自上而下的中央巡视与地方政策制定自主性

Shiyang Xiao, Yilin Hou, Mary Lovely

善治（good governance）的一个挑战是如何平衡中央政治控制和地方自主性的需求。为了应对这一挑战，研究人员和从业者应更好地理解各种政治控制手段如何对地方政府的自由裁量权产生真正的影响。充分考虑到地方政府不是中央控制的被动接受者，而是可以做出战略反应，以尽可能保留其自主性。

本研究旨在探讨作为中央政治权威控制工具的「中央巡视」如何干扰地方政府政策制定自主性？创新性地构建了测量地方政府政策制定自主性的分析框架——通过区分「中央跟随型」与「省级自主型」两类政策文本展开测度。

研究将上述理论命题置于中国省级工业政策制定的现实场域中考察。中国省级政府依法享有制定地方产业政策的法定权限，但其在中央政治控制下实际保留的自主裁量空间仍需实证检验。本研究通过分析「中国产业政策注意力数据集」（CIPAD），系统考察中央巡视对省级政府产业政策制定自主性的影响效应。CIPAD作为原创性数据库，收录2001至2019年间中国制定的612项中央层级与1907项省级产业政策的详细信息。

为系统考察地方政府政策制定自主性的周期性波动，本研究进一步将各省所面临的每轮中央巡视周期细分为四个阶段：

1.若该省本身或任何其他省份均未被检查或者刚刚被检查，则该省处于「休眠期」；

2.若该省未被巡视，但其他一些省份正在被巡视或刚刚被巡视，则该省处于「预警期」；

3.若该省正在被检查，则该省处于「巡视期」；

4.若该省刚刚被检查，则该省处于「整改期」。

5.随着每轮中央巡视开展，上述四个阶段形成了周期性的循环模式。

政治控制是治理领域的重要研究议题。尽管政治领导者对下级政府机构拥有正式权威，但很难假定下级机构会自动按照政治领导者设定的目标行事（Hammond & Knott 1996；Moe 1987；Weingast 1984）。因此，政治领导者往往需要通过运用特定的政治控制机制、过程与策略来影响并引导政府体系中下级机构的行为。在政治控制研究领域，存在政治—行政二分与中央—地方关系两种理论视角，前者聚焦于民选官员与行政科层机构之间的关系，后者则通过央地关系考察了政治控制。

善治所面临的核心挑战在于如何平衡中央政治控制需求与地方政府政策制定自主性之间的张力(Ladner et al. 2019; X. Zhu and Zhang 2019) 。此处所述地方政府政策制定自主性，特指地方政府在特定政策领域内不受上级政府干预、独立作出决策的权限范围。地方政府政策制定自主性构成有效治理的先决条件，其学理依据主要体现在以下三方面：

1.地方政府需要适度的政策自主空间以发挥其专业能力参与政策过程，并开展地方政策试点；

2.地方政府政策制定自主性能够增强政府对多元社会诉求的回应性，这是因为基层官僚在与利益相关方的直接互动中，更易形成需求导向的决策偏好；

3.地方政府政策制定自主性可正向激励公职人员工作效能，因其既通过心理机制塑造主动型工作动机，又为依托专业能力获取政策租金提供制度通道。

本研究将「地方政府政策制定自主性」概念界定为：地方政府在特定政策领域内不受上级政府干预、独立制定地区性政策的自主决策空间范围。

两类地方政策构建测度方法：

1.中央跟随型政策，当上级政府已出台类似政策时，地方政府跟进制定的政策；

2.省级自主型政策，在上级政府尚未出台相关政策时，地方政府自主创制的政策。

研究提出，地方政府政策制定自主性具有双重内涵：地方可自主选择是否制定省级自主型政策；地方不受强制要求制定中央跟随型政策。

基于此，可通过计算特定时段内省级自主型政策数量与中央跟随型政策数量之差值衡量政策制定自主性：

当地方政府持续制定省级自主型政策时，表示其具有高度政策制定自主性；若仅制定中央跟随型政策，则显示其政策制定自主性处于最低水平。

替代性测度方法亦可采用自主型政策占地方政策总量（自主型与跟随型政策之和）的比例进行测量，本研究将在数据分析部分采用第二种方法进行稳健性检验。

作为政治控制工具，上级政府通常授权特定机构对下级政府部门开展自上而下的检查（top-down inspections），并将检查结果上报至授权机关。此类检查通常包含实地检查（on-site visits）环节，即检查人员通过实体在场（physical presence）方式彰显权威存在。实地检查有助于检查人员开展深度信息采集（information collection）与问题核查（investigations）。经查实存在偏离上级政府既定目标行为的个人或机构，将面临进一步核查、行政干预乃至问责处分。

将自上而下检查（top-down inspection）作为政治控制手段的实践可见于不同政治体制与国家情境中。在中国，中国共产党中央委员会自2013年起将纪律巡视制度化，巡视组实地进驻中央部委与地方政府，旨在反腐败并确保中央政令执行。研究提出：当自上而下督查作为中央政治控制工具与制度化不足的问责体系相结合时，可能导致地方政府政策制定自主性产生波浪型波动，即地方自主性反复下降后向其初始或常态水平反弹（图1）。

基于「感知问责理论」(Overman & Schillemans 2022)，研究提出「制度化不足的问责体系」概念。感知问责意指「一种隐性或显性预期，即个人的决策或行为将受到某些显著受众的评估，且相信存在基于这种预期评估获得奖励或制裁的可能性」(Hall & Ferris 2011)。研究认为，一个公共问责体系若不能帮助公职人员形成清晰一致的预期——即明确应当对谁负责、承担何种职责，以及在执行这些任务时将采用何种标准评估其行动和决策——则该体系处于「制度化不足」状态。

自上而下的巡视检查与制度化不足的问责体系相结合，可能导致地方公职人员产生高度的不确定性与恐惧（W. Chen et al. 2023; Zhang 2021），从而引发地方层面普遍的避责策略。此时，地方政策制定不再是治理工具，而沦为保护公职人员自身的避责手段。

两种避责策略均会导致地方政府政策制定自主性的降低：

由于政治控制的核心目标是确保地方政府行为与中央规则保持一致，地方政府的一种避责策略是通过减少省级自主型政策制定来保持低调；通过增加中央跟随型政策制定，彰显服从与忠诚。

尽管制度化不足的问责体系在短期内会强化地方公职人员对自上而下巡视检查的反应，但该体系同时也会阻碍巡视检查打破地方政府长期组织惯性（Kelly & Amburgey 1991）。一旦自上而下巡视检查所带来的高问责风险消退，地方政府政策制定自主性很可能反弹回原有状态。因此，诱导地方公职人员采取短期避责策略，同时未能打破地方政府机构的长期规范与惯例，自上而下的巡视检查与制度化不足的问责体系相结合，自然会引发此前讨论的「地方政府政策制定自主性的波动式起伏」现象。

假设1. 当与制度化不足的问责体系结合使用时，作为政治控制工具的自上而下巡视检查可能导致地方政府政策制定自主性呈现周期性波动——其权力空间反复缩减后又向初始水平反弹。

进一步而言，当自上而下的巡视检查与制度化不足的问责体系相结合时，清晰统一标准的缺失为个人偏好影响巡视结果提供了广泛空间。由此可推断，中央与地方领导人之间的非正式关系将在此过程中发挥显著作用。最终导致的结果是：相较于缺乏此类非正式关系的地方公职人员群体，与中央存在私人关联的群体在地方政府政策制定自主性的周期波动现象呈现显著弱化。

假设2. 中央领导人与地方公职人员间非正式关系的存在将抑制地方政府政策制定自主性的波浪型现象。

2013年以来的中央巡视

自2012年以来，自上而下检查越来越成为中国政府内部的重要治理工具。从2013年5月开始，中共中央开始对中央机构和地方政府进行定期巡视，主要目标在于打击腐败并确保党内规则的执行。从2013年到2019年，中央纪委国家监委进行了九轮巡视，对各省市政府进行实地检查。

中央与省级产业政策制定

中国产业政策（industrial policies）的显著特征在于其通常针对特定行业类别（例如：汽车、造船、计算机芯片等），而非对整体经济产生广泛影响。此类聚焦于若干选定行业类别的产业政策在学术文献中常被称为 「定向产业政策」（targeted industrial policies）。中国中央与省级政府每年均会制定目标性产业政策。中央层级的多数目标性产业政策由以下五家中央机构发布：国务院、国家发展和改革委员会（NDRC）、科学技术部（MST）、工业和信息化部（MIIT）以及财政部（MF）。在省级层面，最具影响力的目标性产业政策通常由省级政府或其办公厅直接发布。

本研究聚焦省级（而非地市级）产业政策，是由于省级政府在产业政策制定中扮演关键角色（Jaros & Tan 2020）。相较于地市级政府，省级政府往往拥有更多资源，且其制定的产业政策通常具有更强影响力。在选定具体目标行业类别时，省级产业政策可能选择中央产业政策中已提出的行业类别，也可能不选择这些类别。值得探究的是：省级政府更倾向于采用「中央跟随型」产业政策（即以中央产业政策已提出的行业类别为目标），还是更倾向于采取「省级自主型」产业政策（即以中央既往政策未提及的行业类别为目标）。

值得注意的是，地方产业政策的起草与出台可根据需要极为迅速地完成。在访谈中，一位官员提到，其所在部门曾用不到一周时间起草完成一份产业政策文件。之所以能够如此快速完成草案，是因为中央政府刚刚发布类似产业政策文件，而该省需与其他省份竞争率先响应中央政策，以争取更多中央资源。

产业政策注意力数据集

中国中央与省级目标性产业政策制定的数据来源于「中国产业政策注意力数据集」（Chinese Industrial Policy Attention Dataset, CIPAD）。该原创数据集包含2001至2019年间制造业领域612项中央层级与1907项省级目标性产业政策的详细信息。CIPAD数据的创新性在于：通过运用计算文本分析技术，将每项目标性产业政策全文转化为注意力分布向量。每个向量描述一项产业政策对制造业155个细分行业类别的注意力分配，这155个行业类别基于《国民经济行业分类（GB/T 4754-2002）》的三位代码划分。将产业政策文件转化为注意力分布向量的具体步骤见表B1与B2；上述过程中使用的计算方法细节详见表C1–C4。

CIPAD不仅使研究者能够快速识别目标性产业政策中关注度最高的行业类别，也可以让研究者快速比较产业政策在提及行业类别方面的相似性。如图3所示，基于CIPAD可快速提取《中国制造2025》政策文本中最常提及的前15位行业类别。

通过将政策全文转化为注意力分布向量，可通过计算政策对应向量间的余弦相似度（cosine similarity）来衡量政策相似性。表1展示了《中国制造2025》出台后与其相似度最高与最低的前三位省级产业政策。

政策识别

快速区分省级政府采纳的「中央跟随型」与「地方自主型」产业政策，具体定义为：若某省级产业政策的注意力分布向量与过去三年内中央发布的任一产业政策相似(即余弦相似度>0.8)，则视其为「中央跟随型」；反之，若与过去三年内所有中央产业政策均不相似，则归为「地方自主型」。

图4对比了2004至2019年间省级政府采纳的「中央跟随型」与 「地方发起型」政策数量随时间变化的趋势。时间节点按年度季度划分，其中红色实线代表中央跟随型政策，蓝色虚线代表地方发起型政策。垂直实线标记了2013年5月中央巡视工作的启动时点。

中央巡视的四阶段划分

为检验政策制定中地方政府政策制定自主性的周期性波动现象，研究提出根据某省份自身及其他省份被巡视检查的时间节点，按年度季度为单位将各省划分为四个巡视阶段。如图5所示，这四个巡视阶段包括休眠期、预警期、巡视期与整改期。

基于上述四个巡视阶段，研究指出，省级政策制定裁量权尤其会在巡视的「预警期」与「整改期」显著下降。相比之下，省级政府政策制定自主性在「巡视期」仅小幅降低，并将在「休眠期」恢复至原有水平。

基线模型：前后对比设计

本研究的最大挑战在于如何选择对照组以实现纪律巡视对各省影响的合理建模。如先前所述，即使未被巡视的省份也可能受到其他省份巡视的影响，因此无法以未被巡视省份作为对照组。为解决此问题，本研究采用前后对比策略：对每个省份（无论是否被巡视），将事件后时期与事件前参考期（即2013年第二季度中央巡视启动前的时段）进行对比。

作为识别策略的前后对比设计，其关键假设在于：在合理控制观测变量后，若无巡视发生，省级政府的政策制定自主性将保持与事件前参考期相同的水平。

上述假设的合理性依据之一在于：根据测量，中国省级政府产业政策制定自主性在2013年第二季度启动中央巡视前具有较高稳定性（如图6所示）。

研究选择中央巡视启动前紧邻的两个季度（即2012年第四季度与2013年第一季度）作为事件前参考期，随后将不同事件后时间点与事件前参考期进行比较。图7展示了本研究中前后对比设计的示意图。

基线

为检验省级政府在产业政策制定中的自主性如何因中央巡视（central disciplinary inspections）而变动，本研究首先绘制四幅散点图进行描述性分析。

回归分析结果显示，「预警期」的系数为-0.294且显著。这表明在预警期，省级政策制定自主性显著下降。同样，「整改期」的系数也显著为负，意味着在此阶段出现了显著下降，省级政府在「整改期」同样具备政策制定自主性。上述结果支持了研究假设：省级政策制定自主性会因中央巡视而减少，尤其是在「预警期」 和「整改期」。

为解决「预警期」冷却效应和「整改期」补救效应持续超过一个季度的可能，进一步添加了两个变量，分别控制某省被巡视后的第二个季度(称为「整改期：第二季度」)及其他省份被巡视后的第二个季度(称为「预警期：第二季度」)。出乎意料的是，两个变量系数是正的且不显著，表明省级政策制定自主性因中央巡视而下降的趋势往往是迅速且暂时的，即政策制定自主性的下降不会持续到某省被巡视后的第二个季度。中国省级政府的这种行为模式可能导致在图6所观察到的「周期性波动」。

异质性分析

为检验中央与省级领导人之间非正式关系的调节效应，为各省逐年构建「个人关系」虚拟变量。若某省的省委书记或省长与当年中共中央政治局常委存在个人关联，则该变量赋值为1。此处对「个人关系」的操作化定义为：两名公职人员若存在同乡关系（籍贯相同）或校友关系（毕业于同一高校），即视为存在个人关系（Shih et al. 2012）。

表3展示了「个人关系」对中央纪律检查与省级政策制定自主权之间关系的调节作用。数据表明「个人关系」的存在缓解了中央巡视在「预警期」对省级政策自主权的抑制效应，图9生动呈现了这一结果。这些发现验证了研究假设：个人关系通过为地方官员构建安全网，能够降低省级政策制定自主性对中央巡视的敏感程度。

稳健性检验

一个潜在质疑是：事件前参考期的选择可能具有主观性，若选择不同参考期，结果可能发生显著变化。此处进一步将参考期设定为检查启动前的一个季度（即2013年第一季度）、三个季度（即2012年第三季度至2013年第一季度）及四个季度（2012年第二季度至2013年第一季度）。表4对比了使用不同参考期的回归结果。结果显示，无论选择何种事件前参考期，结果总体上保持稳定。

本研究的另一潜在质疑是：省级政府（尤其是处于经济发展与科技前沿的省份）有时可能反向影响中央产业政策。这意味着，即使某项中央产业政策早于省级政策发布，仍可能是省级政府先影响中央政策内容，再推出自身政策。此类情况可能导致对地方政策制定自主性程度的低估。为此，通过排除经济发达程度（以2019年人均GDP衡量）前20%的省份（包括北京、上海、江苏、浙江、福建与广东）重新进行回归分析。研究发现，排除这些发达省份后，原有假设仍成立。

文章还检验了采用替代方法衡量省级政府政策制定自主性偏好时结果是否发生变化。通过计算省级自主政策占政策总数的比例来衡量自主性偏好。如图所示，省级政府政策制定自主性偏好的时间趋势（尤其是2013年第二季度后）与图6的发现高度相似。

使用替代测量方法重新进行回归分析。结果显示，尽管部分系数不再显著，但所有系数的估计值均与先前假设一致。

此外，通过调整整体时间跨度检验研究结果的稳健性。在先前分析中，可能存在样本期过长而受2007-2008年全球金融危机等重大事件影响的质疑。将样本期从2004–2019年调整为2011–2019年，并重新运行模型。回归结果显示与先前分析高度一致。

本研究探讨了地方政府如何通过主动调整政策制定行为以应对中央政治控制，进而引发政策制定中地方政策制定自主性的周期性波动。研究聚焦于自上而下的中央巡视，提出在制度化不足的问责体系下，巡视虽能在短期内压缩地方政策制定自主性，但无法打破地方政府在政策制定中的长期组织惯性。

通过分析2001至2019年间制定的612项中央层级与1907项省级产业政策原始数据集，研究发现：省级产业政策制定自主性在巡视「预警期」与「整改期」显著缩减，并在巡视「休眠期」恢复至常态水平。研究同时揭示，中央领导与地方公职人员的非正式关系对上述现象具有调节效应。在制度化不足的问责体系下，中央对地方政府的政治控制面临显著挑战。

*转载自“PolicySciences”微信公众号