权力、利益与价值：城市数字化风险防控的实现机制——基于11座特大城市的调查研究

吴晓林、邢羿飞

摘要：为什么经济社会条件相近的城市数字化风险防控存在明显不同？对11座城市17个案例的比较发现，技术应用并非数字化转型实现的充要条件，“权力—利益—价值”机制才是数字化转型的成功密码。其中，权力机制强调主导性行动者权力和势能的提升，其权威性地位越高，数字化转型越能获得各方支持。利益机制关注对关联行动者的激励，行动者之间的收益兼容与风险分摊使数字化转型更为顺畅。价值机制则是依托共识与价值共创来实现数字平台的持续运转。以上发现有助于超越“技术—组织”互构的界面认知，打开数字化转型中组织间关系的理论“黑箱”。

关键词： 风险防控;数字化转型;“权力—利益—价值”框架;组织间关系;城市治理;

一、问题的提出

人类无时无刻不处于各类风险之中。特大城市的规模大、人口结构复杂，其安全风险更是呈现密集性、连锁性、叠加性和突发性等特点，对可持续发展造成极大压力。任何一个突发事件都可能造成巨大的损失，并在国内和国际上产生较大影响，甚至会威胁到国家安全（杨典，2015）。长期以来，一些城市依赖风险的事后管控实现对致灾因子的“硬阻隔”。但是，这种方式不仅增加治理成本，带来风险防控“最后一百米”的难题，而且容易使风险应对受管理者个人经验与主观研判的干扰，陷入响应“过度”抑或“不及”的境地。

近年来，风险防控逐渐成为城市安全治理的工作重心。党的二十大报告强调，“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”（习近平，2022：54）。在这一过程中数字技术发挥了重要作用。2021年9月，国务院安全生产委员会办公室在全国范围内选取18个城市（区）开展城市安全风险综合监测预警平台建设试点工作，深圳、青岛、成都、合肥、佛山等城市均投入大量资源推进数字化风险防控。

从实践情况来看，不同地区的平台系统运转成效存在一定差异。例如笔者团队基于21个特大城市风险防控实践的大数据评估显示，数字技术在城市风险防控中的应用完整性存在“公共卫生事件>社会安全事件>自然灾害>事故灾难”的差异（吴晓林、左翔羽，2022）。事实上，技术无论如何先进，都仅是组织变革的一个初始环节。只有组织内部作出响应，实现与技术的双向互构（张燕、邱泽奇，2009），变革才可能有效发生。然而，数字化风险防控面临诸多组织要素阻碍。与常规治理相比，风险治理本身的政绩显示度更低，这也影响了相关部门的资源投入。同时，作为一个成立相对较晚的部门，应急管理部门在政府中排序较靠后，其理想定位与实际权位存在矛盾，缺乏促进数字技术应用及部门联动的有力抓手，面临“小马拉不动大车”的难题。这也使得不同城市的平台系统时刻面临运行受阻的风险。

那么，为什么经济社会基础条件相似的城市的数字化风险防控情况存在明显差异？为什么同一城市的不同数字化风险防控平台系统运转情况存在不同？本研究将在广泛的案例调研和比较研究基础上分析其背后的因素。

二、文献回顾

不同学科对城市安全治理的数字化转型展开了诸多研究，主要从技术条件、社会环境、组织条件三个维度分析了数字化转型的影响因素。

（一）技术条件影响数字化转型效果

研究显示，技术的可用性、易用性是数字化转型成败的关键（Davis,1989）。技术的复杂程度、与组织原有惯习的协调性、是否方便员工学习掌握等特征直接影响其应用成效。

在实践中，地方数据开发能力不足制约了数字化风险防控的转型效果，本地应急信息系统等初始“硬件”不足影响了转型的发展速率（张亦琛、樊博，2023）。此外，由于数字技术背后的“算法黑箱”暗含算法错误、算法歧视等风险，数字技术本身的赋能效果也具有内在限度（郁建兴、樊靓，2022）。信息可信度的不足、系统场景与现实环境的脱节等要素都可能影响转型的最终效果。

（二）社会环境对数字化应用的影响

技术应用并非全然由内在的“技术逻辑”决定，同样受到创造和使用它的社会条件影响。

民众的需求和参与程度是数字化转型的重要影响因素。研究显示，在数字化平台系统的运转中，民众参与能对政府的服务和决策过程进行监控（Clark & Guzman,2022），并通过自身“反馈效应”影响平台系统的应用效果。同时，公众需求激增也可能使平台被响应性需求阻塞进而陷入失灵（樊博等，2023）。

政治经济环境同样影响数字化转型效果。较多研究采用了“技术—组织—环境”（Technology-Organization-Environment，简称TOE）框架（DePietro et al.，1990：151-154）。有学者指出，本地城市的经济状况、高层级政府的政策态度等都将影响技术应用实效，区位条件好、数字基础强的城市集聚资源的能力更强，更容易构建城市数字治理体系，其运用数字技术开展风险防控的速度也更快（计怡村、汪明峰，2022）。

（三）数字化转型依赖于复杂的组织条件

技术应用能否成功还受到组织结构的可互构性影响（邱泽奇，2005）。当技术与组织的适配程度较低时，平台系统使用效率可能会较为低下，数字赋能将流于形式。

一方面，部门间的权责配置会影响数字化平台系统的使用效果。受制于部门间的职能分工等结构性因素，不同层级、部门在公共安全治理中的协同与整合仍面临突出阻碍（黄晓春，2022）。如果多个部门目标单一且组织协调性强，那么大数据在城市风险防控中的应用范围和效果就会强一些（吴晓林、左翔羽，2022）。另一方面，纵向的多层级政府关系也是影响数字化转型的重要变量。高层级政府往往采用“不完全发包”形式，将权力、激励和任务选择性发包给基层政府甚至是企业，以期解决不同行动者间资源和专业力量不对等的难题（向静林、钟瑞雪，2024）。

同样，技术赋能效果还可能受到政治过程的影响而出现扭曲。地方政府可能为获取辖区风险治理的行动空间及其附带的自由裁量权而对已有系统进行重复开发，造成“码上加码”的治理结果（李雪松、丁云龙，2021）。此外，有领导力和影响力的组织的技术应用水平往往高于网络中的其他组织，具有权威性地位的行动者能够因时造势、以数增权（吴晓林、赵紫涵，2025），降低转型的成本，取得其他部门的支持。

三、理论“黑箱”、分析框架与研究方法

已有研究多在“技术—组织”互动的界面层次窥探数字化转型的影响因素，而对数字化转型中的组织调适关注不够。多数研究借助个案追踪提炼出模型和变量间关系，缺乏基于广泛调研和比较基础上的一般性分析框架。中国之大，可容纳各种不同实践。因此可以追问，为什么相近的数字技术条件在不同城市却产出了不同的运转效果？实际上，组织的能动性发挥是至关重要的因素，尤其需要注意的是，组织间关系恰恰是揭示数字化转型“内幕”的密钥。

（一）数字化风险防控的“组织间关系”

数字化风险防控不仅是技术的简单引入，还是一场深刻的组织变革。技术的飞速变迁带来外部环境不确定性的增加，要求建立一种更加合适的组织结构与之匹配（张燕、邱泽奇，2009），组织对环境要素的适应程度也影响了其生存能力与绩效水平。然而，由于组织惯性的约束，组织的调整和适应行动通常是困难且短暂的，这也被认为是组织在变革中面临路径依赖问题、无法适应动态环境的根源(Hannan & Freeman,1977)。

从实现方式来看，组织变革是一个由外而内的转变过程，系统压力向成员参与动力的转化是变革发生的必要条件(Greenwood & Hinings,1996)。然而，数字化转型涉及的组织部门繁多，远非一个抽象的、一般化的政府概念所能刻画。部分研究虽然试图跳出“技术—组织”互动的视角，打开技术应用的“组织黑箱”，但主要是围绕纵向政府间关系开展讨论，对转型中的横向组织间关系缺乏关注。在不少城市，即使“块块”推力相对有限，也存在着由“条条”主推的数字化平台系统，这是数字化风险防控的重要组成部分。只有从不同部门“卷入”平台系统运作的过程出发，关注部门间关系的动态转化，才能找出“数字技术—组织变革”的完整链条。

（二）“权力—利益—价值”分析框架

作为规模庞大、利益取向复杂的科层组织，地方政府存在高度分化的部门间网络结构，不同部门虽然同样在执行上级政令，但其目标、激励、风险都存在差异。部门的成本考量、不确定性规避、合作与信任匮乏都会对组织变革带来负面影响(Dobrev et al.，2003)。因此，要使各类主体支持并运用数字化平台，亦需借用不同的工具机制。从科层组织的专业化、权力等级、严格的规章制度和非人格化等特征来看（布劳、梅耶，2001：5-6），实现政府内等级权威和激励重心的转换是推动行动者基于组织整体目标行动的重要手段。同时，科层体系的运转还有赖于与之相适应的观念体系建构（周雪光，2011）。在如何对待和使用数字技术的问题上，不同组织有不同的价值立场，这也需要促进组织间共同价值观的形成。综合已有研究，本文认为权力（power）、利益（interest）和价值（value）可以被视为理解行动者能否“卷入”数字化转型的三条主要线索。

1.权力机制

权力机制体现为行动者间的支配与影响关系。权力的存在意味着优势一方即使遇到反对也能贯彻自己的意志（韦伯，1997：81），进而强制实施某项新的治理安排。在组织变革中，行动者可以借助人员配置、问题决策以及制定规章制度等途径来拓展其权力空间（Rojas，2010）。

数字化平台系统的应用将更多行动主体卷入转型实践中，主导性行动者在治理体系中的地位越高、影响能力越强，就越有机会化解治理网络中各部门面临的关系紧张，这也将给各主体的参与行为赋予合法性（Provan & Kenis,2008）。同时，部门间权力关系的转换也有助于扭转因责任分工不同、业务流程差异等带来的集体行动障碍，避免权力地位相近的部门面临“平级指挥”难题。

在本研究中，权力机制包含“赋权”与“借力”两个维度。前者主要是指提升主导性行动者的权力地位，通过增权赋能强化主导性行动者与其他行动者的依存关系。后者则是指主导性行动者依托上级领导或议事协调机制等权威性力量进行协调，提升相关议题所具有的“政治势能”。

2.利益机制

利益机制是指主导性行动者满足不同主体的获益预期、降低行动风险的方式。组织变革意味着对传统组织结构和资源利用方式的突破，变革选择的未知性、资源利用的不确定性、新管理模式构建的复杂性等都将制约组织变革的实际效果（Girod & Whittington,2015）。

具体到地方数字化转型，行动者需同时考量风险规避和绩效获取两个具体目标。一方面,平台系统可能为相关行动者带来一定的使用价值。数字化转型的推动主体可以通过政绩让渡等方式调动其他行动者的参与积极性（黄扬、陈天祥，2024）。但当项目本身利益冲突较强时，行动者的参与积极性也将受限。另一方面，数据资源的匮乏与体制机制保障的不足可能使行动者面临更多不确定性，这也将影响行动者的持续参与意愿。技术如果能够为更多的群体以更匹配的方式获取更多新增收益，则有助于克服相关行动者在价值层面对技术的反感和抵制，推动其对技术应用的积极参与（张茂元、邱泽奇，2016）。

在本研究中，利益机制包含“收益”与“风险”两个维度。前者主要是指平台系统在何种程度上能解决行动者面临的现实难题，为其带来治理效用；后者是指平台系统应用可能给行动者带来的损失乃至被问责的风险。

3.价值机制

价值机制体现为行动者形成参与某项行动的内在认同，进而能够引导利益相关者为共同目标做出贡献（Moore,2000：31-38）。特别是当行动者拥有的物质性治理资源有限时，价值性要素可以引导行动者不以纯粹的交换利益为目的而采取行动，形成对“权力—利益”机制（狄金华，2019）的替代与补充。

技术应用的顺利实现需要以“多部门多层级合作”为核心的协同价值支撑。这种公共价值的创造源于数字治理中多元行动者的互动协商，即通过明确不同行动者的角色定位促进行动者间的相互信任（刘银喜、赵淼，2022），从而改变行动者在数字化建设中“单打独斗”“各自为政”的行为方式，深化跨组织的协调。

在本研究中，价值机制主要体现为行动者对数字化转型的价值认可。在城市风险防控领域中，这既包括对开展风险监测预警的“共同认知”，也包括积极配合数字化平台使用的“价值共创”。

综上，本文提出“权力—利益—价值”（Power-Interest-Value，简称PIV）分析框架，这一分析框架源于对数字化转型中不同行动者诉求的拆解，设想通过权力、利益和价值要素的整合，探寻平台系统应用中组织间关系调整的内部机制（见图1）。如果说权力机制立基于“政治人”假说，行动主体通过强力推动组织联动；利益机制立基于“经济人”假说，行动主体通过利益交换推动组织转型；那么价值机制则立基于“公共人”假说，发挥着对前两者进行补充和促进组织间关系黏合的作用。相较于“技术—组织”互构论和“技术—组织—环境”框架而言，PIV分析框架跳脱“技术—组织”互构的界面认知，以数字化转型中的横向组织间关系为切入点，避免陷入“技术—组织”二元循环的无休止困境中，有利于找寻技术和组织互动的关键条件。

（三）研究设计

本研究在对11个特大城市进行实地调查的基础上，基于逐项复制（literal replication）和差别复制（theoretical replication）原则对17个案例开展比较。采取这一方法有助于更好地理解某一议题的内部复杂性，构建根植于多样化案例情景的理论命题，进而提高研究发现的外部效度，得到更准确和具备普遍性意义的结论。在数据的收集上，本研究通过参与式观察、各类文献文本和结构化访谈资料的“三角验证”来支撑分析。

从研究对象来看，本研究主要关注的是由应急管理部门（以下简称“应急部门”）牵头建设、面向自然灾害与安全生产两类风险的数字化平台系统。具体而言，本研究关注的数字化平台系统包含面向工矿商贸企业的安全生产类系统，面向防汛防台、森林防火、城市内涝等建设的自然灾害类系统，面向燃气、桥梁、供水、排水、热力、电力、电梯、通信、轨道交通、综合管廊、输油管线等的“城市生命线”类系统（以下统称“行业系统”），以及面向城市各类安全风险集中建设的综合性监测预警平台（以下简称“综合平台”）。

从研究关注的行动者类型来看，本研究主要关注综合监管部门、行业监管部门和责任单位三类行动者（见图2）。综合监管部门主要是指应急部门，承担对安全生产和自然灾害两类风险进行综合监管的职责，在数字化建设中以“主导性行动者”身份发挥作用；行业监管部门主要是指住房和城乡建设（以下简称“住建”）、水务、交通运输（以下简称“交通”）、自然资源、工业和信息化（以下简称“工信”）、城市管理（以下简称“城管”）等领域履行行业监管职责的部门，它们具有“管行业必须管安全”的职责，在数字化建设中以“协同性行动者”身份发挥作用；责任单位主要是指服务城市运行与开展生产经营活动的企事业单位等，它们具有“管生产经营必须管安全”的部门主体责任，在数字化建设中以“参与性行动者”身份发挥作用。

从调研过程来看，本研究团队于2021年8月到2023年10月先后前往青岛、深圳、广州、佛山、东莞、合肥、南京、上海、天津、成都、北京等11座城市开展系统调研。这些城市的数字化建设均有着较好的资源基础，其风险防控面临的政治社会压力也较为突出，具有较强的聚焦性和典型性。因此，对这些城市的比较有助于控制环境变量对技术应用的影响。调研对象涵盖了平台系统的建设者、参与者和使用者等多元主体，包括各个城市的应急、住建、城管等职能部门，安全生产委员会办公室（以下简称“安委办”）等议事协调机构，燃气、水务、电力、桥梁、通信等责任企业，以及有关城市的区级职能部门和街道、社区、大数据企业、智库等相关机构125家。研究团队先后访谈相关领导和工作人员297人次，所有访谈均留有文字记录。

本研究一共考察了11座城市围绕数字化风险防控的17个应用案例，其中7个为综合平台，10个为行业系统。在行业系统中，有3个为安全生产类，4个为自然灾害类，3个为城市生命线类。研究团队还通过官方文献整理、资料搜集、邮件访问三种方式获取各类政策规划、情况介绍等861份。按照惯例，笔者对文中出现的地名、组织名及人名均进行了匿名化处理。

四、特大城市数字化风险防控平台系统的运转情况比较

不同城市、不同行业的数字化风险防控平台系统运转成效存在一定差异。运转有效是指数字化平台系统应用基本达到预期目标，相应行动者围绕平台系统形成有效协作；运转失效则是指平台系统在实际应用中面临较多堵点，未能达到预期目标，只有少数行动者参与到数字化风险防控实践中，平台陷入“空转”乃至停滞的状态。

在本研究调查的10个行业系统中，安全生产类行业系统运转情况显著好于自然灾害类和城市生命线类行业系统。本研究调查的7个综合平台的运转情况同样存在差异。数字基础条件更好的城市的平台系统运转情况不一定更好，反之亦然（见表1）。

（一）数字化风险防控系统的行业差异

在10个行业系统中，安全生产类行业系统运行情况最佳，我们调研的3个系统均有效运转。但自然灾害类和城市生命线类行业系统运转成效总体不佳，75%的自然灾害类行业系统和66.7%的城市生命线类行业系统运转失效。

安全生产类行业系统均取得了较好运转效果。相关城市的应急管理部门通过在企业端部署物联网采集设备，实时监测危险源温度、压力、液位等关键参数。在此基础上，平台系统结合企业周边人口密度、存储介质等风险因子，生成分级分类的预警信息和风险态势变化评估，并向市、区县、园区、企业等即时推送。在我们的调研中，各地应急管理部门负责人普遍表示：

安全生产做得是比较好的，这是原来安监局的一个老本行。在应急局成立之前，安监局就主要是做非煤矿山、煤矿和危化企业的监控。（访谈资料，20230819G22）

与之对应的是，自然灾害类行业系统的应用成效则总体不佳，仅有25%的系统有效运转。在F市，尽管当地于2021年上线了防汛指挥调度系统，但其实际应用效果受限，在汛期仍旧依赖人力进行防控。在D市，尽管当地的大数据平台汇集了5400多个主题、300多亿条数据，“一网统管”建设成果长期位居国内前列，但在本地“三防一张图”监测预警系统的应用中，部门间数据共享却依旧不畅，多场汛情灾害的监测预警仍依赖人工分析，该系统在近年来的多次暴雨中应用效果相对有限。对此，D市应急局负责人就表示：

上一周我们去水务申请了25项数据，结果人家不给。我们分管“三防”的处室和人员就是从水务过来的，尽管和他们都很熟，但是中间去了3趟，包括直接找到他们的科技处处长，他们最后只给了我们1项数据。（访谈资料，20231012D36）

而在城市生命线领域，一些地方面向燃气、建筑施工等领域建设的行业系统运转效果同样不佳。在E市，当地建设的城市安全风险信息管理系统尽管已经对建筑施工和城镇燃气等14个行业、12000余家企业进行风险辨识，但在实际运行中主要依赖有关部门自主填报信息，相关行动者配合度较低，难以支撑对风险的有效监测预警。E市应急执法总队队长表示：

我们城市安全风险信息管理系统是要企业自查自报风险隐患，有很多企业就报些无关痛痒的数据，还有的干脆就不报。目前总共只有500多万条数据，所以这个系统我们就用得不是太好。（访谈资料，20230821E48）

（二）数字化风险防控平台的城市差异

各地的综合平台运转情况同样存在差距，且与本地的数字基础不存在明显关联。在我们调研的7个综合平台中，有57.1%的平台能够有效运转，但有42.9%的平台运转情况不佳。

具体来看，B、C、G和L等4个城市的综合平台处于“总体运转”的状态。在B市，当地在政府办公厅设立城运中心，并由市大数据中心根据业务部门的需求统一负责平台系统开发，这也为应急部门综合平台的建设提供了必要支撑。C市依托综合平台构建全市“1+11＋N”监测预警体系，1、11和N分别对应市级平台、区级平台和行业部门的数量，该市共有25个监测预警分中心进入实体化运作，覆盖辖区60万家生产经营责任单位和5.3万名基层责任人。在G市，当地整合系统30余个，汇集管线、桥梁等数据约30亿条。通过监测系统自动报警提醒，值守人员可以发现险情并利用专业研判模型确定风险位置和周边受影响的情况。L市安委办则印发了《城市安全运行风险监测预警联动工作机制》，相关规定被住建、交通、自然资源、水利、市场监管以及相应权属责任单位广泛地执行和应用，该市燃气公司负责人表示：

应急局的监测数据和我们自己的平台系统形成良好互补。假如监测到数据异常，也会第一时间通知到我们。我们有24小时值班的应急抢险监测中心，做数据对接后，可以第一时间去现场进行核实处理。（访谈资料，20230717L13）

D、E、H等3个城市的综合平台则未能获得有效应用，甚至陷入“停滞”状态。例如在H市，当地综合平台仅在燃气等行业实现了对城市风险的监测预警，对于道路、桥梁、人员密集场所等则没有实现有效覆盖。在E市，当地综合平台在还未完成一期建设任务时就陷入停滞，之后由各部门自主建设行业系统。E市应急管理部门负责人表示：

原来方案是2024年以后才由各个行业部门负责建设，但是现在今年（2023年）已经在推这个事。背后的原因在于这个东西很难由哪个部门来牵头建，哪个部门都牵不起这个头。（访谈资料，20230915E17）

比较来看，并非数字化基础更好的城市平台运转效果就更好。例如，在数字政府发展指数排名中靠前的D、H、E三市，平台运行成效反而逊于排名靠后的L市。以H市为例，当地业已打造承载600余个系统、数据共享需求满足率超99.7%的城市大数据底座，连续3年进入中国数字城市竞争力百强榜第一梯队，但当地综合性监测预警平台的9个专项中仅有燃气专项成功处置警情77次，其余专项的运转则较为受限。而在L市，尽管该市数字基础在我们调研的城市中排名最后一位，甚至在平台建设初期市级数据共享平台尚未建立，但应急部门依然推动了36家单位的2.2亿条基础数据和2万余个传感器的融通，平台已平稳有效完成三年运作，相关建设成果先后被市级政务数据管理部门和政法部门二次利用。

五、数字化风险防控运转成效的内在影响机制

数字技术的引入为风险防控提供了便利，但要想使数字化平台系统有效运转，尚需借助多重机制促使组织间的合作联动达致理想状态。

（一）应急部门的“借力增权”

数字化风险防控带来大量新生治理任务的涌现。在这一过程中，主导性行动者在治理体系中的地位越高、所能获得的影响能力越强，其推动数字化转型的力度就越大。在17个案例中，9个案例有面向主导性行动者“赋权”的制度安排（其中77.8%的案例的平台系统最终有效运转），10个案例有面向外部权威“借势”的行动安排（其中70%的案例的平台系统最终有效运转）。

1.获得上级组织的“赋权”

“赋权”是上级组织通过法律规定明确负责某项事务的核心主体，并且赋予其相应权力的过程。实践证明，主导性行动者的权力如果得到明确或者增强，相关工作的推动就能够获得“势能”，反之亦然。

作为工矿商贸企业的监督管理部门，应急部门本身就具有开展安全生产监督检查和审批的权力，这就使应急部门相较于企业行动者而言处于权力体系中的优势地位，也为平台系统的应用推广提供了必要抓手。与之对应的是，部分自然灾害类系统应用效果欠佳，背后则受制于应急与水务、自然资源等部门的职责划分不清，应急部门缺乏联动各部门的权力。B市应急部门负责人对此有一段表述：

相对于一些部门来说，企业接入系统比较容易，为什么？因为应急局作为监管部门要给它们发生产证、许可证。既然要发证，那这些数据你也得交给我们应急局对吧？那么系统应用的障碍就相对要小一些。（访谈资料，20230821B212)

同样，主导性行动者赋权的不足也制约了综合平台的运行效果。综合平台运作涉及“综合部门、行业监管部门和责任单位”三类行动者。综合部门同行业监管部门、责任单位在级别上处于平级关系，部门间日常业务联系也相对有限。同时，主导性行动者在治理体系中的地位相对不高、协调能力不强。这使得行动者间难以建立起有效的权力关系，各部门在实际履责中容易出现脱节的情况。因此，H市迄今都没有建立起数字化风险防控的综合平台。H市应急管理部门负责人表示：

实话讲，我们日常工作抓手不多，仅有的就是危险源企业的规划与审批，其他都是虚的。之前常务副市长要求我们制定了一个安全生产领域的权责清单，结果其他部门排在我们前头，都反对这样分，这个文件到目前还没有印发出去。这种情况下，我们去推一个平台，人家不会听的。（访谈资料，20230721H116)

反之，在综合平台运转情况较好的城市，当地往往采取编制职责清单或设计联动机制的方式为应急部门赋权。例如，L市政府印发了《城市安全运行风险监测预警联动工作机制》，赋予监测预警中心（由应急局管辖）进行统一指挥调度的地位。同时，L市不同部门的行动规则与时限都得到了明确，这也构成了应急部门对相应主体的问责和评价标准，进而压实了各行动者的响应责任。

2.主动向上级组织“借力”

部分城市借助上级领导和组织的关注或权威，增强了数字化转型的“动能”，促使各行动者有效响应平台建设任务。在这一过程中，自下而上的权威借力有助于打破常规模式下治理资源相对分散的困局，实现人力、财力的倾斜性使用。例如，C市和G市成立了以市长为组长的领导小组，并将市政府总值班室与城市风险监测预警中心合署运作，这就使得平台具有较强的协同优势，能够常态化地借助领导权威开展派发工单、督导等工作。反观H市等一些城市，分管领导的反复更迭造成了当地部门对数字化风险防控“注意力”的衰退，这也加大了行动者间进行自主协调的难度，平台的建设周期被大大延长。H市综合平台承建公司的负责人表示：

前任分管领导离职后，新任领导从来就没看过这个平台，这是我们这个项目干得非常吃力的一个原因。（我们要）成立工作专班，很多部门就派一位下属事业单位的工作人员来，靠他们去协调，什么也做不了。最后没办法，我们的项目经理一个个去和部门沟通。开始我们梳理了五六十个系统需要接入，后来能接入的只有23个。（访谈资料，20230621H18）

对行业系统来说，以安委办为代表的议事协调机构构成了应急部门权威的重要倚仗，形成对其他部门的压力，这也是安全生产类系统总体成效更佳的又一原因。在B市、G市等一些城市，政府推动安委办实体化运作，出台了一系列安委会的工作规范和会议机制等，明确市政府常务会议或者市安委会至少一个月研究一次安全生产工作。同时，G市应急管理局还借助安委会机制开展“治理会战”“定期调度”等，以安委会的名义发文确认相关部门在数据共享、协同联动等方面的责任义务，支撑了与平台应用相关的治理任务快速分解与落地。与之对应的是，在D市的自然灾害类行业系统建设中，应急部门缺乏相应的权威性协调纽带，这影响了系统连通和平台建设实效。D市应急管理部门负责人表示：

我们发的很多文件从年头到年尾就是“有出去没有回来的”。其他局如果站位高一点，会积极配合，如果站位低一点，不配合你也没招。我们这只能发文，没有其他的抓手。（访谈资料，20230722D46）

A市自然灾害类行业系统应用平台建成后也一直运行不佳，在当地处置2023年罕见汛情时一度陷入“停摆”状态，给临场指挥中的研判与决策造成干扰，这也触发了本市主要领导对平台建设问题的注意力分配。随着自上而下的权威推动，平台应用情况有所改观。应急局还借助定期调度和考核等方式对各行动者持续传导压力。A市应急部门负责人在回忆当地“防汛一张图”的应用历程时表示：

前几年不少部门数据一直接入不进来。自从今年书记开始重视这个事情后，相关工作好做了许多。我们连续开了好几次协调会，新任局长也是由政府副秘书长兼任。我们还和全市智慧城市建设的牵头部门达成了共识，把应急所需的数据共享指标都纳入他们的考核里去，这就为我们的工作提供了更多抓手。（访谈资料，20231021A33）

（二）行动者间的互惠激励

在条块分割的行政体制下，部门间的专业化壁垒塑造了目标利益的相对独立性。当项目本身利益冲突较强时，行动者的参与积极性也将受限（谭海波等，2015）。因此，只有当技术红利在各个利益相关行动者中实现普惠，才能为新技术创造足够的社会支持基础（张茂元、邱泽奇，2016）。数字化风险防控平台系统由应急部门主导推动，但其应用却有赖于多部门开展合作，因而部门间的收益兼容与风险分摊就成了平台系统有效运转的重要推力。对于综合平台而言，收益兼容与风险分摊机制缺一不可，我们在调研中发现的4个运转成效较好的城市均兼具上述两种机制；对行业系统而言，收益兼容机制的作用要更加突出，有5个行业系统实现了收益兼容，它们的运转也均取得了良好成效。

1.行动者间的收益兼容

在综合平台中，那些运转良好的平台或业务板块均能满足不同行动者的需求。例如，C市在城市生命线建设中投入50.25亿元用于传感器的新增布设，同步满足燃气、水务、交通等多部门的治理需要。L市的综合平台不仅服务安全生产和事故灾难风险的监测预警，还助力了本地市域社会治理现代化建设试点，这种政绩让渡方式也调动了其他行动者的积极参与，促进了政法部门的数据共享。反之，在平台运转效果不佳的H市，当地综合平台中有8个专项，但仅有燃气专项应用较好。其中的原因在于，对供水、电力等事业单位而言，平台系统的建设不仅无助于改善其自身治理成效，反而增加了其成本负担。H市应急管理部门负责人表示：

燃气用得会好一点，因为他们认为是政府花钱替他们去办事。我们为他们新上了3700多台燃气监测设备，他们原来仅有600多台，这既增强了他们的力量，也发现并处置了77起燃气泄漏事故。反之，桥梁专项就效果不佳，责任单位觉得说我都已经有一套系统了，还要你的干什么？（访谈资料，20230604H14）

行动者间的互惠激励同样有助于提升行业系统的运行成效。不少企业都有建设风险监测预警系统的需求，也需要跨部门的数据汇集来支撑其有效运转。然而，相关成本如果完全由企业或行业管理部门承担，不仅将为其带来较大的前期投入，还可能增加更为繁重的运维压力。而应急部门可以发挥集中统建平台系统的“规模红利”优势，减轻相关行动者的成本负担。例如，B市在建设安全生产类行业系统时就投入6000余万元，主动为没有基础设备的中小企业提供支持，提升相应企业的参与意愿。该市应急局负责人表示：

有些中小企业虽然愿意，但没有能力去部署相应软硬件设施，你要让这些企业适应监管要求显然是做不到的。那么我们就采取了“服务”的方式，我们把平台系统的建设管理都做好了，企业只要把数据填进去就行。（访谈资料，20230821B23）

此外，主导性行动者还可以通过选择性分享其资源的方式来促进部门间的业务关联，进而实现部门间的互惠合作。例如，K市应急部门在建设自然灾害类行业系统时就与自然资源等部门互相交换数据，助推平台的快速应用。K市应急局负责人表示：

我们更多是通过数据互换的方式来实现协调，完全靠大数据中心层面肯定达不到业务需求。这就需要有一个互利互惠的过程，就是说你给我，我也给到你，通过个性化的方式大家交互使用。（访谈资料，20230819K38）

2.行动者间的风险分摊

数字化转型还可能为行动者带来利益受损与被问责的风险，这抑制了其对平台系统的使用意愿。例如，在D市自然灾害类行业系统中，水务部门出于自身避责的考量，仅满足应急部门25项数据需求中的1项，这也使得平台系统在防汛实战中成效不佳。D市水务部门负责人表达了对系统使用的担忧：

把我水务局的信息告诉你，如果信息泄露或者被领导发现前后数据不一致，反而我有被问责的风险，这种情况下我多一事还不如少一事。既然你要共享，相当于把我的家底给你报出来看，这件事情对我有什么价值呢？（访谈资料，20230926D36）

就综合平台而言，平台建设的高昂成本加剧了部分行动者的风险感知，进而影响了平台运转成效。首先，综合平台的建设需要新增大量传感监测设备。我们在调研中发现，平均每座城市需布设超2.7万套设备，然而相关建设和维护成本主要由哪些行动者来承担，却存在一定分歧。其次，不少平台系统本身的监测精度也不高。例如，E市城市生命线行业系统的燃气模块的误报率高达90%，这无疑给相应行动者带来了更大的行政负担。而在D市，当地综合平台中交通、桥梁、供排水等多个板块的运行效果不佳，应急部门负责人对此做出了如下解释：

委办局抵触的原因在于，原来没有这些东西的时候，还不知道有这么多风险，然后现在平台给他们带来这么多风险。没有这个平台的时候很多事情他们可以装不知道，有了平台以后反而成了问责他们的工具，他们就更不愿意参与了！（访谈资料，20230819D112）

与之对应的是，在B市、C市和L市，当地借助购买服务的方式将平台日常运行、数据分析、设备维护等业务外包给专业化公司进行运作。C市借助市属国企城市公共安全技术研究院的技术和人员力量支撑平台系统全天候运转。B市的传感器布设也并非由应急局直接投入，而是采取购买服务并统一建设的方式来缓解单一部门的投入压力。L市则通过购买企业服务成立了有50名工作人员的监测预警中心，其他行动者既无需向监测中心派驻人员，又无需为系统、设备的维护支付费用，几乎以“零成本”的方式享受平台系统提供的辅助服务，这也为各部门参与平台应用提供了推力。L市供水公司负责人提供了例证：

政府投钱在管线上做了监控以后，在管线没有发生爆管之前，它如果监测到风险的苗头就会给我们报警，然后我们及时去把风险给控制住，这能够减少我们30%的维修成本。（访谈资料，2023109L122)

（三）行动者间的共同价值认同

任何外在的考评和激励机制对组织行为的影响都是短暂的，组织的可持续行动更多来自一种内在习惯和自觉（Lee,1971），组织内的价值共识能够将技术应用从“外部要求”转化为“自主行为”。在本研究中，这主要体现为行动者对风险监测预警的价值认同与共享联动的内生意愿。这既是各部门在数字化转型中持续协同的互动结果，也将对平台系统的深度应用发挥支撑作用。从结果上看，有11个案例存在价值共识机制，其中有9个案例的平台系统运转有效。相反，在6个未能形成价值共识的案例中，相应的平台系统均未能取得较好的运转成效。

在行业系统中，安全生产类系统运转成效更佳，这源于行动者间相对一致的价值追求。具体而言，危险源企业长期由应急部门及其主要前身安监部门负责监管，不同行动者对开展风险监测预警的价值认知较为一致。相关监测预警系统的引入不仅是应急部门“监管”的需要，还是企业等行动者“寻管”的结果。

与之相对应的是，在防汛、防台、森防和城市生命线等领域中，应急部门与行业主管部门间分工还不明确。相应行动者大多仍将风险监测预警视为本部门的内部事项，并未形成“与应急部门一道开展风险监测预警”的价值认同。更为关键的是，相关业务是2018年后才被整合进入应急部门的新职责，应急部门内部也缺乏与风险防控有关的知识和人才储备，这不利于行动者间共同价值的形成。F市应急局负责人所述表明了这一点：

当时机构改革的时候，原来应急办等部门的人都不愿意到应急来，都想留在领导身边好提拔，使得我们全局上下懂专业指挥的人不多，在今年应对洪水时干得非常吃力。（访谈资料，20230830F36)

在综合平台中，不同部门是否能在监测预警中实现价值共创，同样影响了相应平台系统的最终运转成效。在C市、L市等平台运转情况较好的城市中，主导性行动者围绕平台应用持续与各类行动者开展对话，通过将问题界定、目标任务等碎片化信息整合为整体性观点，在与各类行动者的持续磨合中实现了共同价值的确立。公共价值的实现也有助于引导多方行动者合力共赢，促进数字治理取得良好成效。就平台运转情况较好的城市而言，不少行动者主动向应急部门共享数据，并在自身遭遇行动难题时与应急部门对接，寻找破题之道。C市水务公司负责人表示：

市里平台建设并不是凭空创造的，事实上在2019年做的时候，他们反复到我们这里调研了解情况，在我们既有的基础上建设完成。作为企业来说，我本身在一些特殊位置也进行了监测，应急局这边的监测数据也能与我们自己的监测数据形成良好的互补。（访谈资料，20220624C13）

反之，在E市、D市等平台系统运转情况不佳的城市，行业监管部门、责任单位甚至是应急部门本身都对平台价值存有怀疑。对应急部门来说，综合平台前期投入成本大，后期维护成本更大，应急部门自身难以完全负担。更为关键的是，仅靠应急部门难以实现对安全风险的处置“闭环”，而行业监管部门和责任单位等对平台系统的应用意愿也并不强烈，这就给平台的运转成效带来了负面影响。E市应急管理部门负责人表示：

我认为做综合监测这个思路是越俎代庖的，燃气公司自己管不好燃气，我怎么监测燃气公司？我不管是进行压力测试也好，还是把传感器直接接到总值班室也罢，都没法直接解决问题，因为这是燃气公司的主责主业。（访谈资料，20230819E114）

六、结论与讨论

本研究对11座特大城市的17个平台系统进行调研和比较分析，在此基础上发掘影响城市数字化风险防控的权力、利益和价值机制，这有助于更好地理解数字时代城市安全治理的关键性要素。

（一）研究发现

第一，城市数字化风险防控建设取得积极进展，不同类型的平台系统运转情况存在差异。在17个案例中，平台系统有效运转的案例有9个，占比达52.9%。从平台系统的不同类型看，综合平台中运转有效的有4个案例，占综合平台总量的57.1%；安全生产类系统的运转效果最好，全部调研案例中的此类系统均实现了有效运转；自然灾害类行业系统中有效运转的有1个案例，占自然灾害类行业系统总量的25%；而在单独建设的城市生命线类行业系统中，运转有效的同样只有1个案例，占同类系统总量的33.3%。

第二，数字化基础并非平台系统有效运转的充分必要条件，两者间关联度不强。部分数字基础雄厚的城市的数字化平台系统运转成效确实较好，但是较好的城市数字基础并不意味着数字化风险防控必然能实现。例如，数字基础相对更佳的A市、D市和E市的平台系统均出现了运转失效的情况；相反，J市、K市、L市等数字基础相对薄弱的城市的平台系统却能有效运转。上述发现也回应了已有研究关于“技术—组织”互动条件的讨论，即经济基础、技术能力等要素并不能对转型成效提供充分解释，理解数字化转型必须关注组织间关系的维度。

第三，权力、利益和价值是影响数字化转型的机制。如前所述，数字基础并非转型成功的充分必要条件，组织间关系才是数字化转型成功与否的密码。既有研究已经证明，政府不只是简单的合作者，还是数字化共同生产的积极促成者(Wu,2024）。本文则揭示，组织间的权力、利益和价值关系是数字化转型的必要条件。具体来看，主导性行动者借力增权、行动者间互惠激励、价值共创与认同是数字化风险防控平台运转有效的主要机制。权力机制强调主导性行动者权势地位的提升，其权威性地位越高、越能从外部权威行动者中获得支持，行动者间协作也就愈发紧密。利益机制强调行动者间的收益兼容与风险分摊，如果各行动者都能从中满足自身需要，那么他们对于平台系统就具备了较强的参与激励。价值机制强调行动者在持续磨合中形成共同价值，行动者对于数字化转型的必然性与合理性认可度越高，平台系统的运转成效就越好。

从各地数字化风险防控转型的实践经验来看，权力、利益、价值三重要素缺一不可，只有同时具备时转型才能顺利实现。如表2所示，在本研究中，有8个案例因缺失了至少1类要素而出现平台系统运行失效的情况。比较综合平台和行业系统的运转过程可以发现，前者的有效运转需要在权威强化与价值共识达成的同时注重不同行动者间的风险分摊，而后者的有效运转则相对更加依赖行动者间的收益兼容。

（二）研究的边际贡献

首先，本研究规避“技术—组织互构论”的界面认知，深入到组织间关系中寻找影响数字化转型成效的核心机制。总的来看，已有框架多以“技术—组织”的彼此互动为中心开展讨论，将数字化转型的成功局限于“技术—组织”二元关系的界面。在实践中，这种分析思路很容易被简化为技术与组织循环互动的闭环认知。由此，一切成功或是失败的要素都被置于“技术—组织”二元互构中。它已然被视为一种拿来可用、用之无味的惰性框架，遮掩了真正推动转型实现的运作机制。本研究力图拆除既有的界面式框架，对准数字化转型过程中的组织间关系，挖掘转型实现的内部机制。

其次，本研究对准实际运行的城市数字化风险防控的场景，提炼出数字化转型的“权力—利益—价值”框架。从既有的研究来看，技术条件仅是数字化转型的触发器，外部因素也仅是其系统变量，二者均非数字化转型的充要条件。关于“组织制度”“纵向关系”的既有解释多是将组织化约为“单一的整体性政府”，对于横向的组织间关系缺乏必要关注。本研究通过比较11座特大城市17个具体应用场景案例，对准组织间的横向关系，析出了数字化转型的内部机制。这弥补了既有研究依赖个案经验和抽象化约的局限，在更大的时空场域中区分了充分和必要条件，也充实了既有关于数字化转型中组织条件的解释。本研究发现组织间的权力、利益和价值是影响数字化转型实现的关键变量，使得对数字化转型中组织变革的解释生动起来、深化起来。

（三）研究启示

从理论层面上看，本研究仍然具有一些可以持续探索的空间。首先，本研究重点关注的是特大城市的数字化风险防控，而中小城市在风险特征、转型基础等方面都与特大城市存在诸多不同，需要予以更多关注。其次，“权力—利益—价值”框架是一个开放的分析框架，三种要素本身存在多个分析维度，在不同场景中呈现形式也有不同。后续研究可以由此出发对框架做进一步拓展。

从实践层面上看，技术本身并不会带来治理效能的直接跃升，要“让平台运转起来”，需构建与技术体系相适配的权责体系、激励体系、价值体系。首先，需要以职责清单优化引领数字化转型，从顶层设计角度高度明晰应急管理部门与行业监管部门、责任单位间的职责分工，加快出台城市风险防控领域的职责清单。其次，需要厘清平台系统建设的“统分”关系。对于城市运行的重点部位和重大安全隐患，可以由市级政府直接负责监测预警；对于量大面广的其他风险点位，则需要基于“谁使用，谁管理”的原则，由行业部门和责任单位开展监测预警，并由应急部门发挥统筹监督作用。最后，需要优化数字化风险防控的路径，持续优化《城市安全风险综合监测预警平台建设指南》，采取开放式试点方式鼓励各城市探索多样化建设路径，鼓励各地应急部门加强与高校等智库合作，强化职能部门的数字化观念，提升各部门响应联动的能力。

为方便编辑，文中参考文献及注释省略。

来源：吴晓林,邢羿飞.权力、利益与价值：城市数字化风险防控的实现机制——基于11座特大城市的调查研究[J].社会学研究,2025,40(01):69-91+227-228.