双向赋能及其互动逻辑：
以政协工作与基层治理的关系为中心
韩志明 陈洲
摘 要：如何促进民主和治理之间的深度结合及其共同发展，是当今社会的重要议题。各地大力推进人民政协活动向基层拓展延伸，催生了政协工作与基层治理交相互动和相互融合的治理图景。在推进国家治理现代化的时代背景下，政协工作与基层治理具有“双向奔赴”的意义，既构成了以协商民主建设驱动基层治理创新的现实路径，也呈现了基层治理“牵引”政协工作发展的特殊逻辑。政协工作嵌入基层治理场域，围绕人民群众关心关切的问题开展活动，丰富了基层治理的思路和方法。基层治理是国家治理的底座，包含丰富而现实的治理议题，成为承接政协工作创新发展的重要场景，也提升了政协工作的质量和水平。二者的衔接融合是彼此双向赋能的互动过程，带来了更为理性、更加规范和更具渗透性的治理，对理解国家治理现代化具有重要的理论和现实意义。
关键词：政协工作；基层治理；双向赋能；互动融合；治理现代化
习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”［1］伴随着风险时代的到来，不确定性和复杂性相互叠加，构成了当今人类社会的基本特征。如何顺应中国式现代化的现实需要，激发民主政治的治理效能，推动基层治理现代化，实现社会的长治久安，构成了国家治理的重要议题。一直以来，协商民主是社会主义民主的重要形式，在中国不仅具备深厚的历史渊源，也具备扎实的实践基础，有效保障了人民当家作主。如今，无论是在农村［2］，还是在城市［3］，协商民主已经被越来越多地运用到基层治理中，形成了不同类型的发展形态［4］，构成了优化治理的民主路径和方法［5］。
作为一项具有中国特色的制度安排，人民政协不仅是爱国统一战线组织，也是发展协商民主的重要载体，蕴含着兼收并蓄的文化底色，彰显了和合共进的政治智慧，也不断发展出丰富的协商形式［6］，搭建了协商对话的专业化平台［7］，推进了协商与决策的制度化衔接［8］，在国家治理中发挥着无可替代的作用［9］。近年来，伴随着协商民主的蓬勃发展，人民政协及其工作也逐渐向基层和一线延伸［10］，涌现出许多各具特色的创新举措，如“委员工作室”“有事来商量”“协商在一线”“请你来协商”“‘码’上议”“社情民意+服务热线”“基层月例会”等。这些创新形式不仅拓展了政协工作的阵地和内涵，也丰富了基层治理的思路和方法。
在新的治理语境下，政协工作和基层治理不再是相互割裂的，也不是单向度发生作用的，而是朝着交相互动甚至融合的方向发展，呈现出相互补充和相互赋能的新特点，具有“双向奔赴”的意义，然而二者的互动融合并不是想当然的，更不是凭空产生的，而是在特定的情境下发生的，是一系列机制作用生成的结果。现有研究尽管越来越重视人民政协的治理功能及其作用，也关注到政协工作推动基层治理的重要价值，但很少讨论政协工作与基层治理是如何良性互动与相互赋能的。为此，本研究立足政协工作与基层治理的属性及其特点，分析二者“双向奔赴”的情境及其动因，探讨二者的相互赋能及其实现机制，对政协工作与基层治理的融合式发展进行理论阐释，为国家治理现代化提供具有特色的经验支撑。
一、政协工作与基层治理的“双向奔赴”
人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要发挥好人民政协的治理效能，既要立足专门协商机构定位，把协商民主贯穿于履行职能全过程，也要加强和改进政协工作，推动政协工作与其他治理活动的良性互动，充分激发政协制度在国家治理中的特色优势。基层是国家治理的底座，构成了承接各项政策落地的现实空间，基层治理不仅折射出国家制度的结构形态，也检验着治理体系的综合效能。在当今国内国际环境风云变幻的时代，基层治理面临着更加复杂的矛盾和挑战，对治理方法和思路创新提出了更高的要求，这也创造了政协工作与基层治理“双向奔赴”的互动情境。
（一）政协工作需要下沉落地的现实场景
在当代中国的历史进程中，民主协商的传统贯穿于中国共产党领导革命、建设和改革事业的全过程，既构成了中国特色社会主义民主政治的基本内容，也驱动和启发了其他治理领域的改革和创新。作为中国社会土壤中成长起来的制度产物，人民政协继承和发扬了协商议事的政治传统，始终坚持团结和民主两大主题，一方面加强思想政治引领，广泛凝聚多元共识，充分调动一切积极因素，努力画出最大的“同心圆”，不断增强其感召力、凝聚力和创造力；另一方面，围绕党和国家中心工作，开展协商对话，畅通反映社情民意的通道，为实现全过程人民民主开辟了重要渠道，保障了政治的安定团结，促进了社会的和谐稳定，充分体现了社会主义民主政治的鲜明品格、制度优势和治理效能。
自成立以来，伴随着国家制度的不断成熟，人民政协的功能定位也得到了丰富和发展。1949 年9月，在中国共产党的号召和推动下，中国人民政治协商会议在北平召开，开创了协商建国的伟大实践。1954 年，第一届全国人民代表大会召开后，人民政协继续发挥作用，成为“各党派的协商机关”，适应了新中国成立初期发展多党合作事业和开展各党派协商的现实需要。改革开放后，人民政协的功能已经不再局限于各党派的协商，得到了充实和完善，活动范围也进一步扩大。党的十八大以来，适应协商民主广泛多层制度化发展的需要，人民政协的性质定位又出现了新的变化。2018 年3 月，《中国人民政治协商会议章程修正案（草案）》明确写道，人民政协是“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”，赋予人民政协更大、更多、更高的使命和任务。
伴随着性质定位的变化，加强和改进人民政协工作也被提上日程，成为推进国家治理现代化的重要内容。2019 年9 月，中央首次召开政协工作会议，概括总结了人民政协70 年的发展成就和经验，对做好政协工作提出了更高要求。2019 年10 月，中共中央出台《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》，围绕发挥专门协商机构作用、加强思想政治引领、健全工作制度、强化委员责任担当和加强党的领导等方面，对做好政协工作作了系统部署。2021 年12 月，中共中央办公厅专门印发《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》，指出当前市县政协工作中“存在工作不够规范、发展不够平衡和人员力量相对薄弱等突出问题”，要求进一步落实党中央关于政协工作的统一部署，在市县层面加强和改进政协工作。
作为高度组织化的政治机关，人民政协工作的内涵极为丰富，包括民主协商、提案办理、调查视察、反映社情民意、巩固统一战线等工作，活动范围也覆盖各个公共领域，但总体上是围绕政治协商、民主监督、参政议政和凝聚共识等基本功能展开的。一般来说，这些工作主要侧重宏观的国家政治生活，关系到党和政府重大决策或者行业领域发展的一般性问题，与日常生活是有相当距离的，也是社会公众很少直接参与的。伴随着社会主要矛盾的变化，政协工作与社会公众的互动越来越多，有很多基层治理中的问题进入政协的关注范围内，也有更多的政协工作涉及群众的切身利益，如近五年来，上海市政协有近2，100 件与社会和民生有关的提案获得立案，其中就涉及老旧小区改造、疏通社区消防应急通道、依法整治“企闹”等基层治理问题。
需要看到的是，由于相关体制、机制以及程序、方法等不完善，政协工作长期缺乏深入一线的途径或渠道，不但社会公众很难参与到政协活动中，而且政协委员也难以对接、联系人民群众，以至于对相关社会问题掌握不深，了解不够，也就不能提出具有建设性的意见建议，更难以发挥好联系和服务群众的作用，尤其是基层政协还普遍存在“基础工作”和“人员力量”［11］薄弱等问题，政协机构以及政协委员更加缺乏介入实际问题的途径，无法直接回应人民群众有序参与的需求，从而出现了政协工作“务虚”或“漂浮”的问题。因此，要加强和改进政协工作，除了要加强政协组织自身建设，还必须重视政协工作与其他治理活动的互动，运用空间化思维开辟政协发挥作用的新场域，为政协工作下沉落地提供现实场景。
习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会上强调，“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用”［1］，“坚持工作重心下移，深入实际、深入基层、深入群众，做到知民情、解民忧、纾民怨、暖民心，多干让人民满意的好事实事，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性”［1］。基层贴近群众的日常生活，是社会公众可以参与的舞台，更是各种社会问题要素密集交错的基本单位，很容易出现各种各样的分歧异见和矛盾纠纷，也需要更具差异性和灵活性的治理方法，这构成了发挥政协制度优势的广阔天地，提供了推进基层治理现代化的实践场域。所以说，运用空间化思维加强和改进政协工作，关键就是要牢固树立大抓基层的思维，推动工作思路向基层聚焦，工作重心向基层倾斜，工作安排向基层着力，工作职能向基层拓展，工作力量向基层充实。
（二）基层治理需要提势增能的有效方法
中国自古以来就是一个单一制的国家，包含从中央到地方和基层的纵向权力结构，也衍生出中央统一领导与地方分散治理的矛盾。“要在中央，事在四方”，不同治理层级的地位和权力是不同的，承担的职责和使命也是有区别的，因此需要的治理技术也是不一样的。基层以城乡街镇及其社区为依托，集聚着多元化和差异化的治理主体，衍生出多样化的治理场景，是国家治理中最具活力和特色的部分，也是各类问题汇集的地方。特别是伴随着城市化建设的不断加快，不同群体间的利益关系更加敏感，矛盾纠纷也日益尖锐，基层应对的难度越来越大，对基层治理提出了更高的要求。可以说，国家治理是通过基层治理反映出来的，也是在解决具体问题的过程中得到检验的。
改革开放以来，我国现代化建设进程加快，经济社会结构发生重大调整，社会利益格局分化加剧。面对多重压力带来的风险和挑战，社会治理体制改革不断推进，先后经历了从社会管控、社会管理到社会治理的转型［12］。2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“创新社会治理体制”，以“提高社会治理水平”。作为社会治理体系的重要组成部分，基层治理的重要性也进一步突显。习近平总书记强调：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”［13］2021 年4 月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），首次从国家层面对基层治理作了系统谋划，为推进基层治理现代化指明了方向。
面对日益复杂的治理情境，基层社会中诉求表达不通畅、需求回应迟缓和群众参与性不足等问题也广泛暴露出来。各地不断优化工作思路和方法，改革和创新层出不穷，形成了很多典型的实践案例，如三治融合或五治融合、三社联动或五社联动、党建引领基层治理、网格化管理、家门口服务或15 分钟生活圈、一网通办或接诉即办改革、数字社区以及枫桥经验等，对现有治理要素进行重构、编排和组合，将各种资源和力量更好地组织起来、整合起来和协调起来，其中许多案例是开创性或原创性的，形成了具有代表性的治理经验，也有很多案例是大同小异的概念包装，是对其他案例的复制和模仿。这些都反映了基层改进和优化治理技术的努力，推动了某些具体问题的解决，也促进了基层治理的迭代升级。
任何的治理技术都是在具体的治理场景下产生的，技术原理及其运行是有区别的，运用的范围是有条件的，要解决的问题是不同的，产生的治理效果也是有差异的。基层治理更多是操作性的领域，面对的是多样化或个别化的社会事实，需要应对和解决的问题往往是形态各异的，涉及多元化的管理部门以及机构或个人。正是由于具体问题及其情境的差异性，基层治理包含多样化的治理技术，不仅不同的主体具有不同的立场和规范，而且各自都使用不同的策略和方法，具体包括制度规范、变通处理、关系运作以及情感治理等。因此，基层治理现代化的关键不是提出多少与众不同的概念，也不是运用了多少炫酷的技术，而是能够根据治理情境和问题特性的变化，选择可行和有效的方法，提高基层治理手段和目标的适配性。
基层治理面对和解决的问题数量是非常庞大的，问题的类型也是相当多样的，特别是其中有大量具体而微的敏感性问题，如加装电梯、老旧小区改造、广场舞噪声和邻里矛盾等，牵扯到不同的个人或群体，各方主体也都有不同的需求、利益以及情感需要，不是能够用简单粗暴的办法或者技术可以摆平的［14］，必须通过沟通对话的方式来解决，因此对民主协商或协商对话提出了越来越迫切的要求。2015年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，专门对基层协商特别是社区协商的发展提出了具体要求；2019 年10 月，党的十九届四中全会在重申加强和创新社会治理的任务时，特别将“民主协商”和“科技支撑”纳入社会治理体系中，这标志着民主协商成为基层治理体系的基本特征和重要方法。
作为专门协商机构，人民政协不直接行使国家权力，也不直接作出公共决策，其地位是相对“超然”的，在政治生活中具有巨大的影响力，也容易灵活地链接各种优势资源，为问题解决提供了特殊通道、平台和资源。在推动工作向基层延伸的过程中，政协不仅将政策宣传、答疑解惑、收集社情、反映民意、民主协商和服务民生等工作嵌入基层，让政协能够走近群众，还通过委员下沉嵌入、平台衔接嵌入和小微协商嵌入的方式［15］，把协商民主的理念、技术和方法及其相关资源带到基层，如很多地方推动政协工作向基层延伸，推进政协协商与基层协商相互衔接，探索出政协班子成员联络联谊、界别议政厅、街镇政协联络组、社区委员工作室等工作机制，既强化了政协工作与基层治理的互动，也拓宽了基层治理的制度性空间。
二、政协工作促进基层治理的过程叙事
长期以来，人民政协围绕三大基本职能开展履职工作，在国家治理中发挥着至关重要的作用。党的十八大以来，人民政协性质定位进一步明晰，成为国家治理体系的重要组成部分。在此背景下，党和国家强调要发挥好政协专门协商机构作用，进一步激活人民政协的治理效能。党的十九届四中全会指出，要“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”。近年来，各地依托委员工作室或界别工作站等，将政协工作延伸到城乡街镇及其社区，由外而内地重构了基层治理的新格局，推动了基层治理技术的创新发展，为基层治理注入了新活力。
（一）补充了开展治理活动的秩序规范
“没有规矩，不成方圆”。伴随着信息和交通技术的进步，人类跨空间活动的能力空前增强，人口的流动不断加快，人际关系变得更加复杂，社会互动的结果也充满了更多不确定性。从治理的角度来看，基层越来越需要建立系统而成熟的制度性规范，以保障公共服务和管理的有序开展，推动社会多元主体的良性互动，增加治理活动的可控性和稳定性，实现更加长效的治理。2021 年4 月，《意见》提出，要“以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制”，强调制度机制建设对基层治理的重要性。然而，基层面对的治理问题繁多，具体的生成情境也千差万别，除了一般性的服务和管理事项，很多活动或者工作都缺乏直接可用的制度规范，特别是在协商治理中，虽然各地也形成了很多具有特色的工作经验，但规范化水平不够，参与也不够充分。
政协是高度组织化的专门协商机构，在长期的履职过程中积累了丰富的协商工作经验，形成了更高的制度化能力和水平。政协推动各项工作向基层延伸，一方面将政协协商议事的工作思路嵌入治理活动中，如依托委员工作室和界别工作站等搭建了制度化的协商平台，通过街镇联络组强化对协商专业队伍的管理，建立了更加规范的协商流程和议事规则体系等；另一方面，聚焦民生实事开展履职活动，生成了许多新的工作规范，建立了与其他治理技术互补的工作制度，包括政协委员联络联谊制度、调研制度、例会制度、联系界别群众制度、履职登记制度、反映社情民意制度以及协商成果报送制度等，补充了联系和对话群众的常态化机制，拓宽了听取和征集民意的制度化通道，增加了接触和服务群众的机会，弥补了基层工作中的制度短板，大大夯实了基层治理的秩序基础。
（二）建构了跨层级或部门的对话机制
现代政府是按照科层制的形式组织起来的，具有分工负责和层级分明的结构特征，权力运作的基本方向是向上负责。政府在解决实际问题的过程中，各层级或部门之间主要按照“谁主管谁负责”的原则来行事，在遇到难以解决的问题时，往往需要逐级请示或跨部门协调，不能随意越级或越位采取行动。这样的组织运行方式尽管是必要的和可行的，但也面临着形式化、板结化和内卷化的问题，不仅限制了政府及其职能部门的注意力范围，也束缚了跨层级或跨部门沟通协作的能力。在当前城乡基层治理的过程中，街镇政府以及社区承担着越来越繁重的治理任务，需要解决的问题也越来越错综复杂，其中有很多是关联性很强的问题，如城镇联合执法、空中飞线整治、地下管道铺设等，通常不是单个职能部门或者街镇一级政府能够解决的，往往需要建立跨部门或跨层级的沟通对话机制，增进治理动作的协调与配合。
与其他治理主体相比，政协在国家治理中具有相对“超然”的组织地位，虽然不直接参与公共政策的制定和执行活动，但与同级党政机关有着相当的行政级别，也有着高于政府职能部门的政治地位以及话语权。党的十八大以来，人民政协在国家治理活动中的“出镜率”和“显示度”越来越高，不仅在政策意见征集等事项中发挥着重要作用，还依托专门协商机构的平台来突破科层制的束缚和限制，建立起跨越层级或部门的沟通对话机制，特别是在推动政协工作向基层延伸的过程中，将协商场景前移，在一线搭建了制度化的协商平台，围绕基层群众急难愁盼等问题，开展调研、视察、协商和监督等活动，邀请政府职能部门或条线主管单位到场通报情况，与政协委员和界别群众等展开对话交流，及时回应基层关切，增加了彼此交换意见的机会，也将各方行动者连接起来，推动了相关问题的顺利解决。
（三）推动了治理资源的平衡互补
“巧妇难为无米之炊”，治理活动其实就是各类资源和要素配置或组合的函数。基层治理现代化是一项复杂的系统性工程，既要加强行政执行、为民服务、应急管理和平安建设等能力建设，又要建立更加成熟的制度规则体系，还要不断优化各类治理资源要素调用和配置的方式和水平。基层是各类社会问题比较集中的场所，面对着繁重的治理事务，但由于权力的位阶和管理的层级比较低，通常也是资源要素比较稀缺的地方，由此也就产生了“小马拉大车”的难题。近年来，在中共中央、国务院统一部署下，重心下移和资源下沉成为社会治理的基本趋势，基层人、财、物等资源要素紧张的局面得到了明显改善，但是面对价值偏好多样、利益诉求复杂以及治理事项超载等现实挑战，基层治理仍然存在资源配置不平衡不充分的问题，尤其是知识、技术和社会资本等“软资源”还相对短缺，限制了基层治理能力和治理水平的提升。
作为人民政协工作的主体，政协委员经由协商推荐的方式产生，主要来自各民主党派和各行业领域的优秀人才，蕴含着丰富的人才和智力资源，如全国政协委员在协商产生的过程中，要充分考虑其代表性、社会影响力、专业水平和学历层次等，具有较高的标准和要求［16］。人民政协组织政协委员开展履职活动，促进了各界人才力量的汇聚，推动了各方面智力资源的整合，在辅助公共决策和凝聚社会共识等方面发挥着重要作用。各地推动政协工作向基层延伸，融入社会治理，通过紧密嵌入、松散合作或直接介入等方式［17］，一方面组织委员参与基层协商、联合调研、意见征集和民意座谈等活动，将政协委员下沉到了基层，强化了基层治理力量；另一方面，搭建委员工作室和界别工作站等常态化工作平台，充分发挥政协委员的知识和社会资本等资源优势，开展法律咨询、健康宣讲、来访接待和治理协调等工作，拓宽了基层治理的资源渠道，促进了治理资源的平衡互补。
（四）拓宽了民意信息传递的通道
习近平总书记强调：“做好基层工作，关键是要做到情况明。情况搞清楚了，才能把工作做到家、做到位。大家心里要有一本账，要做明白人。”［18］群众利益无小事，关系到人民群众的获得感、幸福感、安全感。基层直接面向广大人民群众，是经济生产和社会生活的一线，集聚着大量涉及人民群众利益的事项和问题。如果民意诉求的渠道不通畅，民意表达不到位，相关方面沟通的效果不好，个人和群体求诉无门，就可能导致问题得不到关注和重视，更不能及时得到解决，甚至积压和升级为“老大难”问题。因此，做好基层治理工作，关键是要坚持走好新形势下的群众路线，深入到基层社会当中去，通过各种渠道问需于民、问计于民、问效于民，更好地倾听民声、尊重民意、顺应民心，了解民之所盼，筹谋民之所想，回应民之所呼，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的问题，实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。
基层治理直接面对着多样化的民意诉求，其中有的问题是比较标准化的，只需要对接相关部门照章办事就能处理，但也有大量的问题是边界模糊的，是具有关联性和交叉性的，如产业结构布局、公共交通路线安排、饮用水工程实施、社区食堂建设、违章建筑拆除等，不是民众能够精准把握或直接参与的，更不是个别部门能够单独解决的，需要深入开展调查研究，认真组织对话沟通，广泛听取意见建议，才能准确发现和识别问题，形成真实有效的治理信息，为公共决策提供参考依据。政协工作在向基层延伸的过程中，不仅把政协的资源带入基层，还将政协社情民意信息和委员提案等民意渠道延展到基层，拓宽了党政机关面向基层获取民意的通道，缩短了基层民意传递的距离和周期，减少了传递链条过长导致的信息衰变，增强了民意信息的时效性，也提高了基层治理响应民意的效率。
（五）培育了多方协同共治的话语生态
从单中心管理迈向多中心治理，是当今社会治理发展的基本趋势。改革开放以来，伴随着经济社会的持续发展，总体性社会的结构发生了变化，单位制等社会管理体制也走向解体。面对出现的治理“真空”，政府承接了大大小小的社会事务，逐渐居于治理活动的中心位置，国家与社会之间呈现出“行政吸纳社会”［19］的关系格局。在这种结构下，治理活动大多是以行政化的思维和方式展开的，对解决常规性的管理问题是比较有效的，有力地维护了社会秩序，但也限制了其他主体的行动空间，压抑了社会的自主性，特别是面对各种利益相互交织的复杂性问题时，日益暴露出的信息传递不通畅、诉求表达不充分和价值分配不均衡等问题，加剧了矛盾冲突和对立，撕裂了社会共识，也弱化了社会凝聚力。因此，如何让更多社会主体加入基层治理的舞台上来，建构平等、柔性和协作的治理生态，成为基层治理面对的关键问题。
2013 年，党的十八届三中全会首次使用“社会治理”代替“社会管理”，标志着社会治理理念的重大转变；2017 年，党的十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，进一步明确了多元主体参与社会治理的发展方向。作为社会主义协商民主的专门机构，人民政协集协商、监督、参与以及合作于一体，具有很高的政治权威性，自主开展民主协商、提案征集、反映社情民意信息等工作，发挥了政府及其职能部门所不具备的功能优势。政协工作向基层延伸，一方面将政协委员及其力量下沉到基层，充分发挥政协委员的专业和身份优势，提升了政协在基层治理中的参与度，进一步丰富了基层治理的参与主体；另一方面，充分依托政协的工作平台，建立了多方协商对话机制，协调各方面平等反馈诉求，理性交换意见，不仅弘扬了协商民主的价值和精神，还形成了多方协同合作的治理氛围。
三、基层治理优化政协工作的空间叙事
基层是能直接参与和可见度比较高的社会场域，既积聚了大量敏感和具体的社会问题，也展示了治理资源的分配格局及其结果。基层治理具有最生动和最丰满的治理过程，呈现了治理权力的运作方向，展现了不同参与主体间的互动关系，不仅构成了政协工作发展的背景、条件和对象，也建构和重塑了政协工作的变量、结构和要素。人民政协在基层开展工作，与基层治理紧密互动，既是政协工作赋能基层治理的过程，体现了基层治理的技术性进步，也是基层治理“牵引”政协工作质量提升的过程，推动了政协工作的创新性发展，揭示了改进政协工作的空间逻辑，激发了人民政协的制度优势，提高了政协工作的治理效能。
（一）延伸了政协工作的开展阵地
作为政治机关，人民政协在党的领导下独立履行政治协商、民主监督和参政议政等基本职能，有序开展协商对话、提案征集、视察调研、反映社情民意信息和理论学习等各项工作，承担着不同于政府的职责和使命。改革开放以来，为适应社会环境的变化，人民政协的组织体系得到完善。根据1978 年《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《政协章程》）的规定，除了有条件的市，政协只在省级层面恢复设立地方委员会。1982 年，修订后的《政协章程》则要求市、县都要成立地方委员会。自此之后，我国从中央到县级层面全面恢复形成了与同级政府平行的政协机关，这奠定了政协履职的组织基础，伴随国家治理的发展，政协的治理功能越来越受到重视，然而仅仅依托现有的组织框架来开展工作是远远不够的，如联系服务界别群众等工作都需要走出政协，走进一线，延伸阵地，到现场去了解和掌握实际情况，到更加具体的微观场景中寻求工作抓手。
政协工作与基层治理相融合，通过设置活动场景、工作平台以及业务流程，让政协委员参与到基层街镇及其社区活动中去，也将工作触角延伸到更具体和更细微的治理单位中，为改进和加强政协工作提供了新的可能。地方坚持落实“大抓基层”或“下沉基层”的导向，提出“让群众走进政协，让政协走近群众”“现场办公下基层”等要求，推动政协工作走进乡镇街道、村社区、产业园区、物业小区、企业乃至学校，拓展了政协工作的空间阵地。在这个过程中，一方面政协依托基层治理单元划分工作空间，如以街镇为单位建立委员联络组，加强对政协委员的服务管理工作等，明确了开展经常性或基础性工作的“责任田”；另一方面，政协把基层治理单元转化为服务阵地，如利用委员工作室服务辖区居民，开展协商议事和提案议题征集等活动，将政协联系群众和服务群众的工作要求落到实处。
（二）建构了发现问题的现实场域
问题是事物矛盾的表现形式，政协是为了回应和解决现实问题而存在的。习近平总书记强调，人民政协要“聚焦推进中国式现代化、进一步全面深化改革、推动高质量发展、维护社会和谐稳定等方面的重点难点热点问题”［20］，“深入调研真切感知经济社会实际运行状况、人民群众急难愁盼，实事求是反映情况和问题，提出具有前瞻性、针对性、可操作性的对策建议”［20］。新时代加强和改进政协工作，应从树立问题意识和坚持问题导向出发，既要立足组织发展需要，看到工作本身存在的问题，也要瞄准组织功能定位，回应社会中需要解决的问题。一段时间以来，由于缺乏接触具体性事务的氛围，也没有针对特定问题开展工作的场域，政协尤其是基层政协普遍存在活动内容空泛、议题不接地气、活动流于形式等问题，导致政协工作不同程度地存在形式主义和边缘化的风险，影响了政协的公信力和治理效能的发挥。
基层既是各种问题发生的前端，也是各类问题解决的终端。基层治理涵盖了社会生活的方方面面，不仅包含琐碎而丰富的治理议题，也提供了检验政协工作效能的真实场景。在政协工作与基层治理融合的过程中，基层治理“敞开大门”，“迎接”政协工作入场，主动呈现治理问题，提出治理诉求，把党和政府关心的问题、基层社会中的难点堵点问题、人民群众急难愁盼的问题转化为政协的工作议题，把其他渠道不容易掌握和不便反映的情况和建议等输送到政协工作系统，将政协纳入推动现实问题解决的治理过程中，提高了政协干实事和能成事的水平。与此同时，推动政协委员围绕社区养老或物业管理等议题开展政策宣讲、调查研究和视察考察等，为政协工作提供了生动可及的场景，让政协各项工作更加扎实落地，拓展了政协创新发展的空间，强化了政协肯干事和能干事的能力。
（三）提高了政协工作的可见程度
作为协商民主的制度化实践，人民政协包含丰富的形式与内容，蕴含开放包容、平等对话和理性协商等精神元素。长期以来，人民政协以宪法和相关政策为依据，以《政协章程》为基础，以协商制度为主干，有序开展协商议政、思想政治引领和联系服务界别群众等各项工作，在国家治理中发挥着独特而重要的作用。充分展现人民政协的制度优势，不仅要做实政协工作，不断充实政协的工作内容和议题，还要让政协工作及其价值被看见和被体验，增加政协工作的社会认同。从目前来看，政协工作更多是集中在政协体系的内部，主要是动员或吸纳政协委员和部分界别群众，给人的印象通常是“养在深闺人未识”，缺少与更大范围群众的深入互动，导致多数公众对政协既缺乏了解和参与，也谈不上什么感觉和体会，也就容易产生政协无所事事或可有可无的错觉和误解。
相对而言，基层治理就在人们身边，进入的门槛比较低，既是普通群众可知、可见和可感的舞台，也是人们能够直接参与和体验的活动。政协工作向基层或一线延伸，介入基层治理事务及其过程，按照“有场所、有制度、有活动、有档案、有标识”等标准建立了政协工作平台，同时要求政协委员“亮身份、亮作用、亮责任”，推动政协委员参与和服务基层治理，将政协特有的元素和精神气质带到基层治理中，提升了政协委员的活跃度，也增强了政协活动的辨识度。各地借助于推进协商民主发展的契机，发挥专门协商机构的特色和优势，打造了诸如“院坝协商”“登高访谈”“提案之窗”“基层治理+政协”“社情民意+”等工作品牌，在基层或一线组织开展协商对话活动，强化了基层事务与政协工作的互动，提高了政协工作的显示度和可见度。
（四）提升了委员履职的能力水平
习近平总书记指出，政协委员要“强化使命和责任担当，自觉投身凝心聚力、决策咨询、协商民主、国家治理第一线的具体实践”［20］。无论是政协工作，还是基层治理，都是围绕各类社会主体之间的互动展开的，由谁参与、参与程度如何以及在参与中发挥的作用等，是二者均要面对的基本命题。从政协履职的角度来看，政协委员是界别群众的代表，分别来自各行各业，联系着国家机关，具备独特的身份优势，是政协活动的主体，政协委员的履职能力关系政协工作的质量和水平，影响政协工作的效能。2022年，《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》明确指出，加强和改进政协工作，必须“抓好政协委员队伍建设”“提高委员履职能力水平”“改进委员履职服务管理”，可见政协委员对做好政协工作的重要性。长期以来，由于活动空间比较有限等原因，政协委员主要参与的是会议活动，完成的多是撰写提案等“规定动作”，对反映社情民意、开展调查研究等“自选动作”主动性不强，参与性也较弱，不利于提升政协工作的总体质量，也影响了人民政协制度优势的发挥。
2021 年4 月印发的《意见》提出，基层治理需要“注重发挥人大代表、政协委员作用”；党的二十大报告强调，要“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”，进一步明确了推进基层治理主体多元化的方向。各地纷纷突破以往政协工作相对封闭的工作格局，在街镇乃至社区搭建了各种委员管理、服务和履职平台，组织各级政协委员联动下沉基层，激励委员参加学习、调研和考察等活动，增进与各群体的接触和互动，深化对实际情况的了解和认识，发动政协委员开展政策宣传、答疑解惑、对话协商和服务民生等工作。不少地方还开始探索委员履职考评制度和委员承诺践诺工作制度等，要求委员定期在基层开展读书学习、报送社情民意信息、开展议事协商和为群众办实事等工作，这些举措既提高了政协委员的履职能力，也提升了政协工作的整体质量。
（五）释放了政协工作的治理活力
人民政协坚持思想政治引领，密切联系社会各界人士，规范开展协商议政活动，发挥着服务决策、民主协商、政治参与、沟通社会和凝聚共识等广泛的作用，既是具有中国特色的制度安排，也是国家治理体系中不可或缺的组成部分。进入新时代以来，面对日益复杂的社会矛盾纠纷等问题，不断创新政协工作的体制机制，发挥人民政协的治理效能，进一步展现政协的制度优势，是推进国家治理现代化的应有之义。由于历史或现实以及制度方面的原因，人民政协的职责主要关注事关党政战略方针落实和经济社会发展等方面的重大议题，在多数情况下是以提案等方式开展工作的，虽与政协系统外的其他主体有着联系和互动，但仍然没有形成系统成熟的互动机制，也很少直接参与具体的治理过程，工作体系及其内外要素之间也缺乏有效的衔接，使其功能优势没有得到充分发挥。
在向基层延伸的过程中，政协工作也与基层治理的要素及其运行过程紧密衔接起来。基层治理的复杂现实及其治理需要，既倒逼和助推了政协工作的创新发展，也激活了人民政协的独特优势：一方面，作为政协工作的“盲区”，基层治理“牵引”了政协工作的下沉，提供了发挥政协优势的“用武之地”，如建立政协活动召集机制，以基层治理为主题，组织政协委员进社区、进企业，开展大走访、大调研和协商座谈，定期召集培训、联谊、调研、界别协商等特色活动，将政协工作融入基层治理；另一方面，基层治理中存在的缺陷或不足，也期待政协组织能够调动优势资源，通过积极参与和开展相关工作，为解决相关问题提供新的资源和方法。可以说，基层治理丰富的治理场景，反向刺激或激活了政协工作的体系及其发展路径，“牵引”政协工作向基层或一线拓展和延伸，释放了人民政协尤其是广大政协委员的治理活力。
民主是现代政治的核心价值，既描绘了良政善治的美好图景，也凝聚了全人类共同的价值追求，但说到底，民主是参与的政治［21］，不能是装饰品，不能徒有其表，也不能光具形式，而是要用来解决实际问题的。评判民主成效的标准，既要看参与的广泛性，也要看参与的有效性。在复杂的政治实践中，民主固然值得珍视，但并非我们追求的唯一价值，因为高水平的治理同等重要。如果没有民主，治理的合法性将受到挑战；反之，如果没有治理效能，民主也将陷入空转［22］。面对日益高涨的治理诉求，民主应该如何推动治理，成为全社会需要面对的重要课题。在既有研究中，无论是规范层面的辨析［23］，还是实证角度的讨论［24］，都已经就二者的融合发展达成共识，而就实践层面而言，当前协商民主在中国蓬勃兴起，反映了现代民主政治发展的新形态，为理解民主与治理的融合发展提供了新的机遇［25］。
人民政协是专门协商机构，加强和改进人民政协工作，是发展协商民主的重要内容。基层是国家治理的底座，基层治理是国家治理的基础。进入新时代以来，政协工作逐步向基层延伸，同基层治理的互动日益增多，既构成了国家治理发展的新图景，也为理解民主与治理如何相互促进提供了新的参照系。二者的融合是“双向奔赴”的过程，也是相互赋能的过程。一方面，政协工作向基层延伸，顺应了基层治理不断创新工作思路和方法的需要，将政协的工作制度、机制、方法和理念等导入基层治理；另一方面，基层承接政协工作，为政协活动提供了下沉落地的场景，也为政协工作带来了新阵地和新议题，提升了政协工作的可见度和履职水平，释放了政协的治理活力。这种相互赋能不仅丰富了国家治理的要素及其关系，也提升了国家治理的效能。需要指出的是，基层有基层的实际，政协有政协的特点，政协工作与基层治理的深度融合，仍然需要把握好彼此的界限，注意到双向赋能的效度及其限度，这些都有待进一步探索和思考。
*转载自“行政论坛编辑部”微信公众号平台*文献来源：韩志明,陈洲. 双向赋能及其互动逻辑：以政协工作与基层治理的关系为中心 [J]. 行政论坛, 2025, 32 (01): 5-15+2. 注释从略。
