论纪检监察监督及其功能价值
李晓明
摘要：纪检监察机关是党和国家监督专责机关,监督是纪检监察机关的第一职责、基本职责,因此研究其监督功能及其价值,是纪检监察的核心要义。纪检检察监督是党和国家监督的重中之重,既包括内部监督也包括外部监督,既包括党纪监督也包括国法监督,既包括政治监督也包括对执纪、执法人员滥用权力的监督,既包括对职务违纪、违法和犯罪的调查监督也包括对公职人员滥用职权和玩忽职守的监督,既包括事前、事中监督也包括事后监督等。其功能价值包括制度功能价值、机制效能价值、人才贤能价值、协作能动价值等。监督理论与实践的体系性能最大程度地发挥纪检监察监督的效能与效益,前者是纪委监委通过认真履行监督职责不断提升全面监督的质效与功能,后者是在纪检监察监督运行中,既要考虑到整个监督的一体化推进又要抓住监督的关键进行重点发力,从有效机制上保障纪检检察监督的效果和收益,为建设中国特色社会主义法治国家保驾护航。
关键词：纪检监察 监督 类型 价值功能
纪检监察学作为一级学科已被国家正式确认,根据《中国共产党纪律检查委员会工作条例》(简称《纪检工作条例》)的规定,党的各级纪律检查委员的职责是监督、执纪、问责。根据《监察法》第11条的规定，“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”。实际上《监察法》或纪检监察及其机关的核心功能是“监督”，包括“调查”的功能与价值也是为了“监督”，“处置”的功能与价值更是“监督”的有效支撑与坚强后盾。因此，纪检监察机关的主要职责及功能价值都离不开“监督”，甚至可以说“监督”是纪检监察工作的核心功能与价值。那么，何为监督及其功能价值呢？这就要从纪检监察的监督理论、监督内容、监督类型、监督方法及其效能与效益上寻找答案,该理论知识体系也就必然形成以“监督”为核心内容的纪检监察学科或直接称为“监督学”。
正如有学者指出的,纪检监察的内涵或指向是“监督”,即通过检验与查看、核对与调查、审理与处置发现违纪、违法、职务犯罪,从而督促党纪国法和规则规矩的严格遵守,最终实现“监督”目的、保障党和国家及社会秩序的良性运行。可以说,这也正是纪检监察的核心价值及其功能体现,“纪检监察学实质上就是监督学或监督管理规则执行的学科。从某种意义上说,监督是纪检监察学的核心和重要功能支撑,没有纪检监察学或者监督,社会管理或秩序是很难实现的”。甚至认为,纪检监察的核心功能是“监督”“监察理论的基础是监督学”。故本文从纪检监察监督在整体国家监督中的定位谈起,系统阐述和分析其内容、类型及价值功能,以发挥其“监督”的最大效能与效益。
一、纪检监察监督在国家监督中的定位
由于我国特殊的国情、国家政体、领导体制与机制,监督通常有党的监督、国家监督和社会监督等。党的监督一般通过党的领导来实现,特别是党的内部监督和政治监督可谓是我国政治体制的突出特点和最有效形式,通常通过党的纪律检查、巡视巡查和日常监督来实现。国家监督当然是建立在宪法意义上的监督,广义上的国家监督通常包括权力监督、执法监督、司法监督、行政监督、“国家监督(狭义上的)”等。其中,权力监督是指国家权力机关的监督,即全国人大及各级地方人大的监督,也就是说这些权利机关对自己产生的一府、一委和两院及其工作人员实施监督,表现为每年一次的人大会议上的一府两院的报告和一委的专项报告及其人员任免、工作调研和质询。执法监督是国家执法机关通过执法行为对社会或执法对象进行的监督和对自身的执法活动监督,如行政复议及日常的行政执法检查,该项监督也即通常所谓的“行政执法”及“行政执法监督”。显然,这里所指向的是狭义上的执法监督,也即不包括司法行为和司法监督。司法监督是国家司法机关通过司法活动对社会或司法对象进行的监督以及自身或相互间的程序制约,主要包括检察机关和审判机关的司法行为。当然,严格意义上讲司法监督应从行为性质上进行司法效能的判断,如公安机关和国家安全机关实施的对普通刑事案件和对危害国家安全犯罪的侦查,以及监察机关对职务犯罪和渎职犯罪的调查等,也均属司法行为的性质或司法监督的范畴。行政监督则是比“行政执法”及“行政执法监督”具有更广义上的国家行政机关的行政管理监督,也即通过国家的行政管理活动对社会或管理对象进行的行政监督。显然,行政监督与执法监督有交叉,但二者并非一回事儿。“国家监督”是相对于权力监督、执法监督、司法监督、特别是与行政监督相对应的狭义上的由国家及地方监察委员会实施的对国家“公职人员”的全面监督,即通过宪法和监察法赋予“国家监察委员会”和各级地方“监察委员会”的“国家监察权”,对国家“公职人员”行使公权力行为的“全面监督”。狭义的“国家监督”当然既区别于党内监督又包括对“行使公权力”的所有人员的全面监督。社会监督主要是动用社会力量对党和政府实施的监督,其中主要是社会民主监督和社会舆论监督,包括我党同各民主党派之间的民主协商制度和信访制度及社会舆论等。党的十八大报告提出:“建立健全权力运行制约和监督体系”加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。
众所周知,在我国现行体制与机制下,党的纪律检查监督与国家的监察监督是一套人马两块牌子,所以合称为“纪检监察监督”。一方面要注意区分纪检监督和监察监督,纪检监督的核心是党的“纪律检查”,具体包含党的纪律检查和巡视巡察检查两项业务。党的纪律检查、巡视巡察检查分别由纪委和党委(党组)负责,后者虽然隶属党委(党组)口,但实际上也是由党委(党组)和纪委统筹。检查的内涵或指向是“监督”,即通过检验和查看发现党的纪律执行情况及存在的问题,从而督促其严格遵守和执行好党的纪律。监察监督实质上等同于如上提到的狭义的“国家监督”,《监察法》的职能当然是“监察”,其实质和核心就是“监督”,监察监督的依据是《监察法》。《监察法》第1、2条规定“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”“依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察”。《监察法》第15条的规定,监察的对象不再局限于传统意义上的“行政领域”,而是全方位、立体化对“国家公务人员”的全面监察与监督,包括其职责、职能、对象、范围、边界等,完全不同于“行政监察”,而是国家层面的全面“监督”。除党纪监督外监察法也包括政纪监督,不仅涉及违纪违法监督也涉及职务犯罪监督。《中华人民共和国监察法实施条例》(简称《监察法实施条例》)第37、38条规定,对于公务人员“实现国家监察全面覆盖”。可见,纪检监察监督是纪律监督和监察监督的综合、并列、融合和交叉,甚至二者相互渗透。前者依据的是党内法规和党的纪律,后者依据的是监察法及实施条例、行政法及法规、刑法和刑事诉讼法、政务处分法等相关国家法律法规。当然,无论党法还是国法都遵守的是“监督”的基本原理及其规律,二者的运行又是相通、相融的,具有共同的基本规则和法理依据。
另一方面也要注意“监督”与“监察”的不同涵义与使用。根据我国宪法规定,目前我国有三种“行使监督权力”的机关:一是作为“国家权力机关”的全国及各级地方的“人民代表大会”;二是作为“国家法律监督机关”的中央及各级地方或行业的“检察机关”;三是作为国家及各级地方或行业的“监察机关”,即“监察委员会”。从《监察法》所规定的“监察机关”行使的“政务监察权”和“刑事监察权”来看,与原来的“行政监察权”有了本质区别,既要对所有行使国家公权力的公职人员行使的全方位、立体化的监督、调查和处置等职权与职能。也要“对于那些因实施贪污贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等职务违法行为已经涉嫌犯罪的公职人员,通过调查取证,将其移送检察机关审查起诉的权力。”也就是说,既行使政务上的监督职能,又行使职务犯罪案件上的调查职能,甚至根据《政务处分法》还直接行使执法处置职能,故拥有党纪执法、政务执法和刑事司法的三大职能,系综合性的国家监督机关,纪检监察机关的该功能必然影响到纪检监察的性质及其效能。
综上所述,在国家监督体系中,纪检监察监督居于重要的国家监督定位,甚至是国家监督的核心位置。这是因为纪检监察监督属于党和国家联合的全面和体系化的监督,其不仅监督范围甚广,甚至监督力度也是其他监督机关不可比拟的,既包括党内监督也包括党外监督,既包括行政监督也包括司法监督,既包括业务监督也包括政治监督,既包括工作监督也包括生活监督,既包括党纪监督也包括国法监督,既包括党纪处分、政务处分,也包括违法处罚,甚至刑事追究。社会监督相较于国法监督和党纪监督相对较弱,没有强有力的严格的法定“必办”程序约束和党纪国法的处置力度作支持或支撑。当然,社会监督包括民主监督和舆论监督,也具有强烈的震撼性,包括舆论舆情和轰动效应的社会导向以及迅速性、即时性、不可控性和威慑性的舆论压力等,也会引起社会多方面的关注。甚至执纪、执法和司法部门的及时介入,有时也由于有效的社会监督及其功能和群众性监督所形成的影响而起作用,在某种环境、背景与程度上有可能比执纪、执法与司法程序更快。
二、纪检监察监督的内容及其类型划分
毋庸置疑,纪检监察监督是我国党和国家监督的重要职能和手段,深入研究纪检监察监督的内容及类型划分,是提升我国纪检监察监督理论与实践水平的重要一环。
（一）纪检监察监督的内容
如上所述,纪检监察监督是纪律监督和监察监督的综合措施,就其内容而言也就当然地包括纪律监督和监察监督。前者通常是指中国共产党的纪律检查监督,具体是指党的纪律检查机关为维护党纪、行为准则和纲领对党组织及其成员所进行的检验、查看和监督活动,以发现违纪问题及其人员,并进行纪律审查和处理。由此可见,纪律检查的内涵和实质就是“监督”,即通过纪律检验和查看发现违纪问题,从而督促相关组织和人员改正和严格遵守党的纪律。后者也称国家监察监督,区别于过去的行政监察监督,通常是指国家监察机关也即国家和地方各级监察委员会对所有党政机关、权力机关、司法机关及人民团体和国有公司、企业、事业单位等从事公共事务管理的所谓“公务人员”实行全面监察和监督。虽然《监察法》第11条规定的监察委员会的职责是依法“履行监督、调查、处置”,但除监督职责本身外“调查”和“处置”的实质价值与功能也是“监督”。故纪检监察的核心价值和目标无疑就是“监督”,它是纪律监督和监察监督的综合体,发挥着综合功能与作用,从而履行和完成党和国家对公权力和公务人员的全面监督与制约。
纪检监察监督不仅对监督对象进行全面监督,而且非常重视对纪检监察机关和人员的自身监督。习近平总书记一再强调,“打铁必须自身硬”。各级纪委、监委、纪检监察组织主动开展自我监督、自觉接受外部监督,对执纪违纪、执法违法者“零容忍”,坚决防止“灯下黑”,做党和人民的忠诚卫士。2019年1月中共中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《规则》)第13条指出:“党委(党组)在党内监督中履行主体责任,纪检监察机关履行监督责任,应当将纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督结合起来”。第15条明确:“纪检监察机关应当结合被监督对象的职责,加强对行使权力情况的日常监督,通过多种方式了解被监督对象的思想、工作、作风、生活情况,发现苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题,应当及时约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话,提高监督的针对性和实效性。”由此可见,纪检监察监督是一项由上到下、由内到外、由左到右、由大到小的全面监督,任何单位和个人都不能放过。
（二）监督的一般理论分类
所谓监督的一般理论分类是指从监督的主体、客体对监督进行的大致分类,此外不可避免还有其他的理论分类。众所周知,纪检监察监督的类型自然也是建立在监督类型基础上的,或者是放置在广义国家监督权能统一规划与分配之下的,这也正是本文所以在讨论纪检监察监督类型之前首先对监督一般理论进行分类的主要缘由。
首先,依据监督主体可将其分为:（1）国家监督。需要说明的是,这里的国家监督是广义上的概念,不同于或不完全同于《监察法》所定义的狭义的“国家监督”。后者显然是相对于2018年之前的“行政监督”而言的,特指依据2018年我国的《监察法》由国家及各级地方监察委员会行使的对“国家公职人员”的全面监督。当然,其不仅包括《监察法》赋予监察机关即监察委员会对“国家公职人员”的全面监督,而且包括监察委员会对自身机关及其工作人员的内部监督。前者是泛指以国家强制力为后盾的一切有效监督方式,不仅包括监察机关承担的所谓“国家监督”,还包括国家权力机关所实施的立法监督、法律执行与实施的监督,甚至包括行政机关的行政监督、审判机关的司法监督、检察机关的法律监督、审计机关的审计监督等。所谓国家权力机关的监督是指由全国人大和各级地方人大及其常委会通过立法的制定与实施、听取和审议政府工作报告、监委会专项工作报告、法院报告、检察院报告等,调查、质询、询问、视察和检查等手段对国家法律的制定与实施进行的全方位“权力授权”的监督。所谓行政监督是指由国家行政机关或系统内的各级政府及其所属部门间对自身行政行为或行政权力行使及对其工作人员实施的行政监察和督促、调查和处置,包括上下级的层级或层次监督和专门问题或工作及其人员的调查监督。所谓审判机关的司法监督是指人民法院运用国家赋予的审判权对国家机关、社会团体和企事业单位及公民个人实施的司法审判监督。审判本身就是对整个案件和社会的司法监督,从而对整个社会和公民的行为起到规制或指引作用。所谓法律监督是指人民检察院运用国家赋予的检察权对执法和司法机关的监督,包括对公安机关、国家安全机关、人民法院、监狱、看守所及劳动改造机关等;对司法人员的部分职务犯罪进行监督;对行政机关及其工作人员和公民的违纪违法行为实行监督。所谓审计监督是指国家审计机关依法审核检查行政机关、国有公司、企事业单位的财政财务收支活动、经济效益和遵纪守法等情况,监督或纠正其财务、财政违纪、违法甚至犯罪等情况。在我国审计监督虽然隶属于行政监督,即在国家行政机关内部设立审计机构,并依法审核检查行政机关及企事业单位的财政财务收支活动、经济效益和遵纪守法的情况,避免财务财政违纪、违法甚至犯罪发生。但它是一种特殊的行政监督,具有一定的独立性和权威性。而且在有些国家,审计监督是独立于行政监督之外的一种更具效力和权威的国家监督形式。从某种程度上讲,审计制度是一项重要的国家经济监督制度,其中的重要内容是审查监督各级政府的经济计划、预决算的编制和执行情况及财务收支状况,检查财经工作中的违法违纪行为。（2）社会监督。又可称作非国家机关或权力的社会力量、新闻舆论和民主监督,通常是指社会团体和社会组织、新闻舆论媒体、人民群众等对党政机关及其工作人员行使公权力所实施的监督。其特点是,监督权不具有“国家权力”或“国家强制力”作为后盾或支撑的监督属性,只是一种具有社会影响、社会舆论和道德、法律影响力的非国家监督活动。所谓社会团体或社会组织监督是相对于国家机关的社会团体或社会组织利用自身影响力的监督,通常是指各种社会团体、社会组织或利益集团对国家机关或公职人员行为的有组织地反映问题或有组织地监督。社会团体或社会组织通过有组织地反应问题,或通过选举、请愿、对话、示威、舆论宣传等形式,构成了对党政管理活动及其工作人员的监督。所谓新闻舆论媒体监督是相对于国家监督或社会监督的一种职业或行业监督,通常是指社会利用各种新闻媒介和舆论采取多种形式,表达和传导有一定倾向的评论、议论、意见及看法,以实现对国家权力或政治权力运行中偏差行为的监督、制约和纠正。所谓民主监督是一种相对于国家或国家机关的民间监督形式,通常是指社会公众通过向国家机关反映问题,甚至批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等方式对国家机关及工作人员权力行使行为的合法性与合理性及其正确与否进行民主性的监督。民主监督虽然不像国家监督那样具有强制性,但却反映了社会底层或社会舆论的强烈呼声,具有一定的社会影响力甚至权威性,反映了公民对国家机关和政府的认可与否或拥护程度。正如我国宪法第41条所规定的:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”习近平总书记也指出,“水可以载舟,也可以覆舟”。忽视民主监督是不明智的,也是万万不可的。
其次,依据监督客体或对象可将监督划分为:（1）对个人的监督。是指对公民个人的行为,尤其是党政机关公务人员的行为、工作实绩和表现等进行道德规范、职责义务规范、工作业绩考核等方面的监督,如公务员考核、教师教学质量评估,包括国家监委会和各级地方监委会对“国家公务人员”全覆盖式的监督等。如《监察法实施条例》第14条规定:“监察机关依法履行监察监督职责,对公职人员政治品行、行使公权力和道德操守情况进行监督检查,督促有关机关、单位加强对所属公职人员的教育、管理、监督。”可见《监察法》主要是对“国家公职人员”的个人监督。（2）对组织的监督。是指对党组织或党政成员班子、国有公司、企业事业单位等集体组织行为、工作业绩表现等进行的监督,如对企业环保的监督、慈善组织善款使用的监督等。如《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》)第9条规定:“对于违犯党的纪律的党组织,上级党组织应当责令其作出检查或者进行通报批评。对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织,上一级党的委员会在查明核实后,根据情节严重的程度,可以予以:(一)改组;(二)解散。”值得关注的是,《监察法》未对国家机关、国有公司、企业事业单位作出“组织监督”或“组织处分”的决定,尤其是对国有公司、企业事业单位“董事会”的改组、解散等规定,有待于从理论上进一步深入探讨。包括《监察法实施条例》也只是在第274条规定:“有关单位拒不执行监察机关依法作出的下列处理决定的,应当由其主管部门、上级机关责令改正,对单位给予通报批评”。因此,纪检监察对组织监督很值得深入研究。
当然,除上述分类之外,还可以进行其他分类，将一并在纪检监察监督类型中进行。
（三）纪检监察监督的主要类型
同纪检监察的一般监督理论一样,纪检监察监督类型从不同角度也可作出不同分类。
一是从纪检监察监督的业务分工和本身性质可将其分为两大类型:（1）纪律监督。也即党纪和政纪的检查监督,前者被称作党的监督,后者被称作政纪监督或政务监督。党的监督是指中国共产党的纪律检查部门和各级党委(党组)分别依据《纪检工作条例》《中国共产党巡视工作条例》和《党纪处分条例》等行使党的纪律检查和巡视巡察两项工作及其实施的对党员或党组织全面监督的综合监督。实际上,党的监督包括党的纪律检查监督和党的巡视巡察监督两项业务,前者由党的纪律检查委员会作为日常工作进行,后者由各级党委(党组)根据需要或工作计划具体落实或作为专项工作推进。后者虽然隶属党委(党组)口,但实际上也由党委(党组)和纪委统筹安排和进行,如此形成完备的日常工作和专项工作相结合的纪检监督。党的监督最核心的还是政治监督,通常是指各级党委(党组)和纪委根据党章和党内法规制度的规定,对所有政治权力的行使者在行使政治权力过程中是否做到规范有序进行检查和督促的监督活动。政纪监督也称政务监督,后者比前者监督对象的范围更宽,不仅包括党员干部而且包括非党员干部,甚至一切从事公务或公共事务管理的人都可视为政务监督的对象。《政务处分法》出台前,有关公职人员处分的情形、适用规则、程序等方面的规定,散见于《公务员法》《法官法》《检察官法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律法规规章中,比较分散,缺乏统一性规定。《政务处分法》颁布实施后,与党的纪律处分实现了权限相匹配、情形相对应、档次相协调、规则相衔接,包括在处分体制、程序、申诉、处置结果等方面实现了法纪衔接、法法衔接,既把纪律放置在前面,体现了纪严于法,又突出了政务处分的特点,真正做到所谓的纪法贯通、一体运行,更加有利于健全党的统一领导、政务纪律全覆盖、权威高效的党纪政纪监督体系,增强了纪检监督的严肃性、统一性、协同性和有效性,有力推动了以党内监督和政治监督为主,各类监督的协调贯通。（2）监察监督。也称“国家监督”,与“行政监督”相区别,也与广义上的国家监督相区分。通常是指国家监委会及地方各级监委会依据《监察法》实施的对“国家公职人员”全覆盖式的全面监察与监督,具体包括对“国家公务人员”政治品行、行使公权力和道德操守等情况进行监督检查,督促有关机关、单位加强对所属公职人员的教育、管理、监督。由此可见,监察监督既不同于党的纪律监察委员会行使的纪检监督包括政纪或政务监督,也不同于全国人大及各级地方人大行使的权力监督和检察机关行使的法律监督,更不同于2018年《监察法》实施前的行政监督,甚至也不同于法院行使的司法监督。它是一种独立于党的纪律检查部门、政府的行政部门或政务部门和司法部门监督之外的狭义的国家监督,或者称与国家的行政权、审判权、检察权等相并列的国家监督权。可以说,这在国家职能上是一次重新划分或分配,被学界称之为我国1949年以来国家最大的一次政治体制改革。总之,纪检监察监督既包括纪律监督也包括监察监督,是纪检监察和监察监督合二为一的综合监督。在实际运行上是一套人马两块牌子,前者的依据是党内法律法规,后者的依据是国家《监察法》等相关法律法规。当然,无论党法还是国法遵守的都是“监督”的基本原理,故二者在原理上又是相通、相融的,可以说具有共同的基本规则、理论基础和法理依据。
二是从纪检监察监督的工作阶段可将其分为三大类型:（1）事前监督。是指在纪检监察监督业务中对被监督对象的行为或工作监督开始之前所进行的监察和督促检查,如程序申报、项目审批、工作许可或核发等。事前监督是为了对被监督对象提出的提醒或警示,防止其出现违纪、违法或犯罪而进行的事前监督工作。当然,作为纪检监察监督不仅可以对国家公务人员这些被监督对象进行事前监督,而且对于纪检监察人员也可以进行事前监督,如立案审批、留置审批、调查措施和调查对象审批等。事前监督通常有两种不同的含义或指向,一种是针对被监督对象尚未实施违纪、违法或犯罪行为实施的提醒或警示监督;另一种是虽然实施了违纪、违法或犯罪行为,但尚未被发现或尚未被立案,通过这种事前监督督促其主动投案、自觉接受组织的调查和处置。（2）事中监督。是指在纪检监察监督业务中被监督对象的行为或工作正在进行过程中的监察和督促检查,如工作检查、专项汇报、案件汇报、案件现场、监察调查、纪律整顿、行业整顿等。同样,作为纪检监察监督不仅可以对国家公务人员这些被监督对象进行事中监督,也可以对于纪检监察人员进行事中监督。事中监督通常也有两种不同的含义或指向,一种是针对被监督对象尚未实施完毕的违纪、违法或犯罪行为,或者正在实施这些行为之中所进行的监察和督促检查。通过事中监督一方面督促其尽快终止所实施的这些行为,防止给国家造成更大损失。另一种是虽然实施违纪、违法或犯罪行为已毕,但尚未被发现或尚未立案,通过这种事中监督发现问题或督促其主动坦白交代自己的问题,或者主动投案、自觉接受组织的调查和处置。（3）事后监督。是指在纪检监察监督业务中被监督对象的行为或工作结束后进行的监察和督促检查,如巡视巡察、工作总结、结案汇报、项目验收、环保验收等。对于事后监督更是这样,不仅可对国家公职人员这些被监督对象进行事后监督,而且对于纪检监察人员也可以进行事后监督。事后监督可以说是针对已经发现的违纪、违法或犯罪行为所进行的调查、取证和处置的监督手段。事后监督通常也有两种不同的含义或指向,一种是针对被监督对象已实施完毕的违纪、违法或犯罪行为实施的发现或调查监督;另一种是实施违纪、违法或犯罪行为后被立案或调查完毕展开的针对违纪、违法或犯罪行为的审理与处置,如予以党纪政务处分,移送检察机关审查起诉等。
三是从纪检监察监督的具体工作模式可将其分为两大类型:（1）纵向监督和横向监督。纵向监督是指针对“国家公职人员全覆盖”的被监督对象或针对纪检监察人员本身或有关部门进行自上而下或自下而上的对外对内的监察和督促检查。当然在我国目前体制和机制下,纪检监察监督中自上而下的监督多,如纪检监察系统内自上而下的考核机制等,自下而上的监督少,大都是在纪检监察系统内自下而上的请示汇报或征求意见。横向监督是指同级监察机关横向之间相互业务的分工、合作、协作、协调或运行期间的相互衔接和制约的监察和督促检查。（2）内部监督和外部监督。内部监督通常是一个国家机关或系统内部所涉部门或人员间的自我监察和督促检查。如国家监察机关自上而下的纵向监督或同一级别或部门相互间的横向监督等,司法机关自上而下的考核监督(如检察院系统)和上级对下级的级别管辖监督(如法院系统)等,行政机关内部系统上级对下级的领导监督或下级对上级请示汇报监督以及同级别各个部门间的相互监督等。在纪检监察机关或系统内部也是这样,除国家权力机关、司法机关的制约外,对于办案工作或其他日常工作主要是通过内部制度规范和机构设置包括各业务部门及其人员的相互制约和监督。具体包括上下层级间的相互监督,即各级纪检监察机关及其条线主管部门按照隶属关系自上而下或自下而上进行的工作业务监督;平行机构、机关及其各业务部门间的相互制约或监督,即纪检监察系统内部各职能部门间就其所辖业务以及自身权限与职责范围内对其它相关部门实施的工作业务监督。实事求是地讲,由于我国特殊的体制和机制,在纪检监察机构或系统内部的这种监督似乎非常有力和有效,甚至超越监督理论中一直倡导的所谓“内部的监督非监督,外来的监督才是真监督”的观点。如日常工作中的保密制度或互不打听案情等纪律和规则的遵守,以及办案过程中组织上让调查谁就只能调查谁、让取哪个证据就只能取哪个证据的严格做法等,不像公检法那样只要涉及案件或与案件有关不受约束,均可调查取证。甚至刑诉法中明确规定的所谓“公检法相互配合相互制约”,而从实际运行中看,却“配合”远远大于“制约”,从而导致了严重的“司法惯性”,甚至出现了许多冤假错案。因此,就外来监督或内部监督而言,并非是一以贯之的,关键在于运行机制的配合与打造。这也许与纪检监察所调查的案件性质或纪检监察机关的性质有关,但也不能不说这是我国纪检监察监督工作的一个鲜明特点,很值得进行认真的理论探讨和研究推广,更值得各有关部门或机关系统学习和仿效,尤其是公检法机关及其系统深刻反思与汲取。外部监督通常是指国家机关相互之间因职能或职权分工不同各负其责、各履其职而进行的各自分工、相互制约的外在的监察和督促检查,以及社会团体、新闻媒体、公民或民众对国家机关及其工作人员的监察和督促检查。纪检监察监督也是如此,首先从法律制度设计上规定了向产生自己的各级大会进行专门报告工作的制度,并接受其监督。其次在程序制度和实体法律制度设计上,以及与公检法等有关部门上的分工、配合和相互制约上,包括对案件结果的实体处理上的移送、起诉和审判的分工、合作、配合、制约和协作上等,都属于外部监督制约机制及其效能考量应重视和认真研究的问题。再次纪检监察的外部监督除有国家执法与司法机关相互间的分工、制约和监督外,也必然涉及社会团体、新闻媒体、公民或民众对纪检监察工作的各方面监督,甚至包括被监督对象对纪检监察工作的办案监督等。具体包括:（1）公民监督。主要是指公民通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等基本方式对纪检监察机关及其工作人员权力行使行为的合法性与合理性进的行监察和督促检查。（2）社会团体监督。主要指各种社会组织和利益集团对纪检监察机关及其工作人员的监察和督促检查。包括社会团体通过选举、请愿、对话、示威、舆论宣传等形式形成的对纪检监察工作的监督。（3）舆论监督舆论。是指社会各界和公民利用各种新闻传媒和社会舆论表达对纪检监察工作的议论、意见及看法,以实现对其的监察、督促和检查。
三、纪检监察监督的运行及其功能价值
我国纪检监察监督的核心特征就是纪委和监委合署办公和运行,也可以说这是具有中国特色的政党与国家关系的突出表现,既由世界第一大党和一党执政的客观环境及因素决定,也与我国的国体政体和政治环境有关。因此,研究我国纪检监察监督的运行及其功能价值具有重要意义,是保障我国纪检监察监督良性运行和最大效能发挥的重要保证。
（一）纪检监察监督体制机制的良性运行
所谓体制是指一个系统的体系建制,所谓机制是指一个体系的有机组成和符合规律或律动作用的功能和效用的集中发挥与展现。二者既有联系又有区别,体制是组织体系、建制和制度的有机组合,一般是指一个国家或组织体系性的规则模式、有机建制和综合制度的总体建构。“体制”既可指一个组织管理的建构模式和体系,也可指一个国家或集团的组织管理形式、整体结构和系统。机制一词最早源于希腊文,原意是指机器的构造和动作原理,后来泛指一个工作系统的组织及其部分之间相互作用的过程和方式。有学者认为,“所谓机制是指事物在运动中,各相关因素(包括内部条件和外部条件)有一定向度的、相互衔接的律动作用联系。”我们曾经认为,“机制是指系统内部各要素间相互作用、相互联系、相互制约的有机体系,”它具有“自我控制、自动纠偏、自我调节的功能”。“机制”有自然机制和社会机制之分,通常在社会管理中谈“机制”都是指的社会机制或称人造机制,也即由人为制定或打造的社会管理系统及其有机运行。因此,本文所称的纪检监察监督体制是指在党的纪律检查和国家监察监督管理过程,中由人为制定或打造的有利于遵循社会监督规律和提升监督管理效能的组织体系、系统建制和制度模式等要素及其相互作用、相互联系、相互制约的监督管理系统。而纪检监察监督机制是指具有自我调节、自我控制、自动纠偏或律动作用的党的纪律检查和国家监察监督管理的有机体系。它是一种具有一定向度和功能价值的相互作用的有机联系,有效的社会管理机制十分有利于事物的良性运行与发展,因此我们要建立纪检监察监督的良性运行机制。
任何一项国家或组织体系的职能运行,都应当遵守系统内的规律性或依据严格的程序规则与规范而有序展开。纪检监察监督组织对党政机关及其公职人员涉嫌违纪、违法和犯罪的调查处分,也应当遵循组织系统的规律性或依照严格的组织程序与流程进行,只有这样才能真正提高其效能,使其真正发挥出“不敢腐、不能腐、不想腐”的积极作用。包括受理公民举报的问题线索,以及公安、审计、司法、海关、工商、环保等部门对问题线索的移交,甚至报刊、媒体曝光等途径获取的信息,审查、核查、评估后所作出的决定,也即是否立案、调查和处置。包括对决定立案、调查的案件应采取什么样的强制措施或公开或秘密的调查方式,以及经调查核实对腐败及职务犯罪作不作出处理决定或作出什么样的处理决定等。甚至案件进入立案、调查后,依纪、依规、依法采取谈话、留置、讯问、查封、扣押、调取等强制性措施和跟踪、电子监控、技术侦查等手段。调查结束后审理部门根据案件事实分别作出纪律、政务处分,或移送检察院起诉或撤销案件等。都是一个体系性的工作环节、相互衔接或协调、有效运行及过程,该整体环节、有效机制及运行过程除受到领导体系与体制因素影响外,还受到运行机制及其效能有效发挥的制约。即是说,一个顺畅的体制与良性有效的运行机制是一个系统或组织高效能的最佳体现,最终也能反映出其最佳效能及其功能价值。那么,纪检监察监督体制机制的良性运行主要表现在:
首先,纪律检查的监督体制及其良性运行机制。纪律检查监督是指以纪律检查体系、建制和制度为核心,专门进行党的纪律检查、执行党纪、党规、党法及其它业务的日常监督工作。纪律检查的监督体制是指通过党章、党纪、党法建立起来的,自上而下或自下而上对党的各级组织和党员干部实施整体和全面监督的体系、建制与制度。党的整个监督体系和建制不用多言,其监督制度的建设主要包括党的纪律制度建设、党的纪律检查制度建设、党的纪律监督制度建设,以及违反党的纪律后的处置或处分制度建设等。纪律检查的监督机制是指在党的纪律检查机关主导下,依据党的纪律规范对党的各级组织及党员干部进行全面监督而形成的基本准则、体系建制、日常遵循以及自我纠偏的运行模式与规则。纪律检查的监督体制及其良性运行机制的建设内容主要包括:一是党的纪律检查监督体系及其制度建设。主要是以党的纪律为准则进行党内监督的纪律建设,包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等。二是党的纪律检查监督工作机制的研究、设计与打造。主要是从政策层面和工作运行机制层面来寻找决策方案和运行方式,包括有关纪检检查监督的理论研究、科学决策及具体运行方案的设计。三是党的纪律检查监督工作机制及其实践活动的推动。主要是以党的纪律检查监督工作推动为核心,对党的各级组织及党员干部遵守党章及其他党规党法的具体执行情况进行监督,包括党员学习的监督、党员自律的生活监督、党员参加组织生活的监督、党员执行党纪律的自我监督等。
其次,巡视巡察的监督体制及其良性运行机制。巡视与巡察监督是指以巡视巡察体系、建制及其规程为核心,在党内定期或不定期所进行的四下巡看走访和巡行察访等实现党内全面监督的重要形式。巡查巡视监督体制是指自上而下进行的巡视与巡察监督的体系、建制与制度,由于级别不同所开展的党内监督工作的称谓也不一样,由党中央或省部级党委向下开展党内监督工作的称“巡视”,由市县级党委向下开展党内监督工作的称“巡察”。巡视巡察监督机制是指在党的巡视巡察机关主导下,依据党的巡视巡察工作条例和规范对党的各级组织及党员干部进行全面视察和监督而形成的基本准则、体系建制、日常遵循以及自我纠偏的运行模式与规则。巡视巡察的监督体制及其良性运行机制建设的内容主要包括:一是党的巡视巡察监督体系、建制及其制度建设。主要从体制和机制的基本要素进行巡视巡察的工作方式及其运行模式建设,比如建立一体化、多元化、实效化巡视巡察上下联动的体制机制及其有效途径,再比如以巡视带巡察、以巡察助巡视,以及巡视巡察同向发力、同频共振与整体战略布局推进等。二是党的巡视巡察监督工作机制的研究、设计与打造。主要是在研究中探索巡视带巡察,巡视促巡察,承上启下、上下助力,包括统筹区域联动和横向区域协作,以及实现巡视巡察同步谋划、同步部署、同步推进的新机制与新路径,以发挥巡视巡察监督的叠加效应和整体作战功用,以推动巡视巡察工作向纵深发展,打通全面从严治党“后一公里”,形成巡视巡察上下联动的工作格局。三是党的巡视巡察监督工作机制及其实践活动的推动。尤其是助推巡视巡察与其他监督机制及方式的贯通融合也是党中央积极推动的纪检监督的重大决策和部署,更是坚持和完善党内监督体系的必然要求。因此,巡视巡察要主动自觉地充分履行统筹协调职能及其工作机制,进一步发挥巡视巡察的制度优势和机制纽带作用,把各类党的监督措施有机贯通起来,不断提升党内监督体系的整体功能与机制效能。
再次,国家监察的监督体制及其良性运行机制。监察监督也称国家监察监督,是指以我国监察法所规定的国家监督制度为核心,专门执行国家监察监督的法律制度规定和监察监督执纪、执法和司法的综合性专职工作。依据我国2018年的国家监察法所规定的“国家监察监督”,是相对于此前的“行政监察监督”而言的。二者的区别是:（1）在监察监督主体上,行政监察监督是政府内部的行政监督部门,受同级政府领导,对同级政府负责。而国家监察监督是国家层面的监督,在层级上与“一府两院”平级,成为现行的“一府一委两院”的国家政治体制,在性质上不再隶属于行政或政府监督,而专属于国家级的全面监督。（2）在监察监督对象上,行政监察监督是此前隶属于国务院的行政监察监督。其监督对象只局限于行政机关或领域的监督,立法机关、司法机关、党的机关等系统或领域的公职人员没有被纳入监察范围。而国家监察监督实现的是对国家公务人员“全覆盖”式的监督,监察监督对象不再局限于行政领域,而是所有的国家公务人员,不放过一切行使公权力的角落。相比之下国家监察监督的对象比行政监察监督的对象更全面,二者在监督职责、监督职能、监督职权、监督内容、监督后果等方面也存在较大的不同。国家监察的监督体制显然也不同于行政监察的监督体制,自2018年的国家监察法颁布后,整个监察监督体制就是国家体制,如上所述其监督性质属于国家监督性质。国家监察的监督机制是指在国家监察机关“国家监察委员会”的主导下,依据国家监察法的制度规范对“国家公务人员”进行全面监督而形成的基本准则、体系建制、日常遵循以及自我纠偏的运行模式与规则。国家监察的监督体制及其良性运行机制的建设内容主要包括:一是国家监察的监督体系、建制及其制度建设。主要是以国家监察法为依据,建构和落实我国自上而下的国家监督主体、监督机构和监督制度规范,比如各级地方及各个条线和部门的监察委员会,再比如派往企业或事业单位的派驻或者派出的监察机构、监察专员等。二是国家监察的监督工作机制的研究、设计与打造。主要是从法律层面和工作运行机制层面来执行和落实系统建制、法律规定及其运行方式,包括有关国家监察监督的执行方案、有效运行的机制设计。三是国家监察的监督工作机制及其实践活动的推动。主要是以国家监察法的执行与落实为核心,加大反腐败的执行力度及其有效运行机制的监督,包括违纪违法的监督、纠正、调查与处置,法法衔接中运行矛盾的解决,监察监督建议的下发与推进等。未来纪检监察监督的重点更应放在对“渎职类违法犯罪”的监督、调查与处置,以解决“不作为、滥作为”的问题,切实将国家监察的监督机制良性有效地运行起来,以致发挥其最佳功用。
（二）纪检监察监督功能价值的充分发挥
长期来,纪检监察监督系统受到社会各界的高度关注,为扭转党风、政风和社会风气,打击违纪、违法、贪污腐败,维护党风、政风和国家机关及公职人员的廉政形象发挥了重要作用。然而,随着国际、国内政治、经济形势的发展和百年不遇的大变局,新型腐败和隐性腐败日趋严重,纪检监察的监督作用及其发挥面临着新的机遇和挑战。因此,如何发挥其良性、高效的运行机制,尤其是进一步发挥纪检监察监督的功能价值与有效作用,成为当前纪检监察监督理论与实践的重要课题。其中的功能价值与作用主要表现在:
一是制度功能价值。制度是治理体系的根基和保证,在纪检监察监督中也是其效能与价值发挥的基石。纪检监察监督制度体系的内容包括:(1)监督权的明确划分和配合。纪检监察监督制度的确立包括党的纪律检查部门和国家监委会的合署办公,不仅是国家政治体制的一次重大改革而且是国家监督权能的再次明确或划分(尤其是与法律监督权),不仅是国家反腐败体制的成功转隶而且是“国家监督职能”的再次定性或确认(由原来的“行政监督”变为“国家监督”),如此形成了党的监督、人大监督、政协监督、监察监督、法律监督(检察监督)、审判监督、信访监督和社会舆论监督等全方位、多渠道的有效监督机制,这些监督机制的功能价值也是十分有效和不可估量的。(2)监督权的内外有别和分离。纪检监察监督制度主要表现在两个层面,一是纪检监察部门代表党和国家对公权力和国家“公务人员”的全面监督,可以说这是纪检监察部门的对外监督。二是纪检监察内部自上而下或自下而上的内部监督,也即在其内部各个部门或上下之间有一套成熟、严格的监督体系。其“内部监督”甚至超越了学界或业界堪称的“外部监督才是监督”的神话,他们在工作和案件调查中不仅权责分明,而且纪律严格,让调查什么就只能调查什么,让查谁也就只能查谁,不能有任何扩大或违规,否则将会受到严格的纪律处分,甚至追究法律责任。(3)监督权的职责划分和精细。纪检监察监督制度的职权和责任划分是非常明确的,如线索查证、调查和审理分工等均十分明确,工作中不能有任何的越界或违规,通常一个违纪或一般违法的调查是不能够上强制措施和技术手段的,必须达到严重违法的程度才能经审批或作出“严重违法决定书”而启动羁押措施等调查手段专项技术的使用。同时,其责任也非常重大,包括客观公正、不枉不纵和安全措施保障等均十分具体和严格,甚至工作环节和具体步骤更是十分精细和到位。(4)监督权的有效运行和有序。就纪检监察监督的制度体系而言,真正形成了全覆盖、分层次、分级别、分职责的监督机制和工作模式,并在此基础上打造成为符合规律的高效良性运行机制,以保障纪检监察监督任务的顺利完成。其有效性和有序性表现在,纪检监察包括巡视巡察和案件调查具有极高的权威性,不仅完全做到了对“公务人员全覆盖”,而且反腐败不留死角、不留余地,无论涉及到任何人、任何事都一查到底,充分展现了党和国家对腐败“零容忍”和反腐败的坚定信念与决心。而且,整个反腐败工作都是依纪依法有序进行,照章办事,不冤枉一个好人,同时也不放过任何一个坏人,并且充分保障被调查对象的基本人权和其他合法权利,也只有这样才能保障纪检监察监督制度及其机制的贯彻执行和高效能运行。
二是机制效能价值。纪检监察监督是一个重要的国家体制和组织管理体系模式,为充分发挥纪检监察监督的功能效用与价值,需要加强、打造和推动机制效能的不断创新,提高纪检监察监督机制的效能发挥。具体内容包括:（1）将纪检监察监督机制推向“常态化、规范化、精细化和有效性”。常态化是指纪检监察监督机制不是运动战或一时推动,而是作为日常工作以一贯之、长期运行、坚持到底。规范化是指纪检监察监督作为一项常态机制必须具有过硬的规范与制度作支撑,实施规范性的运行与管理,只有这样才具有生命力和切实的落实与保证。精细化是指指纪检监察监督机制的打造必须讲求精准、细致、精益求精,从而推动该机制运行的实效性和高效多能,以保证指纪检监察监督机制的良性运行。有效性是指纪检监察监督机制必须讲求效能和效益,无论是政治效益、法律效益还是社会效益以及经济效益等,都应当在效能上更加节省、时间上更加合理、政治上更加合规、社会上更加满意。（2）将纪检监察监督机制推向“体系化、模式化和高效能性”。体系化是指纪检监察监督机制应坚持做到在体制和制度的框架下运行,综合性和成系统地贯彻执行,只有这样才能保证其运行模式的科学化和运行机制上的高效能。模式化是指纪检监察监督机制的设计、打造必须具有合理的框架和模式,以此保证其运行机制的科学化和有效性。高效能性是指纪检监察监督机制相对而言应当追求高质量和有效性,这是由其职业的特殊性和繁重的工作任务所决定的,只有如此才能体现出纪检监察监督机制的优势及其功能价值。（3）系统建立和打造以“归纳、总结、评估、改进”为导向的纪检监察监督长效机制。如上所述,纪检监察监督机制是一种常态工作或长效机制打造,为了保证该监督机制的良性运行,在运行与监督方法上要充分注意和运用归纳的逻辑方法,并根据具体的运行情况认真总结其优略并进行不断完善,而且根据新的工作需要对以往的运行情况进行实事求是的评估和考核,甚至根据新的工作任务进行方案设计的更新和改造,这也是纪检监察监督机制功能价值或效能的最集中体现,以保证纪检监察监督任务的顺利完成。
三是人才贤能价值。人才是纪检监察监督工作良性运行和高效能发挥的重中之重和核心,为充分发挥纪检监察监督的高效能及其作用,有必要积极推进和加强其人才库的建设与人才动能的价值再造,以提升整个纪检监察干部队伍的政治素养和专业技能水准。具体内容包括:（1）制定和规划高质量、专业性的纪检监察干部培训与培养计划,保持长期不间断的纪检监察监督队伍的政治文化和专业素质培训,而且不断修订、锤炼和完善培训方案和精选专业培训课程,普遍提升纪检监察干部的知识与素质储备、政治与专业认知水准、理论素养和业务能力,从而打造一支政治素质高、专业能力强和具有高认知与高智慧的纪检监察监督队伍。（2）在考核评价和使用纪检监察人才机制上要因地制宜、因人制宜、因岗制宜、因才适用,不拘一格选人才、用人才、护人才和培养人才,尤其要注意纪检监察监督人才队伍的后备培养和使用。不仅要下派干部,让一直工作在机关的纪检监察干部了解基层和办案实际,既培养其决策能力还要培养其动手能力,以保证决策的根基和理论联系实际作风的有效落实。而且要上派干部,把那些有实操经验和了解基层和脚踏实地干事儿的干部选拔到领导岗位上进行大胆使用和锻炼,如此才能够打破和避免“空降干部”的劣势和缺陷,使纪检监察监督人才的使用上真正做到上下一盘棋。（3）在培养和导向上要注意让纪检监察干部向往正能量和树立职业理想,让每个纪检监察干部都拥有实现职业理想、遴选适宜岗位和达致工作目标的机会与期待,最终营造出职业纪检、专业监察和全民监督的高效、多能、良性的纪检监察人才运行机制和国家监督全覆盖的政治环境。
四是协作能动价值。纪检监察监督要赢得社会各界的支持和人民的赞誉及信任,需要加强和打造与社会各界、各行各业、各个部门的有效协作与配合,形成共同打击违纪违法和职务犯罪的天罗地网。具体内容包括:（1）系统建立跨地区、跨行业、跨部门的纪检监察监督合作协调机制。根据监察法第12条的规定,“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位,以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。”这一规定包括党的组织条例就从根本上保证了纪检监察系统可以系统建立起跨地区、跨行业、跨部门的纪检监察监督的合作协调机制,以保证纪检检查监督业务的顺利进行和完成。（2）全方位设置配合纪检监察监督和办案的合作机制。根据监察法第23条的规定,“监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,根据工作需要,可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。”这一规定包括党的纪律检查条例明确了相关单位和个人“配合”纪检监察监督的工作义务,保证了对纪检监察监督的配合与协作及其工作任务的顺利完成。（3）体系性打造大数据及其办公自动化的纪检监察信息系统。通过该信息系统不仅能及时反馈纪检监察监督的各项大数据及其分析,而且能够真正做到事先预知、预警协防,事中处置、勘验检查,后期清理、案结事了等纪检监察监督业务的高效多能,最终形成信息共享、资源整合、协作顺畅的纪检监察监督的良性运行机制。
综上所述,如何发挥纪检监察监督的良性机制与效能,打造一支有激情、有素养、有专业和有智慧的纪检监察监督人才和高效能队伍,需要在基本国策、体制机制、制度建设、系统工程和纪检监察监督高效能发挥上进行,并整体推进和效能发挥及效益运营。
为方便编辑，文中参考文献及注释省略。
文献来源：《法学评论》2024年第5期。
