算法嵌入、信息赋能与基层政府治理能力建设

田先红

摘要：信息是政府治理的基础。算法嵌入政务服务热线系统之后，畅通了科层体系与民众之间、上下级政府之间的信息流通渠道，推动了基层政府治理的理性化、制度化。算法通过行动网络构建、网络行动塑造和新规则建立等机制，促进了行动网络的多元化、弹性化和制度化，进而增强了科层体系的信息处置、社会动员、精准治理和监督监控能力；但它同时带来信息赋权与信息秩序、信息过载与信息识别的张力以及纵向信息能力与横向信息能力的失衡。上级政府对社会的过度动员诱发基层政府过度回应、信息识别难度加大等难题，造成社会动员与秩序维系之间的张力。未来需要准确定位信息技术运用的目标与功能，平衡上级政府、基层政府与民众之间的关系，形成社会动员与秩序维系良性互动的局面。

关键词：算法；信息；数字时代；基层政府；治理能力

一、问题的提出

信息是政府开展治理实践的基础。古今中外的一切政府治理活动，都以获取、处理信息为前提。近年来，政府治理中的信息问题引起越来越多研究者的关注。从传统时期的 “言路” 制度，到当代国土监管与整治中的 “制图术”、政府公共规制中的信息工具选择，再到对 “认证” 这一基础性制度的分析，无不体现了信息与政府治理之间的密切关联。

伴随人类进入信息时代，大数据、人工智能、机器学习、区块链等各种新型信息技术不断涌现。信息技术对于政府治理能力的影响，正越来越多地进入学者们的视野，成为一个方兴未艾的研究领域。研究者普遍注意到，现代信息技术的运用增强了政府的信息能力。有研究者指出，现代信息技术加速了数据产生、利用和传递过程，这不仅使数据空前丰富起来，还促进信息和知识在更大范围传播。进入数字时代，数字和智能技术大幅提升了政府汲取信息的能力，进一步丰富了信息流，提高了信息透明度。技术赋权促使社会理解政府运行的需求快速上升，政府与社会的双向信息沟通日益凸显。信息革命通过以互联网为基础的信息交通机制、以大数据为基础的信息收集机制、以云计算为基础的信息处理机制和以数字平台为基础的信息集成机制极大增强了政府的信息能力。伴随政府信息能力的增强，其清晰化能力、监控能力和服务能力也不断提升。

首先，信息技术增强了政府的清晰化能力。研究者指出，信息技术的进步，使社会事实的信息化和清晰化变得可能，从而极大地提高了政府治理的清晰度。技术革命对于政府信息能力的建构至为关键，历经农业革命、工业革命和信息革命之后，随着信息技术的日益发达，政府对社会的 “照看” 愈发清晰。信息技术的发展，极大增强了政府的基础性权力，使政府能够更深、更精准地渗透和干预社会。

其次，信息技术强化了政府的监控能力。信息是政府监控活动的基础。指出，对个人信息的搜集、整理和储存，有助于政府强化对个人的管理和监控。通信技术的发展，大幅提升了现代政府的信息搜集和处理能力，为政府建立反思性监控体系创造了条件。在现代社会，科技的进步使政府得以创立 “检查” 等治理技术，提高了人类行为的可见性、能见度，进而增强了政府对个体的监控能力。现代交通、通信技术的发展，使政府能够直接了解和进入以前不透明的社会，为政府将复杂的现实简化为纲要的条目创造了条件。

最后，信息技术增强了政府的服务能力。研究者从技术赋能、科层权力结构变化等角度探讨了信息技术对政府服务能力的影响。研究者指出，信息技术变革推动政府形态从 “物理空间” 的政府向 “数字空间” 的政府转变，大大提高政府治理的数字化、互联化、智能化水平。在信息技术支撑下，基于使用频次、使用时长、使用时段等客观信息的大数据，能够反映民众需求的强度、供给方式的适合度等诸多内容，在很大程度上解决了民众真实需求无法准确、有效识别的困难，能够为政府优化公共服务供给提供准确信息。此外，现代信息技术增强了政府化约外部复杂性的能力，确保政府的分类治理能够成功开展。信息技术的不断成熟，为信息技术通过敏捷治理赋能数字政府建设提供了技术可能。还有一些研究者关注了信息技术对政府治理权力结构的影响，指出信息技术改变了信息流动的路径，构建了更为扁平化的治理权力结构，加强了部门间的沟通和协同联动，形成平台化的运作方式，推动着政府治理形态的变革。政府治理结构的改变也间接地增强了政府的服务能力。

总体而言，多数研究者的基本共识是：信息技术的发展增强了政府获取社会事实的能力，使社会事实变得更容易监测和计算。从研究视角来看，已有研究主要从宏观上探讨现代信息技术对政府治理能力的影响，且多为规范分析和阐释。从解释机制来看，这些研究多侧重于信息技术与政府治理能力的相关分析，而缺乏对信息与政府治理能力之间因果机制的关注。虽有研究者在特定的治理情境中分析治理技术对政府治理的影响，但相关研究主要局限于分析现代信息技术嵌入政府治理之后的信息流通路径问题，未能厘清信息与政府治理能力之间的深层关联机制。

本文提出一种中观层次的分析思路。这一分析思路有助于将宏观和微观勾连起来，既有宏观视野的观照，又有微观经验作为支撑。本文立足于中观层次，通过宏观视野观照和微观经验支撑相结合，探讨信息与政府治理能力之间的关联。概括而言，本文探讨的主要问题是：算法如何将信息转化为政府治理能力？信息赋能政府治理的因果机制是什么？

二、分析框架与案例概况

技术终归需要人来操作。技术的运用离不开行动者的态度、观念和行为等。现代信息技术嵌入政府组织内部之后，其运行必然受到不同行动者的影响。这些行动者的观念、价值取向不可避免地作用于信息技术。已有研究探讨了行动者在政府组织采用信息技术过程中的影响和功能。构建的 “技术执行” 理论，揭示了政府行动者内嵌于认知、文化、社会以及制度结构的特性怎样影响他们对因特网和相关信息技术的设计、感知和使用。指出，政府机构内部的组织和文化变革以及外部民众行动者的行为转变，是影响数字化技术运用的重要因素。另有研究者基于技术与组织互构的视角，从行动者、技术和组织三个层面提出理论假设，并通过对全国抽样问卷调查数据进行验证，认为技术接受度、个体信息技术能力对技术增负感生成具有负向直接影响，技术应用失当和体制性压力具有正向直接影响，体制性压力与技术接受度通过技术应用失当和个体信息技术能力还发挥着间接影响。还有研究者指出，政企互动中不同主体资源占有类型差异与依赖关系的非均衡性，共同促成了政企合作机制异质性，并由此塑造了差异化的平台建构模式。上述研究彰显了行动者的认知、态度等因素影响政府组织采用信息技术的路径和机制。

同时，信息还与权力关联密切。信息是权力的重要来源。在信息不对称条件下，掌握较多信息的一方可以利用其信息优势获取额外利益，从而形成相对于另一方的权力优势。伴随人类进入信息社会，信息的重要性大大凸显。有人指出，权力正在从 “拥有雄厚的资本” 的主体转向 “拥有丰富的信息” 的主体。信息成为权力，尤其是在信息扩散之前，对新信息及时作出反应的能力是一种至关重要的权力资源。信息成为控制世界和全球政治、经济、文化活动的软权力，信息源优势和信息权力成为当代社会的重要权力源，对传统的权力提出了挑战。在电子媒介、数据库等新型信息技术的支撑下，现代社会对人的监控权力无所不在，形成所谓 “超级全景监狱”。正因为信息与权力的密切关系，各方行动者会围绕信息的产生、传递展开激烈竞争和博弈。行动者的能动性在信息的生产、流通和处置过程中发挥重要作用。所以，探讨信息技术与政府治理能力之间关联，不能忽视行动者的意志和行为。

由此，本文引入行动者的视角，分析在基层治理场域中，不同行动者如何围绕信息的流动展开竞争和博弈，以及不同行动者的互动关系最终如何影响和塑造了基层政府的治理能力。在基层治理场域中，存在三个基本的行动者，即上级政府、基层政府和民众。上级政府掌握着对基层政府的支配权，包括干部任命、考核检查、资源分配等权力；上级政府的态度、取向不仅直接影响基层政府的行为，而且关乎信息技术在政府组织中的使用情况。基层政府不仅负责贯彻落实上级政府的政策和意图，而且直接面对广大民众，其态度和行为也影响着信息技术的采用成效。民众是基层治理的重要参与主体，他们可以利用信息技术表达自身利益诉求，通过上级政府给基层政府施压以满足自己的诉求。这三大行动者作为基层治理的重要力量，共同塑造着基层治理的图景。

因此，上级政府、基层政府和民众这三大行动者及其互动关系构成了我们观察基层治理的重要切口。我们可以建立一个涵盖上级政府、基层政府与民众三大行动主体在内的分析框架。借用经济学中的委托–代理理论，可将上级政府视为委托人，基层政府视为代理人。上级政府委托基层政府向民众提供公共服务。为确保作为代理人的基层政府向民众提供符合质量要求的公共服务，上级政府和民众共同充当基层政府的监督者。信息的汲取、流动和处置在监督过程中发挥着重要作用。

以当前各地运用最为广泛的政务服务热线为例，该系统中主要有三大行动者：上级政府、基层政府和民众。行动者具有能动性，任何信息、条件在行动者这里都会发生变化。在政务服务热线系统运行过程中，不同行动者根据自身的立场和利益诉求，有针对性地利用特定信息达到其目的。信息的传递融入了行动者自身的理解、意图和价值观等。此外，各行动者还开展谈判、动员、代表和置换等一系列行为，形成所谓 “转译” 的过程。转译包括问题呈现、利益赋予、征召和动员等四个基本环节。各行动者之间的一系列互动行为形成了网络，它强调工作、互动、流动、变化的过程，将行动者之间连接起来。在政务服务热线系统中，上级政府与基层政府和民众之间的信息汲取、信息反馈、信息传递等互动行为，构建了一个循环往复的网络结构。

该分析框架的主要内容涵盖两个方面：一是分析信息在上级政府、基层政府和民众之间的流动路径，具体包括上级政府与民众之间的信息搜集和处置，以及上级政府与基层政府之间的信息传递和反馈等；二是分析信息赋能基层政府治理能力的因果机制，主要从行动网络构建机制、网络行动塑造机制和新治理规则建立机制等三个层面进行探讨，呈现上级政府、基层政府与民众之间围绕信息而展开的互动关系。这三个层面与行动者的意志和行为有着密切关联。其中，行动网络构建强调不同行动主体之间互动关系的规模和密度，网络行动塑造意在凸显信息如何影响行动者的行为方式，新治理规则建立则聚焦政府如何借助信息技术实现对其他行动者的行为规范和约束。

本文的研究案例来源于笔者 2022—2023 年在 B 市和 W 市有关政务服务热线的田野调查，同时辅以搜集的有关政府工作报告等文献资料。其中，B 市为直辖市。该市近年来大力推动政务服务热线制度化、规范化、智能化，并制定了全国第一部有关政务服务热线的地方性法规，产生了较大影响，成为政务服务热线领域的标杆。W 市是中部某省会城市。早在 1983 年，W 市就启用了 12345 服务热线，是全国第二个开设 12345 热线的城市。W 市政务服务热线的建设力度虽不如 B 市，但也逐渐走上了制度化、智能化的发展轨道。尤其是近年来，伴随大数据、人工智能技术的发展，政务服务热线系统平台不断更新迭代，诸如智能语音、终端 App、大数据分析研判等，都被运用于政务服务热线平台之中。案例选择服务于理论建构的目标。尽管 B 市和 W 市的政务服务热线系统的发展水平存在一定程度的差异，但二者都有着共同的发展趋势，即通过算法、大数据等现代信息技术的运用实现治理技术的不断迭代；而且，二者的总体运行机制、所产生的基层治理效应都有诸多相似之处。另外，两个案例的经验可以互补，尽可能提升案例经验材料的饱和度，共同支撑本文的理论建构目标。

三、算法嵌入与信息流动

算法已普遍渗入我们的日常生活和政府治理之中，极大地塑造着人们的社会生活和治理样态。广义而言，算法是一种概念网络，它包括模型、目标、数据、训练数据、应用程序和硬件等要素；狭义上，算法是指将人类语言中的社会规范和法律规则转化为计算机代码。算法与信息之间关系密切。信息是算法的养料。梅杰等人提出算法影响科层组织结构的三种机制，即信息、机构与制度。“算法搜集信息 (输入)、处理信息 (吞吐量)、应用信息 (输出) 并学习改善输出 (反馈)”。信息构成算法的基础，算法则对人名、地名、性别、年龄和诉求事由等信息进行编码转换，使其可计算、简单化、清晰化，进而成为辅助政府决策的依据。“算法不仅嵌入现有的组织实践或程序中，而且形成了信息架构的核心”。

借助现代信息技术，政务服务热线体现了鲜明的 “算法科层制” 的特征。从民众诉求信息的收集、分类、传递，到诉求处置过程、结果信息的反馈，都贯穿着算法的运用。跟其他某些技术治理平台一样，政务服务热线系统的算法也是由后台、界面和现场组成。后台管理借助信息技术对治理事务进行转译，运作过程涵盖信息的汲取、编码和并联等环节；治理界面主要包括诉求信息输入、分流办理、结果反馈和回访结案等；治理现场则涵盖系统响应、现场控制、考核评价和监测预警等四个环节。政务服务热线系统将各种信息通过代码和编程转化成可视化、可计算的数据。从信息的主体来看，在政务服务热线系统中，信息的流动主要沿着两条路径展开。

（一）上级政府–民众之间的信息流动路径

1.民众诉求信息的处置。在政务服务热线系统运行过程中，民众诉求信息的处置需要通过以下环节完成。

(1) 诉求信息汲取。社会事实具有非规则性和模糊性。政府必须将模糊的、非规则的社会事实转化成清晰、简单的信息，才能增强可治理性。因此，信息汲取构成了政务服务热线系统的基础性工作。政务服务热线系统中，信息汲取以编码为底座，分为电子化系统与智能化系统两种路径。其中电子化系统运用包括政务 App、微信公众号、微博和二维码等；智能化系统包括智能语音、智能地图、分析研判平台等，将静态与动态的复杂信息，转化为标准化、类型化、可视化、可读性和可操作的 “数字语言”。同时，政务服务热线系统还与网格化管理体系对接，大幅提升了信息集成能力。

(2) 诉求信息分类。信息分类是开展认证的基本要求。“分类越明确，规则越精细，个人也就越特征化，国家掌握的个人特征越多”。开展信息分类的前提是对民众诉求信息进行编码转译。借助算法、大数据和人工智能技术，政务服务热线系统可以对民众诉求信息进行智能化分类，并直接推荐承办单位等信息。系统派单的依据就是后台使用数据代码进行标识分类的 “派单目录”。比如 B 市市民服务热线中心的 “派单目录” 包括 48 项一级目录、490 项二级目录和 2509 项三级目录。此外，在算法和大数据技术支撑下，该系统还能对民众诉求的人、地、事、物和承办单位等基础数据信息进行分类计算和画像，自动计算出不同单位的诉求状况、问题和趋势，使民众诉求信息更为清晰可见。

2.民众评价信息的搜集。就民众对基层处理结果的评价信息而言，上级政府主要是搜集和掌握民众对诉求处理的满意程度信息，其核心指标就是 “满意率”。民众评价信息主要通过两种渠道搜集。

(1) 人机协作渠道。根据政务服务热线系统规定，对于每一份诉求工单，基层干部按流程处置完毕之后，须通过电话、短信息、邮件和平台等途径对民众进行回访，了解其满意程度，并将当事人评价信息通过电子化系统上传反馈至上级政府。民众的评价信息由不同数字代码进行标识（比如 “1” 代表满意，“2” 代表不满意）。计算机对民众输入的数字代码进行自动识别归类，形成评价结果。民众提供的诉求评价信息是上级政府对基层进行考核的重要指标，在整个政务服务热线考核指标体系中占有较高比重，它是上级政府对基层服务工作质量进行认定的主要依据之一。

(2) 智能化生成渠道。为确保基层代理人提供信息的准确性，民众诉求受理中心对于基层干部处置的每一份工单，都会通过智能语音或平台测评等方式对当事人进行回访。一旦上级政府回访发现民众的 “真实” 评价信息与基层干部提供的评价信息存在不一致之处，上级政府便可能认定基层干部隐瞒了民众的真实态度。上级政府将这类工单界定为 “反水” 工单予以重点关注，并将其作为重要考核指标。同时，系统还根据平台数据，运用人工智能技术，对民众评价信息进行大数据分析研判，更全面地了解民众满意度的分布和变动情况以及不同事务类型的满意度等。

(二) 上下级政府之间的信息流动路径

从信息传递路径来看，上级政府和下级政府之间的信息传递有自上而下（信息下达）和自下而上（信息反馈）两条路径。从信息内容来看，上级政府和下级政府之间流动的信息包括民众诉求信息、监测预警信息、治理过程信息、治理结果信息和绩效评价信息等。

1.自上而下的信息传递机制。上级政府向下级政府（基层）传递的信息主要包括民众诉求信息、监测预警信息和绩效评价信息。首先，传递民众诉求信息。借助算法和人工智能技术，政务服务热线系统可以对集成的民众诉求信息进行编码转译和分类。在此基础上，系统通过设置相关诉求的点位派、定向派、分类派、推荐派等智能自动派单模式，将不同类型的诉求直接派单到相应的责任单位。而且，系统引入的智能化助手，还可智能推送以往类似事件的成功处置经验信息，辅助基层工作人员处置问题，从而简化处置过程，提高办理效率。

其次，传递监测预警信息。在算法、大数据和人工智能技术支持下，系统建立了涵盖民众诉求记录、村 (社区) 点位信息等在内的大数据底座，能够构建事件、时空、行业等多维度智能分析模型，对民众诉求信息进行实时监测、研判和预警，并将信息报告快速下达到相关政府部门和单位，从而极大地提升了城市治理的风险感知和监测预警能力。

最后，下达绩效评价信息。借助算法和大数据分析，上级政府可以对基层政府的工单办理情况进行量化评价和考核，评价信息包括语音测评、电话回访和短信询问等。这些评价信息转化为一系列指标，包括响应率、解决率、满意率、万人诉求比等。上级政府对下级政府的各个指标进行计算得分，并排名通报。比如 B 市政务服务管理局每月对全市 16 个区、333 个乡镇街道进行响应率、解决率和满意率排名。市委每月召开区委书记月度工作点评会，通报 “接诉即办” 情况，分为先进类、进步类、整改类和治理类共四种类型。在 W 市，上级政府对 12345 热线的 “群众满意率” 考核一直到乡镇 (街道) 层级，对于每月排名后 3 位的乡镇 (街道)，上级政府要约谈乡镇 (街道) 党政主要负责人。排名通报和考核的最主要目的，是上级政府通过反馈绩效评价信息强化对基层政府的监督。

2. 自下而上的信息反馈机制。下级政府向上级政府反馈的信息主要包括治理过程信息和治理结果信息。治理过程信息是指下级政府响应政务服务热线系统要求、办理民众诉求的进度和难题等实况，包括技术响应装置和技术预警装置。技术响应要求责任单位必须在规定时间内对民众诉求做出受理、回复等；技术预警是基于处置时效的编码设计，即每到一个时间节点，系统会自动弹窗提示承办单位办理时间节点信息，实现对治理现场的技术监督。以 B 市为例，该市要求，“根据诉求的轻重缓急程度和行业标准，原则上实行 2 小时、24 小时、7 天和 15 天四级处置模式”。政务服务热线系统会根据不同办理事项的时限要求，设置相应的响应和办理时效，实现对承办单位的自动预警提示。治理结果信息是指基层政府办理民众诉求所达到的最终结果。政务服务热线的终极目的是要给民众解决问题，所以，上级政府最终关注的是下级办理民众诉求的结局如何。对于每一件工单，上级政府都规定了严格的办结和反馈时限。下级政府必须在规定时限内向上级政府反馈办理结果，如果无故逾期未反馈，下级政府的这一工单将被列入超期未办工单，下级政府将被扣分惩罚。无论是办理过程信息还是办理结果信息的反馈，目的都是提高基层政府的服务透明度，使工单办理过程和结果更加清晰可见。上级政府可以依据基层政府反馈的信息进行督办。

辨别信息的真伪、解决信息不对称是上下级政府之间信息流动的一个核心问题。从治理链条来看，上下级政府与基层社会民众的距离不同，这一空间结构决定了二者掌握有关基层的信息数量和能力存在差异。基层政府距离民众更近，在信息掌控上拥有天然优势；如果上级政府监督乏力，基层政府很可能利用其信息优势欺瞒上级政府。借助政务服务热线的算法，上级政府可以实时掌控基层政府的治理动态，从而增强了其信息掌控能力，压缩了基层政府隐瞒真实信息的空间，这在一定程度上改变了上下级政府信息不对称的困境。

四、算法、信息与政府管理能力的形成机制

算法不仅是一种技术，而且具有权力的内涵。算法已经成为一种公共权力，至少是一种准公共权力。这一准公共权力具有处理海量数据的技术优势、基于复杂算法生态的架构优势以及对社会权力运行的嵌入优势。那么，算法嵌入政府之后，如何强化信息的功能进而增强政府治理能力呢？在政务服务热线系统中，算法强化信息的功能、赋能政府治理的机制主要有三个：行动网络构建机制、网络行动塑造机制和新治理规则建立机制。

(一) 行动网络构建机制

行动网络是政务服务热线系统中的基本要素。上级政府、基层政府和民众通过在具体情境中互动构建起行动网络。算法嵌入政务服务热线系统之后，改变了信息流通、处理的形态和方式，从而促进行动网络的构建，具体机制包括信息简化、信息聚合和信息共享。

1.信息简化。所谓信息简化，即在算法支撑下，政务服务热线系统使治理过程更加清晰化、简单化，大大压缩时空条件对行动网络构建的限制。“数字技术将信息编码成比特 (二进制数字) 的电子信号，让信息能够彻底摆脱物质实体的束缚，能够几乎无成本自由地以光速传送”。在数字空间中，信息以数字化形态表达，信息传递速度快，克服了实体空间的距离障碍。借助算法，上级政府可以更好地掌握民众和基层政府的相关信息，更加清晰地观察各主体的行动，使基层社会事实更加清晰化，增强了可治理性。所以，上级政府可以更有针对性地采取应对策略，构建更加密集的行动网络。

2.信息聚合。在政务服务热线系统运行过程中，如何对海量的民众诉求信息进行分类处理是关键环节。如果依靠传统的人工计算方法，不仅耗费大量人力物力，而且效率极其低下。在数字时代，新型信息技术能够提供强大的算力。算法的自动化、智能化特征大大提高了人们对数据信息的处理能力。在强大算力的支撑下，政务服务热线系统可以在短时间内汇聚海量数据信息，并根据特定的编码程序对数据进行分析、研判。算法为政府在短时间内迅速准确区分民众诉求信息提供了条件支撑。依托既定的编码程序，政务服务热线系统可以通过关键字眼识别民众诉求内容。此外，上级还可以通过满意率、万人诉求比等指标，识别基层干部办理工单的质量和效率。面对每年数千万甚至上亿的大数据信息，仅凭传统算法显然无法完成计算功能，而只能借助现代算法。

3. 信息共享。算法增强了信息的共享范围和速度，从而促进各行动主体行动网络的构建。政务服务的效率高低在很大程度上取决于信息传输的效率。在传统政府治理体制下，信息传递主要借助纸质文书、电报等通信工具。不同部门之间、不同层级政府之间信息闭塞的现象较为普遍。而算法嵌入政府之后，建构出信息流动的扁平化结构，从而大大提高了政府的信息传输能力。算法可以促进政府各层级、各部门之间的信息互联互通，打破政府内部的信息阻隔和信息孤岛局面。例如，政务服务热线系统接收民众诉求信息并分类之后，可以直接由接线员派单到相应的责任单位，而不再像传统的那样层层下达指令，从而可以避免中间层级对信息的过滤或阻隔。如果工单涉及政府多个部门或层级，那么热线平台也可以在短时间内将信息传输到各部门和层级，并及时沟通和反馈。伴随信息流动的提速，信息能够覆盖和串联更多的行动者，从而构建更为多元化的行动网络。

(二) 网络行动塑造机制

行动是行动者网络的基本要素。信息是行动的基础，信息流通形态和速度的改变，直接影响行动。算法嵌入政务服务热线系统之后，从根本上改变了信息的流动形态和速度，进而塑造着各主体的行动方式。具体而言，算法、信息促进网络行动塑造的机制包括问题化机制、分布式治理机制和公开评价机制。

1.问题化机制。所谓问题化，包括两方面含义：一是上级政府将汲取的民众诉求信息转化成为需要治理的问题，并对这些问题进行拆解，分配解决问题的责任；二是指行动者将自身诉求建构成为一个急迫需要解决的问题。就前者而言，算法规则确立了一套编码程序，赋予民众诉求信息以相应的意义，上级政府依据算法规则对民众诉求信息进行高效转译，将其转化成为问题清单；就后者而言，问题化是行动者彰显自身利益诉求、让对方重视其诉求的基本策略。在传统科层体制下，民众将自身诉求问题化的方式主要包括来信、来访等，这些方式耗费的时间、精力等资源较多。算法嵌入政务服务热线系统，既增强了政府的信息处置能力，又赋能广大民众，提高了其 “可行信息能力”。所谓可行信息能力，是指 “信息主体能够满足自身信息需求的实质自由，体现为信息主体在相关因素影响下所表现出的功能性活动”。民众可行信息能力的增强，有助于他们更多、更好地进行政治参与、表达自身利益诉求，将自身诉求问题化。广大民众利用新型信息技术提供的空间，将大量诉求信息输入政务服务热线系统。政务服务热线的低门槛、低成本，进一步畅通了民众诉求表达渠道，为民众利益表达赋权。

2. 分布式治理。所谓分布式治理是指，“基层政府面临变动性和异质性兼具的任务结构时，主动寻求‘技术帮助’而采取的一种‘折中’策略和适应性变革”。分布式治理实质上是治理主体根据具体情境而调整治理方式的一种行动策略。开展分布式治理的前提是对情境进行定义，而这又高度依赖信息的掌握。算法为上级政府开展信息识别、确定具体情境提供了更为强大的支撑。具体而言，算法助推的分布式治理机制包括几个方面。首先，算法有助于优化基层治理资源配置。算法可以促进政府各层级、各部门之间的协同联动。在政务服务热线系统运行过程中，某些民众的诉求并非单个部门、单一层级政府所能解决，而是需要政府多个部门或多个层级之间协同联动。此时，如何对政府不同部门、不同层级进行协调、整合资源，形成攻关的合力，就很关键。算法为政府解决部门间、层级间的协同联动和资源整合提供了载体。其次，算法有助于识别办理工单所需要的责任单位和资源类型，进而为上级政府精准调配部门资源提供决策参考，提高资源配置效率。最后，分布式治理的另一重要特征是吸纳社会力量进行治理。政务服务热线借助算法的加持，极大地动员广大民众参与到治理过程中，构建了去中心化的网状治理结构，这正是分布式治理的重要表现。

3. 公开评价。所谓公开评价，就是让民众作为基层政府服务质量评价的主体，对政府的服务质量进行公开评判。在政务服务热线实践过程中，各地都普遍设置了工单办理质量评价环节，让民众对工单办理单位进行评分 (或评级)。公开评价就是将基层政府的服务质量置于阳光之下，将不同单位的公共服务状况亮出来 “晒一晒”。政务服务热线系统搜集民众诉求评价信息，为民众监督基层干部的公共服务质量创造了更好的条件，这在客观上能够起到强化基层政府服务意识的作用。公开评价就是为民众赋权，让民众行使监督基层政府的权力。借助算法，民众的公开评价信息能够快速地传递到上级政府进行汇聚。

(三) 新治理规则建立机制

在网络行动中，行动者需要建立新规则以引导和规范各主体的行为。算法、算力为新治理规则的确立提供了条件，使规则更好地内化为行动者的规范。在政务服务热线系统中，新治理规则建立主要包括算法规制、感知控制和监督强化等三个机制。

1.算法规制。算法规制是指算法以其确定的规则来指引和约束人类或政府的行为。“算法可以嵌入数字系统中，帮助政府做出有关分配监管性资源、实施执法处罚的决策，甚至事先制定规则”。算法嵌入政府后，对政府治理行为起到指导和约束作用。智能技术通过数据编程和算法规范等，为政府治理的组织运作、制度执行和治理行动等提供可以遵循的规范。政务服务热线也借助算法规则对民众和基层政府的行为发挥引导和约束功能，它所内含的一系列标准化、规范化的流程，指引和约束着基层政府，如政务服务热线严格规定了基层政府对民众诉求的响应、办理、办结时限和流程，且通过自动弹窗等智能化技术对基层政府进行提醒和监控。此外，算法还规定了基层政府办结民众诉求工单的评价程序，要求工单办结达到一定的满意率标准。这些算法规则逐渐内化为基层政府的行动指南，确立了由算法规制所形成的治理秩序。

2. 感知控制。所谓感知控制，就是行动者通过有关信息推送，强化其他行动主体对某一现象和问题的感知力度，进而引导和控制其注意力分配的一种行动策略。在政务服务热线运行中，上级政府将有关考核、评价信息下达到基层政府，基层政府据此感知到上级政府的注意力导向，并采取相应措施迎合上级政府的要求，上级政府利用信息推送引导了基层政府的注意力分配。算法大大提高了信息流动的速率，对基层政府形成强大的注意力牵引作用。办理工单、回应民众诉求成为基层政府的中心工作。基层政府将大量注意力配置到该项工作上面，迅速回应和处理民众诉求，达到敏捷治理的效果。同理，算法也为民众表达诉求提供了更强的感知控制能力。民众利用政务服务热线平台的低门槛、高效率条件，不断将其诉求信息传递到上级政府，吸引上级政府的注意力配置，使上级政府感知到其诉求的重要性。一些民众在短期内反复投诉，正是利用这一技术平台强化感知控制的重要表现。

3. 监督强化。“信息是个人行为受到监督的基础”。算法提高了政府的信息能力，进而为政府强化监控奠定了基础。在算法的加持下，上级政府通过加强信息控制，可以强化下级政府的责任，提升上级对下级的监督能力，压缩下级的自由裁量权。上级监督的强化表现为以下三个方面。

一是自上而下的监督压力传导。算法的加持使得上级政府具备更强的信息优势，上级政府凭借其掌握的信息不断给基层干部施压。严格、及时的信息反馈，有助于上级政府督办工单办理进度。政务服务热线系统设置不同的时间节点，通过声音、弹窗、倒计时页面等自动提醒基层干部。在 W 市 X 区 C 街道，街道专门建立了 12345 热线工作微信群，群里既有街道领导，又有 12345 热线工作办公室工作人员、各村村支书及具体负责办理工单的村干部。街道的 12345 热线工作人员接收区里转办的工单后，就在微信群通知、派发到各村。街道借助领导的权威，督促村干部履行工单办理责任。如果村干部不配合，工作人员就在微信群通知有关村干部。借助信息技术手段，上级政府对民众诉求数据信息还可以迅速、便捷地进行统计和计算，实现诉求信息的数字化、可视化、清晰化。这可以极大地压缩了时空，促进了信息的快速流动，提高了组织运行速度，增强了自上而下的压力传导。政治压力借助技术手段进一步放大，强化了基层政府的责任意识，压缩了基层政府的自主权力空间。

二是上级政府对下级政府的考核激励压力。根据信息经济学的原理，在信息不对称条件下，代理人可能凭借信息优势，破坏其与委托方之间的约定，谋求自身利益，从而损害委托方利益；委托人需要对代理人采取适当的激励措施，以应对信息不对称难题。在政务服务热线系统运行中，上级政府如何更多地了解基层政府办理工单、为民众提供服务的情况，关系到激励制度设计能否有效发挥作用的问题。算法为上级政府获取更多有关下级工作绩效的信息提供了条件，进一步强化了自上而下的激励强度。依托算法，上级政府通过考核、排名通报，对下级进行数字考核。上级政府每个月都对各辖区单位的政务服务热线数据信息进行汇总，并排名通报。可见，尽管压力型体制的基本特性没有改变，但算法的嵌入，确实进一步强化了上级政府对下级政府的监督能力。

三是上级政府对下级政府治理现场的监督压力。借助现代信息技术条件，上级政府可以掌握基层办理工单的现场信息。比如，基层干部在办理工单过程中，必须将现场的各类信息拍照留痕，上传到政务服务热线系统之中。这些现场信息包括：基层干部访问诉求当事人的情况、办理工单的相关证据资料等。基层干部提供的现场信息必须能够做到逻辑自洽，不存在明显瑕疵或自相矛盾之处。上级政府依据这些现场数据信息对基层干部办理工单的质量进行评判。一线治理现场信息通过信息技术转译，得以在另一个时空中复原，这大大压缩了基层干部造假的空间。

概言之，借助算法，政府大幅提升了其信息处理效率，使得上级政府吸纳、转化、传输信息的能力得以提高。算法通过行动网络构建、网络行动塑造和新规则建立等机制为政府赋能，并为民众赋权。这极大地拓展了治理行动网络的构建空间，又进一步为上级政府开展社会动员、精准治理和监督基层政府创造了条件，增强了政府的社会动员、精准治理和技术监督能力 (见图 1)。

五、算法、信息与政府治理能力的限度

算法嵌入科层制，强化了对信息的控制，促进了行动网络的构建，增强了政府治理能力，但同样引发了相应的问题，从而展现出技术治理的限度。

(一) 信息赋权与信息秩序的张力

算法、算力极大提升了上级政府的信息处理能力，构建了更加多元化的行动网络，降低了民众诉求表达的门槛，达到了为民众赋权的目标。与此同时，信息赋权为民众提供了越来越多的诉求表达渠道和机会，给信息秩序带来一定的冲击。面对民众爆炸式增长的诉求信息，上级政府依托算法对下级政府实施高强度的考核和排名通报制度，给基层干部施加巨大的责任压力，调动了基层干部的回应积极性。基层干部对民众诉求回应的程度、频率大幅度提高，继续将大量民众诉求吸纳进入政务服务热线系统。诸多本应通过司法渠道解决的涉法涉诉诉求，也涌进热线系统中。当前，一些地方还强调 “未诉先办”，将政府回应的阶段提前，进一步释放民众诉求。政务服务热线的低门槛、低成本，再叠加强大的治理效能，势必吸引更多的民众通过政务服务热线解决问题，从而导致民众诉求大量增加。从 B 市的统计数据可知，2019 年 B 市刚刚启动 “接诉即办”，该市受理的政务服务热线工单为 696 万件，到 2021 年 11 月底，当年的工单受理总量已达 1335 万件，2022 年的工单受理总量更是高达 17592.4 万件。尽管 2022 年有疫情影响因素，但工单受理总量超过 1 亿件。对于一个常住人口 2000 余万的城市而言，一年内人均工单数量达到约 8 件。政务服务热线系统超负荷运转，倒逼地方政府不断升级网络技术系统，扩充接线员队伍，加强系统基础设施建设，地方政府的信息秩序维系压力不断加大。

过度的社会动员导致诉求信息的过度回应。算法嵌入政务服务热线系统，大大畅通了民众诉求表达渠道，形成强大的社会动员能力。上级借助算法给基层政府施加巨大的政治压力，基层政府必须积极回应民众诉求。但治理体系的过度动员，需要耗费大量治理资源。大量的民众诉求信息涌入政务服务热线系统，造成诉求信息泛滥的局面。再加上政务服务热线系统有一系列烦琐、严格的处置流程，基层政府按流程办理这些工单，需要耗费大量的人力物力资源。尤其是随着算法嵌入科层组织，强化了技术理性，形成技术霸权，导致治理的刚性化，挤压了基层自主治理的空间。基层政府难以根据民众诉求信息的真实情景采取符合实际的治理措施，陷入所谓 “强规范、弱事实” 的认证困境。算法体制沿着惯性轨道不断自我强化，难有通融、调整的弹性空间，带来一定程度的治理内卷。

(二) 信息过载与信息识别的张力

信息汲取能力是政府信息能力的重要指标。政府开展治理行动，必须以汲取社会信息为前提。借助算法，上级政府的信息汲取能力极大增强，但同时带来信息过载的问题。海量的民众诉求信息当中，混杂着不少信息噪声，进一步加大了政务服务热线系统甄别民众诉求信息真伪的难度。从行动主体的角度来看，上级政府借助算法强化对基层政府的激励与监督，使得民众在与基层政府博弈过程中占优势。民众诉求信息不仅总量大，而且具有多样性、多元化、非规则性等特征。囿于治理成本限制，上级政府无法逐一了解、核实民众诉求信息的真伪，而只能将诉求信息的识别和办理任务转交给基层政府。一些民众可能利用自身的信息优势，借机表达过高、不合理的要求。民众的不合理行为容易混淆诉求信息，加大上级甄别信息真伪的难度，带来诉求信息的识别困境。

尽管算法有助于增强上级政府对民众诉求信息的分类治理能力，但技术手段只能识别诉求的内容和类型，比如上级政府可以更为便捷地区分民众的诉求信息是属于民生类、咨询类，还是涉法涉诉类、征地拆迁类等，但这样的识别方式仅限于形式层面，而无法识别民众诉求信息的根源、性质，这就为一些不合理、不正当诉求信息涌入政务服务热线系统提供了空间。如何从海量的民众诉求信息中有效识别和剔除 “信息噪声”，成为基层政府面临的难题。

(三) 纵向信息能力与横向信息能力的失衡

政府信息能力可以分为纵向信息能力和横向信息能力。纵向信息能力是指不同层级政府之间的信息获取、传递、反馈等方面的能力；横向信息能力是指政府从社会汲取信息、进行信息交换和沟通的能力。在纵向维度上，借助算法，政府内部纵向信息能力极大增强，上级政府可以更为清晰地 “照看” 基层政府行为，大大缓解了上下级政府之间的信息不对称难题，强化了上级政府对基层政府的常态化监督。从横向维度来看，算法使政府对社会的信息汲取能力增强，但与此同时，社会可以向上级政府输入各种信息噪声。两方面因素限制了上级政府识别民众诉求信息的能力。一是空间限制，上级政府与民众之间的空间距离，使其无法对民众诉求信息进行逐一识别；二是规模限制，面对如此大规模的民众行动主体，上级政府无法逐一赴一线治理现场开展调查、甄别民众诉求。由于上级政府无法有效识别民众诉求信息，也就难以对民众诉求行为进行监督，并确定民众诉求的合理性、正当性，上级政府与社会之间的信息不对称难题没能解决。在这个意义上，上级政府仍然未能跳出信息不对称的结构性难题。

在横向信息能力不足的情况下，上级政府通过强化自上而下的纵向信息控制，给基层政府施加巨大政治压力。面对上级的压力，基层干部被迫回应一些民众的不合理、不正当诉求。他们甚至耗费大量的人力物力资源过度回应这些不正当、不合理诉求。一些基层干部采用 “花钱买平安”、打感情牌等策略安抚诉求者；“维稳” 的逻辑侵蚀了 “服务” 的逻辑，消解了基层干部和政务服务热线制度的权威。如此，这些提供不合理、不正当诉求信息的民众成为政务服务热线系统中的 “关键少数”；这些 “关键少数” 冲击了基层治理秩序，耗费了不少治理资源。

此外，为了应对上级政府的 “满意率” 考核评价，一些基层干部还利用自身的信息优势，采用 “充水” 的办法提高政务服务热线的 “满意率”，具体做法为：基层政府指使工作人员冒充民众拨打政务服务热线，提出一些较小的、较容易解决的诉求；在工单办理结束后，拨打热线的工作人员反馈 “满意”，这样可以通过提供更多的 “满意工单” 来稀释 “不满意” 工单，降低 “不满意” 工单的比重，进而提高自身的 “满意率”。这是基层政府利用信息优势采取的一种应对上级政府考核的反制行为。对于这一行为，上级政府也无法逐一核实信息的真伪。

以上事实表明，社会动员能力与秩序维系能力二者之间存在较大张力。政府借助算法极大增强了社会动员能力，但民众被动员起来之后，如何有效甄别和应对民众诉求信息、维系治理秩序却成为一个新的难题。社会动员愈频繁、动员程度越深，治理秩序维系的压力越大。事实上，在上级政府的强大激励和监督压力下，应该解决、具备条件解决的民众诉求一般都能够得到解决，剩下的多为不应该满足的不合理、不正当诉求；或者属于历史遗留问题，或者是需要整合多部门资源进行解决的难题。上级政府借助算法从整体上激活民众诉求的同时，也激活了原本沉寂的民众诉求，给一些民众的不合理行为创造了空间，带来较大的秩序维系压力。随着条件的变化，信息优势开始偏向民众一方，他们利用自身的信息优势与基层政府展开博弈，信息不对称的难题并未从根本上得到解决。

概括而言，在数字时代，上级政府和基层政府发生信息优势分化，政府上下级之间信息不对称难题得以缓解。上级政府的信息能力极大增强，其利用从社会汲取的海量信息强化对基层政府治理过程的常态化监控，压缩了基层政府的自由裁量权；同时，上级政府抬升了民众在政务服务热线系统中的权力地位，强化了社会动员。民众利用其信息优势，将一些不合理、不正当的诉求信息输入政务服务热线系统，加大了上级政府甄别信息真伪的难度。面对上级政府的激励监督和民众诉求表达的双重压力，基层政府或者采取各种安抚策略摆平诉求者，或者利用信息优势采用 “充水” 的方式提高 “满意率”。在算法带来的新一轮 “信息战” 中，上级政府、基层政府和民众都试图发挥自身的信息优势，争取在信息博弈中占优。

六、结语

现代信息技术与政府治理能力之间关系是学界研究的重要话题。学界对二者之间关系的研究主要限于相关性分析，而对信息技术如何转化为政府治理能力的机制着墨甚少。本文以政务服务热线系统的运行过程为研究对象，在基层一线治理场景中探讨算法嵌入科层制对政府治理能力的影响机制。本文不是一般化地讨论算法对于政府治理能力的意义，而是基于中国治理经验场景，探讨算法与政府治理能力之间的关系。笔者立足于中国独特的制度、体制架构，深入中国一线治理实践之中，观察现代信息技术赋能政府治理的因果机制。

此外，不同于政府信息能力研究的宏观视角，本文提出了一种中观研究视角，并建构了上级政府–基层政府–民众的分析框架，探讨不同行动者之间的互动关系。研究表明，信息技术赋能问题，不能一概而论，需要深入政府治理体系内部对不同行动者进行细致考察；对于不同行动者而言，信息赋能的程度、效果和意义都存在较大差异。

本研究的基本结论是：算法嵌入科层制之后，畅通了上级政府与民众之间、政府上下级之间的信息流通渠道，推动了基层政府治理的理性化、制度化。信息流动的变化引发了基层治理权力结构的调整。算法通过行动网络构建、网络行动塑造和新规则建立等机制促进了行动网络的多元化、弹性化和制度化，进而增强了科层体系的信息处置能力、社会动员能力、精准治理能力和监督能力；但同时也带来信息赋权与信息秩序、信息过载与信息识别的张力以及纵向信息能力与横向信息能力的失衡。上级政府对社会的过度动员诱发基层政府过度回应、信息识别难度加大等难题，造成社会动员与秩序维系之间的张力。

政务服务热线是 “民心中心” 的时代表达。政务服务热线的目的是通过在政府组织中植入算法，打破政府上下级之间的信息不对称困境，为民众畅通诉求渠道，加强对基层干部的监督，倒逼基层干部为人民群众提供服务，密切党群关系。问题在于，当上级政府高度重视政务服务热线、大大提高治理效能时，大量民众使用这种低门槛、低成本的信访方式，可能导致系统拥堵。算法嵌入政务服务热线系统，改变了上级政府、基层政府与民众之间的平衡关系。上级政府、基层政府与民众是政务服务热线系统中的三大行动主体。当上级政府凭借信息优势对基层施加过大的激励监督和责任压力时，系统将偏向于民众，吸纳大量不合理、不正当的诉求信息进入系统，从而为少数谋利者提供空间；反之，系统将偏向于基层干部，可能导致诸多民众的合理、正当诉求难以得到有效解决。可见，信息技术为上级政府、基层政府赋能，为民众信息赋权的不同程度影响政务服务热线的运转状态。如何平衡上级政府、基层政府和民众这三大行动主体之间的关系，在三者间保持动态平衡，将考验制度设计者的智慧。

从这里也可看出，信息技术赋能政府治理的机制高度复杂。在一般意义上，技术的加持确实能够提升政府的信息流通和处理能力，但信息技术嵌入科层制之后，是否能够发挥治理效能，最终还是取决于科层制中的人，特别是掌握政治权威的上级政府。如果上级政府高度重视，信息技术的效能可以更好地发挥；反之，信息技术的应用则可能流于形式。有学者指出，“算法只是中立的工具，由那些为了特定目的而试图管理和控制民众的人开发和调用”。在治理过程中，信息技术只是充当了辅助者的角色。在这个意义上，要改变技术理性主导的局面，仍然需要依赖科层制中人的态度和行为的调整。“正是这些人决定了算法能否实现其克服现有政府程序缺陷的全部愿景”。

由此还可以进一步延伸讨论：技术与组织的结合如何影响了政府治理能力？技术与组织之间的关系并非单向度的，而是相互建构的。信息技术和组织安排互相关联、相得益彰，二者互为因果关系。信息技术效能的发挥既取决于技术本身的可互构性，也取决于组织结构的可互构性。现代信息技术具有明显的效率优势，它能够极大地提升政府处理信息的效率，为政府治理赋能；同时，上级政府借助信息技术的优势，并依托其政治权威，可以给基层政府传导政治压力，强化对基层政府的监控，促使其高度重视并妥善受理民众诉求。二者相互结合使政府治理能力得以提高。当然，信息技术效能的发挥，也受制于政府组织的运转状况，尤其是政府组织中主要领导者的注意力分配和偏好，这再次彰显了技术治理的限度。这一观察不仅有助于拓展有关技术与政府治理能力之间关系的认识，而且启示我们在未来的政府治理实践中，需要进一步改进政府组织的运行机制，使技术与政府组织更好地匹配，从而实现技术治理效能的最大化。（为编辑便利，参考文献未能呈现）

来源：田先红.算法嵌入、信息赋能与基层政府治理能力建设[J].政治学研究,2025,(01):119-134+190.