提升其治理能力和优化其治理效能［1］。
近年来开始兴起的“数据铁笼”是基于大数据技术的数字化监督模式的代表，它通过收集、整合和分析政府及其部门产生的数据，实现对政府行为和决策过程的监督和制约［2］。“数据铁笼”目前已在全国多地进行试点、推广，在有效促进政府数字化治理的同时，由于社会治理所面临的错综复杂的情况，导致在实际实施过程中出现了一些问题。基于此，本文以贵州的“数据铁笼”建设为例，来探讨其应用中的优势及问题挑战，以期为全国范围内的“数据铁笼”建设乃至数字时代政府治理的监督和制约机制的改进和完善提供助力。
一、现有研究及理论基础
（一）现有研究
“铁笼”概念源自德国著名学者马克斯·韦伯（Max Weber）的铁笼理论，他认为从工业革命和资本主义中发展出了一种追求效率、规则化、可计算性的高度理性组织方式和严密制度架构，即所谓的“铁笼”。这一理论被齐格蒙特·鲍曼（Zygmunt Bauman）等人扩展到数字时代情境中，用来描述数字科技特别是大数据和算法对个人自由的监督与制约，用于指代在信息化社会中，人们的生活越来越受制于无所不在的数据采集和监控，逐渐形成了公共管理领域的“数据铁笼”概念。
实际应用方面的研究主要从“数据铁笼”运用大数据技术对政府权力进行全方位、多维度监控的新型治理模式出发，强调实时数据分析对有效揭露权力违规运行的作用［3］，以及对抑制细微腐败的独特效用［4］，充分展示了其在提升政府服务效率和质量上的成效［5］。少数研究提到了其硬件技术层面存在的问题与挑战［6-7］，却鲜有从制度、流程、人员等软件机制层面展开的探讨。我们希望从制度完备、流程优化、人员激励等机制改进层面，探索“数据铁笼”进步的空间，确保技术运用与人文关怀并重，共同推动国家治理体系和治理能力现代化。
（二）理性铁笼理论
理性铁笼理论由马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中提出，是对现代社会结构进行深刻洞察的产物，揭示了理性化进程在推动社会效率的同时，不知不觉将个体束缚于由科层制构成的严密网络之中。
从理论视角出发，针对数字化监督与“数据铁笼”的实际应用情境，构建了“主观能动性—思维—能力—标准—流程”分析框架（见图1）。在发挥先进数字技术作用的同时，着重分析人在治理过程中的作用和主体地位，用人的主观能动性驱动思维、能力、标准、流程等因素，实现公共事务的综合治理。
图1 数字化监督实际应用问题分析框架
二、贵州“数据铁笼”发展现状及在具体应用中的不利影响
（一）发展现状
一是市级层面。2015年，贵阳市开始启动“数据铁笼”项目，旨在借助大数据技术建立有效的权力约束机制，促进政务管理流程优化再造，使权力在阳光下清晰、透明、规范运行。2019年12月，贵阳市通过“数据铁笼”工程监管的行政权力和服务事项总数已达3 942个，识别出4 589个风险点，累计产生数据约41.54亿条，预警推送异常信息约为298.69万条，发现的问题总数大约为263.72万条［8］。
二是省级层面。贵州省大数据发展领导小组印发了《贵州省“数据铁笼”工作推进方案》，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，利用大数据技术完善权力制约监督体系。
如今，贵州基本实现了数字化监督的全程备案、全程可溯、全程预警。如贵州省纪委利用现代化数字技术手段创新监管方式，在民生资金、“三公”经费、执纪执法审查等重点领域和关键环节，建立了资金流转、权力运行等四项监管体系［9］；贵州省高级人民法院依托全省司法大数据管理平台，建立了贵州法院廉政风险监督预警处置系统［10］等，从中总结形成了一大批可借鉴、复制、推广的廉洁政府大数据应用先进经验。
（二）在具体应用中的不利影响
1.对个体的影响
一是抑制自主性。一方面“数据铁笼”对公职人员的工作进行严格监控，有的人在工作中感到处处受限，创新和自主决策空间受到压缩；另一方面过分强调数据指标，使公职人员因担心数据表现不佳受责罚而在决策或执行时束手束脚。据统计，最先实施“数据铁笼”的贵阳市公安交通管理局，最初几个月内就有11名民警辞职、4名部门负责人辞去领导职务，另有多人申请调出交警部门。类似情况在其他机关也有发生。
二是造成抵触情绪。部分公职人员认为每时每刻的数据监控麻烦且限制个人自由或担心个人隐私泄露和工作失误被放大，表现出抗拒情绪且更倾向于依赖经验直觉［11］，对“数据铁笼”进行消极抵制或阳奉阴违。
2.对组织的影响
一是滋生形式主义。强调数据考核指标导致有的政府部门陷入“数据至上”误区，过分追求美化数据而采取短期行为，浪费资源，忽视长远规划和实际工作效果；同时造成了数据弄虚作假、敷衍了事现象，甚至由于个别数据要求难以达标，会通过人为干预生成阴阳两套版本，导致数据失真。
二是过分依赖技治难以形成综合治理。“数据铁笼”过于强调技术手段，对政府治理的系统性、整体性重视不足。技术被视作唯一的解决方案，忽略了政策、法律、文化以及人文情怀等多方面的综合作用。由于技术治理难以涵盖所有领域，导致治理有盲区和死角，在需要多元化、人性化治理的复杂场景中显得力不从心。
三、原因分析
（一）思维转变迟缓
政府治理长期依赖传统手段，尤其是老资历公职人员对新兴技术手段的接受程度不高，加上对新形势下政府治理变革认识不足，过分担心改革风险和不确定性，往往会对新技术应用持保留态度。这种思维定势使得一些公职人员在面对“数据铁笼”时，难以迅速转变思维来适应新工作模式。
（二）专业能力不足
政府部门的用人机制主要是通过公务员招考，重点考察人员的政治素养和管理能力，对数字技术专业能力要求不高，加之现有公务员体制内仍有数量可观的老资历传统式公务员，导致政府部门数据治理专业人才短缺、数据处理分析和管理应用能力不足，无法充分挖掘数据潜在价值［12］。
（三）数据建设标准不一导致“条块”矛盾凸显
不同部门、层级间的数据建设标准不一，导致数据整合共享困难。各部门往往根据自身需求和理解来建立数据系统，造成数据格式、定义和采集标准存在差异，使得跨部门数据交换整合变得复杂，影响系统中数据的完整性和准确性，进而限制了数据驱动决策的有效性。“条块”分割的行政管理体系，加剧了部门间的利益冲突，明确的职能划分往往导致部门间各自为政，缺乏有效沟通合作［13］。各部门出于保护自身利益，可能对数据资源的开放有所保留，阻碍数据的充分共享。
（四）部分工作流程限制过于僵化
在“数据铁笼”严格的监督制约下，工作流程固定，难以适应多变的社会环境，导致政府部门应对突发情况时灵活性不足、反应迟缓。有的工作流程设计未充分考虑实际情况，与实际需求脱节，无法精准对接民众需求，降低了治理的针对性和有效性，难以实现精细化治理［14］。
（五）忽视主观能动性和人性化治理
过分讲究制度、技术，忽视人的主体地位，公职人员被视为执行数据的工具，而非治理过程中的关键参与者［15］。这种被动的角色定位影响其工作中的主动作为和创新精神。此外，过分强调量化考核，忽视人的主观能动性和对公职人员情感需求的关注，导致其难以在工作中找到成就感和价值感［16］。
四、对策建议
（一）加强宣传教育，转变人员观念
通过举办讲座、研讨会及开设在线课程等方式，宣传“数据铁笼”的重要性和应用价值，普及和强化数据治理观念。将相关知识纳入公务员培训体系，结合实际案例，使公职人员认识到数据治理对提高工作效率、优化服务质量的积极作用，消除误解和抵触情绪。开展人文关怀主题活动，强调以人民为中心的治理理念，引导公职人员注重技术与人文相结合，提高治理温度［17］。
（二）提升数字能力，完善治理体系
拓宽数字化人才的引进渠道，优化培养方式，通过专业化招录及高校委托培养等方式吸纳高技术专业人才，通过教育培训提升现有公职人员的数据治理意识和应用能力。适当增加财政投入，设立专项基金，完善数据平台基础设施，鼓励创新研究和实践，为“数据铁笼”提供安全、稳定、高效的技术支持［18］。优化组织结构，协调部门职责，确保“数据铁笼”运行中各环节衔接顺畅，发挥最大效能。
（三）统一数据标准，消除“条块”矛盾
制定统一的数据建设规范标准，推动各部门数据互联互通，实现资源共享［19］。深化改革行政管理体制，突破“条块”壁垒，建立健全沟通协调机制，促进政府部门间的数据共享和协同治理。完善数据治理法律法规，确保对“数据铁笼”运行过程的有效监管，防止层层加码、权力滥用。
（四）优化工作流程，提高治理灵活性
结合实际情况和需求，优化工作流程，与治理目标紧密对接，提高治理精细化水平。针对突发多变事件，制定应急预案和备用措施，提高快速反应能力和灵活性。同时，在遵循基本原则的前提下，适当放宽工作流程限制，引导公职人员关注实际工作效果，减少形式主义，鼓励其发挥自主性、创新工作方法。
（五）发挥主观能动性，实施人性化治理
尊重和保障公职人员的主体地位，鼓励其对“数据铁笼”提出意见建议、积极参与治理过程。完善激励机制，对主动作为者给予表彰奖励，激发工作热情。关注公职人员身心健康，针对性开展心理辅导，减轻工作压力，有助于他们在工作中与群众的交流沟通与情感共鸣，使数字治理更具人性化。
五、结语
以“数据铁笼”为代表的数字化监督机制作为数字时代政府治理的一个组成部分，充分体现着大数据时代政府管理和服务模式的根本转变，也代表着政府治理理念和实践的创新，推动着政府向更高效、更透明、更民主的方向发展［20］。“数据铁笼”正处于蓬勃发展的阶段，已有的成果为我们描绘了一幅数字时代权力监督与治理创新的美好蓝图。然而，技术带来的双刃剑效应，也时刻提醒着我们警惕过度理性化、制度化和技术依赖所带来的负面影响，促使我们反思如何在追求效率的同时，保留更多人性的温度和多元的价值追求。
