地方政府的扩张性政绩生产何以可能？——一个组织学解释

丁煌 卫劭华

摘要：打开“机制暗箱”是地方政府政绩生产研究的核心议题之一。既有文献多遵循“动机-反应”的经济解释思路回应此议题，缺乏整体性的视角和有解释力度的研究。通过构建“制度-过程-行动”的分析框架，对C 镇乡村振兴示范创建过程进行历时性考察，进一步揭示了地方政府扩张性政绩生产的内在机制，研究发现：地方政府通过一个“政绩相容体”的中介机制生产政绩并保持这一过程的稳定性。具体而言，在制度层面，“政绩相容体”是适应制度环境的地方化执行组合机制；在过程层面，“政绩相容体”是适应非线性动态执行过程的弹性机制；在行动层面，“政绩相容体”是包容地方政府自主执行行动的容纳机制。在地方政府政绩生产过程中，其差异性行为体现出的三重逻辑，即考评导向下的任务达标逻辑、效率导向下的亮点打造逻辑和稳定导向下的风险规避逻辑，是驱动“政绩相容体”运作的底层逻辑。基于开放系统组织理论，对“政绩相容体”进行概念提炼与逻辑探析，为理解新时期地方政府扩张性政绩生产现象提供了初步的解释框架和政策启示。

关键词：“政绩相容体”；地方政府；扩张性政绩生产；政策执行机制；组织学

随着我国进入经济社会全面转轨的新时期，“统筹发展和安全，不断夯实社会长期稳定的基础”成为地方政府在当前和今后一段时期内必须贯彻的治理主线，在日益上升的监管压力下收缩自身行动自主性已经成为一种广泛的地方政府治理共识。从此前提出发，我们不难得出这样一个推断：如果主动作为会带来治理风险，那么地方政府出于自我保护的考量必然会倾向于收缩自己的政绩生产空间。这一推断也与当前学界的普遍共识相吻合。但是，笔者在实证研究中观察到的现实与此有所不同，即在前述背景下部分地方政府仍会在政策执行过程中表现出扩张性的政绩生产现象，而现有理论未能对此予以有效回应。有鉴于此，在当前内外部环境约束不断收紧下，对地方政府仍有很强动机与能力生产政绩的现象及其背后隐含的治理逻辑进行分析，便是一项兼具必要性与挑战性的研究工作。

本文的宗旨不在于解读我国经济社会转型的宏大背景趋势，而是对以上现象进行学术思考。在本文中，笔者将从开放系统视角的组织学理论出发，提炼一个“政绩相容体”的分析概念，重点研究这一地方政府扩张性政绩生产过程的中介机制并揭示其驱动的底层逻辑。

一、文献回顾与分析思路

（一）文献回顾

现有研究成果主要从以下三个视角对我国地方政府政绩生产现象进行了解释：

第一，发展经济学视角。持这一立场的学者普遍认为，发展经济是地方政府生产政绩的主要动力，并将这一结论与我国改革开放以来相对稳定持续的治国方略联系起来。有学者提出，改革开放作出的“以经济建设为中心”的决策部署，打开了地方政府在竞争过程中利用后发优势实现赶超战略的动力“阀门”。在实践中，地方政府常会通过“上马”一系列项目工程、作出周期性发展规划、拓展招商引资渠道等方式释放政绩生产潜力，动员各级干部凝心聚力生产政绩。

第二，信号理论视角。信号理论解释的是信息不对称条件下行动主体最大化自身效用的社会现象。在典型的“委托-代理”关系中，代理人需要在委托人的指标设计下，通过向委托人传递绩效信号来彰显自己的忠诚与能力，特别是当有多个代理人同时存在且彼此处于竞争关系时，单个代理人的绩效信号释放就更为必要。这种信号释放逻辑深嵌于地方政府的政绩生产过程中，因为上级政府的政策偏好使得部分政策领域承载了更多组织注意力，蕴含较强的激励属性。可见，这部分研究从信息角度切入，聚焦纵向“委托人-代理人”以及横向代理人之间互动行为的解释思路，关注到了政府政绩生产现象背后隐含的纵向注意力争夺逻辑与横向绩效竞争逻辑。

第三，风险偏好视角。持这一立场的学者将风险影响下的企业经营模式移植至政府行为分析之中。他们认为，政府的政绩生产过程深受风险因素的影响，其必须在对“成本-收益”关系细致考量的基础上谨慎“经营”发展事务，并在此基础上形成了诸如“经营型政权”、“分级制政策试验”、“厂商型政府”等各具特色的解释思路。这部分研究总体上承认，当政绩要求与地方性复杂风险情境之间的张力持续存在时，地方政府的政策执行逻辑也将由政绩追求转变为风险规避。由此可见，这一风险规避策略本质上是地方政府的一种理性选择。

综上所述，以上研究推动了学术界对地方政府政绩生产议题的深入认识，但仍存在可以深化的空间。一是研究视角较为单一。既有研究归纳起来皆是遵循“动机-反应”的经济解释思路，这一思路的贡献在于它洞察到地方政府行动逻辑的自利性，然而，“我们绝对不应简单假定组织就是一种统一的要求-反应模型”，一味强调经济解释思路，会掩盖政府政绩生产过程背后的制度结构要素及其问题。二是解释情境脱节。当前，地方政府政绩生产的背景条件，不论是在官方话语中，还是在现实实践中，都发生了明显的转换。例如，有媒体时评指出，在如今责任兜底风险的背景下，大多数地方干部存在“多做多错、少做少错、不做不错”的消极作为心理。虽然风险偏好视角的研究对此有所涉及，但相关研究仍将政府局限为政治市场中的一个自利主体。因此，需要一种总体性的视角对现实经验异象予以机制性概括。三是在研究方法与数据上，既有研究侧重从数据计量与二手资料分析的层次研究地方政府政绩生产议题，很少有研究基于近距离的微观政策过程进行分析。

（二）分析思路：基于开放系统组织理论的视角

本文将对一个省级乡村振兴示范村在纵时段的创建案例进行研究。“示范”是中国政策执行的核心机制之一，示范创建的过程本质上是公共政策的执行过程。公共政策执行必须以组织为载体，因此组织理论与政策执行研究的融合是政策科学的一个基本议题。现有研究的解释局限在于：地方政府的政绩生产过程往往被置于“动机-反应”的框架下进行分析，由于忽略了一系列实践背后的制度结构逻辑，故而导致分析“拼图”不完整。组织理论的价值在于：可以发掘多种层次上的结构、过程与行动者之间存在的相互作用及其因果机制。

政府政绩生产过程在一定程度上可视作组织的绩效生产过程。针对组织是如何生产绩效的问题，组织理论的分析可以分为两个学派，即组织分析的理性系统学派与开放系统学派。理性系统学派大多将组织的绩效生产过程视为一组无约束条件的技术性生产函数，将影响组织绩效生产过程的制度环境视为给定变量，组织中的行动者仅是服从安排的去情感化的生产“工具”。后理性系统学派虽然认识到行动者认知的局限性，但在整体上仍将组织视为一个与环境整体隔绝的封闭系统。

20 世纪60 年代，巴克利在理性系统学派的基础上开创性地提出了“开放系统组织”（Open System Organization）这一概念，指出组织与环境之间的交换关系是组织发展的关键。开放系统学派将组织绩效生产分析与制度、过程、行动等要素联系在一起，形成组织绩效生产研究的一种新路径。从制度层面来看，组织绩效生产受到制度环境的影响，并需要不断适应外部环境以保证绩效生产的稳定性；从过程层面来看，组织绩效生产在不同时间段会表现出不同的特质；从行动层面来看，组织的策略选择是影响组织绩效生产的关键变量，决定了组织绩效生产过程中的战略路线与资源配置状况。由于组织的绩效生产过程受到诸多因素影响，故而单从一个方面对此议题展开研究无疑具有片面性。因此，本文基于开放系统组织理论，以“制度-过程-行动”为分析思路，通过案例分析提炼“政绩相容体”概念并对其进行理论化分析，力图为解释地方政府扩张性政绩生产现象提供一个较为完整的视角。

二、案例呈现

本文采用案例研究法，以C 镇乡村振兴示范创建为例，探寻地方政府的扩张性政绩生产何以可能的内在机制。选择该案例主要基于以下两点考量：

第一，案例所在地区以绿色发展引领与驱动乡村振兴示范创建工作，不仅取得了显著的创建成效，还将创建经验上升为省级政策并在省内一些区域进行推广，相关经验得到了中央部分领导的认可，案例具备一定的典型性。

第二，在C 镇乡村振兴示范创建过程中，区镇政府通过筹措资金、搭建平台、靠前指导、主动宣传等措施，将有限资源与有效行动联结起来，共同生产政绩，案例材料与本文的理论目标和分析思路相匹配。

2023 年7 月，笔者前往G 省T 市Y 区进行田野考察，并深度参与了C 镇乡村振兴示范村的创建工作，与当地干部群众一并进行了大量调研、访谈、资料整理和规划设计等工作，积累了涵盖访谈、文件、调研报告、会议记录、创建档案、新闻报道等方面共计20 多万字的田野调查材料。本文据此近距离参与式观察积累的经验材料来阐释理论观点，以期为理解新时期地方政府扩张性政绩生产现象提供实践经验，从而深化理论研究。

C 镇在乡村振兴示范创建（以下简称“示范创建”）过程中整体表现出明显的“扩张性政绩生产”特征。笔者重点关注了C 镇在2022 年8 月—2023 年10 月期间的示范创建进程，并将这一进程整体划分为两个阶段，如图1 所示。

图1 C 镇示范创建过程整体脉络图

注：横轴“实心圆”为阶段分节点。

（一）“能做”与“必须做”：示范创建的初始背景

1.较好的创建基础

中央对“三农”工作的高度重视使各地政府将乡村振兴作为地方“第一政策工程”，并以“五级书记共管”方式予以落实。2022 年7 月14 日，农业农村部、国家乡村振兴局发布《关于开展2022 年“百县千乡万村”乡村振兴示范创建的通知》（农规函〔2022〕23 号），开放示范创建申报窗口。不久后，G 省着手在省内分级规划一批乡村振兴示范镇、村，给予各示范点一定的时间期限开展创建工作，并定期对创建情况进行检评。笔者所调研的G 省T 市对此积极响应，T 市农业农村局和T 市乡村振兴局于2022 年8 月12 日发布《关于做好2022 年“百县千乡万村”乡村振兴示范创建申报工作的通知》（T 农函〔2022〕4 号），拟就示范创建工作进行部署。

在此前提下，Y 区计划在区西部“两乡两镇”中选取若干村级点位参与示范点申报，C 镇S 村很快进入视野，这主要得益于该村独特的禀赋基础。一方面，S 村经济发展状况较好。S 村村集体年收入接近300 万元，村集体固定资产达3，000 万元，全村的经济状况在Y 区乃至T 市都位居前列。另一方面，S 村有一定的示范创建基础。早在2021 年，S 村就开展了市级乡村振兴示范创建工作，并经省、市主管部门检评通过。在这一过程中，S 村先后被授予“G 省社会主义新农村建设示范村”“生态农业示范区”“先进基层党组织”“社会治安综合治理先进单位”“新农村建设先进单位”等荣誉称号。这些称号在一定程度上代表了上级对该村前期工作的认可。

基于此，Y 区结合C 镇与S 村的发展规划，同意并积极布置S 村开展省级示范村的创建工作，以争取在2023 年年中通过上级第一轮检评。这项工作以Y 区统筹、C 镇主导并与S 村共同创建的方式进行。从中央到省、市政府的一系列政策安排，为区、镇政府提供了发展机遇。

2.纵向的创建压力

（1）指标性压力。事实上，G 省仅是框定了示范创建的宏观方向，但T 市在省级要求的基础上加码了技术性创建指标。根据《2022 年T 市乡村振兴示范村创建指标体系》要求，示范村需要在创建期内对照“保障要素”“产业兴旺”“生态宜居”“乡风文明”“治理有效”“生活富裕”等6 个一级指标、18 个二级指标开展创建工作（见表1）。这一需要地方政府通盘推进的指标体系，给示范创建带来了较大的指标性压力。

表1 2022 年T 市乡村振兴示范村创建指标体系

（2）政治性压力。扎实的示范创建基础使得Y区对C 镇赋予较高的治理期待。在Y 区第十次党代会的报告中，区委要求C 镇等聚焦“引领主城繁荣、示范乡村振兴”要求，打造乡村振兴样板区，并要求C 镇将其作为一项政治任务予以落实。此外，市、区政府还就示范创建工作频繁调研督导，进一步增加了示范创建的政治性压力。因此，一旦C 镇获得示范创建机会，区、镇之间就形成了事实上的“承诺-约束”隐性契约关系。

综上可见，示范创建窗口的正式开启、较好的创建基础、指标性和政治性的创建压力等因素叠加，构成了地方政府政绩生产的初始背景。

（二）第一轮示范创建：2022 年8 月—2023 年5 月

如前所示，示范创建是一项十分复杂的系统性政策工程，地方政府需要对诸多维度进行统筹。因此，C 镇要想完成指标要求，就必须对标对表地推进各项创建任务。这既构成了C 镇政绩生产的起步动作，也是C 镇必须达成的政策执行“底线”。为此，C 镇主要开展了以下两个方面的工作。

1.整体规划基础上的自主推进

C 镇首先对示范村进行了整体规划。在Y 区的支持下，C 镇结合S 村发展现状，将S 村划分为4 个核心片区，同时对各个片区承载的示范功能进行了规划设计（见表2）。

表2 整体式示范村片区规划

注：表中片区、河流等为化名。

在规划基础上，区、镇协同开展了以下四个方面的创建工作。

（1）引进产业项目。产业项目是乡村振兴工作的主要抓手。Y 区乡村振兴作战指挥部对财政涉农资金进行了统筹整合，并在创建周期内对资金配置进行动态调整，以支持C 镇的创建工作。C 镇立足乡村振兴示范村的发展基础，推进建设了观雪轩耕读教育示范营地、乡愁记忆民宿、风貌改造示范、鱼菜共生基地等四个乡村振兴项目，总投资3.5 亿元，建设周期为12 个月。C 镇党政办某干部说：“产业经济创建指标的完成情况是重中之重，上级下来主要就是看这个。”

（2）整治农村人居环境。为了能够落实考核要求，实现人居环境的绿色生态化，C 镇开始探索建立一系列环境整治制度。其一，建立大气污染防治网络管理作战机制，形成“三级防治”格局；其二，建立定期巡查机制，将秸秆焚烧、河道清理等工作纳入常态化监管；其三，开展美丽庭院示范户评定工作，设立评定指标，实行指标赋分制，对示范户进行奖励并积极宣传。

（3）创新社会治安治理模式。一方面，成立社会治理中心与应急管理指挥部，集中承接片区信访治安管理、应急事务协调等工作；另一方面，在S 村积极开展乡村法治宣传教育，推动法治下乡。

（4）开展乡风文明建设。一方面，开办“道德超市”，通过鼓励居民“用积分领取生活物资”来引导居民日常做好事；另一方面，开展移风易俗活动，积极调整基层治理组织结构，成立“红白理事会”“道德评议会”“五老调解会”等群众性自治机制。此外，C 镇还在原镇文化站内成立了区镇文化馆，保护和传承优秀传统文化。

2.横向交流基础上的模仿学习

政策执行既是采取行动的过程，也是增进认知的过程，学习机制在其中发挥关键作用。有学者指出，地方政府的许多政绩结果并非自创，而是相互模仿与学习的结果。C 镇的示范创建并不是“闭门造车”，而是在自主推进的同时注意吸收他地相对成熟的创建经验。例如，2023 年8 月13 日，C 镇组织镇、村干部和群众20 余人，乘车前往省内Z 市观摩学习打造民俗村的先进经验。此外，C 镇还前往四川省多个国家级乡村振兴样板村，就党建引领、生态农业、环境整治等相关工作进行有针对性的考察学习。

C 镇在整体规划的基础上采用自主推进和模仿学习的策略开展示范创建，这些探索性工作兼顾了上级设置的各方面创建指标，取得了一定的创建效果。2023 年6 月1 日，C 镇S 村入选G 省乡村振兴示范村确认名单，表明上级对其第一轮示范创建工作的认可。

（三）第二轮示范创建：2023 年6—10 月

1.背景条件的紧约束：示范创建面临的风险挑战

在长达一年的第一轮示范创建后，S 村成功通过省、市检评环节，达到省级示范创建的基本要求。这为区、镇的进一步发展带来了更好的机遇，提振了区、镇干部的信心。与此同时，由于示范创建并不是间断性的政策任务，上级政府还需要对后续创建工作进行“回头式”后评估。因此，入围省级示范村名单仅是一个起点，示范创建向纵深推进还需要面对一系列风险挑战。

（1）上级要求的加码。C 镇第一轮示范创建通过了上级的检评确认后，Y 区政府对C 镇提出了更高要求。一方面，希望C 镇能够在前期整体片区式规划的基础上进一步突出当地示范创建的特色优势；另一方面，要求C 镇在当前创建工作的基础上提级参与示范镇的申报创建工作。

（2）创建周期的缩短。在第一轮示范创建过程中，C 镇有相对充分的创建时间，然而第二轮示范创建的评估节点被提前到2023 年11 月。这意味着第二轮示范创建周期的缩短，也即到10 月底必须完成各项工作任务。另外，就我国基层政府年度工作规划的一般情况来看，进入下半年，地方政府将会在一系列工作任务的倒逼下进入一个相对繁忙的阶段，这使C 镇面临的示范创建压力更为凸显。

（3）横向竞争的压力。C 镇不仅要承接自上而下的政策执行压力，还要与同级政府在第二轮示范创建中展开竞争。在“两乡两镇”中，与C 镇同级的H 镇和X 乡同样有两个村级单位入选省级示范村名单。H 镇的陶瓷等手工艺品制造业和X 乡的绿色农业是各自的示范创建名片，而这两项也是C 镇的示范创建短板。因此，C 镇还需要作出更加亮眼实效的政绩，以期在同级竞争中脱颖而出。

（4）政绩结果的“脱耦”。如前所述，C 镇政府的第一轮示范创建主要是对照上级制定的示范指标体系，进行宏观层面的整体推进。由于组织层级与空间隔阂的影响，省、市政府设置的宏观指标体系并不能完全符合地方实际。部分政绩结果如“道德超市”“红白理事会”“法治下乡”等，与乡土社会的运作逻辑存在偏差。这种“脱耦”状况造成的问题，构成地方政府政绩风险生产的一个主要来源。

2.地方政府化解政绩生产风险的尝试

面对以上困境，地方政府并非“束手无策”。C 镇在第二轮示范创建过程中主动作为，逐步化解了示范创建过程中存在的风险挑战。

（1）调整组织结构。为了更好地聚焦相关工作，C 镇调整了组织结构，成立了以镇党委副书记为组长的“S 村示范创建”领导小组。新成立的工作小组具有临时性、灵活性与任务导向性等特征，小组绩效以创建工作的完成情况为主要判断标准。在必要时，工作小组可以与Y 区相关部门直接对接，降低了科层沟通成本。可以看到，C 镇政府通过调整组织结构，建立了一支专项创建队伍，以便相关工作的开展。

（2）依托专业人士。地方政府通过邀请专业团队参与示范创建，是其缓解执行压力、化解政绩生产风险的又一重要手段。在Y 区政府的支持下，C 镇吸纳全国知名乡村振兴项目设计团队和相关企业家参与示范创建，提高了创建工作的专业性和可行性。

一是聘请专业设计团队。2023 年7 月，区镇聘请H 省农道团队对车湾片区的部分项目规划进行再设计。一方面，对原观雪轩庄园进行拓展，增设了中央厨房、高档民宿、接待中心等功能区；另一方面，在原新居民区基础上对街景步道进行提档升级，以提高对游客的吸引力和接待能力。2023 年8 月11 日，Y 区委书记带队赴区“两乡两镇”中的F 乡调研数字治理工作，并对该项工作给予肯定。2023 年8 月15日，C 镇党委召开专题工作会，与负责F 乡数字治理系统设计的相关公司负责人洽谈合作，计划引进整套数字治理系统。

二是吸纳企业家进入创建队伍。C 镇充分发挥优秀企业家的作用，将专业的事交给专业的人办，给予他们充分的作为空间。在观雪轩庄园的成立与发展过程中，职业经理人ZD 及其团队起到关键作用。与此同时，C 镇还邀请企业家HHX 等人就片区整体规划、闲置厂房利用与改造等事宜进行为期5 天的集中调研会商，在充分吸收企业家意见的基础上优化了片区创建方案。

（3）调整创建规划。为了弥补第一轮示范创建“重视整体、忽略具体”的不足，C 镇在Y 区政府支持下调整了规划部署，使现有政绩结果符合示范创建标准。C 镇调整后的示范创建方略是“以翠河南岸车湾片区为中心，向周边辐射，实现‘一中心四片区’的目标”。其具体推进战略，由以下三种行动构成。

一是打造观雪轩名片。改变观雪轩的“农庄”定位，将其打造为“田园综合体”。现如今，该项目是G省西北地区唯一的生态园林式产教研相结合的多功能复合型特色综合项目，也进一步升级为省级乡村振兴产业项目。S 村村“两委”某干部说：“观雪轩现在是我们一张非常响亮的名片，接待了很多前来参观的省市区领导，现在市区里一些大型活动有时会选在这里举办。”

二是对车湾旧村与新村进行协同改造。C 镇通过实施“旧村复兴计划”，将旧村改造为集康养乡宿、非遗手工艺、民俗展示、特色小吃文化等于一体的田园场所。对于新村，C 镇结合新村邻近观雪轩的区位特点，进行“特色街区”规划，力图利用观雪轩带来的庞大游客流量来提升新村知名度。

三是建设翠河中桥项目。翠河穿车湾片区而过，其整治状况与车湾片区的发展紧密相关。Y 区政府支持C 镇投资300 余万元新建翠河中桥，通过改善集镇通行条件，助力车湾片区商圈建设。与此同时，C镇还在翠河两岸打造生态长廊，吸引游客观光。

（4）开启上下联动避险。在当前治理体制中，地方政府的政绩生产风险大多源于上级领导与区域内民众对政绩结果的质疑甚至否定，因此地方政府需要与上级和民众之间建立联动机制，及时就政绩生产过程中出现的问题进行沟通，从而获得上级与民众对政绩生产过程的支持。

一是争取上级认同。一方面，接待上级视察。自第二轮示范创建工作开展以来，上级领导多次前往C 镇视察工作，其中不仅包括G 省及T 市的领导，还包括其他地区的领导。另一方面，向上级展示政绩。较高级别领导的肯定可以为示范创建的稳定性提供保障，因此区、镇政府将上级视察督导作为展示政绩的窗口，详细设计接待方案，由当地主要领导担任讲解员，积极展示政绩结果，争取上级的理解与支持。此外，C 镇时刻关注并遵从上级领导就示范创建作出的相关指示，前文中对F 乡数字治理系统的引进即例证。

二是充分尊重与吸纳民意。在与上级达成联动共识后，C 镇还需要充分尊重与吸纳民意，以保证示范创建“为民服务”的宗旨不打折扣。凡是涉及村民切身利益的工作，C 镇都会通过召开村民代表大会进行民主决策。以示范村土地规划为例，为保证土地资源使用能够符合政策要求与当地发展实际，C 镇邀请市城乡规划研究设计院专家、上级政府相关部门负责人与村民代表专门召开了一次座谈会，公开解释相关问题。另外，C 镇注重发挥当地村民的主动性与创造性，激发村民参与示范创建的主人翁意识。例如，2023 年8 月，镇、村干部多次组织车湾村民商讨片区改造事宜，推动达成决策共识。

C 镇示范创建工作取得不俗的效果，省、市领导多次对C 镇第二轮示范创建工作作出肯定性表态。2023 年9 月，在Y 区进行的示范创建中期“拉练比赛”中，C 镇取得第一名的成绩。Y 区根据拉练方案，结合考核结果，给予C 镇10 万元奖金奖励。此外，C 镇的乡村振兴工作还得到社会媒体，特别是官方媒体的认可和大力宣传。例如，除T 市广播电视台的宣传报道以外，中央广播电视总台农业频道（CCTV7）更是对其进行了全天直播式的滚动播报，中央广播电视总台中文国际频道（CCTV4）也进行了相关的宣传报道。

三、“政绩相容体”：概念提炼与逻辑探析

对于地方政府而言，示范创建显然不是一个“自动”的过程。本文基于开放系统组织理论，提炼并探讨了一个基本的分析概念——“政绩相容体”，即通过化解风险挑战，帮助地方政府在政策执行过程中持续稳定地生产政绩的一种中介机制。正是在此机制的作用下，地方政府在政策执行过程中化身为主动作为者，而非消极作为者。“政绩相容体”这一概念源于笔者对博弈论中“激励相容”（Incentivecom-patiable）这一分析概念的借鉴。在市场经济中，代理人的理性经济行动可能会违背委托人的目标意愿，从而催生集体的非理性。若有一种结构性制度安排能够解决因代理人逐利导致的“委托-代理”目标冲突，这一结构性制度安排及其正向效应就可以理解为符合“激励相容”的原则。例如，我国改革开放时期“经济特区”政策机制的设计就充分体现了“激励相容”原则。中央出于统筹风险与发展之间关系的考量，划定“经济特区”，央地政府之间会围绕特区建设和试点工作形成紧密的利益共同体，以保证带有探索性质的政绩结果能够稳定持续地产出。当然，本文中的“政绩相容体”与国家层面的“经济特区”有所不同。其一，在我国，“经济特区”是一种由中央政府主动设计的正式制度安排，而本文中的“政绩相容体”是地方政府之间自发生成并隐含在组织层次关系下的一种非正式机制。其二，“经济特区”是一种政策“制定-执行”功能相对分离的政策机制，即中央政府更多地负责设定政策目标和倾斜资源，地方政府则负责执行具体政策；而“政绩相容体”是一种政策“制定-执行”功能较为混合的机制，区镇之间的联动效应更加明显，且这一机制嵌入在科层组织层次体系的末端，使得主体之间博弈关系更加隐蔽而复杂。以上概念层次的差异更凸显了对“政绩相容体”予以学术分析的必要性，至于这一概念应该从哪些层面予以具体理解以及受何种逻辑驱动，则是本节要阐述的主要内容。

（一）基于开放系统组织理论的概念提炼

1.制度层面：“政绩相容体”是适应制度环境的地方化执行组合机制

组织创新行动依赖于当时的社会环境。纵向的压力型体制与横向的府际竞争体制，构成了当前我国政府组织间网络关系与政策执行过程的基础性制度环境。从纵向上看，上级政府通过赋予治理任务以“政治性”，将任务指标层层加码向下传导；从横向上看，在上级设定目标并释放政绩信号后，地方政府接收政绩信号并与同级政府展开政绩竞争，以期在激烈的竞争中脱颖而出。在现实中，纵向压力超载与横向恶性竞争等问题的出现，使得地方政府难以在政绩生产过程中“施展拳脚”。由此可见，“政绩相容体”的出现有其深刻的制度基础，表现为一种适应制度环境的地方化执行组合机制。

一方面，地方政府需要创建一个与上级政府互嵌共生的政绩生产空间。从组织学的角度分析，次级组织的任何创新行为都有偏离甚至颠覆上级组织原初安排的可能。与此同时，上级组织要想保障组织运行的有效性和合法性，就不能故步自封，而是需要对次级组织的创新活动予以支持。在压力型体制中，地方政府的政绩生产过程必须得到上级的默认；反之，其政绩结果就有夭折的可能。这就在纵向组织之间关系的基础上，为“政绩相容体”的出现提供了制度土壤。在此背景下，“示范村”政策项目的定位从地方政府的“私人物品”转变为上下级政府的“共有物品”。作为一种地方化执行组合机制，“政绩相容体”并非一个行政实体，而是各级政府基于政策实际需要而自主结成的结构组合关系，这一执行组合中的上级政府以非权威的方式与政绩生产者进行互惠性互动。另一方面，“政绩相容体”也为地方政府在激烈的政绩竞争中开辟了一个相对稳定的资源“垄断区”。组织集群中单个组织的创新过程具有脆弱性，因此对周遭资源进行垄断是组织在短期内获得“超级绩效”（Super Performance）的便捷途径。在现实中，虽然地方政府可以与上级政府形成共同体，但难以与其他同级政府建立联结关系。这种横向竞争约束使任何组织要想在政绩竞争中脱颖而出，就必须获得上级相对稳定的资源支持，然而上级的资源供给能力毕竟有限。“政绩相容体”的存在，使本案例中C 镇与Y 区的利益关系深度绑定，在一定程度上确保了C 镇处于资源垄断的优势地位。由此可见，“政绩相容体”也是对当前横向府际竞争制度环境的一种适应。

2.过程层面：“政绩相容体”是适应非线性动态执行过程的弹性机制

除制度要素以外，“政绩相容体”的建构还受到过程因素的影响。巴纳德认为，组织的创新过程是一个连续的接近过程，组织在不同的活动阶段会选择不同的策略。基于此，应该将“政绩相容体”与地方政府的政绩生产周期相结合，以此揭示这一概念的内在机制。

一般而言，常规政策的执行过程会表现出相对单调的线性演进特征，然而示范创建这一类对地方政府创新能力要求较高且无太多先例遵循的政策执行过程，必然会表现出非线性的动态演进特点。因此，政策资源应尽可能地与政绩生产过程深度互嵌，使“示范村项目”成为一个“高度组织化的产品”。就笔者的田野调查来看，在示范创建早期，地方政府对于创新要素或形式的采纳，很可能是出于对上级某种特殊利益需要的回应。在本案例中，由于上级政府已根据地方资源禀赋，确定了C 镇进行示范村申报与创建工作的任务，C 镇的示范创建最初是不得已而为之。但随着示范创建不断向纵深推进，前期因政策创新而带来的规模收益会日益积累，这种积累会形成一种强烈的惯性力量，使得示范创建的继续推进近乎成为地方政府的必选项。在现实中，刚性的科层组织体制并不能有效容纳这种大致表现为“强推-嵌入-运转-耦合”的历时性动态演变的政策执行过程，此时，“政绩相容体”为这一过程提供了弹性空间。在此空间中，即便示范创建会因阶段不同表现而出不同的执行特点，但“资金、人员等要素跟着创建流程走”的原则却是始终不变的。

3.行动层面：“政绩相容体”是包容地方政府自主执行行动的容纳机制

“乡村振兴示范村项目”本质上是一项分配型政策。分配型政策的顺利执行需要组织赋予执行者自主行动的空间。在压力型体制中，地方政府政绩生产过程中的行动调整，需要时刻关注与回应上级政府的指示要求，其行动选择通常难以自主决定，因此对于政策制定者来说，其核心任务是为执行者的自主行动提供一个容纳空间。“政绩相容体”的存在为地方政府提供了相对独立的行动空间，可以提高政绩生产过程中地方政府的自主能力。

一方面，“政绩相容体”使得地方政府的行动选择更具有灵活性。如前所述，压力型体制构成我国地方政府行动的基础性制度环境。在这一前提下，地方政府一旦对上级政策意图进行“在地化”的偏离转换，就必然会对上级的政治权威造成挑战。“政绩相容体”重构了上下级政府之间的关系，使得地方政府所处的政绩生产空间松散化，从而消除或弱化来自压力型制度环境的刚性要求。此时，地方政府可以相对自主地运用一些策略性、自利性的行动方案，以实现政绩结果与区域实际的稳定互嵌。

另一方面，充分自主的行动选择带来的高政绩绩效稳定了“政绩相容体”的存续。只有相对突出的政绩结果，才能不断吸引上级的资源支持，进而提升政绩生产者的创新动力。“政绩相容体”的存在与运行只是一种手段，而非目的。如果地方政府无法及时兑现对上级的政绩承诺，那么不仅会失去上级的庇护，还可能会因示范创建工作检评不合格而受到惩罚，因此地方政府如何利用“政绩相容体”带来的自主空间，生产出符合上级预期的政绩结果才是关键。在本案例中，地方政府持续的政绩产出为“政绩相容体”的存续提供了重要的稳定作用。

（二）“政绩相容体”运作的底层驱动逻辑分析

从本案例中可以发现，地方政府的政绩生产过程受到情境内容多样化要求的多重逻辑塑造，其中，主要包括考评导向下的任务达标逻辑、效率导向下的亮点打造逻辑以及稳定导向下的风险规避逻辑。三种不同的政绩生产逻辑引导出不同的示范创建行为，进而在“政绩相容体”中实现耦合，并成为驱动其运作的底层逻辑。

1.考评导向下的任务达标逻辑

考评导向下的任务达标逻辑要求地方政府在示范创建中严格围绕上级硬性指标要求与政策安排开展行动，对地方政府的政绩生产行为具有强约束。漫长的行政链条与较远的空间距离，使得G 省对基层的治理情况很难准确把握。与此同时，由于缺乏有效约束的基层干部也极易在政策执行过程中产生机会主义倾向，故而G 省只能对接中央的政策意图，以“面面俱到”的思路设计考核指标与检评方案，要求下级政府以此考评方案为基础开展示范创建工作，并对基层干部的行为进行过程性控制。

因此，对于C 镇而言，第一轮示范创建主要是为了悉数完成省、市制定的考核指标，以成功争取到“省级示范村”的“帽子”。尽管Y 区期待C 镇干部能够在治理资源不足的情况下充分发挥主观能动性，挖掘既有资源并落实上级政策意图，但是基层政策执行还取决于一个关键因素——政策难度属性。全面的政策考评指标意味着基层政府必然面临一个多任务的执行情境。受制于有限的资源，C 镇只能完成上级的“规定动作”。客观来讲，在长达一年多的示范创建周期里，C 镇及S 村的外在面貌确实发生了巨大变化。与此同时，省级立项也进一步强化了任务达标逻辑对基层政府的政绩生产要求。在后来的一次示范创建非正式工作会上，C 镇党委副书记对笔者说：“你能想象到你来之前这个地方原来是个什么样子吗？这两年因为示范创建变化太大了，整体上看这件事我们是做对了，但还有推进的空间。”

2.效率导向下的亮点打造逻辑

效率导向下的亮点打造逻辑要求地方政府遵循区域发展规律，在相对较短的创建周期内，对示范创建的“成本-收益”进行理性分析，提高治理效益，打造出实际的政绩亮点。如前所述，“政绩相容体”的存续需要示范创建主体以政绩亮点的持续生产为基础。在本案例中，第一轮示范创建在一定程度上是与当地实际相分离的，很多利益相关者如村民、企业家等并未深度参与创建过程。此外，Y 区还希望在已有基础上将S 村和C 镇进一步打造为国家级乡村振兴示范村和省级乡村振兴示范镇。从这些方面看，仅通过G 省的第一轮验收并不足以满足Y 区的治理需求。

以成立工作小组为核心的组织单位调整、以吸纳企业家等利益相关者为创建主体的合作网络生成、以“片区聚焦”为特征的创建规划再设计，分别通过弹性化组织机制、专业化知识机制、焦点化赋能机制等提高了地方政府的政绩生产效率和亮点打造能力。与此同时，C 镇政府抓住区领导视察工作的机会，不断向领导反馈政绩结果，以吸引领导的注意力。这实际上说明，在中国当前的转型社会中，地方政府的主动作为能力在政绩生产过程中仍是不可缺失的，因此不难推断，如果一个地区在政绩生产过程中只是一味求稳而缺乏主动性，那么即便拥有相对较好的发展基础，也难以在政绩竞争中脱颖而出。例如，与C 镇同处政绩生产高位且同样面对机会窗口的H 镇，由于在示范创建中缺乏全产业链布局思维，创建精力过多投入在手工制品等轻消费领域，而这一“轻工业”业态又难以对示范创建产生有效的带动作用，最终导致H 镇在政绩生产过程中难以形成在地化、特色化的紧密型协作网络，制约了该镇的政绩生产组织化与专业化的能力。

3.稳定导向下的风险规避逻辑

稳定导向下的风险规避逻辑要求地方政府在打造政绩亮点的同时化解政绩风险。组织一切创新行为的背后本就是风险与收益并存。相对来讲，企业组织的创新过程对风险的容忍度较高，因为即便是风险引致的经营成本威胁到企业生存，也可以通过申请破产来达到清算资产与保护自身的目的，但作为公共组织的政府根本无法承受高风险带来的高治理成本代价。

在此逻辑的引导下，除前文提到的实行上下联动避险以外，C 镇政府还通过以下策略规避风险。

（1）在已有政绩基础上开辟新的政绩生产领域。有学者认为，组织如果沿着规模绩效方向“持续经营”（Going Concern），很容易得到日益增加的回报，而执行新的替代路径则会带来较高的交易成本和治理风险。在本案例中，C 镇政府并未开辟新的政绩生产领域，而是在原有示范创建基本盘的基础上，将自己的政绩生产路径锁定在车湾片区，并在片区打造过程中通过外出学习、聘请专业团队、评估市场前景等方式控制创建成本。

（2）合理配置政绩利益。事实上，示范创建过程涉及的利益主体也是政绩结果的“剩余索取者”（Residual Claimer），因此应该为他们开通一定的影响决策的制度渠道。一方面，C 镇更加注重发挥村民代表大会的议事协调作用，以保证政绩结果的规范性；另一方面，C 镇通过采用“村投公司+专业化运营公司”相结合的示范项目运营模式，制订科学合理的利益分配方案，以保证多方利益得到有效兼顾。

（3）加大宣传力度。通过示范项目宣介，不仅可以提高乡村振兴示范村知名度和拓展经营市场，还可以通过社会媒体特别是官方媒体对示范创建的支持和认可，形成良好的舆论氛围。由此可以看出，一系列的风险规避策略不仅是地方政府为保护政绩结果而作出的努力，还是其进行自我保护的理性选择。

综上，我们可以大致将“政绩相容体”这一分析概念结构化，如图2 所示。

图2 “政绩相容体”概念的结构化

四、结论与讨论

改革开放带来的变革，既改变了国内各个领域的面貌，也改变了中国整体的演进历程。一个不争的事实是，这些发展变革近乎都是政府在“政绩驱动”的治理逻辑主导下完成的。本文尝试跳脱“动机-反应”的经济解释视角，基于开放系统组织理论，构建“制度-过程-行动”的分析框架，通过对Y 区C 镇省级乡村振兴示范创建过程的考察发现：地方政府通过一个“政绩相容体”的中介机制在政策执行过程中持续稳定地生产政绩；“政绩相容体”的建构受制度、过程与行动等三重因素的影响，表现为适应制度环境的地方化执行组合机制、适应非线性动态执行过程的弹性机制以及包容地方政府自主执行行动的容纳机制；地方政府差异化的政绩生产行为体现了考评导向下的任务达标逻辑、效率导向下的亮点打造逻辑、稳定导向下的风险规避逻辑，三种逻辑在“政绩相容体”这一机制中实现耦合，并成为驱动其运作的底层逻辑。因此，“政绩相容体”这一分析概念不仅反映了新时代地方政府政绩生产场域环境的复杂性，更体现了地方政府对这一复杂环境的调适性因应。

本文可能有以下两个方面的研究贡献。一方面，本文尝试系统识别了新时代地方政府扩张性政绩生产实践中不同层次要素共同构成的因果机制，进而拓展了地方政府政绩生产过程的解释逻辑，即由“动机-反应”的单一解释逻辑转向“制度-过程-行动”同构的解释逻辑。这有助于我们从一个更加整体的视角理解地方政府的政绩生产过程，摆脱将地方政府视为被动静态的“组织反应体”的观点。另一方面，通过近距离参与式观察的方式，本文呈现并分析了一个当前中国政治生态下地方政府政绩生产的实践样本，并在此基础上尝试提供了总体性的理论分析概念和经验证据支撑。尽管本文是以“示范创建”为分析场景的，但在其他领域政策的执行过程中，地方政府也可能受到相似结构性因素的驱动和行为逻辑的主导，从而产生扩张性的政绩生产现象。

本研究可能提供的政策启示在于：在新时代，地方政府要坚持以人民为中心，树立正确的政绩观，不断推动政策执行模式的创新与变革，同时国家也要在制度层面对地方政府扩张性发展实践给予一定的包容和肯定。一方面，地方政府的角色定位和行为模式直接决定着政策的实施效果。理论和实践充分表明，以自利动机为导向的治理实践与公共政策强调的集体利益之间必然存在冲突。地方政府应该以“福利型”治理理念为主导，追求本地区社会福利的最优化，因势利导地推进政府职能转变。另一方面，国家应以制度与组织结构改革为抓手，充分包容地方政府的创新成长。伴随着利益主体的逐渐多元化，地方政府的治理过程不应仅由上级政府的权威机制引导，还应通过克服权力过于上收、制度成本较高和考核过于严苛等问题，深化组织职权改革和治理资源共享，打造高标准的现代政府治理体系，为地方政府的创造性执行实践提供良好的政治环境。

需要说明的是，即便现实中“政绩驱动”的治理动机与国家改革成长存在紧密联系，笔者也不愿使用“政绩工程”“形象工程”等在当前政治话语中稍显负面的词汇来定义本文中的“示范村项目”。事实上，Y 区C 镇的示范创建过程是一次成功的案例。当然，这也意味着本文的研究结论存在适用局限，至于那些负面的政绩现象及其生产过程应该如何予以系统解释，仍值得学界进一步探索。

为方便编辑，文中参考文献及注释省略。

来源：丁煌,卫劭华. 地方政府的扩张性政绩生产何以可能？——一个组织学解释 [J]. 行政论坛, 2024, 31 (04): 112-124.