数字包容的细粒度平等、政策叙事与未来行动
张宇
摘要：数字包容是对“平等”这一人类古老的政治哲学话题的时代性回应，其对人的数字可行能力的观照有助于微粒化数字社会中更为全面精准的细粒度平等的实现。数字包容在技术支持的环境性平等、数字权利的主体性平等、数字红利的分配性平等方面体现了细粒度平等的目标归属。为使数字包容及其细粒度平等理念嵌入政策文本与执行行动中，需要通过政策叙事达成政策共识，形成广泛的认同与理解，数字包容政策叙事通过情境、角色、情节和寓意展开，呈现出数字包容的必要性与可能的结果、数字不平等的成因以及政策意图的前瞻性预测等。基于此，从数字环境、行动主体和政策工具三个层面对实现数字包容的政策行动进行设计，以期形成更为具象的数字治理中国方案。
关键词：数字治理；数字包容；细粒度平等；政策叙事
信息化、数字化和智能化的进步，既是一种技术性话语，也是一种社会性话语。随着人、物、空间普遍被赋予数字化代码，数字技术作为非人类行动者进入了数字社会的行动者网络，并与人和社会互动，逐步建构起一个异于传统社会形态及权力关系的数字社会，改变着人们的政治生活与社会交往。从技术二元悖论来看，数字技术因其开放性和互动性自带平等主义倾向，但其使用过程又不断强化原有的身份差异和权利不平等，且随着技术的非均质化扩散，这种数字不平等情况愈加严重。为了使任何人、任何地方都受益于信息社会，2000 年7 月，《全球信息社会冲绳宪章》提出了信息包容原则，同年10 月，数字包容一词在美国互联网发展报告《网络的落伍者：走向数字包容——美国人获取信息工具的报告》中被明确提出［1］，此后数字包容作为一种政策议题时常出现在各国的相关研究报告中。国家主席习近平在2017 年11 月亚太经合组织第二十五次领导人非正式会议第一阶段会议上指出，“我们要把提升包容性置于更突出位置，处理好公平和效率、资本和劳动、技术和就业的关系，重视人工智能等新技术对就业的影响，让更多人共享发展成果”［2］，并在2022 年11 月二十国集团领导人第十七次峰会上提出，“各国应该携手推动数字时代互联互通，采取有效措施提升全民数字技能和素养，尤其要帮助发展中国家和弱势群体融入数字化浪潮，努力消除数字鸿沟”［3］。由此，数字包容成为弥合数字鸿沟的解决方案，细致而深入地观照数字社会环境与人的数字可行能力，可以减少因技术使用差异而形成的数字不平等。数字包容致力于在微粒化社会中为个体提供获取数字技术的公平机会，强调各年龄段和不同性别人群的普遍互联、全体参与以及公平待遇，确保所有人都能从广泛数字技术和智能系统中受益。因此，细粒度平等成为数字包容的目标归属。为了使数字包容及其细粒度平等理念成为相关政策议题的共识，通过情境、角色、情节和寓意进行政策叙事框架阐释是一种有效方式。 基于此，需要进一步思考的是：如何通过政策行动来体现数字包容并进而保证细粒度平等的实现？对以上问题的探究不仅将推动数字包容的深入展开，也有助于满足人民群众对美好数字生活的向往，形成中国式数字治理的良善之道。
一、数字包容的细粒度平等
数字包容亦即电子包容、数字融合、电子融合，是社会包容的重要组成部分与促进工具。它代表了一个理想状态，即所有治理或监管实体都支持所有信息和通信技术（ICTs）使用，允许个人平等利用所有可用的计算技术，并充分参与到数字社会中［4］，是对“平等”这一人类古老的政治哲学话题的时代性回应。数字包容呈现出明显的细粒度平等特征，具体而言，数字包容突破了简单物理接入ICTs 的范畴，倡导不同群体接入和使用网络以及智能生活的无差别对待［5］，生成了对平等技术支持环境的诉求。与此同时，数字包容关注人们的数字可行能力，倡导个体均有权利凭借技术理性和理智生活获取自由生活，并努力争取机会公平，呈现出对数字权利主体性平等的诉求。此外，数字包容倡导数字技术的快速增长要兼容人的发展机会增加，使人充分参与数字社会的建设与发展并从中受益，进而形成对数字红利分配的平等诉求。
（一）技术支持的环境性平等
数字包容细粒度平等中的环境性平等指的是均衡的数字网络接入、有效的人机交互以及普及可用的数字技能，其目的在于增强数字技术嵌入的广度，尽可能推动全体社会成员的数字融入。
首先，数字包容力图消除数字网络接入差异，实现受众的全面覆盖。数字社会是传统社会形态在大数据、区块链、5G、云计算和人工智能等技术赋能下生产力、生产方式、传播方式和社会交往方式等发生变革后形成的，兼具物理社会与虚拟社会特征，手机支付、APP 打车、网上订餐、远程协同办公、数字医疗等均得到全面应用。这些技术使人们生活更加方便快捷，但是一些社会成员却因数字网络接入不足而无法使用数字设备。国际电信联盟数据显示，“当前全球约有53 亿人可以上网，但仍有27 亿人不能上网”［6］。截至2023 年12 月，我国互联网普及率为77.5%［7］，说明有一些人仍被排斥在外。除物理性接入以外，信源稳定性、内容被理解程度、算法潜在分权倾向、技术可持续性等“质”的层面的差异性也较为明显。边远山区数字网络搭载的内容和质量明显不如城市，欠发达地区的光纤覆盖与流量资源远远落后于发达地区。数字网络接入的这些差异还在不断加剧并形成各种形态的数字不平等，因此数字包容的目标是将数字网络的无差别接入作为优先任务，使每一共同体、每一地区、每一个体都具备接入互联网的最基本条件，真正成为数字社会的一员，不让任何一个人掉队。
其次，数字包容谋求减少人机交互障碍，助力数字技术普遍可用。数字包容把行动目标放在结果上，强调数字技术发展要对文化适应性、社会赋权、全面教育、自由流动性等进行赋能，以使“人人被平等纳入”。这意味着数字技术在升维迭代的同时，人们的可接受和可使用程度需要被关注。目前，数字技术的发展速度非常快，部分老年群体和边远地区居民尚未适应，数字技术便出现了技术升级，这拉大了社会成员间的数字距离。比如，区块链技术的分布式记账和智能合约在理论上将每一个体作为一个独立的节点，但一般公众往往无法理解哈希算法，对自己的数据所有权和隐私保护方式不甚了解，无法将区块链视作一个可信任的共享数据库。因此，不能只期望人们提高数字素养和技能去适应技术，技术也需要进行“人性化”发展，主动增加对人的适应性，有时候甚至要适当进行“降维”以实现人对技术的普遍可得。比如，当人们想要实现人机对话的时候，机器需要听得懂不同的方言，主动消除使用障碍。数字包容明确了技术是为人服务的，不能在进行技术治理时为技术所治理。数字包容消除人机交互障碍的意图在于让技术“落地”，使人与技术产生实实在在的连接。
最后，数字包容努力提升个体数字技能，推动使用者无差别融入。数字包容不仅关注技术本身，还将技术使用作为提高技能和生活质量、推动教育发展和增进社会各阶层经济福祉的渠道［8］。由是，在普通的互联网接入状况和软硬件适用性之外，数字包容重点关注人们是否拥有数字素养以实现个人和职业的成功，以及公共机构是否提供使用ICTs 所需的技能培训。如果在一个共同体中，因为年龄、教育水平、身体状况、收入、职业地位、地理位置以及文化或语言等因素导致数字技术使用技能差异，那么这种有差别融入的社会形态终将使社会发展向不平等的方向倾斜，使社会成员产生不安、不满情绪，破坏社会公平和正义。数字包容倡导普及性知识分享与技能培训，让人们能够普遍获得使用在线技术和处理数据的能力。与此同时，数字包容注重紧跟新技术推广的步伐，及时改善公众技能结构，如生成式人工智能和Sora 大模型一经出现，多途径帮助公众感知身边的新技术场景就成为数字包容的工作内容之一。数字包容为数字技能有差异的人们拾遗补阙，以推动所有人顺利融入数字社会。
（二）数字权利的主体性平等
数字包容细粒度平等中的主体性平等主要指的是通过对个人数字自由、数字表达和数字理性的保护，保障数字权利、数字参与及数字思维建构。
首先，数字包容保护数字权利，推动个体数字自由。数字权利不是简单的人身权，它具有人身属性、财产属性与社会属性，是场景流变中的“权利束”［9］，它随生产力和生产要素的转型升级而不断进行适应性调整。数字包容将保护数字人格和数字财产作为重要内容之一，倡导为人们保留拥有和控制个人信息数据与隐私的空间。任何对个人数据权利的损害都将影响个人数字生活的自由与平等，因为“大数据算法可能导致数字独裁，也就是所有权力集中在一小群精英手中，而大多数人不只是被剥削，还面临更糟的局面：如草芥般无足轻重”［10］。将包容性视角置于个人数据权利上，意味着人们能够避免技术垄断造成的“再中心化”与全景敞视主义对个人主体权利的隐性剥夺，保留理性的身份标签与独立自省，形成数字权力与数字权利的均衡。当数字技术发展出无所不在的监控能力时，就需要为弱势一方进行政策赋能与技术赋能，增加其自我保护能力，形成自由基础。数字包容对弱势群体的观照正是通过“扶弱”建构平等数字身份，保护附着在数字身份上的数字化财产流转，打破数字世界可能被分割成掌握数据和不掌握数据的两类人的可能性。数字包容对数字权利的保护既是对数字社会中个体作为“硅基”和“碳基”双重属性的尊重，也是对“单向度的人”和“单向度的社会”的救赎。
其次，数字包容引导数字参与，催发数字平等表达。目前，人们的数字参与能力各不相同，那些计算机使用能力较强、网络接入较便捷的人可以优先获取医疗、教育等基本公共服务信息，并有能力对接表达服务体验和改进建议的数字平台，输出自己的政策意见；相反，那些数字技能较差、无法负担购买数字设备或网络订阅成本的人所获取的服务信息就显得不太充分，在被动接受的同时逐渐出现怠惰或排斥情绪。可见，计算机使用能力和上网条件的不平等会影响知情权、参与权的享有或行使，使部分人被排斥在社会公共事务的讨论和决定过程之外［11］。这种数字参与差异的背后隐藏着不平等的民主参与机会，一部分公众可能被隔绝在外，无法有效参与社会经济发展与其他社会活动，进而难以行使自身的发言权和选择权。数字包容在ICTs 接入之外，关注如何为个体赋权以增加数字表达能力，减少数字参与过程中“沉默的螺旋”效应，倡导个人主动参与知识社会和经济发展各方面，并根据个人意愿和能力帮助他们获得社会利益。比如，对那些学习能力不足的人进行技术降维或新手友好型APP 开发，推动他们先进入数字化生活，再增强自我学习动力；对那些因地理位置过于偏远而难以接触到最新数字工具与服务的人进行远程数字培训和服务递送，构筑表达所需的信息基础平等。
最后，数字包容审慎对待算法推荐，倡导认知理性。认知理性能够帮助人们保持对数字社会中“算法垄断”的自我警醒，大数据、大模型通过对人们行为的持续计算捕捉规律，形成算法推荐，其越精准，人们的主动思维建构越有可能被钝化，大脑越可能会出现认知局限而“雾化”。比如，人们对生成式人工智能和Sora 大模型的认知大多来自算法推荐。算法推荐在给人们带来大模型新知识的同时，也强化了人们的认知惰性。因为在直接阅读或观看了内容之后，大多数人便不再深究，有时候甚至口口相传的就是算法推荐的内容，一旦算法推荐存在内容谬误，则会直接影响知识传播。实际上，机器并不能像人脑一样主动进行思维建构，人机对话的基础仍然只是大数据。算法推荐对人们的行为数据进行计算，再把行动建议推送回来，容易产生“信息孤岛”和“数字茧房”，破坏人们的认知理性。数字包容强调人们信息获取的独立性，期望人们主动搜索并挖掘充分的信息，在具备认知理性的基础上解决数字社会中的生存问题。因此，数字包容从本质上对算法精准推荐持谨慎态度，“人人都能享受”的结果不能是被引导的错觉，而应是人们在明智状态下选择的结果。
（三）数字红利的分配性平等
数字包容细粒度平等中的分配性平等主要指的是公共服务递送、数字资源分布和数字技术扩散方面的平等，其目的在于使全体社会成员都能从数字技术的发展中平等获益，提高数字生活质量。
首先，数字包容倡导可获得公共服务的递送平等。数字技术内生性的二元悖论使其在嵌入公共服务供给后“赋能”与“负能”的情况同时出现，有时还会加剧“马太效应”。因为与数字技术相关的那些客观性不足与主体性不平等都会使人们在获取公共服务时产生差距，并随着技术迭代而加大。如果公众不能以有意义的方式使用服务，那么在政府中使用复杂的信息技术就没有多大的社会价值［12］。公众在享受公共服务递送时，应遵循一种“可得利益平等”的逻辑，即“仅当一个人拥有获得某个他所没有的东西的机会和能力时，他才对它拥有可得性”［13］。那些文本或口头符号体现出来的公共服务，属于形式而非实质性获得，因此数字包容要让所有人从“数字+公共服务”中有所获得。不管数字社会中个体是否具有机会和能力，公共机构都要将服务递送到他们可获得的范围之内，使社会选择结果趋于公平。所有因技能不足所造成的弱势都应通过补偿性供给消除，因此数字包容聚焦政务、教育、医疗、文化等基本公共服务领域，从数字基础设施全面铺设、数字技能培训到公众服务需求数据动态监测与服务质量信息的实时反馈，推动优质资源普惠共享，实现“所有人从数字技术发展中受益”的目标。
其次，数字包容强调可获取数字资源的分布平等。数字资源是以数字形式发布、存储、利用的多样态信息资源的总和。数字资源及其生成的附加值都属于数字红利的组成部分，其分布状态决定了公众对数字技术的可感知、可负担和可获得程度。人们可获得的数字资源反映了人们对数字红利的实质性享有，数字资源的分布情况与人们的获取能力呈正相关关系，人的数字技能越强，占据和使用的各种数字资源就越多。目前，数字资源在城乡之间、中老年群体之间、区域之间的分布存在一定程度的不平等。中青年群体的学习工作需要以数字资源为必备条件，他们的获得与使用能力是毋庸置疑的，而老年群体则明显处于弱势。数字包容框架将主动、合理分配数字资源纳入其中，尝试从源头上消解获取能力差异导致的数字不平等，其中，公共图书馆是一种重要的数字资源依托，其向个人和组织提供的信息接入与数字资源优势有助于弥补弱势群体获取能力的不足，帮助他们通过网络获得经济、教育、医疗保健、公共参与等各方面的信息，使其更加适应数字社会的发展［14］。可见，数字包容对可获取数字资源分布平等的要求是人们“数字获得感”的具体体现。
最后，数字包容关注可采用数字技术的扩散平衡。“技术的革新与社会的重构紧密相关，任何社会均希望它自己的结构发展，必须谨慎地关注技术的多种可能性意义”［15］。出于对数字技术可能加剧社会两极分化的担忧，数字包容力图解决社会和代际相关的结构性排斥［16］，从根源上消除数字贫困的隐患，使所有人享受到数字技术带来的收益，以实质自由推动平等的实现。数字技术的内生性特质决定了其扩散是非均质、不平衡的，较为落后的偏远地区、农村地区和老年群体、残障人士等对于可采用的技术感知力和负担性不足，与数字化生活产生一定的脱节，他们的数字态度和数字价值观自然不同于数字技术集中采用的地方的群体。数字包容正是关注到那些可以在日常生活中被采用的数字技术的扩散特征，通过包容性政策设计，使技术扩散在不同年龄间、性别间、地区间、社会阶层间、代际趋于平衡。由是，老年群体与年轻群体能够在相互包容的过程中完成对数字红利分配方式的认同，具有不同数字技术使用习惯的群体相互尊重并沟通分享数字应用的体验感，甚至数字技术迭代升维时将未来世代的生存空间纳入考量，在适当时候“降维”或放缓速度。数字包容不是简单的平均主义，而是以承认数字不平等为基础的、更为精准的、有区别的定向分配，如智能设备适老化改造、数字下乡、视障手机、无障碍智能家居设计等，均体现了尊重差异性现实下的平等观。
二、数字包容的政策叙事
数字包容作为数字尺度下细粒度平等的社会观照，应作为政策话语全面嵌入政策文本中并落实到具体政策行动上。为消除政策分歧，通过政策叙事达成共识不失为一个有效的方法。政策叙事是政策制定者使用的一种语言和故事［17］，“只有事物被许多人从不同角度观看而不改变它们的同一性，以至于聚集在它周围的人知道他们从纯粹的多样性中看到的是同一个东西”［18］，这样的公共世界才是可靠的。数字包容政策叙事正是力图建构一个共识性的公共世界，将不同行动者的数字境遇演绎出来，达成政策共识，降低政策风险，提升公众接受度并促成政策行动。根据叙事分析框架，数字包容政策叙事可以通过情境（Setting）、角色（Characters）、情节（Plot）与寓意（Moral）［19］等要素展开。
（一）数字包容政策叙事中的情境
情境是政策叙事发生的舞台与合法性的空间边界，是政策行动主体对政策背景和环境的表述。完整准确的情境描述能够将政策目标和行动化约为一个直白易懂的故事，对于社会公众理解政策目标和行动至关重要。数字包容情境是数字包容及其细粒度平等理念政策共识达成的外部信念支持系统。
数字包容的宏观情境是数字治理的制度供给。数字技术的全面引入需要政策行动主体进行相应的制度设计，将平等和普惠设定为外部环境的主基调和信念系统。习近平总书记在2016 年网络安全和信息化工作座谈会上特别强调，“要适应人民期待和需求，加快信息化服务普及，降低应用成本，为老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服务，让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感”［20］。“让更多人共享发展成果”形成了制度信念与话语指向，为数字包容的政策设计设定了理想的情境氛围。事实上，数字包容不仅是制度目标，也是充分发挥数字技术引擎作用的政府工具。宽带中国战略、数字中国建设、电信普遍服务试点、数字乡村建设、信息无障碍行动等政策措施作为一种宏观话语表达方式，传递出数字包容的目标-工具属性。
数字包容的中观情境是政策子系统中削减数字不平等的共识性话语建构。数字包容叙事场是对细粒度平等理念舆论营造的话语场，力图在国家政策叙事和公众数字生活体验之间形成逻辑自洽，为达成新的政策共识作好准备。数字技术在提升速度与效率的同时，也生成了各种形式的“数字鸿沟”，集中体现在老年人、残障人士、边远地区居民等弱势群体身上。政策制定者、大众媒体、社会组织和公众围绕数字包容目标进行话语表达。党和政府是数字包容话语场的重要表达者，通过陈述政策倡议提高公众对相关政策的遵从度，同时倾听公众的声音，在政策形成过程中更多地融入公众数字利益诉求；大众媒体在传播细粒度平等理念的同时，发挥了上下沟通的桥接作用，将个体需求反馈回政策子系统；社会组织向数字弱势群体提供精准化支持，让他们感知到数字不平等并非社会常态，全方位的数字平等才是应然状态；公众是话语场中的重要存在，他们对自身数字不平等境遇的描述与其他主体的话语耦合，达成围绕数字包容的话语共识。
数字包容的微观情境是细粒度平等理念向个体的传播过程。不同社会成员对数字技术的体验是不同的。一些人学习能力强，能够主动习得数字技术，在数字社会中属于“既得利益者”，对数字包容没有直观感受，也没有政策变迁的动力；一些人数字素养和数字能力偏弱，对数字生活存在畏惧心理，本能地逃避数字技能使用，想要回到传统交往沟通习惯和传统生活方式；一些人在数字技术影响下游刃有余，既能很好地适应数字生活，也不排斥传统生活情境。以上情况意味着数字技术和互联网接入造成了社会分隔，不利于形成“共识决策”。社会公众作为政策目标群体，需要广泛参与决策，只有价值一致，才能明确政策问题。向个体传播具有故事性、带着较强感染力的数字平等理念，对于形成政策观点不无裨益，也有利于提高公众的共识性协商能力。“对于批判社会排斥并且提出一种关于包容内涵的设想而言，协商民主模式提供了一种有益的起点”［21］，在具体实践中，只有将细粒度平等理念传播到每一个体，才能使其从利己走向利他，通过协商构筑共识基础。
（二）数字包容政策叙事中的角色
角色是政策叙事的另一个核心元素，指政策过程的行动者，包括英雄（heroes）、牺牲者（victims）与反派（villains）三类［22］，它们既可能是个体，也可能是高度拟人化后的对象，如制度规则、法律条文、自由观念等。英雄常常代表着与问题解决方案相关的角色，牺牲者代表着问题可能对其产生负面影响的具体对象，反派代表着与问题及其产生根源相关的角色。角色能够形塑人们的政策认知偏好和对特定政策的情感倾向［23］，如英雄会使公众更加认可政策，牺牲者会引发同情，而反派则会引起公众注意力与矫正期望。当人们对数字鸿沟和数字不平等表示不满时，角色设定有助于改变人们对数字相关政策的认知和理解，并与数字包容产生情感共鸣。
数字包容叙事中的英雄是数字不公平问题的解决主体，包括议题倡导者、相关性政策以及细粒度平等理念。议题倡导者主要指的是政府各部委，他们与自身制定的相关政策形成合力，改变公众政策认知，成为人们心目中的英雄。比如，工业和信息化部、中国残疾人联合会于2020 年9 月出台的《关于推进信息无障碍的指导意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019 年5 月印发的《数字乡村发展战略纲要》等文件，率先考虑到老年人、残疾人、偏远地区居民等弱势群体，直接提出“社会包容性发展”的政策目标。细粒度平等理念作为一种观念嵌入政策文本中，在应然性价值层面形成行动指向，是非人格化的英雄。一旦人们感受到数字不平等，倡导者、相关政策与细粒度平等理念都会成为人们求助的理由和对象。此外，那些努力推动数字包容进入政策议程的人，包括研究者和数字权利救助的倡议者，将弥合“数字鸿沟”作为自己的任务，尊重数字社会中的每一个体，也扮演着英雄的角色。
牺牲者是因数字包容政策倡议利益受损的人。中青年大多数属于从数字技术中获益的人，其在数字化氛围中浸润长大，直接用网络语言进行交流，数字技术环境是其舒适区。从包容性角度来看，他们需要为那些不适应数字生活的人让出一部分便利，在虚实融合的世界中与他人共同生活。大部分中年人虽不在数字时代长大但习惯使用数字媒体和网络语言，且技术习得性较强，对数字技术适应性也较强。他们都需要为数字包容政策调整的目标群体让利，在一定程度上都属于利益受损者；相反，那些受教育程度较低、环境性支持不足、数字技能处于较低阶段的人能够从数字包容中获利，其中相当一部分属于老年群体。对他们的无助感和不平等引发的痛苦进行情感书写与表达能够引发他者的同理心，理解和支持数字资源的重新配置，比如，在银行安排手机APP 使用志愿者、医院“线上+线下”预约挂号、政务服务窗口开设特殊人群专用通道等。对受损者角色的确认有助于数字技术获利者和受损者之间相互承认，形成双向尊重和包容的友好环境。
反派是数字不公平的问题生产者以及那些反对数字包容倡议的人。数字技术作为社会选择的产物，也是问题的生产者之一。技术本身是价值中立的，因使用者的价值而有了自己的价值取向。技术在提高劳动生产率、实现效率目标的同时，因难以规制而可能带来人类无法预见的负面影响。数字技术形成的新质生产力为经济效益的增加提供了动力来源，但是数字技术内生的复杂性和人类内部利益冲突使其非均质扩散，加剧了数字不平等。数字包容议题周围都会有持异见者形成的政策联盟，他们虽然承认“数字鸿沟”的存在，但担心数字包容政策会减缓数字技术的迭代升级，影响数字经济发展。他们相信算法推荐和大数据的预测功能，认为机器学习具有不偏倚性，这忽略了人才是机器的创造者和使用者。
（三）数字包容政策叙事的情节
政策叙事本质上是政策故事，它们都是由一个包括情节、人物、道德或教训（解决方案）在内的结构组成的［24］。数字包容政策叙事的情节将不同利益相关方置于同一场域，结合具体情境产生行动交集，呈现出问题建构、因果链条的整体画卷，从而为设计解决方案提供潜在的线索。
数字包容理念一经提出，学界和实务界便不断探索其实现措施，力图为数字能力较低群体增加数字化服务资源和机会。一般性的包容性增长与发展强调效率和公平的均衡，数字包容以此为基础，把重点放在解决数字技术应用的不利影响上，并正在进入主流的政策话语体系。从严格意义上讲，数字包容研究不是对“数字鸿沟”研究的简单替代，“数字鸿沟”只是数字包容政策的问题情境，从中建构的各种政策问题需要回到细粒度平等的目标上。只有在群体间、地区间实现全面、细致、精确的平等，使所有人都有平等的机会和技能从数字技术中受益，才有望实现数字包容细粒度平等的目标归属。从生成原因来看，互联网接入的可及性、数字化应用水平、公众数字素养和技能仍然是制约不同地区推进数字平等的主要因素。需要注意的是，数字包容不仅是一个自变量，还是一个因变量。作为自变量的数字包容会提升生活质量［25］、改善社会关系、促进经济增长［26］。作为因变量的数字包容受技术、文化与政治和地理等因素的影响，在技术方面，低的可访问性和可用性以及无效的技术设计是数字包容发展的一大障碍［27］；在文化方面，信息与知识共享机制的创新有利于形成良好的数字包容社会氛围；在政治方面，政策的有效实施对推进包容性数字化转型议程至关重要［28］；在地理方面，地形地势和人口密度等因素会对数字基础设施建设造成影响。此外，身体残疾情况、老年群体身体素质和学习能力等都会影响个体数字技术的获取机会、技能状况和数字需求。
（四）数字包容政策叙事中的寓意
寓意作为对政策意义的解读，是政策故事想要传达的核心信息和价值观，意味着对某项政策主张的支持或反对。数字包容政策叙事的寓意在本质上是对细粒度平等理念的隐喻和呈现，可以从对数字不平等破坏力的回溯性分析与对数字包容解决方案的前瞻性预测两个方面展开陈述，从而形成行动方案的道德基础。
数字技术嵌入社会治理后，技术异化、数据权利、信息隐私、信息安全等引发的数字不平等问题在某种程度上阻碍了数字技术进步的速度。数字不平等是传统社会分配规则和数字技术社会属性的共同产物，体现为技术接入不平等、网络和界面使用不平等、数据权利不平等、公众数字素养和技能差异不断加大并逐渐分层等。数字不平等是一个多重因素耦合的结果，需要同时考量历时性和共时性轨迹，融合技术、组织、环境等诸多因素才能找到行动方案。关键在于我们所面对的是一个新技术时代，很多不平等现象都是我们初次遇见，因此无法用类比或循例等方式形成方案，其复杂程度超越了现有的社会发展水平。数字不平等这一复杂社会情境中的“棘手问题”掣肘了人、技术、机器与社会的共生演化。数字包容的解决方案隐喻从接入、技能、使用及支持环境四个维度展开。其一，数字包容要求互联网、5G普遍接入每户家庭。它们在必然性层面生成了政府、私营部门、非政府组织和学术界的合作逻辑，因为单一主体无法实现接入的全面可及。其二，数字包容要求每一个人具备数字技能，包含数字化阅读、写作和计算能力等基本数字素养，数字化沟通能力、数字内容创作能力、保护数据权利能力等一般性数字生存能力，以及对数字技术的批判性思维、用数字技术解决问题的创造力。因为在我们所处的数字社会中，数字技能早已超越了初期的数字扫盲阶段，需要更高阶的识别能力和学习能力，在主体性层面防止社会分隔。其三，如何使用数字技能获益也是数字包容的关注点，它是数字红利分配性平等的基础。客观性条件本身并不能对数字利益自动进行精准分配，需要分类识别群体和地区特质，对那些收入和技能偏弱的群体和地区定向扶助，防止其滑入数字贫困。其四，安全、有信任感及能够有效使用技术并从中获益的支持环境是数字包容想要呈现出来的理想图景。人们在其中自由平等地享受数字技术带来的便利，人、技术、机器形成行动者网络，在共生演进中推动科技向善，建构共同的美好生活。
三、数字包容的未来行动
政策叙事框架揭示，导致数字不平等的主要原因在于技术及其应用方式与水平等，主要行动者是以政府为主体的数字包容倡议者以及与该议题相关的支持者、反对者、既得利益者与利益受损者，技术本身也被纳入行动者网络。在达成数字包容共识的基础上，需要通过针对性的行动去达成其细粒度平等的目标。由此，未来行动方案可以从数字环境、行动主体和政策工具三个层面对以上分析进行政策反馈。
（一）数字环境层面
数字包容的未来行动应遵从以人为中心的伦理规范，创设非歧视的发展环境；根据公众需求优化政府服务网站，提供需求导向的数字化公共服务；倡导算法规则以保护数字权利为前提。这样构建出的数字环境方能公平地对待全体社会成员，能够使个体获得实质性自由。
首先，完善以人为中心的数字伦理规范。增进人民福祉、尊重生命权利、坚持公平公正、合理控制风险和保持公开透明是党和政府倡导的数字伦理原则，对数字行为形成规范。国家主席习近平出席二十国集团领导人第十五次峰会第一阶段会议并在讲话中指出，“面对各国对数据安全、数字鸿沟、个人隐私、道德伦理等方面的关切，我们要秉持以人为中心、基于事实的政策导向，鼓励创新，建立互信，支持联合国就此发挥领导作用，携手打造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境”［29］。以人为中心的“人”包括所有人，无论一个人的年龄、受教育程度、性别、种族、健康水平和经济地位等是否存在差异，都不影响他成为伦理准则的作用对象。任何形式的数字排斥都不应见容于一个良善的数字社会，尤其是针对那些数字弱势群体的。每一项涉及数字技术的政策设计都需要通过前瞻性政策分析进行风险评估，预测它是否会对某一群体产生伤害或存在潜在风险。在政策文本中先行体现保护和防范原则，在具体条文中充分体现“最小必要原则”，保护个人隐私与数据安全，保障人的自由权利，尽量减少负面影响。
其次，推动需求导向的数字化公共服务。一方面，根据差异平等原则优化政务服务网站。政务服务网站是数字化公共服务在公众心目中的具象体现，是否能从中获取服务、获取什么样的服务以及服务质量如何等直接决定了人们对数字社会生活的感知，影响其数字生活质量。目前，使政务服务网站努力适应多样态的数字化需求是许多国家努力采取的政策行动。比如，新加坡政府规定网站数字标准和设计原则要适用于残障人士和老年人；新西兰致力于通过设置网页访问标准和指南提高政府在线信息和服务的可访问水平；英国政府制定政府服务技术和数字标准，提供网站设计和风格指导，明确提出服务用户需求的原则［30］。根据我国公众目前的数字技能普遍状况，可以直接将网站的分层、分众优化纳入政策要求。另一方面，将需求获取融入公共服务软件设计，通过双向匹配算法靶向增强服务递送供需匹配，推动普惠性的达成。比如，重点提供老年群体服务的技术接入与有效使用，以减少其与年轻一代的数字差距［31］；推出残障人士无障碍在线服务操作平台，增加界面辅助服务。
最后，倡导数字权利保护基础上的算法公正规则。算法是按照设定程序运行以期获得理想结果的一套指令［32］，算法公平规则意味着在机器学习和数据训练优化中优先考虑对个人数字权利的保护，为不同人群预设相同比例的错误率，使算法的输出结果对所有人具有同样的意义，避免算法因先天特征或后天条件产生的歧视与偏见对个人权利可能造成的潜在伤害，实现人与人之间的实质性公平。因为个人是自身数据的第一拥有者，未经本人同意或授权他人不得使用，即便是公权力主体亦如此。这些数据通过任何途径产生的收益均应与本人进行分配，以保证数据财产权。对个人数字权利的保护属于政府和社会的共同责任范畴，应融入算法程序设计，转换成代码写进指令。从技术上来讲，可以推进基于比例速率约束的分配算法［33］、满足公平性的系统容量最大化分配算法［34］以及余量自适应准则的系统分配算法［35］等方法，以保证每一个人都能公平地进入自动化决策体系。此外，对大模型要采用“能开源尽量开源”的原则，打开“算法黑箱”，保证个人的数据知情权和监督权，并防止人们在纷杂的算法推荐中出现认知萎缩和高阶思维退化。
（二）行动主体层面
从行动主体的角度来讲，弱势群体是数字包容的重要对象，需要培育出他们的主体自觉，形成数字技术使用习惯与基本技能。技术同样是不可忽略的主体要素，“技术+人”行动者网络可以形成人与技术的双向适应。此外，将社会网络中的关系节点加以连接，形成数字支持共同体，能够满足人们对技术、认知与情感的需求。
首先，培育弱势群体的主体自觉。数字社会中的个体是被数字化的主体［36］，容易成为被动的受众。数字包容从人的主体性培育人的数字可行能力，尤其是处于弱势的老年人和残障人士群体。培养弱势群体的主体自觉，形成想用、会用、持续使用数字技术的习惯，甚至主动提出创新要求，这对于推动他们主动进入数字社会生活具有自我解放的社会意义。那些数字可行能力强的人只要合理合法地使用数字技术，就能从日常数字生活中获益，自然进入数字包容框架。弱势群体的数字技能相对落后，造成了数字不平等，而数字不平等又会使他们更加弱势，只有为他们建构公平的、有利于数字融入的环境，才能帮助他们形成与数字技术的互构，改变其弱势地位。从具体操作层面来讲，通识性知识培训是建构主体自觉的有效途径。人工智能技术的不断迭代使那些尚未适应大数据和区块链技术的人不知所措，因此每一次新的大模型出现的时候都需要结合学校教育、市民文化讲坛和公共性知识平台完成所有人的数字“扫盲”，尤其要帮助弱势群体正确、主动地认识并认同自己在新数字场景中的主体地位，将自己的角色转变为政策叙事中的“英雄”之一，通过数字参与转变为数字不平等问题的解决者，并学会对自身的数字行为进行结果评价。
其次，确立“技术+人”行动者网络。行动者网络的“广义对称性原则”强调要对等看待自然与社会、人类力量与非人类力量，它们彼此之间属于相互建构的平等关系。数字技术并不只是社会环境或实践工具，它更多的是诸多行动者之一，既与人一样型构社会，也与人进行互构。想要实现数字包容的细粒度平等，就要改变“人类中心主义”或“技术乌托邦”的单向思维，承认数字技术在其中的主体地位。数字技术是数字包容行动者网络中的行动者之一，数字包容框架的行动者包括政府、社会组织、企业、公众、技术开发人员（程序员、算法工程师）等人类主体以及数字技术（包括智能体）这样的非人类主体。非人类主体通过伦理准则和价值认同的宣传动员之类的转译机制，与人类主体聚合成动态的异质性行动者网络。只有承认这样的行动者网络存在，确立其应然的主体地位，才能在政策活动中充分考虑数字技术的多重作用，努力捕捉数字技术变化中的特质及其与人类生活之间的双向作用，防止数字技术一味“领跑”，与人的基本能力及适应性脱节。从某种意义上来说，确立“技术+人”的行动者网络是数字包容框架力图对数字技术高速发展进行适当控制的一种努力。
最后，形成数字支持社会共同体。数字支持社会共同体的建构旨在利用社会关系网络弥合数字技能差异造成的社会隔离，推动数字平等。数字支持共同体由家庭成员、朋辈、社区、志愿组织和企业等构成，其中，家庭成员和朋辈支持主要体现在网络和智能设备使用等数字技术学习和数字社会适应性提升上。家庭成员内部的知识代际传递形成“数字反哺”，帮助弱势成员提高数字技能与自我效能感；朋辈互助主要提高人们对数字设备易用性的认知，减轻信息通信技术使用焦虑［37］，有时还能消解家庭成员因认知冲突造成的“反哺阻抗”；社区居于个人关系网络的中间圈层，提供人们所需的技术、认知和情感，主要支持途径包括提供共享网络接入、公用电脑房、社区论坛等；志愿服务主要基于居民差异化需求，服务内容以线上或线下的技术咨询和辅助性服务为主，包括人工智能相关知识公益讲堂、生活类APP 应用宣讲等；数字支持共同体中的企业主要作用在于充分履行其社会责任，尤其是平台企业，如赞助公用电脑、触摸屏、小型服务机器人等，改善社区数字基础设施，帮助社区数字化建设。
（三）政策工具层面
政策工具是实现政策目标的必要途径与手段。要想实现数字包容的细粒度平等，加强公共图书馆的开放性、使用综合性社区技术中心以及创设数字公平专项发展基金是从文化、社会和经济不同视角进行的政策工具创新。
首先，开放公共图书馆的数字服务。公共图书馆秉承援助弱者的包容精神，是我国保障公民基本文化权益、保证全体社会成员平等获取知识信息的制度安排［38］。公共图书馆服务对象极其广泛，包括残障人士、青少年、儿童、老年人、失业者、低收入者，甚至无家可归者。作为实现数字包容的政策工具，它有助于通过扩大受益者范围实现细粒度平等。2022 年7 月，国际图书馆协会联合会（IFLA）与联合国教科文组织（UNESCO）共同发布《国际图联-联合国教科文组织公共图书馆宣言》，明确了数字时代公共图书馆发展的使命，倡导利用数字技术和数字资源提升社会发展的公平性、均等性与包容性［39］。具体行动可以包括：与地方政府组成数字行动联合协调小组支持具体数字化项目，扩大图书馆免费网络接入范围，增加电脑和智能设备租借服务；建设线上数字图书馆，扩大阅读范围并从线上提供“数字扫盲”服务；开设一对一的救助性“数字门诊”，推广智能设备使用等数字技能教学课程；提供电子书、有声读物以及弱势群体特殊数字资源；设计学前儿童检索类特殊游戏；配置免费共享打印机等。这些具体政策安排有助于弥补弱势群体在数字设施获取与使用上的不足，为周边社区的所有居民平等提供学习数字技能的机会，助推人们共享数字红利。
其次，建设综合性社区技术中心。在城中村、小区、边远农村这样的地方，有一批流动性较强但具备一定数字技能的人。他们的工作场所或生活空间里缺少上网条件，移动通信设备对他们来说资费较高，公共图书馆的拥挤性也阻碍了他们的服务获得。他们有享受数字物品的需求，但无法或无力保证持续或高速网络连接，处在数字社会中的弱势地位。综合性社区技术中心是针对这一部分边缘群体的政策工具，意在成为连接周边社区的网络社交中心。社区技术中心在提供基本物理条件的同时，也进行基础性数字操作知识传授，并提供一些基本的数字生活体验以及电脑或网络故障排除与维修维护等服务，努力消除可能产生数字排斥的因素。国外在社区技术中心建设上已积累了一定的经验，如坦桑尼亚科学技术委员会在2001 年提出，建设“森格雷玛技术中心”（STC），以“综合IT 供应商”的角色为社区及其他组织提供多方面的IT 服务［40］。具体操作可以与网吧联合运营，由社区从自筹经费中给予网吧专项补贴，分层级降低收费，如政府和公益性网站的浏览一律免费，教育培训类平台减少收费，娱乐性平台正常收费。此外，可以由几个相邻社区共同募集社会资金，利用闲置的公共场所或那些需要转变传统功能的物理空间建设综合性社区技术中心，召集周边数字技术志愿服务者进行管理，提供数字帮扶，从而避免边缘群体的“数字边缘化”。
最后，创设数字公平发展专项基金。为了实现数字包容，常用的做法是加强电信服务基础设施建设，增加财政拨款和专项资金投入。我国政府对数字包容设立专项资金支持，并已有效支撑了智能设备、网络覆盖面、通信设施等基本建设以及技术研发、教育培训等配套服务的发展［41］，但数字不平等的问题仍然比较突出。除网络接入与技术支持以外，经济发展的不平等、物质资本的不同、人力资本的差异、社会资本分布与政府干预程度等都是变量之一，会影响数字社会中就业、投资、受教育机会和生活参与等方面的不平等［42］。据此，创设有针对性的数字公平发展专项基金能够靶向消除诸多方面的差异。一是发挥经济杠杆作用，加大“普惠金融”在数字产业的投入力度，增加低收入地区的电脑购置补贴，进而增强经济发展落后地区居民的数字技术可负担能力；二是调动市场力量，对赞助或捐赠服务型机器人及其他相关物质资本，或帮助社区网络提速与扩容的企业给予公益服务类税收优惠；三是推进数字普及计划，给予愿意到数字基础薄弱地区工作的技术型人才特殊补贴，形成这些地区的吸附效应，改善结构性数字人才不平等；四是采用数字生活方式选择性激励，发放远程数字服务选择优惠券，对现有的数字技术进行调整型扩散，打通数字使用的“最后一公里”。
四、结语
“新技术不仅仅是增加或者减少什么东西这么简单，而是会改变一切”［43］，数字技术也不例外。数字访问特定的物理性和经济性障碍产生了“数字排斥”，形成了数字弱势群体和边缘群体，产生了各种形态的数字不平等。为了提高人们在信息社会中共同的生活质量和社会参与度，消融社群割裂和数字差距，数字包容秉持“让每一个体都被数字社会平等地纳入和惠及”［44］的美好理想，作为一种解决方案进入学界和实务界的视野。中国政府在《数字中国建设整体布局规划》中提出，要建设公平规范的数字治理生态，并构建覆盖全民、城乡融合的数字素养与技能发展培育体系，推动数字社会精准化、普惠化、便捷化取得成效［45］，将数字包容的图景呈现在人们的面前。从本质上来讲，数字包容不仅仅是数字赋能，它将互联互通、公平正义的数字社会图景作为一种政策目标，其中人人可以自由进行自主决策，均等享有数字技术的成果，无论社会阶层、年龄、性别、身体健康状况、居住地域等条件存在多大的差异，都能够获得其应得的利益，这正是数字包容及其细粒度平等的主旨。为了就此达成更多的认同与共识，建构数字包容政策叙事框架是一种有益的尝试，它把与数字不平等相关的问题抽象、化约并形成政策观点，为相关政策行为赋予意义，并提供解决问题的工具［46］，以进一步形成未来行动方案。未来，以数字包容政策行动谋求更多的数字平等，形成更为具象的数字治理中国方案，将推动中国政府掌握数字时代的更多主动权，不断满足人民群众对美好数字生活的向往。与此同时，不能忽略的是，数字包容不是解决数字不平等问题的“万能钥匙”，它需要与其他的政策理念和工具结合在一起，共同推动数字社会建设。
参考文献：(略)
来源：张宇. 数字包容的细粒度平等、政策叙事与未来行动 [J]. 行政论坛, 2024, 31 (06): 93-104.
