行政问责：组织层面的分析

竺乾威

摘要：党的十八大以来，我国加强了对政府公务人员的行政问责。与此同时，有关行政问责的研究开始大量出现，然而大部分的研究主要是从问责主体、问责制度、问责程序、问责标准等方面着手，尚缺乏从组织层面展开的相关研究。从组织层面对行政问责问题进行分析与研究，包括技术理性、组织结构、职位设定、组织目标与执行的冲突、组织运作中的潜规则以及公私利益与行政伦理等内容，旨在从多个维度对导致行政问责的行为背后的组织因素进行全面了解，从而更有效地把行政问责工作再推进一步，深入一层，增强政府公务人员的责任感和紧迫感，强化履职尽责，提高行政效能。

关键词：行政问责；政府公务人员；科层组织；行政美德；组织文化

一、主观责任和客观责任

行政责任是与行政职位联系在一起的，责任是构成现代科层制组织中职位的要素之一。在现代科层组织中，职位有高有低，这意味着与职位相连的权力有大有小，与之相连的责任也有重有轻。从科层制组织内部来讲，下级服从上级是最起码的组织原则，虽然上级掌握让下级服从的权力，但是下级，甚至最基层的公务人员也是有一定权力的，这表现为下级公务人员在面对公众的时候，他能够行使公共权力。正因为如此，行政管理的一条基本原理就是权责一致或权责相称。

然而，这一责任是可以有客观和主观之分的。所谓客观责任（accountability），这一词比较贴切的中文翻译应该是“可问责的”，这是西方国家在20 世纪90 年代后兴起的善治的一个特征。在特里·L·库柏看来，客观责任在具体形式上包括两个方面，即职责和应尽的义务。所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、人员管理和实现某一目标负责。前者是职责而后者是义务，它是行政责任的两个方面。在库柏看来，公共行政人员最直接的责任就是对自己的上级负责，其次是对民选官员（也即决策者）负责，还有对公民负责。可问责的意思是对一个人执行职位要求的活动及其结果是可以加以评判的，这种承担的责任是可以被追究的。这也意味着首先职位责任必须是明确的，不明确就无法追究；其次，执行职位的行为以及结果是可以判断的，无论是量化的还是行为化的行为。所谓主观责任（responsibility），库柏认为，外部强加的义务只是责任的一个方面，与此并列的是我们自己内心的情感和信仰赋予我们的主观责任。“客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同信仰，行政管理角色过程中主观责任的履行是职业道德的反映”。客观责任是对职位的一种承诺，在这个位置上，你就要做职位要求你做的事，这是对在位者的一种起码要求。在科层制组织中，正是因为每个人都在做职位要求你做的事，所以才保证了整个组织能够有条不紊地运行。这时候的人不再是具有个人人格的人，而是组织人，是非人格化的人，因为职位要求你不能表现出与职位要求相冲突的个人行为。但是，这样一种对组织和职位的责任和义务隐含着与自身追求的价值可能产生冲突的情形，如组织或职位要求你做的事同你本身认可的价值不符，这样就会造成行政伦理上的矛盾以及问责上的困境。

当我们讲到问责时，我们往往更多针对的是客观责任，也就是问责对象履行其对组织和职位的义务和责任的情况，然而客观责任的问责对人的影响通常是事后的，因为一般来说问责是在行政行为出现了差错后才进行的，如通常的问责方式有责令作出书面检查、责令道歉、通报批评、行政告诫、停职检查、调离工作岗位、责令辞去领导职务、免职等，这样的问责结果无疑会影响行为者未来的表现和行动。行为可以被追责，这对行为人来说是一种外部的约束。我们不能设想组织中的每个人都有自觉性，如果这样，就不需要外部的约束了。现实情况是，即便有外部的约束，不作为、乱作为和非法作为的现象也时有发生。如果没有外部约束，情况可能更甚。但是，当我们从客观责任的角度对公务人员进行问责时，可能就忽略了客观责任背后行为者主观责任所起的作用，因为主观责任也会影响行为人的表现。事实上，主观责任和客观责任二者是联系在一起的。例如，领取工资就得把活干好，这是一种起码的职业道德；或干的活要对得起工资，这是一种起码的做人良知（因为在一般情况下，如果个人的所得低于其付出，那么这个人会选择离开岗位）。一个人内心的追求通常会在履行责任的过程和结果中表现出来，这主要体现在两个方面：一是认可组织的目标以及职位要求，即这些组织目标和职位的要求或所作的事情同他内心追求的价值是一致的，这会促使他尽其所能去履行他的客观责任（比如，公共部门“为民服务”的组织特征是不少人放弃私人部门而选择进入政府的理由。当然，从政府的角度讲，它也会提供较好的工作条件和物质条件，以便在劳动力市场上具有竞争力）。二是组织的目标、职位要求或要做的事情与他自身的价值和追求产生冲突，这一冲突可能导致他不去履行或消极履行其客观责任，而非因为能力不够不去履行或消极履行。后一种状况往往会成为问责的对象，而这种主观和客观责任不一致的状况无论就个人来说还是就组织来说，都形成了一种伦理上的困境，导致问责难度的增加。

二、行政问责的组织层面解读：现象与影响

行政问责一般是指特定的问责主体依照法定程序和事由，对政府机关及其公务人员不履行或违法履行或不当履行其行政职责，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响等负面结果追究其责任的组织行为。可以说，仅仅是就事论事地对这些行为做一处分很容易，但是要真正杜绝（或预防）这些行为的产生绝非易事。因此，我们就必须探寻这些行为产生的深层次原因。在这里，除个人主观责任方面（这一点下面讨论）的原因以外，与客观责任相关的则是行为者身居其中的科层制组织。众所周知，所有的现代政府组织都是采用科层结构的。这一组织结构的最基本特点在于：它是由纵向的权力等级和横向的职能部门构成的，纵向的权力等级结构保证命令下达的通畅和执行的有序，而横向的以专业分工为基础的职能部门的设计则保证了做事的效率，因此科层制组织被誉为一种自工业社会以来最能够达到社会目标和经济目标的组织形式。但是，这一组织结构在展示其优势的同时，也存在固有的缺陷，而这些缺陷往往是导致被问责行为产生的主要原因。

第一，技术理性的问题。科层制组织的核心特征在于它的技术理性，这种技术理性在相当程度上使科层制组织成为一种极有效率的组织，但同时，“在技术理性文化中，排除了伦理与道德说理的专业主义模式，为行政恶提供了非常肥沃的土壤”，“鲜有人能够认识到，此类行政之恶是与现代文明传统及组织（无论公私）中对根据目标的理性追求相一致的，它甚至是这种理性追求的后果”。在鲍曼看来，“最后解决在任何阶段上与追求高效即最优目标的理性行为都不存在冲突；相反，它才是真正的出于理性的考虑，由忠实于其形式与目的的官僚体系来达成的”。尽管最后解决是一个非常极端的例子，但缺乏道德灵魂的专业至上和对高效率的追求以致最终产生各种行政恶（尽管程度不一）的现象在行政管理过程中时有发生，如为了高效率地完成目标而不惜侵犯人的权利。当对此类行政恶的行为追责时，我们是否需要考虑一下如何来完善组织的文化？

第二，组织结构的问题。这类问题主要表现在由职能部门因专业分工而导致的机构重叠、事权紊乱以及由此产生的行政行为的低效甚至无效上。这种状况在行政管理过程中是经常发生的，专业分工使做事有效率，但也产生了协调的困难，以致最后的结果不理想。国务院灾害调查组在《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》的教训部分也涉及这一问题。“郑州市设置了防汛抗旱指挥部、城市防汛指挥部、气象灾害防御指挥部、突发地质灾害应急指挥部等4 个指挥机构，办公室分别设在应急局、城管局、气象局、资源规划局；防汛抗旱指挥部下又设了防办、河湖水利防办、城防办、黄河防办4 个办公室，分别设在应急局、水利局、城管局、黄河河务局，机构重叠、职能重复、工作重合，大家都管没有管到位”。事实上，像郑州市这样的组织结构设置并不是独有的现象。用通常的话说，是“九龙治水”。为什么要“九龙”？因为“一龙”不行，但“九龙”又导致了分散。我国机构改革对于解决这一问题的要求与做法是“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事原则上由一个部门负责”。尽管这一要求与做法言之有理，但实际操作并不容易，而这恰恰是科层制组织所特有的结构问题。大部制改革也想解决这样的问题，但大部制改革不可能把所有的部门合并为一个部门。

第三，职位设置的问题。科层制组织是由一个个职位构成的。正如前面所指出的，职位是由权力和责任构成的，要求权责一致，但在一些职位设置中往往存在或是权大于责，或是责大于权这样一种权责关系不平衡、不合理的状况。因此，推进行政问责，必须关注权责关系本身的问题，因为有些问题是由这种权责关系不平衡导致的。追究一个责任大但权力小的人有时是不公正的，因为他不具有完成或很好地完成职位任务的权力，难以履行职责。此外，在职位的设置中，有时给领导者设置了过多的职位，以至于让其承担所有职位的责任是不可能的。以某特大城市的一个副市长的职位为例，其担任的职位有20个之多（市规划委员会副主任、市生态保护和建设领导小组副组长、市“一江一河”工作领导小组组长、重点区域转型发展领导小组组长、防汛指挥部总指挥、绿化委员会主任等）。尽管这些职位中有虚职和实职，但既然任职，就要承担职位的责任。这种情况的问题是：20 多个职位可能连在位者自己都不一定记得住，更何况这样的职位设置显然超越了一个人的能力限度和责任限度。

第四，组织目标与执行的冲突问题。科层制组织通常是以目标为导向的，这一目标是通过从上而下的等级执行系统来完成的，下级服从上级是这一组织得以有效运行的一种基本保证。但是，这种服从带来的一个问题往往是下级自我的丧失。科层制组织常常会有这种情况，上级叫你说你不想说的话，叫你做你不想做的事。就你本身来说，这个话你是不想说的，这个事你是不想做的，但是最后你去说了，你去做了，这个时候的你已经不是你自己了，你已经被异化了。这里就出现了前面讲到的主观责任与客观责任之间的冲突，它会产生伦理上的困境。这是在科层制组织中经常发生的事。《中华人民共和国公务员法》第六十条规定，“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”。明显违法当然容易识别，如不能做假账，但上级叫你做假账，你做了，那么也要承担责任。当然，在这种情况下你也可以不执行，尽管你有时要付出不执行的代价。针对有些并不是明显违法而是你认为不对的行为，然而你无法改变并执行了，尽管最后可能是不好的结果由领导承担责任，但面对这种不好的结果，你是否又会陷入一种违背行政美德、责怪自己没有履行自己的主观责任的自责和痛苦之中呢？

第五，组织运作中的非正式规则问题。尽管行政问责主要针对的是行政的结果，但有时也会针对取得这一结果的手段。有时尽管结果不错，但获得结果的手段被认为有问题，如采取非正式规则方式。科层制的运作尽管是根据正式规则进行的，但事实上有时按正式规则办事却解决不了问题，因而就出现了通过非正式途径，即根据一些非正式规则的方式来完成任务的情况。在科层制组织中，虽然这是一种比较常见的现象，但非正式规则的做法一旦被发现，相关公务人员往往会成为被追责的对象。因此，这样的做法具有潜在的危险性，然而问题在于，在当今强调结果取向的绩效评估行政环境中，至少有些公务人员在结果与问责二者利弊的计算中会偏向结果，尤其是在这些非正式规则不明显违反正式规则的情况下。这种情况反倒增加了问责的难度：如果单就结果而言，就不用追责；如果问责，那么就会提高问责的成本。

第六，公私利益与行政伦理的问题。行政问责有时也会涉及组织中的公私关系，因为在一些行政活动中可能会出现一些类似“公私兼顾”“先公后私”的现象，或者一些行政人员的谋私行为。行政问责如何认识并处理这样的状况？组织由人构成，组织成员的一个义务就是为完成组织的目标而行动，但事实上，在一个人进入组织后，他也希望在达成组织目标的过程中达成自己的目标。组织治理的一个基本问题就是如何使这两个目标达成一致。如能达成，这是最好的结果。但是，组织目标和个人目标有时会发生冲突，如人人都想得到提升，然而提升的名额总是有限的，不可能满足每个人的要求。从个人的角度来讲，组织利益当然要置于个人利益之上，而从组织的角度讲，则需要考虑如何尽可能地满足个人合理的私利，这也是组织对成员进行激励的原因。在行政问责过程中，当涉及这一问题时，有时会不假思索地一概否认个人利益，理由是公务人员要有崇高理想和远大抱负，不应计较个人得失，由此忽视了公务人员事实上也是一个需要柴米油盐过日子的普通人。一般来讲，对公务人员仅仅要求道德上的高尚是不够的，只有正确认识到现实中的利益，公务人员才能找到那些最强大的行为动力（个人的或是公众的）。“通常，只有某项公共利益中包含了作为动力燃料的几项特殊利益时，它才能进入轨道运转，即被人们纳入议事日程。行政官员的艺术的一个重要部分就是将私人的和个人的利益寓于公共利益之中。从道德品格来说，那些不愿意把（合法的）个人和私人利益纳入支持公私兼顾的事业中来的人，是不适宜担负行政职务的”。本着这样一种认识，我们可能不会对一些看上去不怎么崇高甚至有些瑕疵的行为进行追责，或进行过分的追责。它表现了追责过程中宽容的一面。

三、完善行政问责途径：预防重于追究

行政问责通常被认为是一种事后行为，这种看法忽略了行政问责在事前的重要性。行政问责的意义不仅仅在于对事后的行为追究责任，它更重要的还是通过这样的追责来防止此类行为今后再发生。如果能在事先预防此类行为的发生，那么对问责来说，这是一种成本最低的做法。本文探讨的重点在于分析被问责行为产生的背后的组织原因，其用意也在于此，因为组织是一个人活动的空间，它对一个人行为产生的影响怎么说都不过分。例如，很难想象一个处在糟糕的组织环境中的人会对组织抱有忠诚之心。从组织角度来讲，完善行政问责的途径主要在于以下三个方面。

第一，组织结构功能的改进与革新。科层制是根据纵向的指挥等级链和横向职能分工建立起来的，这既是它的优点，也是它的缺点。从结构上来讲，只要有专业分工的存在，就会有职能部门。因此，职能部门之间机构重叠、职能交叉、功能紊乱的现象也就永远会存在，只是程度不同而已，而这种状况往往会导致一些后来被追责的行为。例如，因职责不清导致运作不力、或因机构重叠导致效率低下、或因部门利益导致互相争夺等而最后被问责的现象是经常发生的。在前面谈到的郑州市“7·20”特大暴雨灾害案例中，防汛抗旱指挥部下设防办、河湖水利防办、城防办、黄河防办4 个办公室，分别设在应急局、水利局、城管局、黄河河务局，这些机构的设置事实上体现了专业化的特点，但是由于协调不力，导致没有很好地发挥这些部门的作用。从这个角度来看，就可以理解我国机构改革中出现过的部门合并、分开、再合并（如大部制改革）的现象，其事实上是有组织本身原因的，由此我们要做的只是将这种状况产生的负面影响降到最低限度而已，因为只要有分工存在，就无法消灭这种现象。可以说，这种从大的机构改革到小的结构职能的改进、革新、调整，事实上也构成了组织管理的一部分。

组织结构规定了组织事权关系和运行方式。所谓事权，是指从中央到地方政府的职能配置以及相应权力，各级政府都有其要做的事。从职能配置角度来看，我国政府治理当今出现的一个问题就是行政下沉，也就是大量的行政事务由地方政府来承担，导致本来是自治的基层组织也成为政府的执行机构。现实情况是：一方面，地方政府事情过多，任务烦琐，应接不暇；另一方面，地方政府没有得到相应的处理事务的权力，造成事权不一。这种职能配置的不合理使得基层组织在运作过程中难免出现一些容易被追责的行为。在某种程度上，这种状况的产生是机构改革不彻底带来的。从全球角度来看，政府改革的一个举措是将政府的一些职能交给市场和社会来承担，因而出现了政府职能外包、政府购买公共服务等之类的改革举措，以此来减少政府机构的负担。也就是说，很多事情是可以由社会和市场来做的。我国机构改革的一个重要举措就是厘清国家、社会、市场的关系，其出发点也是如此，让国家、社会、市场等三者承担各自的责任，政府就不需要包揽这么多的事。此外，事权要相称。行政下沉有它的道理，因为市场经济体制带来的大量公共服务事务提供、社会的矛盾和冲突的解决基本上都是在基层发生的，但是要赋予基层组织相应的权力，否则在权责不等的情况下容易产生一些会被追责的行为。

第二，组织制度的完善与创新。组织通常有一整套的制度规范来保证组织的运行，从而实现其目标。这里主要涉及人力资源管理方面的制度，虽然这方面制度并不少，但绩效评估制度和激励制度相对来说对于人的表现可能是更重要的，因为事情是人做的。如何促使一个人的优秀表现，同一套比较好的绩效评估制度和激励制度是联系在一起的。

首先，就绩效评估制度而言，与行政问责比较相关的是“一票否决”方式。一票否决通常是针对一段时间里某一工作重点来说的，因此它会发生变化。例如，当强调维稳的时候，凡是在维稳方面出了问题的就一票否决；当环境保护成为一个重要问题的时候，凡是在环境保护方面出了问题的就一票否决。一票否决在引起组织成员对重要问题的关注方面具有一定的作用，但这种“攻其一点，不及其余”的做法对被否决的人来说往往是不公正的，它不能成为对一个人的常态评价，因为它导致的结果往往就是为了一票不被否决，而无力顾及其他几票涉及的事项，或对其他几票涉及的事项可能漫不经心，或者敷衍了事，因为这几票干得再好也没有用，一票就可以否决。评估如何实事求是地反映一个人的全面工作状况是极其重要的，因为它既是奖励惩罚的基础，也是问责的基础。这方面的例子很多，就某些指标的设定来看，不是依据已变化的情况有所调整，而是层层加码。例如，一些地方设定的GDP 指标通常是每年都在增加，而不考虑经济环境发生变化的情况，即使经济下滑也不降低指标。再如，一些地方存在热衷追求获奖数量的现象，如果今年拿了十个奖，那么明年一定要超过十个奖，拿不到就会被追责。这样的追责很难赢得人心，而出现问题的原因是制度设计有缺陷。因此，有些追责，与其说是对人追责，不如说是应该对制度追责。

其次，就激励制度而言，激励制度通常涉及对人做事动机的激发以及对人行为的激发。从主观责任和客观责任的角度来说，主观责任涉及人的价值观念、态度和人格等因素，这些因素会影响人的行为。客观责任涉及人的行为，而这一行为是在履行其对组织的责任过程中表现出来的，这一行为的结果，用斯金纳的操作制约理论来说，也可以影响后来的行为。行政问责更多涉及的是操作制约，通过对一种行为（通常表现为负面的）的问责来影响行为者后来的行为表现。从这一意义上讲，行政问责也是一种激励，只不过是一种反向激励。这种反向激励首先会对人的行为设定种种戒律，通常以“不准如何”出现，最后以惩罚的方式来改变一个人后来的行为。这种激励旨在使人回避什么，它是消极的。这种方式虽然对于改变公务人员的行为是有作用的，但是由于这种负向激励是以不犯错为前提的，它导致的另一个结果往往就是公务人员的不作为。因为不做不错，少做少错，多做多错，不错不追责，错了要追责，多错多追责，所以我们在激励制度的设计上，是否应该把正向激励放在首位呢？正向激励是激励人去获得什么，它鼓励公务人员去做，去创新，去有作为。在这一过程中，公务人员难免会犯错，但是对于这些犯错要有一个区分，也就是说，一些错是合理的错，尤其是一些探索性的工作，其本身就是一个试错的过程，出错是一种正常的现象，它不应该受到问责，或不应该过度问责。

第三，组织文化的建设与培育。组织文化是一个比较宽泛的概念，一般来说，它是指组织在其活动过程中形成的一种特有的气质，它一般反映在组织成员体现出来的一种价值观、习俗、态度、信仰、情感和行为方式上。组织文化是与组织活动联系在一起的，是在组织活动中逐步形成并为组织成员认同、遵守和奉行的组织使命、精神、价值观和理念等总和，它对组织成员的行为会产生重要影响。组织文化的建设要把它放到社会文化建设的背景下去考虑。组织文化是社会文化的一个次级文化，它既受社会文化的影响，也影响社会文化。在二者的互动中，组织文化建设的重要性在于：它可以在某种程度上对社会文化建设起引领作用，它会产生一些有利于政府自身的价值，如一种负责任的组织文化会带来极大的社会资本，而这种社会资本对政府的有效运作是至关重要的。

由于组织文化涉及多方面，于是在讨论组织文化时往往会提出其核心问题是什么，就此问题，有的说是价值观，有的说是精神，有的说是创新，不一而足。那么，从行政问责的角度来讲，组织文化的核心是什么？笔者认为应该是行政美德的培育。

美德一般被看作一种良好的品德。亚里士多德认为，伦理就是实现美好的生活，如果遵循特定的美德如勇气、节制、慷慨、审慎、正义来生活，那么就可以创造一个更加稳定而幸福的生活。“美德很早以来就是公共服务的传统核心原则。在公共行政领域，它可能包括道德意识、遵纪守法、自我激励、个人适应力、无畏、坚持不懈、政治敏感性、领导力和沟通技巧等”。当然，类似的行为还可以有不少。强调行政美德的培育，并作为组织文化建设的一个重要内容，其原因在于，当组织的目标价值和个人的目标价值发生冲突的时候，美德的作用就凸显了出来。在笔者看来，行政美德的培育需要着力于构成这些行政美德背后的荣誉、伦理与责任。

“荣誉是公共事务的本质”，因为人们只信赖有荣誉的人去负责公共事务。这一点，古今中外，莫不如此。美国宪法的主要制定者麦迪逊甚至认为宪法的第一要务是“为统治者得到具有最高智慧和最高德行的人”，也即执行宪法的行政官。儒家推崇“礼、义、仁、智、信”“谦让和谐、克己守分、自律内省”。“在儒家的行政伦理传统中，一个理想的公务人员应该是一个品德高尚的君子，他知识渊博、廉洁、受人尊重、诚实、守信、宽容、富有同情心、值得信任”。儒家提倡好人做官，也就是道德优良的人做官。在今天，我们也是选拔优秀的人进入政府部门。在沙夫里茨看来，荣誉的重要性在于它是先于伦理的，因为一个没有荣誉感的人就没有伦理标准，而且不知道用什么方式可以变得有道德。对于公务人员来说，他的荣誉感首先来自对所在组织——政府的一种承诺。我国政府的称谓是“人民政府”，在政府前面冠以“人民”两个字，也就赋予这个组织相对的神圣感和崇高位置，这是一个为人民也就是为社会大众服务的组织。对于希望从事公务的人来说，这就是一种至高的荣誉，这种荣誉会激发他的职业自豪感，而这种自豪感又会转化为他做事的动力。这种精神层面的激发对于政府公务人员来说更为重要。虽然物质层面的激发不可或缺，但精神层面激发的缺失会使公共组织丧失它最重要的灵魂，因此如何激发公务人员的荣誉感构成了组织文化建设的一个重要内容。

伦理通常被分为四个层次，即个人品德、职业道德、组织伦理和社会公德。这四个层次事实上也可以分为两个层面，即组织的和个人的。伦理通常关心的是道德上的善与恶、对与错，因此伦理的核心是价值，它在很大程度上涉及的是对价值的判断和取舍。组织伦理主要表现在组织的行政价值上，因为就公共行政而言，“价值观是行政过程的主要支柱。缺乏价值基础的公共行政是难以想象的。价值观涉及引导和判断行为即政策的标准、原则及衡量尺度”。行政组织通常有它的价值，这一价值会因行政的发展而发生变化，如传统的公共行政价值强调公正、效率、无偏私，新公共管理强调市场、效率、成本效益、回应性，新公共服务强调民主、公民权与参与，而治理则强调参与、共识、可问责、透明、回应、高效、平等、包容、遵法。尽管我国对公共行政的价值观没有一种统一的界定，但在“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观中，自由、平等、公正和法治涉及的就是社会层面的价值观，也可以说是同公共行政最接近的价值观，当然前面提到的一些行政价值观在我国行政部门的实践中也是要遵循的。在组织的活动中，伦理涉及的组织伦理和个人伦理两个方面通常会发生冲突（正如前面所讲到的），会陷入一种伦理困境。“各种事件和环境不断地提醒我们要试着去调和有道德的行为和追求个人利益；自我约束与克制对荣誉、激情的要求；服从命令或顺从指导与发自内心的坚信；服从的界限和对家庭、国家、机构的忠诚；国家的理由和人的理由、绝对律令和著名的论证与‘只要目的合理，可以为达目的不择手段’”。因此，组织文化建设必须考虑如何使二者尽可能相容的机制构建。

责任是组织文化建设中分量极重的一部分。因为现代政府的一个重要特征就是责任政府，所以行政问责也只有在责任政府的基础上才成为可能。斯塔林认为，行政责任包含以下六个方面：一是回应性，即政府对民众的要求作出迅速反应，也包括政府主动地确定问题和解决问题；二是公正性，这里不仅涉及做事的程序公正，也涉及结果的公正；三是灵活性，需要打破官僚僵化的制约；四是诚实，诚实可以产生信任，社会信任程度越高，社会运行就越好；五是问责，一个组织必须对自身之外的某人或某事负起责任，当事情做错时，一定要有人负起责任；六是能力。在斯塔林看来，这六个方面互相之间也会发生矛盾，“在公共管理中，促进公平诚实和问责的努力，很可能与回应性、灵活性和能力的理想化要求相矛盾”。因此，他主张通过正式和非正式的内部控制和外部控制来保证责任的履行。在组织文化建设中，除完善诸如此类的责任制制度建设以外，如何更好地培育政府公务人员的责任意识，使他们自觉地将责任意识贯彻到整个工作中去，也是组织文化建设的一个重要内容。

四、结语

本文从组织层面对行政问责的分析表明，一些被追责的行政行为的产生往往是与科层制组织固有的缺陷联系在一起的。这提示我们在进行行政问责时，需要考虑这些被问责的行为是否有组织体制方面的问题，从而对这些问题进行改革或完善，将一般事后进行的行政问责移到前端，即尽可能地防止被问责行为的发生，从而降低行政问责的成本。这凸显了行政问责过程中组织建设的重要性。组织的结构与功能、组织的规章制度与运作方式、组织文化等都会对组织成员的行为产生影响。一个健全的组织系统将减少可能被问责行为的发生。

然而，我们也必须认识到科层制组织的一体两面，其负面的一些问题无法得到根除。只要科层制组织存在，这些问题就会存在，因此对组织进行的改革或完善也只是边际的。至少到目前为止，科层制组织还无法为一种新的组织形态所取代。因此，我们要做的只是尽量将其负面的影响降到最低而已。有时对一些负面现象的容忍往往是在比较科层制组织具有的巨大优势下的一种无奈选择。尽管如此，边际的改革和完善还是必要的，因为无论怎样，对行政问责来说，一个相对健全的组织系统总是有利的。

为方便编辑，文中图表、注释与参考文献省略。

来源：竺乾威. 行政问责：组织层面的分析 [J]. 行政论坛, 2024, 31 (04): 84-90.