公共资源交易统一平台运行：遏制腐败的基本逻辑与实现机制
王丛虎、刘巧兰
摘 要：公共资源交易是腐败的重灾区，整合建立的统一公共资源交易平台已不单纯是汇聚各类公共资源交易项目的载体，更承载和发挥着遏制腐败的重要功能。统一平台运行下的公共资源交易在腐败治理上遵循了行政、经济和技术的基本逻辑，即分别达成促进权力制约、降低成本费用、技术赋能治理的内在变革。公共资源交易统一平台运行遏制腐败功能的实现，依托于技术嵌入形成的标准化、留痕存证、信息公开透明和智慧监督等一系列运行机制。下一步应该继续深化公共资源交易平台整合共享，并致力于统一平台运行机制的优化，以最大限度发挥反腐效用。
关键词：公共资源交易；统一平台运行；腐败治理逻辑；反腐机制
一、问题的提出
党的十八大以来，我国持续加大了反腐败力度。党的二十大报告更是明确提出要“深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败”。为此，中央纪律检查委员会常务委员会进一步要求：“坚决查处基础设施建设、项目审批、国企改革、公共资源交易、科研管理等方面的腐败问题。”这是因为，在所有公共活动中，不管是在发达国家的公共采购，还是在发展中国家的政府采购都是最容易滋生腐败的，也是公共部门和私人部门接触最多、经济往来最频繁、涉及金钱标的额最大的。而在中国，涵盖工程建设项目招投标、政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、医疗采购等领域的公共资源交易同样涉及金额大、审批环节多、利益关系错综复杂，是腐败问题易发多发重点领域，也是党的二十大以来腐败治理的重点领域。
西方语境下的“公共采购”对应于我国“公共资源交易”，公共采购主要包括政府采购和建设工程项目招投标。相比之下，我国公共资源交易所涵盖的范围和体量更大。
如何对公共资源交易领域的腐败进行有效遏制，不仅是一个实践问题，也是一个理论问题。本世纪初，全国各地就开始探索公共资源交易平台的整合，以期将分散的交易活动集中到统一的交易场所中进行，以此加强监督管理，进而实现腐败的防治。不可否认，公共资源交易平台的整合统一并不仅仅是交易场所、技术系统的物理整合，还涉及组织架构的革新、权力配置的调整、利益格局的解构、运行机制的优化、交易规则的重塑、交易流程的再造等深层次问题。这一改革演进过程催生了一系列作用机制。那么，公共资源交易统一平台运行在遏制腐败层面要遵循怎样的基本逻辑，又要通过什么样的运行机制来发挥作用等问题值得高度关注。
二、公共资源交易统一平台运行遏制腐败的基本逻辑
经过二十多年的渐进变革过程，我国省级、市级公共资源交易平台逐渐整合完成。到2017年底，我国已有298个地级市成立了公共资源交易中心，此后新增的公共资源交易中心数量较少，总体数量趋于平稳。随着公共资源交易中心的整合完成，全国各地正在探讨行业监管部门的整合问题（见图1）。就遏制腐败的视角而言，相比较分散运行的公共资源交易平台，统一运行的平台则在促进权力制衡、降低成本费用和智慧治理等方面显示了明显优势，即可归结为在遏制腐败层面的行政、经济和技术三方面的治理逻辑。
（一）行政逻辑：促进权力制衡
一直以来，不同行业领域的交易业务独立运行，交易场所分散设立，由建设、交通、水利、国土、国资、财政等相应业务主管部门负责市场具体运作并进行监管。由于各个业务主管部门与所监督市场之间存在上下级管理与被管理的关系，职能部门一身二任。这种管办一体的模式使得政府部门既是市场的运作者，又是市场运作的监督者，容易因权力过大而产生部门垄断。权力易腐，绝对权力必腐。一切脱离制衡原则的权力都可能走向腐败。而整合建立统一的公共资源交易平台之后，此前分属各行政主管部门的政府采购、建设工程招投标、土地使用权出让、国有产权交易等操作职能被剥离出来，统一赋予新成立的公共资源交易平台的主要运行服务机构——公共资源交易中心，行业主管部门只负责对交易市场进行监管，实现了公共资源交易执行权和监管权的分离和制衡。如此一来，改变了行业主管部门既当“运动员”又做“裁判员”的角色安排，管办不分的体制得以解构，实现了对行业主管部门的权力制衡。“管理上一个主体，运行上一个载体”的统一（集中）平台交易运行体制，可以有效应对各参与主体对公共资源交易的违规干预，一定程度上起到了预防腐败的“防火墙”作用。
整合建立统一的公共资源交易平台，使得行业主管部门只负责公共资源交易监管，而不再负责交易的实际运转和操作，实现了从分散交易、管办不分、同体监督到集中交易、管办分离、异体监督的转变。权力的分散设置和有效制衡削减了行业主管部门的权力寻租空间，减少行政力量过度干预交易主体自主权、篡改竞争规则、操纵市场机制等违法违规行为，有利于保障市场运行过程中价格机制、竞争机制和供求机制充分发挥作用，创建公平公正、竞争充分、秩序优良的公共资源交易市场，维护市场主体之间的公平竞争，这也构成了公共资源交易统一平台运行的重要逻辑动因之一。
（二）经济逻辑：降低成本费用
建设全国统一大市场的主要目标之一是“进一步降低市场交易成本”“发挥市场的规模效应和集聚效应”。促进公共资源交易平台集中统一是建设全国统一大市场的题中之义，交易平台从分散到统一同样是基于降低交易费用的经济逻辑和动因，交易平台数量的减少直接降低了平台重复建设所带来的资源浪费，而市场交易规则和交易技术标准等统一则必将大大降低交易主体的各项费用，同时有助于规范交易主体行为，减少违法违规现象的发生。
除了分散交易中各行业重复建设交易平台所带来的不必要投入和显在的浪费外，分散运行的交易平台为促成交易发生而形成的交易成本也同样是个巨大数字。正如著名经济学家罗纳德·科斯对于交易成本的论述，“在契约的签订和实施过程中，一些额外的支付是不可避免的”“为了进行一项市场交易，有必要发现和谁交易，告诉人们自己愿意交易及交易的条件，要进行谈判、讨价还价、拟定契约、实施监督来保障契约的条款得以按要求履行”。公共资源交易究其根本是在公共部门、企业特别是民营企业之间利用价格机制进行的一项交易活动。交易一旦发生，则必然伴随着交易费用的产生。在公共资源交易过程中，交易费用表现为达成交易所要花费的除交易项目本身价值之外的成本，如交易双方为搜寻信息、谈判议价、签订契约、监督跟进而付出的时间成本和货币成本的总和。公共资源交易平台从分散走向统一，正好回应了降低交易费用的经济逻辑。
第一，通过资源共享降低交易费用。在分散交易模式下，政府采购、建设项目招投标、医疗采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易等平台独立设置。但这些交易活动具有相似性和关联性，互相独立的运行平台存在重复建设、资源浪费等问题。由统一的平台来实施公共市场交易行为，既可能产生“范围经济性”，也可能产生“规模经济性”[8]。公共资源交易的集中整合将各类公共资源集中到统一的平台进行交易，各省、市建设一个线下交易场所、一个电子交易系统、一个电子服务系统、一个电子监管系统和统一专家库，就可以实现不同类型公共资源的交易、服务和监管。整合建立统一的公共资源交易平台，通过促进场所资源、电子平台资源、信息系统资源、技术资源、专家资源等的整合共享，提高资源利用率，减少不必要的重复建设和资源消耗，削减成本费用，提高交易效率。统一平台运行下各类公共资源交易项目遵循同一套交易规则和技术标准，减少因技术壁垒而导致的交易成本增加的问题，并削减故意设置技术壁垒以谋取私利的行为。
第二，借助信息技术降低交易费用。信息技术作为现代化工具，是降低交易成本、提高资源配置效率最为有效的手段。统一的公共资源交易平台并不仅仅是交易市场的简单合并，还强调平台运行电子化、数字化、智能化发展。相较于分散的公共资源交易平台，统一的公共资源交易平台在技术应用方面更为成熟和充分。在公共资源交易过程中，信息搜索、开标评标、谈判议价、合同签订、监督跟进等流程，无不需要付出高额时间成本和货币成本，而大数据等信息技术在统一交易平台上的应用实现了交易全流程电子化、简约化、精准化，将直接作用于交易费用的降低。具体说来，在交易对象搜索环节，统一交易平台基于大数据生成的市场主体画像能够为交易发起方智能、精准推介最合适的供应商、投标人和竞买人，有助于公共部门大幅降低找寻交易对象的成本，提高撮合精准度和交易效率。对于市场竞争主体来说，也有益于它们更加便捷、快速、精准地获取政府项目信息，降低交易项目搜寻成本，进一步激发市场活力。
（三）技术逻辑：技术赋能治理
公共资源交易平台整合统一，是中国“大一统”思想和西方“整体性治理”理论在具体实践中的应用。从技术角度看，交易平台的统一整合正好符合整体性治理的技术驱动，即技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。公共资源交易平台从分散走向统一是对于技术变迁的回应，并实现了技术赋能治理。技术逻辑构成公共资源交易平台集约化发展的基本逻辑和主要动因。随着现代信息技术迭代升级，以及共享理念深入人心，信息资源、技术资源、人力资源整合共享成为大势所趋，公共资源交易领域数据“一网共享”、交易“一网通办”、服务“一网集成”、监管“一网协同”，则势不可挡。
第一，回应了全流程电子化的交易转型。统一的交易平台依托于互联网、大数据、人工智能、区块链等技术，在项目进场登记、招标公告发布、保证金缴退、场地预订、专家抽取、开标、评标、中标结果确认等服务事项上实现了网上办理。全流程电子化的实现可以节省大量人力物力，使得每个工作人员可以同时负责和处理的交易项目大幅增加，人手紧缺不再是限制因素，为大范围的交易整合创造条件，促使这一变革成为可能。而公共资源交易平台从分散到统一正是顺应了技术变迁和更新，全流程电子化促使交易全程留痕可溯，对腐败行为起到有效的震慑作用。
第二，回应了技术工具理性的应用作用。互联网、大数据、云计算等新兴技术对固化的组织体系和权力格局造成冲击，相对僵化、低效的组织结构和权责配置在一定程度上受到撼动和解构，有利于提高资源配置效率和交易公平性。统一交易平台运用大数据、云计算、区块链等现代化信息技术，实现市场主体、中介机构和交易过程信息全面记录、实时交互。在此基础上，对公共资源交易活动进行监测分析，建立公共资源交易数据关联比对分析机制，及时发现并自动预警围标串标、弄虚作假等违法违规行为。相较于传统的人力监督，统一交易平台的智慧监督大幅减少了人力物力财力等交易成本，且更具针对性和精准性，对腐败行为起到有效遏制作用。
第三，回应了数智化时代的发展趋势。汇集在统一大平台上的交易项目种类繁多、金额巨大，交易主体形形色色、数量庞大，交易行为错综复杂、更趋隐蔽。因此，整合建立统一的公共资源交易平台迫切需要更为精准、全面、及时的监管和惩治，基于大数据、区块链等信息技术构建的“数字监管”“智慧监管”则有效应对了这一监管难题。也即，技术革新为公共资源交易平台集中统一奠定了基础，平台集中统一改革是对数字化时代信息技术发展的及时回应。
三、公共资源交易统一平台运行遏制腐败的实现机制
从遏制腐败的角度来看，从横向和纵向两方面进行整合建立的统一公共资源交易平台已不仅仅是一个简单的媒介和工具，而是反腐机制的构成要件，承载着遏制腐败的重要使命和功能。公共资源交易统一平台运行通过其特有的机制实现对于腐败的有效防治，即：标准化运行机制、留痕存证机制、信息公开透明机制、智慧监督机制等。
（一）标准化运行机制
标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用。统一公共资源交易平台的遏制腐败功能得益于平台的标准化运行机制。2021年10月，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，要求“探索开展行政管理标准建设和应用试点，重点推进行政审批、政务服务……公共资源交易等标准制定与推广……完善市场要素交易标准，促进高标准市场体系建设”。标准化管理寓于科学管理领域，而科学管理贵在于通过工具标准化、操作标准化、劳动动作标准化、劳动环境标准化等得以实现。这是因为，标准化的目的在于获得最佳秩序、促进共同效益，并对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款。因此，标准化与组织、规则和制度具有内在的关联。
2015年，国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，明确要求“制定实施全国分类统一的平台交易规则和技术标准”。2019年，国家发展改革委印发《公共资源交易平台服务标准（试行）》，对于交易过程的标准提出明确要求。标准化运行机制意味着项目主管单位、交易中心等权力机构自由裁量权的削减，按规定行事使得违法违规干预交易过程和结果变得困难。对市场竞争主体而言，统一交易平台的标准化运行机制实现了交易过程的规范化、有序化、精细化、透明化，对于投机取巧、拉拢围猎行为起到有效遏制作用。相比于分散的交易平台，统一平台具有统一的操作流程、交易制度、服务规则和运行标准，对交易主体的互动行为形成规范和约束，进而铲除滋生腐败的土壤，有利于维护市场运行过程中的价格机制、竞争机制及供求机制。
（二）留痕存证机制
公共资源交易统一平台运行的留痕存证机制，对于腐败防治发挥着至关重要的作用，也为信息公开透明机制、智慧监督机制的有效运行提供了信息来源和数据支撑。此外，统一的公共资源交易平台所具备的留痕存证机制，通过提升发现腐败行为的概率和不可抵赖的印证等来遏制权力主体腐败动机、减轻腐败行为的危害后果。
平台留痕存证机制的有效运行，依托于平台运行服务机构提供的见证服务。作为交易平台运行服务机构的一项基本职能，见证服务通过对进场交易项目的交易环节、交易过程、交易数据和交易程序的亲眼所见和现场记录，实现交易全生命周期数据的留痕存证。见证服务贯穿项目登记至中标结果确认，涵盖项目登记、公告文件发布、保证金收退、专家抽取、开标、评标、定标等众多环节，由此确保交易记录的来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究。新兴技术的应用是公共资源交易统一运行平台留痕存证机制高效运行的保障。大数据技术能够采集权力行为数据，使权力运行过程数据化、可视化、可溯化，让权力行为留下数据痕迹，通过对数据的采集、存储、融合、分析，可以还原权力行为，以此实现对权力的规范和监督。当前，区块链技术在统一交易平台留痕存证机制运行中发挥着不可替代的技术优势。交易中一旦发生违规操作，区块链的不可篡改、高度完整的数据记录可以作为有效证据链条，为监管部门提供依据。
统一运行的公共资源交易平台留痕存证机制，实现了对于交易的全程记录、全程留痕、归档备查，在阳光下运行对交易各方主体的行为起到规范、震慑和监督作用。留痕存证机制运行形成的海量数据和信息为纪检监察、行业监督部门、审计等部门追溯交易过程、分析交易行为提供真实可靠、全面客观的资料和依据，让违规行为无处遁形，解决了权力监督的“信息不对称”问题，助益于交易腐败行为的发现和惩治。
（三）信息公开透明机制
公共采购过程实际上是一个“委托—代理”过程，该过程是“纳税人—政府—财政部门—专门公共采购机构—采购官员”这样一条“委托—代理”链。从本质上看，委托人和代理人之间存在信息不对称是造成腐败的重要原因，因此需要增加透明度以降低腐败发生的可能性。统一公共资源交易平台建立起来的信息公开透明机制，解决了委托人与代理人之间信息不完全不对称的问题，有力遏制了代理人滥用委托权以谋取私利的动机和行为，实现对于腐败的有效防治。腐败就是代理人为了自己的利益而出卖委托人的利益，即“滥用委托权力以谋取私人利益”。基于“委托人和代理人都是理性经济人”“委托人和代理人之间信息不对称”“委托人和代理人有不同的风险偏好”三个假设前提可以推测，只要存在“委托—代理”关系，就存在一定程度的腐败风险。“信息失灵”是导致政府采购和招投标过程中腐败滋生的经济学根源，在发展市场经济过程中存在大量信息不完全、不对称、不透明、扭曲性。一旦把权力运行过程最大限度地置于社会和群众的监督之下，掌权者滥用权力谋取私利的机会将大为缩减，即使发生了腐败，也容易发现并及时追究。
统一的公共资源交易平台将原本分散的各类公共资源交易项目集中起来，成为信息汇聚、共享、公开的重要载体。在统一平台上进行的交易活动主要面向三类主体进行公开：第一，交易全程向平台运行服务机构公开，作为平台运行服务机构的公共资源交易中心具有见证职能，对交易全程进行记录和跟进；第二，交易全程向纪委监委、审计和行业监管部门等进行实时公开，接受权威部门在线监督；第三，在公共资源交易的委托代理关系中，纳税人是原始委托人，因此增强面向公众的信息公开尤为重要。阶段性的交易信息和结果在公共资源交易平台、中国政府采购网及其地方分网、招标投标公共服务平台、电子招标投标交易平台、中国土地市场网、矿业权交易平台交易大厅、产权交易机构网站等平台向全社会公开，接受广泛的社会监督。概言之，依托公共资源交易统一平台的信息公开透明机制，交易项目进程和交易主体行为在平台运行服务机构、监管部门和社会公众面前一览无余。
统一的公共资源交易平台通过信息公开透明机制，进一步降低了委托人和代理人之间“信息不对称”的问题，解决了权力监督的“信息不完全”问题。统一平台的信息公开透明机制遏制着腐败行为：一是通过增加交易行为的公开度和透明度，对交易主体起到约束和规范作用，提高他们对规则的遵从程度，有利于预防代理人的逆向选择和败德行为；二是随着交易信息曝光率的增加，腐败行为被揭发的可能性增大，有利于及时惩治腐败行为和腐败分子，并对其他行为主体起到警示作用，从而减少更多腐败行为的滋生。
（四）智慧监督机制
基于敏捷性治理的基本要求，政府对新技术形态下的社会监管，应当借助大数据、人工智能等监管工具的创新实现提前预判式的风险监管。在国家致力于推进公共资源电子交易体系建设的大环境下，可以以电子交易平台为载体，搭建大数据分析系统，通过对海量交易数据进行采集、整理、分析和加工，实现公共资源交易活动大数据分析研判，从而达到对市场主体异常行为进行预判和预警的目的，提升监管服务效能。统一的平台结合了公共资源交易的特性，聚焦串通投标等典型案件，通过大数据、云计算、人工智能、区块链等先进技术，对项目全生命周期进行深入关联融合，形成各类指标，构建串通投标等违法犯罪的专题预警和研判模型，确保常态化机制化在线监测预警。
在具体实践中，统一的公共资源交易平台实现了各类型公共资源交易数据的集成化，基于海量基础数据和大数据技术，智慧监督运行机制得以形成。智慧监督机制对交易数据进行自动统计、自动比对、自动分析，迅速筛查异常行为，精准锁定目标对象，并进行风险预警或直接拦截。统一的公共资源交易平台可以实时提取招投标文件、交易主体信息、交易行为记录等相关基础数据，通过现有数据与历史数据的纵横比对，借助大数据分析模型和风险预警模型对交易主体和交易行为的多项指标进行评估，以实现对于围标、串标、低价中标、习惯性流标等违法违规行为的智能识别和自动预警。统一的公共资源交易平台运用大数据技术，主要从主体关系分析、关键指标雷同、投标价格分析、专家评标分析、电子标书鉴定、异常人员分析、异常行为分析等方面对围标串标进行有效识别，可以高效率、低成本地挖掘潜藏的违法违规行为，对腐败行为起到预防和治理的作用。
智慧监督机制的有效运行依赖于海量数据和新兴技术的应用，实际上编织了一个无形的庞大的“数据铁笼”“数据天网”，成为“制度铁笼”的有效补充，二者相得益彰，牢不可破。基于统一交易平台运行沉淀、累积的海量基础信息和大数据技术应用构筑的“数据铁笼”，成为弥补“制度铁笼”缺陷的重要选择。“将权力关进数据的笼子里”，通过价值中立的大数据技术，智能化、精准化、敏捷化的监测和分析，让腐败行为无处逃遁。借助信息化手段创新公共资源交易监督方式，实现从事后被动受理到事中主动监督、从人工监督到大数据监督的转变，有效压缩监督人员履职的寻租空间。综上所述，公共资源交易统一运行平台的智慧监督机制，不仅能够及时发现和迅速识别腐败行为，还能精准探测和有效研判可能的风险点，在腐败预防和惩治中显现出强大的作用力。
四、结论与讨论
公共资源交易平台整合回应了中国式治理的变革趋势，即从碎片化界面到集中式界面，再升级为智慧态界面。具体而言，界面形态从碎片分布到整合集成、界面载体从物理空间到数字空间、界面层次从单向供给到双向互动、界面规则从条块分割到协同合作。公共资源交易平台历经从分散到统一的整合演进，体现了权力制衡的基本原则，顺应了交易费用降低的需要，回应了新兴技术蓬勃发展的趋势，形成了行政、经济和技术的腐败治理逻辑。
更值得关注和研究的是，统一的公共资源交易平台已不仅仅是汇聚各类公共资源交易项目的载体和媒介，它在运行过程中更承载和发挥着遏制腐败的重要功能。这一功能的实现主要依托于标准化、留痕存证、信息公开透明和智慧监督等系列运行机制。因此，应当进一步推动公共资源交易平台的集约化发展，并不断拓展统一平台涵盖的交易范畴，将适合以市场化方式配置的公共资源整合纳入统一的公共资源交易平台集中交易。尤其需要致力于统一平台运行机制的优化和完善，以最大限度发挥统一平台的反腐效用。第一，进一步完善统一平台的标准体系建设，做好国家标准和地方标准的有效衔接。第二，加快公共资源交易统一运行平台数字化见证系统的升级优化，强化对于留痕数据的存储、维护和开发。第三，完善公共资源交易领域信息公开制度，坚持“政府信息公开是原则，不公开是例外”，将主动公开和依申请公开进行有机结合。还应加大对于统一平台上交易信息的公开范围，确保信息公开的时效性，拓宽和优化信息公开渠道，并扩大信息受众，尤其需要强化平台单位与监督部门的合作，及时将交易信息提供给监管部门。第四，智慧监督机制则要求强化对基础数据的采集、存储和比对分析。为促使交易数据在更大范围内流通和共享，可进一步组建跨区域的公共资源交易共享数据库，为智慧监督提供更丰富的数据支撑。在此基础上，强化信息技术的开发利用，构建更加完备和精准的大数据分析模型和风险预警模型，实现对于交易异常行为和人员的识别和预测。
来源｜《中南民族大学学报》（人文社会科学版本）2024年11期
