嵌入式包联责任制：中国数字政府建设的成功逻辑
张孜仪,赵金旭,吴佳正
摘要：本研究基于中国数字政府建设的生动实践，提出“嵌入式包联责任制”这一本土化理论分析框架，力图为解释中国数字政府跨越式发展奇迹提供理论新径。研究指出，数字技术应用内嵌于特定社会政治语境和制度体系，而非简单的外生变量。“嵌入式”理念强调技术创新与制度变迁交织演化，“包联责任制”则通过将改革任务层层分解，打通科层制藩篱。二者在中国数字政府建设中交汇融合，形塑出扁平化协同式的平台政府形态。以广东“粤商通”为例，文章剖析了在党委领导下，通过自上而下传导压力、跨部门统筹协调、创新政企协同机制，实现了制度创新与技术创新的良性互动。进而，文章从更宽广的比较视野出发，对科层制理论、技术内生论等经典理论进行了批判性反思，丰富和发展了“委托-代理”理论。研究认为，数字技术要成为国家治理的倍增器，必须植根于中国特色社会主义制度沃土，体现“中国智慧”对全球数字治理的启示价值。
【关键词】数字政府；嵌入式包联责任制；委托-代理；科层制；技术-制度互构
1 问题提出
当前，数字化浪潮正深度重塑着人类社会各个层面。政府数字化转型成为多数国家提升政府治理能力的重要手段。纵观全球数字政府建设的实践，各国在尝试利用信息技术优化政府服务的同时，也都面临着诸多挑战。世界银行调查显示，发展中国家85％的电子政务项目未能实现预期目标，其中35％完全失败。然而，相较于许多发展中国家数字政府建设的步履维艰，中国的数字政府建设却呈现出整体推进速度快、应用覆盖面广、服务便捷度高等效果。
根据 2022 年发布的《联合国电子政务调查报告》，中国电子政务发展指数（EGDI）在全球 193个国家中排名第 43 位，较 2018 年大幅提升 22位，跃升至高电子政务发展水平国家行列，尤其在线服务指数排名第 9。纵观我国数字政府发展历程，从中央到地方，从政务服务到社会治理，“网上办”“指尖办”“接诉即办”等形式多样的数字政府实践不断涌现，促使中国成为全球范围内数字政府建设的创新者和引领者。那么，是什么样的制度机制保障了中国数字政府建设实现跨越式发展的呢？中国数字政府建设实践背后蕴藏着怎样的理论逻辑？
国内外学界对数字政府建设实践的理论阐释可大致归为两类范式：一是技术内生论，强调信息技术的先导性作用，认为新兴技术的应用会内生性地推动政府组织结构优化与管理流程再造，进而引发政府体制的变革。另一类是制度外生论，强调组织结构、管理体制等外在制度环境对技术应用的影响，认为只有先进行顶层制度设计，营造有利于创新的体制机制环境，新技术应用才能真正发挥效能。
然而，这两大理论流派均难以对中国数字政府的成功实践做出令人信服的解释。
一方面，技术内生论难以回答为何在面临数字鸿沟等技术瓶颈时，中国数字政府建设能够实现后发赶超。中国幅员辽阔，区域发展不平衡，信息基础设施参差不齐。然而，一些偏远地区和基层政府依然能够在统一部署下，克服硬件短板，利用新兴技术手段推动政务服务均等化。究其原因关键在于能否在技术约束下形成推动创新的制度合力。
另一方面，制度外生论也无法充分解释为何中国能在很短时间内完成顶层制度设计并强力推动技术应用落地。现实中，自上而下的制度供给往往存在滞后性，很难对新技术应用做出及时回应。而中国在电子政务、数据安全等领域法律法规尚未健全的情况下，各地先行先试，通过探索性实践倒逼顶层制度完善，实现了制度建设与技术应用的良性互动。这表明，中国制度建设与技术创新的关系并非简单的单向决定，而是交织互构、双向促进的复杂过程。
上述理论流派均是以西方国家经验为蓝本构建的分析框架，带有“西方中心主义”烙印。这种理论范式很难准确把握中国特色社会主义制度的内在机理。具体而言，现有理论大多聚焦信息技术、组织结构、管理流程等“技术－组织”维度，忽视了中国党政体制下制度安排所蕴含的独特治理意蕴。同时，现有研究多关注信息技术在政府部门应用的直接效果，缺乏对政府与市场、社会多元行动主体在利用信息技术共建共治共享过程中复杂策略互动的考察。揭示中国数字政府建设的成功逻辑，亟需跳出西方经验的路径依赖，立足中国国家治理的经验土壤，探索构建一个能够充分体现中国特色、解释中国实践的本土化理论分析框架。
纵观中国数字政府建设实践，不难发现一些耐人寻味的悖论现象。例如，在整体性顶层设计相对滞后、统一标准规范尚不健全的情况下，各地数字政府建设项目却能够全面铺开、迅速落地、成效显著。这与西方理论预设的“完备的法律制度是新技术应用的先决条件”的逻辑显然存在背离。再如，许多地方在数字政务系统建设初期并没有对功能设计、业务流程、评估标准等进行详尽规划，而是根据实践需求不断优化完善，但这种“摸着石头过河”的工程却能快速迭代为成熟稳定的应用系统。可见，支撑中国数字政府建设的核心制度机制自有其内生逻辑，仅仅依靠西方理论难以做出合理解释，科学揭示这些内在规律和演进逻辑，对于认识“中国之治”具有重要理论价值。
2 理论基础：“嵌入式包联责任制”的缘起与内涵
为深入探究中国数字政府建设的独特实践，有必要系统梳理相关经典理论，通过比较分析凸显本土理论创新的必要性和紧迫性。本部分聚焦于科层制理论和“委托－代理”理论这两个关于政府组织运行的主要理论流派，旨在从中提炼并构建“嵌入式包联责任制”理论框架。
2.1 理论溯源：西方经典理论的启示与局限
科层制理论最早由德国社会学家马克斯·韦伯系统阐述，强调其以专业化分工、层级节制、标准化流程、去人格化任用等为核心要素，力图实现组织管理的理性化、法治化和高效化。在韦伯看来，科层制之所以成为现代政府的普遍组织形式，正是由于它能够适应工业革命以来日益复杂的社会分工，最大限度地确保国家意志的贯彻执行。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊在对美国官僚机构的研究中指出，科层制通过自上而下的金字塔型控制结构，使政府决策能够层层分解、级级落实，并辅之以严格的绩效监督和问责机制，大大降低了组织运行的“内生成本”。
然而，随着信息技术的应用，传统科层制的局限性日益凸显。在信息高度不对称的科层制框架下，行动者很难获取充分知识，组织学习能力匮乏，难以适应日新月异的技术环境。正如英国学者克里斯托弗·胡德所指出的，传统科层制所倚重的标准化操作程序在面对不确定性日益加剧的数字时代治理环境时，往往显得捉襟见肘、僵化迟滞。此外，科层制固有的部门分割和条块对立问题在数字政府建设中进一步放大。不同部门各自为政导致数据“孤岛”林立，跨层级、跨地域的协同阻力重重。美国学者简·芳汀所谓“科层制政治”的尖锐对抗在中国语境下也有所体现。
“委托－代理”理论揭示了政府组织治理中普遍存在的行动者互动逻辑及其困境，认为，由于委托人与代理人目标函数不一致且信息不对称，代理人存在“道德风险”和“逆向选择”倾向，其机会主义行为可能损害委托人利益，而其唯一有效解决途径就是让代理人获得治理的剩余收益权。现代民主政治实质上也是一个巨大的“委托－代理”链条，选民将权力委托给政客，政客再将权力委托给官僚。然而，由于政治委托关系普遍存在时间限定、非营利性、公共物品属性等特点，政治代理人更容易背离委托人利益。
在中国的情景下，从中央到地方多层级政府间形成了基于各级党政一把手而逐级向下的“委托－代理”关系。周黎安等学者将其称之为“行政发包制”，即作为代理人的各级党政一把手，既要对治理的总体结果负全部责任，又可以获得治理的剩余收益权，以实现上级政府对下级政府，中央政府对地方政府的有效激励。在这种激励逻辑下，既会为中国地方政府数字化转型注入强劲的发展动力，但也容易陷入“政绩工程”和“数字游戏”的短视化行为，甚至出现“层层加码”“层层寻租”等系统失范，以至于为了眼前的政绩，不惜花重金堆砌不切实际的信息系统，而非真实提高政府和公众的使用效能。
总之，科层制理论揭示了政府科层节制的内在矛盾，即严密的等级控制与跨部门协同的紧张关系。而“委托－代理”理论则指出，单纯的自上而下问责很难完全避免代理人的机会主义行为，还需要发挥社会监督的外部制衡作用。这两大理论从组织运行的内外两个维度，为反思中国数字政府治理实践提供了重要启示。
2.2 “嵌入式包联责任制”：一个中国语境的分析框架
为回应前文提出的理论困境和实践悖论，本研究立足中国治理的制度语境，提出“嵌入式包联责任制”这一本土化的分析框架，试图为解释中国数字政府建设的成功实践提供一个新的解释思路。“嵌入式包联责任制”旨在揭示中国数字政府建设实践的运行机理和制度逻辑。该理论的提出，一方面源于对改革开放以来中国国家治理实践的深入反思；另一方面也吸收了现代组织理论、制度经济学等学科的最新研究成果。
2.2.1 概念提出与内涵
关于“嵌入式”概念的理论内涵，需要回到其社会学理论渊源进行考察。“嵌入性”最早由卡尔·波兰尼提出，用以揭示经济行为在社会结构中的镶嵌关系。随后，马克·格兰诺维特从社会网络理论出发，进一步丰富了“嵌入”概念的内涵，强调行动者在特定社会关系中获得支持与约束的过程。将“嵌入”引入数字政府建设语境，其理论内核在于揭示数字技术变革与制度结构变迁的交织耦合逻辑。具体而言，一方面，数字技术作为外生变量嵌入既有的制度框架和权力结构，引发政府组织边界的重构；另一方面，政府组织又将自身的价值理性和发展诉求嵌入数字技术的功能设计和应用场景，塑造技术的实践形态。由此，数字技术和政府组织在动态“嵌入”中实现了从分离对立走向交织融合、协同演化。可以说，“嵌入式”理念反映的是一种超越技术决定论和社会决定论对立的辩证思维，对于揭示技术与制度的互构规律大有裨益。
事实上，格兰诺维特基于“嵌入”概念系统阐发的“社会中的经济行动”理论，对于理解“嵌入式”的实践图景具有重要启示。他指出，行动者通过将自身“嵌入”特定社会网络而形成更为稳固、持久的关系结构，既能获得宝贵的信任基础，又能通过动员网络成员力量获取新的行动资源，表现出“超越原子化个体”的能动性。对应到数字政府建设语境，各参与主体通过跨部门协同、政企合作等方式进行利益联结，建构起错综复杂的行动者网络。在频繁互动中，纵向上形成了责任传导、压力倒逼的运行机制，横向上则实现优势互补、资源共享。可以说，正是嵌入性机制的发挥，构筑起数字政府建设多元共治、开放包容的制度根基。这种厘清“嵌入”动态过程的理论进路，为系统把握中国数字政府建设实践提供了新的思考框架。
关于“包联责任制”概念的理论阐释，则需要从政治学和组织学的视角展开。“包联责任制”旨在破解传统层级节制体系下责任链条过长、监督考核乏力的治理困境。其核心要义在于将特定任务或目标“打包”分解，落实到各层级的党政领导干部身上，以领导干部的岗位职责倒逼工作责任的层层压实。通过目标分解、责任到人，形成“党委统揽全局、政府各负其责、部门各司其职”的责任落实闭环。在此基础上，建立健全严密的督查考核、奖惩问责机制，依靠组织政治动员形成推进工作的强大压力，倒逼广大干部担当尽责、狠抓落实。可以说，“包联责任制”是科层制框架下引入压力型体制的一次制度再造，既是“关键少数”发挥决定性作用的保障，又是“执行末梢”积极性调动的法宝。
这一理论洞见对于丰富组织绩效管理理论、破解“执行落差”困境具有重要价值，体现了包联责任在制度化、规范化、程序化层面的要求。通过建立一整套科学完备的绩效管理闭环（包括目标责任制定、过程监督检查、绩效评估反馈等，保障了数字政府建设战略部署的层层传导、级级落实）。各地相继成立数字政府建设领导小组，由党政“一把手”担任组长，统筹协调相关部门；同时，将数字政务发展水平纳入政府绩效考核的重要内容。这些硬约束机制的创新应用有效规避了“重形式、轻实效”“重过程、轻结果”等形式主义、官僚主义困境。
2.2.2 本质与运作机理
从本质上看，“嵌入式包联责任制”是一种目标责任制的组织化呈现形式。其核心是将任务目标层层分解、逐级下达，明确各层级主体责、权、利，并与组织绩效和个人晋升挂钩，以增强制度执行力和政府治理效能。
从运行逻辑看，“嵌入式包联责任制”遵循“目标激励-过程嵌入-绩效评估”的循环递进逻辑。目标激励是首要环节，上级政府根据总体规划和年度重点，与下级政府及相关部门签订目标责任书，明确阶段性目标和关键任务，并纳入绩效考核和干部任用的重要指标；过程嵌入是核心所在，强调将任务要求嵌入基层治理全过程，通过加强过程监管和定期“体检”，及时发现和纠正执行偏差；绩效评估是保障支撑，通过构建涵盖数字政务发展水平、公众满意度、营商环境评价等在内的综合评估体系，定期开展绩效评估，奖优罚劣，将数字政府建设成效与党政领导班子和领导干部的实绩紧密挂钩。
嵌入式包联责任制具有“纵向贯通、横向协同、刚柔并济、包干到人”的鲜明特点：
（1）“纵向贯通”强调权责赋予与任务分解相统一，从中央到地方各级政府各司其职、各负其责。从组织社会学的视角看，“纵向贯通”实质上体现了一种嵌入式的科层制治理模式创新。传统科层制奉行条块统管，通过层级节制实现对下级的规训控制，但这种僵化的“科层政治”逻辑容易导致政策执行中的目标替代和敷衍塞责。而“嵌入式包联责任制”倡导的“纵向贯通”理念，本质上是以任务分解和目标管理为牵引，将责任压力层层嵌入组织运行过程，形成一种创新的“科层－目标”混合型治理模式。这种模式在坚持自上而下的科层管理同时，又以目标责任制将科层链条贯通，形成了中国政府“有序有为”的治理逻辑，有效破解了条块分割和本位主义带来的内卷化倾向。
（2）“横向协同”强调统筹兼顾、协调联动，从发改、网信、公安到各业务部门，从政府到企业再到社会组织，建立大统筹、大协同、大联动的工作格局。而从利益相关者理论来看，“横向协同”触及的是如何厘清政府部门间边界、破除利益藩篱的问题。传统政府组织因专业分工而形成条块分割，部门间缺乏利益捆绑机制，在协同治理中往往各自为政、本位主义严重。“嵌入式包联责任制”所倡导的“横向协同”理念，为此提供了一套行之有效的利益协调机制。通过党委统揽、任务共担、考核挂钩等制度设计，在不同部门间建立起利益共同体关系，调整了部门的利益诉求结构，最终实现组织目标与部门利益的趋同。从理论上看，这种“利益嵌入”式的协同治理思路，对于完善政府组织协作机制、提升跨部门治理效能具有重要意义。
（3）“刚柔并济”强调硬约束与软激励相结合，既将任务完成情况与干部考核奖惩挂钩，又在资金、人才、宣传等方面给予政策倾斜。从新制度经济学的视角来审视“刚柔并济”，可以发现这一理念对“激励相容”原则做出了本土化创新。“激励相容”原则强调将个人利益与组织绩效挂钩，以实现组织和个人目标的趋同。但在实践中，单一化激励模式往往难以奏效。“嵌入式包联责任制”提出的“刚柔并济”理念，本质上是将“强制性治理机制”与“激励性制度安排”相结合、将硬约束同软激励相统一的双元激励机制。一方面，以“有法必依、执法必严”树立严明的纪律规矩，让失责必问成为常态；另一方面，又根据不同主体的利益诉求，在精神激励、物质奖励等方面给予针对性的正向激励。这种“双元治理”的理论思路有助于厘清责权利边界，既规避道德风险，又能充分调动干事创业的积极性，对于完善政府组织的治理机制具有重要启示。
（4）“包干到人”强调领导带头、以上率下，各级党委和政府主要负责同志是本地区数字政府建设的第一责任人，对工作部署、组织实施、措施落地负总责。而“包干到人”则可看作一种嵌入式的责任治理机制。传统官僚制下，由于责任主体虚置、边界模糊，往往导致“搭便车”盛行、绩效低下。“嵌入式包联责任制”提出的“包干到人”，实质上是将“全责”“终身责任制”理念引入责任治理，做到权责统一、全程问责。通过将宏大的组织目标任务具体到个人、细化到岗位，形成“人人头上有指标、个个肩上扛责任”的责任体系，从而避免责任真空和责任悬空。这种“责任内嵌”的治理思路对于强化责任意识、防控道德风险具有重要意义。
3 案例分析：以广东省数字政府建设为实证的解读
广东省在数字经济发展和数字化公共服务领域走在全国前列。2017 年广东省在全国率先启动数字政府建设，省级政府一体化政务服务能力连续5 年位居全国第一，形成了一批在全国具有影响力的经验做法，为全国数字政府建设探索出广东样本。广东省数字政府建设包括广东政务服务网、广东政务服务 APP、广东政务服务网公众号三大服务渠道，主要板块包括：更具成色的民众获得感的“粤省事”移动政务服务平台、更友好的营商环境的“粤商通”涉企移动政务服务平台和更现代的政府治理的粤政易移动办公平台。数字化公共服务涵盖广东省 177 个省直部门、21 个地市、121 个县（市、区）、1600 多个镇街、2 万多个村居。本研究选择数字政府建设中“粤商通”公共服务平台作为案例研究对象，剖析嵌入式包联责任制助推广东省数字政府建设的成功经验。
本研究自 2020 年 8 月开始对广东省数字政府建设实践和“粤商通”平台的应用进行持续跟踪观察和调查研究，资料来源见表 1，主要通过三种方法收集数据。一是参与式观察。包括对 APP 进行了参与式观察；查阅历年招投标文件及服务合同书等。二是深入访谈。对广东省政务服务和数据管理局、数字广东建设运营公司等相关单位进行了实地调研、参与式观察和深入访谈；对使用“粤商通”的市场主体进行了深入访谈和问卷调研，获取了丰富的资料。2023 年 12 月 7 至 10 日，借助“第二届数字政府建设峰会暨数字湾区发展论坛”机会，对广东省系列数字平台运营相关的 23 家政企单位工作人员进行了深度的访谈；2024 年 4 月 8－9 日，对广东省佛山市政务服务和数据管理部门开展调研；此外，还针对相关人员进行线上线下持续跟踪访谈。三是公开数据资料的收集整合。在广东省及所属地市网站收集官方对于数字政府建设和“粤商通”实施运营等的相关信息材料。
3.1 “粤商通”平台的缘起：数字政府建设的制度诉求
2017 年底，广东省委、省政府高瞻远瞩，将“数字政府”改革建设作为全面深化改革的突破口，率先在全国启动省级层面数字政府建设。同年 10 月，成立数字广东网络建设有限公司（以下简称“数字广东公司”），该公司作为广东省数字政府建设运营中心，为数字政府改革建设提供全方位技术支撑。为进一步明确“数字政府”改革的战略目标、发展路径和重点任务，广东省印发了《广东省数字政府改革建设总体规划（2018—2020 年）》《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》等专项规划文件，以政府机构改革、体制机制再造为突破口，撤并调整省信息中心以及省直各部门 44 个信息中心，组建省政务服务管理局，“全省一盘棋”推动数字政府改革建设工作。
为打造企业全生命周期数字化公共服务，提高数字政府的服务能力和企业的市场运作效率，广东省政府为全省市场主体专门打造涉企移动政务服务平台——“粤商通”。“粤商通”于 2019 年 8 月 20日上线。截至 2023 年 12 月，粤商通平台的市场主体注册用户数已突破 1500 万，已基本覆盖广东省活跃市场主体。该平台累计上线涉企高频服务4009 项，已实现 2873 项涉企服务“指尖办”，集成电子证照 1333 类，访问量达 15．86 亿次，月活跃用户数超过 200 万，全省共有 436 个政府部门入驻。
“粤商通”平台的建设运营依照“政商协作、管运分离”的模式，有效结合了政府的监管职能和市场的运作机制，使得“粤商通”能够在保证服务质量的同时，迅速响应市场主体的需求，高效助力“粤商通”业务的快速优化升级和全省市场主体用户的全覆盖，见图 1 所示。
“粤商通”的定位是连接企业与政府的桥梁，一方面，“粤商通”整合了全省涉企政务服务事项，实现企业准入、生产、经营到退出等全生命周期的“掌上办、指尖办”，破解“办事难、办事慢、办事繁”等痛点堵点。另一方面，“粤商通”依托数字政府改革建设，以企业电子证照、电子签章、电子发票等为突破口，加快推进企业全流程电子化，助力企业提质增效、降本增效，进而激发市场主体创业、创新活力，持续优化全省营商环境，助推广东在“双循环”新发展格局中的战略主动。
广东数字政府建设实践，正是在省委省政府推动下，将打造共建共治共享的社会治理制度优势转化为推进数字政府建设的“制度红利”，构筑“党委领导、政府负责、企业参与、社会协同”的工作格局。作为数字政府整体性变革的重要承载者，“粤商通”平台的设立既是广东省委、省政府统筹谋划、系统部署数字政府改革建设的政策成果，又以其特有的涉企服务定位和机制创新设计，回应了市场主体对提升政府公共服务效能的需求。
3.2 嵌入式包联责任制”推进“粤商通”建设的实践图景
3.2.1 纵向贯通：自上而下的压力传导机制
在中国特色社会主义政治体制下，党的领导是推进各项事业的根本保证。党政“一把手”的重视程度和推动力度，直接影响着各地数字政府建设的力度、进度和成效。广东省之所以能在全国率先启动并大力推进数字政府建设，归根结底在于省委、省政府“一把手”的高度重视和“全省一盘棋”的顶层设计。
“数字政府改革建设能取得突破性进展，一把手的重视和坚强领导至关重要。没有省委、省政府主要领导的亲自指挥、亲自部署、亲自推动，各地各部门很难突破本位主义藩篱，形成工作合力。”（访谈记录，SG20231109-01）
时任省委书记李希多次主持召开省委常委会会议、省委深改委会议等，研究部署全省数字政府建设工作。时任省长马兴瑞则身体力行，以省数字政府改革建设领导小组组长的身份，亲自把关、亲自协调、亲自督办各项工作任务，将省委省政府的决策部署迅速传导至各地各部门，推动全省上下一盘棋的局面。除了省委、省政府主要领导亲自挂帅，广东省还将“数字政府”改革建设纳入省直各部门和各地方“一把手”工程考核的重要内容，对标对表抓落实。比如广州市出台《关于进一步深化数字政府建设的实施方案》中，明确将数字政府建设作为“一把手”工程，切实履行主体责任，要求将数字政府建设成效作为各区各部门绩效考核的重要内容，将考核结果与领导干部年度考核、提拔任用挂钩。以制度化的绩效考核倒逼各级领导干部提高政治站位，增强推进数字政府建设的责任感和紧迫感，最大程度发挥考核的导向和激励作用。
3.2.2 横向协同：跨部门统筹的顶层设计
条块分割格局是政府治理改革的顽疾，也是制约数字政府建设的重要瓶颈。“业务孤岛”加之“数据烟囱”，使得跨部门的数据资源共享和业务协同面临重重阻碍。为此，广东省在省委、省政府的统一领导下，通过建立健全跨部门统筹协调的工作机制（见图 2），着力打破传统的条块分割格局，为数字政府建设破除体制机制障碍。
一是成立省数字政府改革建设工作领导小组。2017 年 10 月，省委、省政府成立了由省级领导、省直相关部门和各地级以上市政府主要负责同志为主要成员的领导小组，全面统筹指导和推进全省的数字政府建设工作。领导小组的高规格设置、跨部门构成，有利于整合各方力量，形成“上下贯通、左右协同、步调一致”的工作格局。在省数字政府改革建设领导小组的牵引下，省直各部门之间的数据壁垒、业务藩篱逐步被打破，形成了“纵向到底、横向到边”的数字政府共建共享新机制。广东各地市和县区也相继成立数字政府改革建设工作领导小组。
二是组建“一网统管”专责小组。为进一步破除跨部门协作的体制障碍，2021 年广东省委省政府部署，在省数字政府改革建设工作领导小组框架内成立省“一网统管”工作专责小组，负责“一网统管”工作的统筹协调，各地各部门主要领导亲自部署、亲自推动。通过联席会议、协调督办等方式，将跨层级、跨部门、跨区域的数据资源、业务系统、服务流程等统筹整合起来。专责小组的成立与运行，一方面为数据共享、业务协同等关键环节提供了刚性保障；另一方面也为广东数字政府建设各参与主体间的利益协调、矛盾化解搭建了新平台，极大地提升了改革的系统性、协同性。
“省里已经达成一个高度的共识了，数据是驱动力。原则上只要不是严格保密的，都是可以共享的。有一个专班，都是一把手。每次开会都是一把手，反复协调，已经达成高度共识。”（访谈记录，SG20231210－02）
从横向统筹层面看，“嵌入式包联责任制”的制度禀赋正是其有效破解传统条块分割弊端的关键所在。通过党委统一领导、政府上下联动的机制化设计，既保证了顶层意图的贯彻执行，也为基层探索提供了制度空间。尤其是结合绩效考核倒逼改革，形成了“决策部署一竿子插到底、责任落实层层盯到人”的制度闭环。从而在“自下而上的制度供给”与“自上而下的政策需求”良性互动中，不断深化部门间数据共享、业务协同，为数字政府建设提供长效动力。
3.2.3 制度嵌入：上下联动的组织动员机制
上下联动、层层嵌入，是“嵌入式包联责任制”区别于传统科层体制的显著特征。通过强化中央与地方、省级与基层各级政府间目标同向、压力传导，有效消解了传统层级节制、基层“断片化”等问题。广东数字政府建设实践中，省市县镇村五级联动的工作机制正是这一逻辑的生动实践。
一方面，省、市、县（市、区）层面均建立了相应的数字政府改革建设工作领导小组（见图 2）。形成了省统筹规划、市县落实执行、镇村参与协同的联动推进格局。各级政府主要领导直接担任一把手，既突出了改革的战略地位和重要性，又以组织化形式将上级意图层层压实。对标省委、省政府的要求，各地结合自身实际制定具体实施方案。
另一方面，“嵌入式包联责任制”在破解科层体制弊端的同时，也为破除基层治理“碎片化”提供了有效路径。实践中，广东省持续深化“放管服”改革，简化办理程序，下放基层权限，激发基层活力。明确营商环境数字化转型，加快推进营商环境各环节各领域“一件事一次办”。构建省市县智慧联动、便捷高效的“一网通办”“一网统管”工作体系，解决数据不流通、系统整合不足等问题，让数据应有价值充分释放。
“‘粤商通’实施之前，企业的很多业务，比如企业开办、经营许可、报税缴税、项目审批、不动产登记、用电用水、融资贷款等都需要分别到不同的政府部门办理，程序繁琐，有的事项还需要等待领导的审批，时间成本比较高。其中环节比较多，还可能出现寻租腐败行为。工作中的难点在于各个政府数据的整合，现在很多项目通过“粤商通”足不出户即可办理。”（访谈记录，SDJ20231110－01）
“嵌入式包联责任制”通过自上而下的刚性传导和自下而上的灵活创新，在纵向与横向、条块与属地间形成了多层级、广覆盖的责任闭环。一方面，将中央、省委省政府的决策部署嵌入地方实际，压实工作责任；另一方面，又在基层一线因地制宜探索，反哺总结基层经验做法，在互学互鉴中不断提升基层治理的整体效能。正是在这种立体式、递进式的责任链条中，广东数字政府的顶层设计正加速向基层延伸渗透，将制度创新与技术应用统一于服务企业、造福群众的为民情怀之中。
3.2.4 多元共治：“管运分离”的政企协同机制
除了自上而下的行政推动，广东数字政府建设还注重发挥市场机制作用，通过“管运分离”的制度设计，充分调动社会力量参与的积极性，构建起政府主导、企业参与的共建共治格局。2017 年成立的数字广东公司，作为全省数字政府建设运营主体，为全省各级政务部门提供技术保障、平台支撑、运维服务等（见图 2）。“管运分离”通过厘清政府和市场的边界，规范权责利相统一，构筑起一套行之有效的政企协同机制。一方面，运营企业在政府授权范围内开展建设运营，政府侧重规划、监管和绩效考核，在相对分离中找准各自的定位。另一方面，运营企业在技术创新、平台建设、服务优化等方面发挥专业优势，为政府提供优质高效、持续创新的信息化服务。
“省政数局就几十个人，整个省的数字化建设，政数局负责顶层设计，建设和运营都是数广（公司）等具体单位来实施的。”（访谈记录，SG20231109－03）
“广东粤系列的基座建设有很多企业参与，中国移动、中国联通、中国电信、腾讯，负责政务服务大数据。华为有参与数广建设，也是核心合作伙伴，有华为的基础设施，技术政务云建设。曙光、浪潮有参与。”（访谈记录，SG20231109－04）
“‘粤商通’平台建设运营中，企业参与的模式很灵活，比如被集成、作为数字平台建设的联合体。”（访谈记录，ALY20231210－01）“国内目前数字政府建设做得好的城市都是政府和企业联合推动，政府做合规监管。”（访谈记录，ALY20231210－02）
“管运分离”的政企良性互动，也为提升平台建设运营管理水平、促进技术机制融合带来了新思路。比如，针对企业反映的堵点痛点，数字广东公司建立了常态化的需求对接和快速响应机制。通过开展满意度调查等方式，收集企业的意见反馈，有针对性地迭代和优化平台功能、简化办事流程，提升服务的精准性和有效性。与此同时，政府还定期开展绩效评估和第三方评价，既防止“管运分离”异化为管理缺位，又以结果导向倒逼企业不断创新服务模式、提升服务质量，实现了事前充分授权、事中有效监管、事后科学评估的改革闭环。
3.3 实践成效：制度创新与技术创新的融合发展
基于“嵌入式包联责任制”，广东数字政府建设不仅在体制机制、组织动员等方面取得了突破性进展，更在平台建设、流程优化、服务创新等领域实现了技术创新与制度创新的深度融合，提升了企业和公众的获得感。“粤商通”平台的应用成效，则集中体现了广东数字政府建设在“放管服”改革、优化营商环境等方面的创新实践。
一方面，作为广东“数字政府”改革建设的核心工程之一，“粤商通”以技术创新驱动制度创新，在平台建设与流程再造间实现同频共振。技术层面，依托大数据、人工智能、区块链等新兴技术手段，打通数据孤岛，强化数据共享，推动业务协同，进而为流程优化奠定基础。制度层面，按照“管运分离”的建设运营机制，广东省委省政府高位推动，数字广东公司作为平台建设和运营的责任主体，多方协同发力，着力打通“信息孤岛”，推进“一网通办”。自2019 年 8 月上线以来，“粤商通”平台已实现企业开办、工程建设项目审批、不动产登记等 80％以上的政务服务事项“指尖办理”，串联起企业准入、生产、经营等各环节政务服务。
在流程再造和功能优化的背后，是广东省以制度创新倒逼技术创新，持续推进“一件事一次办”改革。对标省委省政府的工作部署，各地各部门聚焦企业和群众反映强烈的办事堵点痛点，在广泛调研、充分论证的基础上，围绕申请材料、办理流程、审批时限、共享数据等进行流程再造，实现“最多跑一次”“一次都不用跑”等改革目标。
“比如佛山则依托‘粤商通’，建立健全容缺受理机制，打通部门信息壁垒。企业只需提交一次申请，平台自动完成材料校验、信息共享和协同办理，实现一网通办。”（访谈记录，SSZS20240409－01）
另一方面，广东数字政府建设始终坚持从企业和群众的需求出发，通过制度创新和技术创新双轮驱动，加快提升政务服务的质量水平。“粤商通”自上线以来，已实现 2873 项涉企政务服务事项“掌上办理”，上线注册企业用户超 1500 万，日活跃用户突破 50 万。
“以前工商注册、许可申请、税务报到等事项需要到多个部门‘来回跑’，现在通过‘粤商通’就能一键办理，企业开办时间压缩到 3 个工作日内。”（访谈记录，LL20231110－01）
除了常态化的办事指南服务，“粤商通”还针对中小微企业融资难问题，上线“中小微企业贷款”专区，帮助企业用足用好税收优惠、社保补贴等惠企政策，切实为企业纾困解难。
“‘粤商通’推广应用中，还通过用户反馈来促进技术创新、优化和迭代。企业如果对平台有要求，会及时回应。还有专门的回应平台粤省心。有些事项的优化会收集声音，平台再做出回应。”（访谈记录，SG20231109－03）
影响技术应用成败的关键在于技术是否惠及相关利益群体。也就是说，让相关利益群体从中受惠，既是技术影响社会变迁的基础，也是社会结构或文化塑造技术特征的前提。在对中国电信广东公司的深度访谈中，项目负责人通过具体案例，展示企业在制作数字平台 APP 方面已经有成熟的经验。
“前期会进行充分的市场调研，了解市场真正的需求，这样做出来的数字平台才能真正发挥作用。”（访谈记录，ZD20231110－01）
纵观广东省数字政府建设和“粤商通”平台运营实践，正是在党委政府高位推动、政企多方协同的共同努力下，通过嵌入式联责任制激发制度创新活力，以技术赋能驱动流程再造优化，实现平台功能和服务水平的同步提升。
4 理论对话：反思“嵌入式包联责任制”的解释力与贡献
“嵌入式包联责任制”理论植根于中国数字政府建设的生动实践，为破解技术创新与制度变革的复杂关系，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了独特视角。然而，任何理论的生命力都在于能够从特定语境中提炼出普遍规律，实现必要的理论抽象和逻辑升华。换言之，彰显“嵌入式包联责任制”的学理价值，关键在于探索该理论对一般性议题的启发意义。这需要在厘清其内在机理的基础上，以更宽广的比较视野和更深邃的理论追问，揭示这一理论范式的跨情境迁移潜力。
4.1 对科层制理论的反思与重构
在数字技术引发组织变革的语境中，传统科层制理论的解释力逐渐受到质疑，尤其是在应对跨部门协同治理、多元主体合作共治等新议题时，其局限性更为凸显。正如美国学者唐纳德·基辛所言：“科层制的僵化和封闭性可能阻碍组织的创新能力，而创新正是信息时代的核心诉求”。中国的数字政府建设实践同样对科层制理论形成挑战，主要体现在两个方面：
其一，科层制理论预设组织内部各部门之间泾渭分明的职责边界和上下分明的隶属关系，强调权责的科学划分与分工，但这种过于僵化、刚性的组织结构设计在数字时代遭遇困境。当前，数字政府建设需要打破条块分割，实现跨部门的数据共享、流程再造和业务协同。“嵌入式包联责任制”理论针对该难题，提出党委领导下的目标责任制和绩效评估问责机制，通过将数字政府建设目标任务嵌入到部门日常运行中，并将其细化、量化、责任到人，形成了一套行之有效的组织协同机制。用克拉克森的话说，“中国的做法是在科层制内部植入了强有力的政治动员和责任机制，攻克了科层制的顽瘴痼疾”。
其二，科层制理论强调组织成员需严格服从正式的规章制度，将人视为“理性经济人”，力图以规则激励最大化组织绩效。但这种机械化的激励方式忽视了人的价值诉求和社会属性，难以充分调动组织成员的主观能动性。事实上，在中国数字政府建设中，领导干部的政治责任感和历史使命感时常成为推动改革的关键动力。同时，上下级干部间的非正式人际关系网络也在一定程度上影响到组织运行绩效。“嵌入式包联责任制”理论敏锐洞察到这一现象，提出将正式的规则激励与非正式的人情驱动有机结合，形成了独特的“准科层”激励模式。正如周雪光在研究中国政府运行时指出的，中国存在一种“基于关系的治理”模式，即科层等级秩序与人情关系网络交织形成的独特治理结构。
4.2 对技术内生论的批判与超越
技术内生论长期以来被视为解释技术与社会关系的主流范式。在数字政府领域，技术内生论认为信息通信技术在政府部门的应用必然会导致政府组织结构的优化和管理流程的重塑，从而实现政府体制机制的根本性变革。“嵌入式包联责任制”理论基于中国实践形成对技术内生论的批判与超越：
其一，信息技术的应用并非脱离特定社会政治语境的独立过程，而是内生于特定的制度基础和国家战略。中国在数字政府领域的跨越式发展，得益于党中央和国务院的高度重视与统一部署。
其二，技术创新与制度创新并非简单的单向决定关系，而是相互交织、协同演进。一方面，新兴信息技术的广泛应用促使体制机制的变革，催生顶层设计与流程再造等配套制度安排；另一方面，制度环境又反作用于技术应用，影响技术路线选择和实施推进方式。“技术与制度是在复杂的互动中协同进化的，二者相辅相成，缺一不可。”“嵌入式包联责任制”理论对技术决定论范式进行了批判性反思，形成了具有本土特色的理论创新。
4.3 对“委托-代理”理论的丰富与创新
“嵌入式包联责任制”对“委托-代理”理论进行了本土化的创新。它揭示了中国数字政府建设中错综复杂的多元代理结构以及深嵌其中的行动者网络，为理解数字时代国家治理的复杂性提供了新的分析工具。同时，该理论还致力于重构“委托－代理”理论的微观基础，提出“嵌入式社会人”的行动者分析范式，为丰富和发展“委托－代理”理论提供了新的思路。这主要体现在两个方面：
其一，数字政府建设打破传统单一的“委托-代理”链条，形成错综复杂的多元代理结构。随着信息技术的广泛应用，政府、社会、市场等多元主体通过网络平台广泛参与公共治理，政府部门与社会力量同时扮演着委托人和代理人的双重角色。“嵌入式包联责任制”指出，数字政府建设不仅仅是政府内部的事务，而是在利益相关者共同参与中推进的社会化过程。正如邓利维所指出的，“数字时代的公共治理呈现去中心化特征，政府与社会行动者之间频繁互动，形成了动态多变的复合型代理结构”。
其二，中国数字政府建设实践还为重构“委托-代理”理论的微观基础提供了启示。传统的“委托－代理”理论建立在“理性经济人”的行为预设之上，强调通过物质激励机制的设计来调节委托人和代理人的关系。但这种假设往往难以解释官僚行为的复杂性。中国的改革实践表明，党政干部的使命担当和家国情怀时常成为政策执行的内生动力。于此同时，政府官员所处的错综复杂的社会关系网络，包括亲缘、地缘、业缘等，也在很大程度上影响其行为抉择。可见，单纯的“理性经济人”假设难以解释中国情境下的代理模式。
4.4 “嵌入式包联责任制”对当前数字政府研究的共性回应
将“嵌入”引入数字政府语境，意味着以更加动态、关系性的视角来审视数字技术与政府组织的关联。“嵌入式”理念超越了“外生于”和“内生于”的二元对立，强调技术创新和制度变迁在紧密互动中同频共振、交织演化，由此重塑着政府的组织边界和运行规律。可以说，“嵌入式”的提出实现了数字政府研究从静态描述向动态分析的进阶，拓展了传统电子政务理论的解释力。而“包联责任制”则源自中国政治实践的创制。它通过将任务目标层层分解、逐级压实，构建起纵向到底、横向到边的组织动员体系。这一机制打通了“层级-科层”分割的藩篱，将“自上而下”与“自下而上”的动员路径统一于共同的目标追求之中，形塑了灵活高效的组织运行方式。
当“嵌入式”与“包联责任制”在数字政府的理论阐释中交汇融合，便获得了一个超越“科层制”局限的创新分析范式。具体而言，以“嵌入式”的思维来透视数字政府，意味着数字技术的应用绝非脱嵌于特定政治制度语境的独立过程。恰恰相反，数字技术作为新的生产力和治理工具，必然深度嵌入一国政体、体制的基本结构，并受到后者的塑造和引导。中国数字政府建设正是在党的领导下，将数字化变革的目标导向和路径选择内嵌于中国特色社会主义制度的实践逻辑之中。而“包联责任制”则为数字政府的组织再造提供了独特路径。通过将数字化改革目标纳入党政干部岗位职责和绩效考核体系，形成了一套贯穿政府科层系统的刚性责任传导机制。在压力倒逼下，地方政府和基层部门不得不打破原有的条块分割，在数字赋能的过程中加快组织创新、机制创新和流程创新。由此，“自上而下”战略动员和“自下而上”创新聚合同频共振，构建起扁平化、矩阵式的协同治理架构。这正是“嵌入式包联责任制”的真实写照。
透过“嵌入式包联责任制”理论的视角来观察，“平台政府”等数字政府新型组织形态的出现绝非偶然。平台政府正是政府组织在技术驱动下实现网络化、扁平化的必然结果。数字技术打破“物理空间”“社会空间”，催生了“数字空间”，形成“三元空间”的跨部门协同、多主体参与的新型工作方式。而激励相容、开放包容的组织氛围，则为释放创新活力提供了土壤。平台政府之所以能保持灵活高效，正是源于“嵌入式包联责任制”对科层制僵化和条块分割的破解。以项目制为抓手，在刚性的绩效问责压力传导下，各部门在“包干到人”“刚柔并济”的运行机制中找准责任边界、明确任务分工，按照“一件事”归口管理和绩效评价，构建起大平台、大系统、大协同的立体式治理格局。这实质上实现了传统“M 型”科层组织向“∞ 型”协同组织的演进，是“嵌入式再造”的内在要求。
而平台政府建设的核心在于共享数据的有序开放与安全流动。在数据治理领域，算法问责、数字身份认同等议题成为理论研究的热点。然而，现有研究或过度迷信算法中立，忽视了人工智能系统中人的因素；或执着个人主义隐私观，忽视了数据流动背后的公共利益诉求。“嵌入式包联责任制”理论以独特的中国智慧为破解数据困局提供了新思路。它强调，数据治理不能简单对人治和法治、集权和分权进行非此即彼的抉择，而应在党委领导下探索人机结合、集中管控与放权授责统一的治理架构。通过建立大数据管理机构，将数据确权、数据开放、数据安全等事项统筹谋划；同时依托“包联”机制，将数据工作责任压实到地方政府和行业主管部门，赋予其一定自主权，调动起数据提供、流通主体的内生动力。在纵向政策指导和横向协同配合中，多元主体对接共享、协同治理，以“嵌入式”思维打通了数据开放利用与安全保护的良性循环通道。
5 结语
数字技术的迅猛发展正在重塑社会结构和资源配置方式，国家治理体系和治理能力现代化面临新的机遇与挑战。在此背景下，如何立足本国国情，创新体制机制，构建起适应数字时代要求的国家治理新模式，成为摆在世界各国面前的重大课题。本研究构建的“嵌入式包联责任制”理论立足中国改革发展实践，以数字政府建设为切入点，对上述宏大议题做出了有益回应。它的提出不仅为数字时代国家治理变革提供了新的理论视角，更在宏观层面实现了对制度变迁与技术创新关系的深化反思。
数字时代国家治理变革的核心议题在于，重构政府与市场、社会的关系边界，形成多元主体协同治理的新格局。传统官僚制框架下的“大政府”模式难以适应日益复杂的社会治理需求。“嵌入式包联责任制”理论提供的分析视角恰恰指向对这一传统模式的超越。通过在数字政府的系统性变革中嵌入党的领导这一“定海神针”，坚持一切工作在党的集中统一领导下推进，为跨部门、跨层级、跨区域的协同治理奠定了坚实政治基础。同时，该理论创新性地提出“管运分离”的体制设计，强调在坚持党的领导、政府主导的同时，鼓励社会力量参与，通过购买服务、PPP 等方式充分发挥市场机制作用。这实质上是在“政府－市场”二元对立思维的基础上，提出了一种国家与社会互嵌共生、合作共治的新路径。正如卡斯特所言，数字时代的国家治理创新，关键在于推动政府职能从“划桨者”向“掌舵者”转变，而“嵌入式包联责任制”对传统“大包大揽”路径的反思，对此做出了积极回应。
进而言之，从国家治理的系统论和结构功能主义视角来看，数字技术与制度秩序、组织形态的关系成为影响治理效能的关键变量。“嵌入式包联责任制”理论对这一议题同样给出了深刻洞见。它超越技术决定论的单向度思维定式，强调技术应用内嵌于特定社会政治语境和制度体系。中国数字政府建设的经验表明，数字技术要真正成为国家治理的倍增器，必须植根于社会主义制度沃土，坚持党的全面领导，赋予鲜明的价值导向。只有将数字化转型置于“中国之治”的宏大叙事中来把握，才能找准技术创新与体制机制创新的最佳结合点。
为方便编辑，文中参考文献及注释省略。
来源：张孜仪,赵金旭,吴佳正.嵌入式包联责任制：中国数字政府建设的成功逻辑[J].公共管理学报,2025,22(01):127-138+174-175.
