统合式技术适配：数字化平台赋能基层权力监督的逻辑——基于J省基层监督数字化改革的实践分析
钟伟军 郭玉飞
摘要：把数字技术引入到权力监督领域成为当前各国反腐的重要举措。在基层权力监督的过程中，数字技术发挥着越来越重要的作用，然而，数字技术要实现对权力监督的赋能增效需要解决技术的适配性问题。建构了数字化权力监督中的统合式技术适配框架，通过对J省基层监督数字化改革实践的剖析发现，基层数字化监督平台之所以能够建成并奏效，在很大程度上是因为统合式技术适配模式较好地克服了技术适配过程中存在的诸多困境，在组织强有力的统筹和推动下，通过整体部署、协同系统塑造和数字化平台功能集成建设，在技术运用过程中有效地实现了多主体行动目标的整合、不同层级和部门之间的界面融合以及离散化流程的过程耦合。这为其他地方基层数字化监督平台建设和数字化反腐实践提供了有价值的参考。
关键词：数字化监督；基层治理；数字治理；基层公权力；反腐败
基层是国家治理的重要基石，是基层民众与国家权力互动的“交切面”，基层公权力运行是否清廉、高效在很大程度上影响到公众对政府形象的感知和认同，影响到政府的诚信和公信力。因此，有必要把监督触角更加有效地延伸到基层，激活基层权力监督体系的“末梢神经”。长期以来，基层权力监督体系面临着信息不对称和监督链条过长等问题，各监督主体之间缺乏有效的联动纽带，导致监督合力不足，存在监督松、散、软的困境。尤其是近年来，随着各种资源和项目大量下沉到基层，一些干部难以抵御诱惑，出现了基层权力运行失范现象。从2023年中央纪委国家监委网站曝光的“群众身边腐败和不正之风问题”中可以发现，在乡村振兴、“三资”管理、惠农补贴、工程项目招标、粮食购销、基本农田“非粮化”、营商环境等领域依然存在着基层干部吃拿卡要、与民争利、乱作为等问题。2024年的中央“一号文件”强调要进一步整合基层监督执纪力量，推动完善基层监督体系。在大数据、人工智能技术日新月异的背景下，数字化无疑是其中重要的手段。进一步扎紧基层权力运行的制度笼子，把新技术更加深入地嵌入到基层公权力监督过程中成为必然趋势。在中央的推动下，基层公权力数字化监督平台近年来在各地如雨后春笋般兴起，成为当前基层监督体系建设中最突出的亮点。
数字技术从兴起的那一刻起，其在权力监督和反腐中的功能就在学界引起了广泛的关注，新技术被普遍认为在识别、遏制和起诉腐败方面发挥着关键作用。总体而言，数字技术在权力监督和反腐方面的价值总体上可以归纳为三个方面：一是数字技术能够规范权力的运行。学界认为数字技术的应用有利于进一步规范和硬化权力的运作程序，能够有效消除作为代理人的公职人员滥用其自由裁量权和减少索取贿赂的机会。二是促进公开和透明。数字技术被认为可以促进向下和向上的透明，便于预防和发现腐败，强化垂直问责制和横向问责。三是促进权力监督中的公众参与。数字技术能够动员更多的人参与到对权力的监督过程中来，从而使得反腐集体行动成为可能。然而，正如学界所关注到的那样，一些国家的权力监督实践表明，新的技术手段只是公权力监督战略中的一部分，其与权力监督的实际效果之间的关系不是线性的，技术本身不能保证权力监督的必然有效。事实上，一些数字技术不但没有达成监督和反腐的预期效果，反而引发了新的问题。不少人意识到，技术本身不能单向赋能权力监督过程，只有与特殊的制度情境、组织等因素“适配”，数字技术的效能才会被充分地激发出来。基于此，我们关注的重要问题是：基层数字化权力监督平台应该以何种方式才能更好与中国特色的制度体系有机适配，从而真正实现新技术对权力监督的赋能增效？自2021年5月开始，J省大力推进基层监督数字化改革的进程，从省级层面系统推进基层数字化监督平台建设并取得了积极效果，其建设的方式和过程为我们回答这一问题提供了很好的启示。
（一）技术适配：数字化应用的核心
新的技术应用如何才能产生良好的绩效？对这一问题，学界很早即有关注，技术适配被认为是一个关键的因素。随着信息技术在不同组织的广泛应用并产生不同的效果，技术适配的重要性引起了越来越强烈的关注。所谓的适配（fit）是指技术与所处的环境、组织等相互适应、耦合和匹配。早在1995年，有学者就提出了“技术-任务”适配（technology-taskfit，TTF）模型，提出只有当技术与任务匹配时才会对绩效产生积极影响。基于这一模型，不少学者对这种适配问题进行了深入研究，在此基础上，Howard和Rose（2019）提出了“技术-任务”的错配（technology-taskmisfit，TTM）模型，并细化了技术“太多”和“太少”两种错配可能导致的相反效果。这种适配涉及与技术应用相关的方方面面，包括技术与人、组织之间等方面的调适，如有学者提出了“人-组织-技术”（human-organization-technology，HOT）的三角适配模型，并具体细分为“人-技术”适配、“人-组织”适配、“技术-组织”适配三个具体层面。在国内，数字治理中的“适配性改革”也成为一个越来越重要的问题，一些学者认识到需要不断推进“技术-制度-工具-环境”适配及“技术-价值-结构-生态”的多向度适配，从权力、行动、空间等多维度建构技术与国家治理之间的有机适配，等等。
（二）数字化监督中的技术适配
具体到权力监督领域，技术的适配问题，特别是技术与制度的适配被认为是关键因素，核心问题就是新技术如何嵌入到特殊制度的逻辑之中，同时对制度、结构、过程等进行相应的调整，以创造技术运行的适宜环境。一方面是数字技术如何适应特殊制度。正如计算机领域中的适配逻辑一样，需要把技术系统映射到特殊的制度体系之中去。数字化工具可以成为更广泛的权力监督组合的重要而有力的补充——前提是，技术与其所处的制度环境等相互适应。数字技术适应整体的制度安排产生良性的适配反应链，尤其是技术与组织结构的适配才能产生良好的反腐绩效，如果出现“制度空洞”，新技术反而可能带来新的更加难以应对的腐败风险。另一方面是特殊的制度如何适应新技术运行。数字平台的有效运行涉及更加深度参与的开放、互动的生态系统，涉及成员之间深度的合作和协作，这需要建立与之相适应的高效联动的合作网络和交互机制。原有的制度机制需要面向新技术平台的运行进行适时调整和改革，只有创造出适宜新技术平台运行的更有机、更有凝聚力、更去中心化，更相互联系、更活跃的行动网络时，相关行动者的互动机制才能与数字化技术形成相互适应和融合的关系状态，才能创造出权力监督的新效果。数字化权力监督需要解决制度、结构与技术之间的适配性问题，把技术、功能、行动者和关键性的前提条件等因素整合起来。最后才是技术功能本身的适配性问题，也就是从技术层面来说，数字化平台功能设计的合理性、科学性与权力监督要求和目标的匹配性。
（三）技术适配的统合模式
如何实现这种技术适配？科层组织的保守性、封闭性和隔离性等特征使得技术的有效嵌入变得更加艰难，因此，技术适配往往不是自然而然的过程，统合式技术适配成为一种选择。所谓统合式技术适配就是面向数字化监督平台运行的要求，强调发挥自上而下强有力的权威推动和注意力牵引，推动结构整合、资源聚集和功能重组，以克服科层体制下组织间割裂、过程离散、资源弥散的“反功能”，从而形成数字技术与监督体系之间相互适应、相互耦合的良性反应系统。一是以强有力的权威克服科层组织技术应用的惰性。新技术往往会被官僚化，这是因为根深蒂固的官僚文化、制度和行为习惯会深刻地塑造新技术使用的方式和过程，这是由官僚制的保守性所决定的。有证据表明，官僚体制的组织体系是抗拒变革的，内部机制设计是强化现有的结构及根深蒂固的权力和控制。统合式技术适配试图以强有力的自上而下的权威推动，打破科层体制的这种自我惰性。二是以整体主义的战略超越离散化的部门壁垒。技术平台的应用往往会受到组织内部权力分割和利益壁垒的深沟阻碍，这是数字化平台应用最大的障碍。统合式技术适配模式能够超越狭隘的部门利益，从整体主义战略视角推动部门之间的协同。三是以一体化的标准实现差异化功能的对接。在科层组织内部，离散化的信息系统同样被镶嵌到各种部门的“深井”之中，技术的标准和应用流程通常难以跨越，统合式的技术适配试图以一体化的平台技术标准和流程建立跨部门、跨层级甚至是跨区域的协同体系。
统合式技术适配模式必须依托于有效的权威中心，在中国，党内监督在党和国家监督体系中都居于首要地位，起到统领各类监督的作用。因此，中国数字化监督中的技术适配必须发挥其有效的统领功能，这应该是最重要的前提和保障。与此同时，离不开科学的认知与理念。统合式技术适配并不意味着蛮干，而是必须建立在对数字化监督有充分理解的基础上，对其中的技术和制度关系有科学的认知，在此基础上体现出强烈的态度和决心。应该清楚的是，数字化监督平台的建设不仅仅只是一个技术问题，也是一个政治问题，在任何国家，数据化反腐必须仰赖有效的权力体系，体现为强大的政治决心，也就是政治行动者对解决腐败的根源或腐败后果问题所表达出来的意愿，以及为了实现这种意愿而在数字化监督的技术应用中给予必要的支持。统合式技术适配逻辑如图1所示。
本文采取个案研究法，以J省基层数字化监督平台建设实践为分析对象。J省全省辖下辖250多个乡、610多个镇及480多个街道，一共有2万多个行政村。随着经济社会的转型，进入21世纪以来，基层腐败呈现多发性、复杂性和隐蔽性的特点，尤其是在工程招标、“三资”管理、低保救助等领域。为进一步规范基层权力的运行、强化基层权力监督，在中央的推动下，2021年5月，省纪委监委决定全面推进基层监督数字化改革，并成立了由省纪委书记为牵头领导、纪委信息网络中心为牵头部门的领导小组，其中提出要建立“全省贯通、高度协同”的基层数字化监督平台。经过半年左右的努力，到2021年年底，联通全省不同层级、部门和相关组织的基层数字化监督平台基本建成并全面运行。此后，在原有数据平台的基础上实现了技术上的连续迭代升级，与基层治理智慧平台、监督一点通平台日益融合打通。之所以选择这一案例为研究对象，主要是基于两个方面的原因：一是从过程来看，近两年各地都在推动基层数字化监督平台的建设，J省在全国较早、较系统、较深入地实现了大数据与权力监督体系和结构的融合；二是从方式来看，J省基层数字化监督平台的建设是在省纪委监委集中统一领导和全面统筹下，通过强有力的权威打破行政壁垒和过程离散困境，同样具有典型性和代表性。
（一）政治能势下的基层数字化监督平台建设政体部署
与其他一些地方不同，在J省，基层数字化监督平台作为党委统领下的整体智治建设和数字化改革战略的一项重要部署，从一开始就被放到了省级最高的位阶，被省纪委监委视为“一项重要的政治任务”和“纪检监察数字化改革的重要突破口”。在中国特色的政治制度中，政治势能的高低在很大程度上体现出公共政策被重视的程度和推动这一政策的决心与态度，通过高位阶的政治能势能够发出强烈的政治信号，以强有力的党的在场，构建“权势”，借势成事，从而统一思想，促进政策执行中的分工与整合，推动政策执行的进程。最基层、最微小的权力监督事项上升到省域最高政治位阶，高位统筹推动，本身就包含了强大的决心和坚决的态度。基层数字化监督平台的建设并不仅仅被视作一项临时“任务”，而是与省域治理体系和治理能力现代化这一整体目标联系在一起，被视为省域清廉建设向基层落地、全面从严治党向基层延伸、社会治理重心向基层下移的重要途径，成为省级统筹的系统工程，由省纪委监委统一推动、整体部署。
1.揭榜挂帅与权威动员下的创新协同
早在2018年前后，J省一些地方就开始了基层数字化监督平台建设的自主摸索，累积了一定的经验，但基本上是“各自为政”。通过“由点到面”的“分级制政策试验”被认为是中国政策制定过程的独特机制，从而有效提高政策的整体能力和适应能力。与一般的试点模式不同，J省基层数字化监督平台建设的这种“由点到面”的过程是省纪委通过特殊的“揭榜挂帅”机制推进的。2021年5月，省纪委印发了《关于加快推进省纪检监察基层监督数字化改革工作的通知》，决定在全省选拔一批“揭榜挂帅”试点单位，鼓励各地以需求和问题为导向，以解决问题取得实效为衡量标准，就基层数字化监督平台建设问题展开积极探索，目的是通过“一地先行、全省共享”，形成一批在全省可复制推广的典型场景应用。基于这一目标，省纪委明确了“揭榜挂帅”单位选拔的基本原则：一是前期已经在基层数字化监督方面做了大量探索的单位，基本形成了一定的业务系统且具备在全省推广条件；二是虽然未开展相关数字化应用系统建设，但前期对相关业务流程梳理、调研比较深入的单位，选择相应模板，就功能和友好性，提出优化意见建议。经过各地推荐和选拔，最终确定了16个区县纪委监委为“揭榜挂帅”试点单位，试点单位需在1个月左右的时间里完成相关模块和运行规范化的建设任务，形成最佳实践，探讨典型场景应用，并提出全省统一部署的建议，以最终在全省推广适用。
2.专班运作与注意力集中牵引
工作专班是中国国家治理中非常独特的机制，以高效解决急、难、险、重类专项工作为目标。成立专班的问题往往是引起领导高度关注、具有较大的复杂性，这种复杂性更多地体现为责任划分不清，单一职能部门难以解决，需要多部门协作完成的重要问题。作为一项复杂且关系到全面从严治党整体效能的公权力监督体系数字化改革，J省纪委监委同样成立了工作专班，由纪委书记为总负责人，工作专班设立办公室。在省纪委的要求和推动下，各市县（区）纪委监委也成立了以主要领导为总负责人的工作专班。在省纪委监委的注意力牵引下，各市县纪委召开了专门的改革工作推进会，一时间，基层数字化监督平台建设成为各级纪委监委的“中心工作”。这一中心工作被分解为数字化实名检举控告机制建设和“监督一点通”平台建设等具体任务，每项任务都确定了具体的牵头部门和配合部门，各级纪委监委集中资源、分解任务、倒排时间表，并要求定期与省、市纪委监委工作专班就相关情况进行沟通报告，提出需要省、市纪委监委协调解决的共性难题。省纪检监察信息网络中心每周在收集各地改革信息的基础上定期向各市县（区）纪委监委和各试点单位印发《基层监督数字化改革工作周报》，内容主要包括工作推进情况、经验做法、存在的主要问题以及下一步工作的计划等几个方面，以保持统一的节奏和进度安排。
3.统一规划与平台“一本账”管理
J省基层数字化监督平台采用“省纪委监委统一开发、集中部署，各级纪委监委分级使用”的原则进行，顶层设计、整体部署。省纪委监委在其中无疑扮演了非常重要的工作统筹和一体化督促的角色，依照预定的目标、标准和流程统一推进各项改革，从发起、建设到完成的全过程，实行“一本账”管理。主要体现在两个方面：一是建立通用性的规范。按照全省数字化监督改革的统一要求，统一规划，建立统一的技术规范作为基层数字化监督平台场景应用和开发的依据。同时统一标准和流程，建立全省基层公权力监督的标准业务流程和数据字段，推动全省业务、数据等标准统一。省纪委监委信息网络中心梳理完成较为标准和完善的数据字典发给各试点单位作为系统建设的统一依据。在收集相关地区整改意见建议的基础上，省纪委监委印发了《基层公权力全流程运行子应用流程图必经环节》，作为全省基层数字化监督平台运行的“基础版”流程，以此修改完善各子应用运行，各地基于自身实际在“基础版”上增加环节。并建立全省统一的基层公权力腐败风险预警规则。二是建立全省统一运行的设备和操作终端。在统一规则的基础上，建立各级纪委监委统一的技术平台和端口以及统一的数据中心，依托统一设备平台和操作端口，各级纪委监委依据业务需求统一授权使用。J省基层数字化监督平台建设的这种整体部署如图2所示。
（二）权威嵌入下的数字化平台协同系统塑造
数字化监督平台的有效运行必须建立起高效的协同体系和合作网络。契合这一平台运行特征，J省提出了建立“上下贯通、协同高效”的基层数字化监督平台建设目标。由于基层权力监督涉及较为复杂的主体关系和多层级的权力过程，在省纪委监委的统一主导下，打通部门、层级壁垒，建立适应新技术平台的联动体系成为重要的任务。
1.面向数据协同的内部关系再造
内部主体关系的再造主要包括几个方面：一是纵向层级关系再造。为了建立纵向一体化的数据协同，依托省纪检监察内网统一建设数据中心，并在各地市建立若干数据中心，用于归集、存储和分析基层权力运行数据，形成上下一体的反腐线索发现、研判、预警和处置的联动体系。通过前置数据库建设和接口调试，推动市县（区）相关数据的集中归集，实现省市数据中心的纵向贯通和协同。二是横向条块和条条关系再造。农业农村、民政、市场监督、住建等部门是与基层权力监督密切相关的几个核心部门，为了打通数据壁垒，省纪委监委分别与这些部门对接。在向各试点单位征求应用平台与“三资”系统对接的相关业务和技术问题的基础上，省纪委监委与农业农村厅相关部门召开座谈会，全面推进“三资”支付和合同管理的数据接口规范以及区划编码映射关系的建立；与省市场监管局对接，打通市场主体及股东等信息，实现了工程招标、采购领域反腐的数据协同；针对困难群体救助领域的腐败风险，省纪委监委与民政厅对接，实现特困对象、低保边缘对象、临时救助等数据的打通。与此同时，在省纪委监委的推动下，基层数字化监督平台还与医保、教育等部门实现了相关数据的连通、协同。贯通了省纪检监察检举举报平台、党员干部廉政档案系统等纪检监察业务系统数据。除此之外，依托大数据应用子平台的数据共享交换平台，实现了各部门外部数据的归集梳理，汇集成基础数据，建立从基层条块与条条之间面向基层公权力监督的数字化协同，为有效的权力监督奠定了良好的数据基础。
2.基于联动反应的基层社会连通
在所有的治理主体中，作为基层权力的直接“受众”和反腐败的核心“相关者”，基层群众的参与无疑是其中非常重要的一环，诚实、有能力、以社区为基础的公民能够找到他们自己经常目睹的腐败问题的最佳答案，信息技术解决腐败的潜在能力既取于公民对技术的获取，也取决于公民在地方背景下的参与，因此，对于所有致力于反腐的国家来说，有必要把公众作为最重要的反腐败“伙伴”。为了更好地把基层群众引入到基层监督体系，为群众提供便捷的监督渠道，J省纪委监委全面推进基层数字化监督平台与中央纪委国家监委主导下的以畅通基层群众参与监督、反映“急难愁盼”诉求的专门平台——基层小微权力“监督一点通”全面联通，后台以接口形式实现全面对接。把“监督一点通”平台作为基层数字化监督平台全流程在线运行子应用和全过程实时公开子应用的移动端入口，实现高效协同。基层群众只需要扫描二维码或者进入微信小程序就可以轻松地实现在线投诉和举报身边的不正之风，一键通达。“监督一点通”平台中的群众诉求和线索等数据能够实时汇集至市级数据中心，省级数据中心按照数据字段需求能够实时从市级数据中心抓取数据，实现了基层群众和相关组织与监督机构及各相关部门间的有效联动、实时链接，从而有效建立起基层权力监督的“社会反应”模型。
3.数字化平台与治理体系的对接
有效的权力监督和反腐行动必须嵌入更加宏观意义上的治理体系之中。J省早在2017就在全省推动建立了基层治理数字化平台，这一平台建设是为了提升基层治理体系和治理能力现代化水平，围绕全方位、县乡一体、条块协同的目标，强化大党建统领、大联动治理，是把条块、县乡、社会等多元治理主体全面联通、协同的重要举措，这一平台经过多年迭代升级成为当前的基层治理平台。为了实现基层权力监督与基层治理体系的对接，省委政法委和省纪委监委联合印发了《“监督一点通”与“基层治理平台”事项协同处理工作规程》的通知，把基层治理事项的发起、接受与派发、反馈与评价确认等环节全面打通，群众举报、诉求反映能够快速地进入到基层条块、条条和其他相关主体一体联动的治理体系。在统一事项标准和办事流程的基础上，群众通过“监督一点通”反映的纪检监察监督事项自动推送到基层数字化监督平台，非纪检监察监督事项精准推送到基层治理平台综合信息系统，并进入基层条块间的协同治理机制，从而把群众举报与诉求反映融合起来。在此基础上，推动基层治理体系的主体结构、沟通网络和治理机制建设（参见图3）。
（三）组织目标驱动下的数字化平台功能集成
在数字化的权力监督和反腐策略中，技术基础设施是重要元素，因为它决定了如何获取、处理数据，并将其嵌入到相关应用程序的更大系统中。数字化平台的功能不光是技术问题，也不仅是数据处理和嵌入过程的延伸，而是内含技术推行者的目标和价值，功能层关注的是目的，即它被设计用来执行的任务和要解决的问题，以及为实现目标所付出的努力。信息平台可以达成不同的功能，这取决于决策者对技术系统的目标设定，以及基于目标所付诸行动的能力。J省基层数字化监督平台的建设目标从一开始就被设定为“全领域、全过程、全功能”，试图将其打造成枢纽性基层数字化反腐败平台，在这一目标驱动下，积极推动系统功能的全面集成。
1.基层公权力数字监督的全领域覆盖
模型库是数字化监督平台在反腐领域发挥积极作用的前提和基础，对腐败线索的发现和预警尤其重要。数字化权力监督必须依赖良好的数据——从官方统计数据到管理注册表——否则，它就是“垃圾输入，垃圾输出”。通过对基层权力运行中的腐败风险分析，在排查权力行使中的问题和漏洞的基础上，聚焦于基层腐败高发的领域，J省纪委监委决定建立全省统一的基层数字化监督平台五大监督模型库：针对反映最强烈的基层工程招标中存在的围标串标、肢解拆分工程、违规支付工程款、虚报套取工程款、工程随意变更、履职监管不力、发包方和承包方关系异常等建立村级工程监督模型；针对基层存在的资产资源瞒报漏报、资产资源发包优亲厚友、资产资源被无偿占用、暗箱操作、虚增套取资金、补助资金发放弄虚作假等腐败问题建立集体资产资源监督模型；针对违规劳务指派、超报用工、用工价格明显异常、人员用工次数畸高、用工过于频繁等建立劳务用工监督模型；针对在评定困难群体救助中出现的违规支付救助金、优亲厚友、重复补助、虚报冒领、截留挪用资金等建立困难群体救助监督模型；针对建立产品和服务交付明显异常、采购价格畸高、采购物品与采购企业经营范围不符、同一采购企业重复出现、违规支付资金等建立村级采购监督模型。就这五个监督模型库，建立全省统一的数据标准和算法规则，实现数据统一归集。在此基础上，为了更好地实现监督事项的全领域覆盖，省纪委监委鼓励各地基于自身实践，在发现问题和发现权力运行风险的基础上提出具体的监督需求和建模思路，建立个性化的监督模型，与通用监督模型库互补。
2.基层数字化监督手段的全方位链接
从技术手段来说，数字化监督的主要功能体现在创造一种透明化和规范化的权力过程以及智能化的腐败信息预警。把透明化、规范化和智能化反腐功能有机对接起来成为J省基层公权力数字监督平台建设的重要路径。首先是基层权力的双向透明化功能。双向透明是权力运行数据对社会的向下透明和社会数据对政府的向上透明。在向下透明方面，推动基层五大模块涉及的公共数据和核心节点向基层群众全面实时公开，接受社会的监督。在明确公开的内容和节点的基础上，实现基层权力公开内容的自动推送和实时公开。包括工程招投标、劳务用工、采购、贫困救助等事前、事中和事后的数据在平台上全面自动公开。群众投诉、举报的过程和结果同样可以实时查看。在向上透明方面，通过“监督一点通”平台，实现大量来自基层社会的投诉信息能够实时自动地在平台汇集，第一时间接受社会的反馈；其次是权力过程的规范化、刚性化功能。信息技术具有刚性闭合特征，能够在选定的因果序列或过程周围构建一种保护性的茧（cocoon)，以保护不受期望的干扰，并确保其可重复和可靠地运行。正因为如此，信息技术在权力监督方面的重要功能之一就是刚性化权力行为过程，限制和规范自主裁量权。J省把基层五个领域的公权力运行流程进行全面梳理、规范，对必经环节、核心节点、需上传的资料提出统一的标准，全程在线公开，对事项运行过程全流程监督，实现权力过程的规范化和可视化。通过固化和规范权力运行流程，明确村社、镇街、相关职能部门等工作人员在村级事务环节的具体职责，推动基层公权力事务全面公开、全程留痕、数字化管理。为了更好地规范权力过程，针对印章管理中的混乱现象，平台还设置了专门的“印章管理”模块，规范印章使用和管理。
智能化权力监督功能主要体现在大数据对腐败风险的自主研判和分析。这一平台具有挖掘大量数据以揭示腐败行为模式的能力，使其成为一个非常强大的工具。作为一种分析方法，基于大量的数据来揭示先前的相关性，通过使用数据可视化、人工智能、机器学习等技术识别趋势、关系和违规行为来发现腐败风险。J省纪委监委赋予了基层数字化监督平台重要的智能化反腐功能，以J省纪检监察检举举报平台、党员干部廉政档案系统等纪检监察业务系统数据为基础，通过引入各业务部门数据，形成标准统一、内容充实、数据共享、授权使用、安全可靠的基础数据支撑体系。建立了全省统一的腐败风险预警规则，通过设计纪检监察大数据监督模型算法和基层公权力数据共享仓（数据中心），有效实现数据的比对、碰撞，并发出腐败风险预警。碰撞产生红色预警信息后，经审批后按照不同地区、行业、领域和紧急程度进行分类，统一分发，实现红色预警信息的全过程处置管理。通过设在纪委监察内网的数字驾驶舱，可以对全省基层纪检履职情况、腐败预警信息等进行实时呈现。图4简单地呈现了J省基层数字化监督平台的各种功能链接。
总体来说，J省基层数字化监督平台建设取得了良好的效果，仅仅不到半年的时间，平台就基本实现了对村社的全覆盖，在运行一年左右的时间里，平台就发出腐败预警信息2.78万条，处理2500多人，挽回经济损失2700万多元（资料来源https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202207/t20220706_203254_m.html），尤其是，一些传统监督模式下隐藏较深的腐败线索通过大数据的碰撞得以现形，基层的腐败风险得到较好化解。这一平台当年获得了J省数字化改革第一批“最佳应用”。这在很大程度上归功于这种统合式的技术适配模式，通过省级层面党组织权威的强力牵引，整合资源，统筹行动，以自上而下的方式推动纵向、横向的联动，以强有力的方式避免了新技术与原有体系之间可能存在的错配困境。把数字化平台的技术逻辑与中国特色的制度逻辑有机融合，从一开始基层数字化监督平台建设就超越了单纯的技术层面，也超越了基层本身的层面，而是将其视为一个技术和制度之间的双向反应系统，积极推进技术系统与制度系统之间在价值、结构和过程方面的有机耦合，实现了技术和制度对权力监督的双向赋能，从而较好地克服了传统权力监督中的主体离散、权力分割和流程断裂，推动了权力监督过程中的治理体系和治理能的现代化。统合式技术适配模式之所以能够赋能基层权力监督，源于背后深层次的逻辑。
（一）组织化牵引：技术价值与行动目标的契合
信息技术与其他的技术不同，背后内含着特殊的参与、协同和共享的价值，充分发挥技术的这些价值是技术赋能权力监督的关键因素，前提是，不同的行动者对行动目标有强烈的认同，从而愿意参与到这种协同中来。然而，通常的情况是，在特殊的制度场域中，不同的行动者都有其身特殊的行动逻辑，不同逻辑强调不同的评价基础，强调不同行动取向的优先性，从而诱发并塑造了不同的行动取向。在数字化技术的应用中，多元化治理结构中的行动主体对技术应用的价值认知存在着很大的差异，不同部门、层级和组织由于责、权、利的不同形成了特殊的行动者结构和差异性目标，面对新的信息技术可能做出不同的行动选择。受制于这种多重逻辑之困，在基层的技术嵌入中，往往蕴含着技术应用的失效、失败或异化风险。在中国的特殊制度体系中，充分发挥党的组织权威，塑造统一的价值性政治势能成为克服多重逻辑困境的重要途径。通过强有力的组织注意力牵引，借助于自上而下的权威动员和组织化推动，实现了不同主体在反腐目标的有效牵引和价值方面的契合，为数字化技术平台的建设提供了不可或缺的保障。这种技术价值与组织目标的有效适配是推动复杂行动主体协调行动的主要原因。正是基于这种权威性的技术运用价值和目标的整合，在较短的时间内实现了基层数字反腐平台标准、规范、过程和数据等方面的全面统一，而这对于反腐平台的有效运行来说至关重要。在这种统合式的技术适配模式推动下，技术的效能在最短的时间内被充分激活，从而实现技术对基层权力的有效监督。
（二）权威化网络：技术功能与关系界面的整合
从功能上来说，数字化平台在权力监督方面主要体现在数据集成与管理、多向度的透明化与无障碍的参与等，数字化平台的功能与传统科层体制强调的自上而下、先后次序硬约束的传统式线性关联结构存在着明显的不适配，而需建立起与之适应的网状扁平结构。如何从线性的关联转变成扁平的网状联系推动技术功能与组织结构的适配，同样成为基层数字化监督平台建设的关键。在基层组织结构体系中，不管是纵向的层级结构还是横向的部门与条块结构，相互之间在很大程度上是基于一种线性化的运行产生关联，沟通是一种点到点的线性关系，需求由一个部门发起连接到另一个或多个部门，是基于时间序列的前后次序层层推进的关联模式。统合式的技术适配模式是以权威化的组织网络为依托，在不改变现有的基本制度结构的前提下，通过治理界面的整合与再造，也就是改变部门与部门、组织、成员之间在信息、物质、财务方面的衔接方式，建立相互支持、联合的“交互面”，是一种现实的理性选择。基于现有的基本结构，借助强有力的贯穿不同部门层级间的一体化组织权威，突破原有的部门和层级壁垒，对不同部门、层级和组织之间原有的工作机制和信息机制进行整合与重塑，以权威嵌入打通多元行动主体之间的信息壁垒和僵化工作模式，改变传统“点对点”的接触方式，通过统一的标准、数字化归集和功能模块整合，从而建立起与现代数字化监督平台所契合的协同、联动、共享的“界面”。
（三）一体化反腐：技术运行与监督机制的耦合
从过程来说，自动化、连续性的数字化技术运行可以大幅降低协调和执法的成本，为规范权力运行和打击腐败做出贡献，促进问责的集体行动，但前提是反腐败组织需要建立起高效一致的行动机制，也即线上的技术运行过程必须得到线下强有力的制度机制的支持，建立线上与线下行动的“统一连续体”才能使得数字化监督产生预期的效应。基层权力监督主体在职责上存在着明显的分割，基层纪检监察机关往往难以发挥有效的功能，监察工作联络站不敢监督、难以监督，党内监督与业务监督职责割裂，社会监督不够。通常来说，相对柔性的工作结构、信息结构与刚性化的制度结构相对分离，因此，在不改变基本制度结构的前提下，针对具体的事务就工作机制进行重塑和改造是可行的。统合式的技术适配把线上的技术建设与线下的机制建设视为全省一体化的工作系统推进，从各个部门、各个层级和相关单位一体反腐的视角，围绕着数字化监督平台建设进行的横向、纵向联通与协同体系的建设，实际上就是在既有基本权责结构的基础上通过对不同监督主体间的工作机制再造，从而推动信息结构与工作结构有机契合。这包括党内监督机构之间从线索发现、研判分析到处置的全过程运行机制建设，包括横向业务部门之间的协同机制，也包括对群众诉求办理、反馈情况的监督监察机制的建设。将受理告知、沟通了解、进展反馈、办结反馈等一体化的机制建设嵌入到信息系统的运行中，把技术性的运行建设与背后的反腐机制建设更好地对接起来，使二者相互强化与相互支持。
统合式技术适配基于统一的组织权威，从宏观和整体的角度建立多元一致性的行动目标和理念，这是数字化监督平台建设的基础性问题，涉及的本质是制度价值与技术目标的融合，以必要的权威推动目标的整合，从而促进一体化的行动。依托于权威化组织网络实现界面整合则是解决数字化技术形态与传统的单向线性联结之间的矛盾，以技术作为纽带，建构监督主体之间多元交互的界面，实现主体关系的重塑，从这个意义上来说界面整合具有重要的“节点”功能，当然，这最终必然落脚在技术运行的相关机制整合方面，从一体反腐的高度，把数字技术运行融入整体化的廉政体系之中，围绕技术的运行对原有的工作机制进行再造，才能真正实现基层数字化监督中的技术和制度双重耦合。纵观J省基层数字化监督平台建设的实践，党领导下的统合行为贯穿这种技术适配的所有环节和所有方面，这种模式下的数字技术赋能基层权力监督的逻辑如图5所示。
我国的数字化监督平台建设一方面与其他国家有共通之处，同样涉及新技术的一般性逻辑，但另一方面，更重要的是，这一建设过程嵌入到中国特色的社会主义政治体系之中，有着特殊的制度逻辑，只有把两种逻辑融合起来才能深刻地理解中国数字化监督平台建设的方式、过程和绩效。通过对J省基层数字化监督平台建设的实践分析，我们可以得出基本的结论，就是在中国特殊的制度框架下，基层数字化监督平台的建设必须充分发挥强有力的组织权威在其中的核心主导功能，通过统合式技术适配模式，整体谋划、整合资源、统筹行动，以强有力的权威有效打破复杂的主体和割裂的权责体系的困境，避免了数字化平台运行中的技术错配困境，才能在短期内较好地推进技术与所处的环境之间的耦合。需要强调的是，当前基层公权力数字化监督平台的建设在很大程度上依然停留在传统的权力监督层面，这种适配性总体上也是针对组织内部的权力结构、过程与技术之间关系的意义上而言的，然而，从监督体系和能力现代化的角度来说，这是一个包含更多社会主体内在的更广泛意义上的集体行动，面对的问题就是，未来如何更好地在党的权威统领下，更好地发挥更广泛意义上的社会监督功能，从而扩展到在更宏观的治理体系和治理能力的层面深化技术适配性，这是一个有待深入研究的问题。
为方便编辑，文中参考文献及注释省略。
文章来源：《电子政务》2024年12月16日网络首发。
