数字技术驱动监督体系完善的地方探索
——以苏州市“苏监云”数字化监督体系为例
邹洪凯
内容摘要：以大数据、云计算、物联网、移动互联网、区块链、人工智能等为代表的数字技术，具有高创新性、强渗透性、广覆盖性、深集成性等特点，与党和国家监督体系建设中关于“党统一领导、全面覆盖、权威高效”的总要求具有内在契合性。苏州市纪委监委通过完善监督制度体系、构建数字纪检监察体系，推动监督体系与数字技术结合融合，建设完成以管党治党履责平台、基层廉勤监督平台、监督治理协同平台为重点的“苏监云”数字化监督体系，实现监督工作的系统集成、协同高效。在新发展阶段，纪检监察机关需进一步加强理念支撑、技术创新和工作保障，深化数字技术驱动监督体系完善的实践路径。
关键词：数字技术；监督体系；“苏监云”；数字化监督体系
一、问题提出：数字技术何以驱动监督体系
党的二十大报告指出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”健全党和国家监督体系是完善党的自我革命制度规范体系的重要举措，也是破解监督治理难题的中国方案，其总要求是党统一领导、全面覆盖、权威高效，目标任务是系统集成、协同高效，着力点是增强监督的严肃性、协同性、有效性。党的二十大党章赋予纪委协助党委推动完善党和国家监督体系的重要职责，如何通过新技术高质高效驱动监督体系完善成为摆在各级纪检监察机关面前的重大课题。当前，数字技术以其高创新性、强渗透性、广覆盖性、深集成性等显著特征，迅速渗透至政治、经济和社会生活的方方面面，并推动了多领域系统性重塑变革。习近平总书记指出：“数字技术、数字经济可以推动各类资源要素快捷流动、各类市场主体加速融合，帮助市场主体重构组织模式，实现跨界发展，打破时空限制，延伸产业链条，畅通国内外经济循环。”数字技术能否推动监督资源的整合、监督主体的协同、监督方式的创新，从而整体驱动监督体系的完善，是当前必须厘清的重点问题，我们可从中央部署、地方实践、理论研究三个层面予以分析。
一是中央部署。党的二十大后，中央纪委在坚决扛起推动完善党和国家监督体系的重要职责过程中，充分发挥数字技术的赋能作用。二十届中央纪委二次全会提出“构建基层公权力大数据平台，畅通群众监督渠道，健全基层监督网络”“加强巡视巡察信息化建设”“推进党风政风监督信息综合平台建设，运用大数据等信息化手段加强预警纠治”，分别对基层监督、巡视监督、专项监督运用数字技术提出了明确要求。二十届中央纪委三次全会进一步提出“深化数据资源开发利用，建设纪检监察一体化工作平台，推动数字技术深度融入纪检监察各项业务，促进全要素覆盖、全流程贯通、全领域标准、全系统共享”，从顶层设计上明确了数字技术的地位。二是地方实践。沈阳市纪委监委开发了集监督、公示、分析、预警等功能于一体的正风肃纪大数据监督平台，与日常监督深度融合，对平台分析发现的问题线索及时调查处理，对廉政风险集中的领域进行预警，形成了大数据促进日常监督的完整链条。浙江省纪委监委以数字化改革为契机，建设公权力大数据监督应用，覆盖基层、司法、行政、国企高校等重点领域、关键场景，通过监督模型预警、数据碰撞分析，实现对公权力全天候监督，推动区域性领域性问题系统治理。三是理论研究。部分学者基于地方实践案例，对数字技术驱动监督体系问题进行了实证研究。如从数字技术运用于基层监督的机制与效能、双维控权进路以及要素联动效应出发，阐释了数字技术形塑基层监督体系的深层逻辑；提出村级小微权力清单制度数字化转型提升了制度运行刚性、外部控权力度、民主参与效能、权力制衡韧性和权力监督合力；探讨要通过治理结构重构完善技术嵌入基层小微腐败治理的体系，通过业务流程的再造提升技术驱动基层小微腐败治理的效能，通过服务方式变革推动组织与行动者高效互动，通过重塑人民满意的价值理念引领治理回归；提出以领导干部个人有关事项报告为切入点，通过，构建大数据技术应用的监督框架，在防控数据风险的前提下打破信息壁垒、增强法律和制度约束力，强化精准预警功能，最终实现公权力的有效监督；等等。这些研究成果从理论上阐释了数字技术驱动监督工作的意义，提出了合理的建议，对实际工作具有重要参考价值。
综上，以数字技术驱动监督体系完善不仅有顶层设计，也有实践依据和理论支撑。数字技术不仅“要驱动”监督体系，而且“能驱动”监督体系，关键是要整体而不是局部、系统而不是零碎、高标准而不是一般化地驱动监督体系。苏州市纪委监委不断深化对这项工作的规律性认识，从监督体系与数字技术特点契合的逻辑起点出发，搭建双方结合融合的实践框架，建设系统集成的“苏监云”数字化监督体系，有力提升了监督治理质效。
二、逻辑起点：完善监督体系的要求与数字技术的特点高度契合
党和国家监督体系是横向到边、纵向到底的大体系，由于体系内各监督主体、内容、对象、程序等要素各不相同，监督存在不平衡不系统不协同等问题，影响了监督体系整体功能。而以大数据、云计算、物联网、移动互联网、区块链、人工智能等为代表的数字技术，能实现数据共享、推动流程协同、开展穿透监督，与完善监督体系的要求高度契合。将数字技术运用于监督业务，有助于实现监督工作高质量发展、推动监督体系现代化。
（一）数字技术是加强党对监督体系统一领导的重要支撑
党的领导是完善监督体系的根本保证。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量，必须坚持党对监督工作的统一领导。一是党的领导保证监督体系正确的政治方向。监督体系具有鲜明的政治属性，完善监督体系必须牢牢把握习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法。必须坚持政治监督在体系中的统领地位，不断推进政治监督具体化、精准化、常态化，把推动全党坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”作为根本政治任务，聚焦政治忠诚、政治安全、政治责任、政治立场、党内政治生活和贯彻落实党的重大决策部署设计监督制度，增强监督实效。二是党的领导保证监督体制改革有力推进。党的十八大后党中央高度重视监督工作，中央政治局会议定期研究党内监督工作，部署加强党内监督的重大任务，修订出台《中国共产党党内监督条例》。针对监督力量多元、监督职能交叉等问题，党中央深化党和国家机构改革，组建国家监察委员会、中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等机构。加强对巡视工作的领导，明确巡视工作方针，在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖。三是党的领导保证监督体系运行科学有序。监督体系具有多主体、多层次、多环节的结构性特征，必须进行科学配置与统一规划。党作为最高政治力量能够总揽全局、协调各方，可以统领指挥和协调监督体系科学有序运行，即坚持以党内监督为主导，压实各级党委（党组）主体责任，统筹推进各类监督力量整合、程序契合、工作融合，实现从重点监督到全面覆盖、从单体推进到系统集成的转变。
当前，党中央对监督工作的领导是坚强有力的，但地方各级党委（党组）在履行全面监督的政治责任上存在层层递减现象，政治监督保证党中央决策部署落实还不到位，监督成效的评估不够科学合理，等等。这些问题的存在，客观上影响了党对监督体系的统一领导，而数字技术恰恰能为加强党的领导提供技术支撑。一是数字技术的系统架构辅助压实政治责任。通过数字技术搭建网络平台，发挥党委（党组）领导核心作用，在线向下级党组织推送监督任务、跟进工作进展、进行指挥调度，下级党组织可实时沟通反馈、汇报工作动态等，平台还可实现线上督办、考核排名、公开通报等功能，在线传导压力，强化行为纠偏，督促下级党组织履职尽责。二是数字技术的交互协同功能推动政治监督。党中央决策部署到哪里，政治监督就跟进到哪里。但由于政治监督任务往往涉及不同的部门、层级和环节，线下协调严重影响监督效率，而数字技术可以打破壁垒，明晰责任，解决相互推诿问题。政治监督可由党委（党组）或纪委相关部门在线发起，按职责程序权限在不同部门流转，实时记录流程中各环节办理情况，把权力装进技术留痕的笼子，并进行闭环管理，实现党中央决策部署一贯到底。三是数字技术的智能算法优化监督成效评估。党加强对监督工作领导的成效体现在各地的政治生态上，目前各地对政治生态的评估主要是根据确定的指标定期分析，有一定的机械性和滞后效应。而通过数字技术可实时抓取数据并导入系统计算，根据数据的波动幅度找到衡量当地政治生态的重点指标数据，从而完善整个评估指标体系，使对政治生态的分析更加精准，推动党对监督工作的科学领导。
（二）数字技术是推动监督全面覆盖的有效路径
全面覆盖是完善监督体系的重要标志。通过健全“横到边、纵到底、强关联”的全覆盖监督结构，有助于带动整个监督体系更加严密、运转更加有效。党中央一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革，将监督覆盖到党员干部和所有行使公权力的国家公职人员。一是通过派驻监督改革实现横向全覆盖。出台《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，中央纪委国家监委统一设立46家派驻纪检监察组，监督中央一级党和国家机关129家单位。制定纪检监察机关派驻机构工作规则，深化中管高校纪检监察体制改革，推进垂直管理单位和部分以上级管理为主单位纪检监察体制改革，完成省市县派驻机构设置和人员配备。二是通过巡视监督改革实现纵向全覆盖。修订《中国共产党巡视工作条例》，建立市县巡察制度，加强对乡镇（街道）和村（社区）党组织巡察，将监督利剑直插基层。深化基层监督制度改革，将乡镇（街道）划分为纪检监察协作片区，在村（社区）设立纪检监察工作联络站，选配基层监督员，推动监督下沉、监督落地。三是通过监察体制改革实现公职人员全覆盖。颁布施行《中华人民共和国监察法》，明确了六类监察对象，既包括公务员及参公管理人员、受委托管理公共事务组织中从事公务的人员，还涵盖国有企业管理人员、公办教科文卫体等单位和基层群众性自治组织中从事管理的人员等，只要是依法行使公权力者都属于监察对象，让“编外人员”“临时工”“协管员”“非党员”等过去党内监督和行政监察覆盖不到的人群纳入监督大网，消除了监督的盲区。
全面覆盖是有形覆盖和有效覆盖的统一，通过深化纪检监察体制改革，有形覆盖初步实现，但改革后出现的一些问题影响了监督从有形覆盖向有效覆盖的提升。如监督的规范化程度不足、监督手段单一、基层“熟人社会”影响监督质效等，而数字技术固化规则、重塑流程、全程监管等特点有助于破解有效覆盖的难题。一是利用数字技术设定规则，推进监督规范化。派驻监督改革后，派驻人员不再分工被监督单位业务，提高了监督的难度。而数字技术可以根据权力行使的制度依据、责任主体、操作程序、裁量空间和行为标准等要求，设定监督规则，并细化为信息项、工作流、模块组件等，建立权力运行可查询可追溯的反馈机制，推动依规依纪依法监督。二是利用数字技术重塑流程，推动监督流程化。基层监督人员专业化程度不高，监督手段传统，很难适应日益繁重的监督任务。而数字技术可以建立统一标准，实现不同部门数据共享，并在此基础上再造业务流程，使监督业务的流转和处理标准化、可视化，监督人员可以摆脱传统监督的时空限制，从跟着经验监督转向跟着流程监督。三是利用区块链技术设置智能合约，实现监督智能化。基层“熟人社会”背景往往影响监督人员的履职，而区块链技术具有“不可篡改、无法作假、可以追溯”的特点，其智能合约能摆脱人为干扰，对监督规则进行定义编程，将权力运行风险点转化为数据语言，设置报警预警提醒项，一旦发现违规情况立即自动阻断流程并监控报警，实时通知监督人员处理，实现高度智能化的流程监控与监督。
（三）数字技术是实现监督权威高效的内在需求
权威高效是完善监督体系的实践要求。权威高效要求科学设计监督制度并保持其权威地位，完善运行机制，增强监督实效，以监督体系的制度优势提升整体治理效能。一是重点完善党内监督体系。在党长期执政条件下，党内监督是第一位的监督，建立健全了党中央统一领导、党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督“五位一体”的党内监督体系。突出监督重点，出台《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，健全完善谈心谈话、请示报告、政治生态分析研判、述责述廉等配套制度，推动完善以加强“一把手”监督为重点的党内监督制度。发挥纪检监察专责监督在党内监督中的主干作用，中央纪委国家监委制定《关于进一步加强纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接的意见》，推动“四项监督”在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同。二是促进各类监督贯通协调。发挥好党内监督与其他监督结合的整体效能，健全发现问题、纠正偏差的有效机制，形成常态长效监督合力。推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督的贯通协同，实现各类监督同频共振、同向聚合。三是推动监督体系融入治理体系。监督是治理的内在要素，健全监督体系是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，是监督体系融入治理体系的实践路径。通过全周期统筹和全过程整合，把不敢腐的强大震慑效能、不能腐的刚性制度约束、不想腐的思想教育优势融于一体，推动各项措施在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在工作成效上相得益彰。一体推进“三不腐”是一个动态运行过程，实施中要通过精准监督推动“抓预警、查案件、防风险、堵漏洞、促治理”一体贯通，实现监督关口前移、监督效应倍增，将监督体系融入治理体系并取得更多制度性成果和更大治理成效。
党中央对监督体系的权威高效提出明确要求，并进行了科学的制度设计，但现阶段贯彻落实还不到位，表现在：监督难贯通，针对具体监督事项，监督主体或叠床架屋多头监督，或部门分割无人监管，损害了监督权威；监督不精准，串部门、查台帐的传统监督方式在监督工作量大的情况下无异于大海捞针，降低了监督效率；监督不系统，监督、办案、治理存在“铁路警察、各管一段”的情况，一体推进“三不腐”的全周期管理理念仍然欠缺，影响了监督的体系化进程。而通过大数据、互联网、云计算、人工智能等数字技术的超强连接能力，能有效解决监督体系对权威高效的内在需求。一是通过数字技术实现数据联通，推动各类监督贯通协调。监督体系中各类监督不是孤立存在，需要协同配合，数字技术具有四通八达、广泛连接的特性，可消除“数据烟囱”和“数据孤岛”，把各类监督数据汇聚起来共享利用。首先建立纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接的数据共享平台，然后将人大、司法、发改、财政、审计、统计、税务、“12345”热线等外部数据接入，以数据联通推动业务协同，促进党内监督与其他监督问题共商共研、成果互惠互享。二是通过数字技术构建监督模型，实现主动监督和精准监督。根据监督对象行使权力的规则，建立多维数字监督模型，引入关联数据，借助人工智能手段进行数据碰撞、比对分析、深度挖掘，生成数据化、模型化的报告，从而锁定问题疑点，既为查办案件留存了数字证据，也为主动监督、精准监督提供了便捷路径。三是通过数字技术推动集成整合，增强监督治理整体效能。针对数据碰撞形成的各类预警信息和问题疑点，通过数字技术系统集成、分类推送处置，形成“监督—办案—治理”的完整闭环。根据精准监督发现的问题线索，通过严厉惩治形成强大震慑，同时举一反三、靶向施治，推动完善制度，加强廉政教育，形成数字化监督治理的长效机制。
三、实践框架：监督体系与数字技术的结合融合
监督靠体系运行，体系靠制度承载，制度靠技术支撑。苏州市纪委监委深刻领会健全党和国家监督体系的总要求，牢牢把握制度和技术两个支点，科学设计双方相向而行的实践框架，完善党内监督、基层监督、各类监督贯通协调三大监督制度，构建“一云一数一集群”的数字纪检监察体系，推动监督体系与数字技术结合融合。
（一）完善监督制度体系
党的二十届中央纪委二次全会明确要求，推动完善纪检监察专责监督体系、党内监督体系、各类监督贯通协调机制和基层监督体系。苏州市纪委监委认真贯彻落实中央纪委部署，以完善各项监督制度为重点，推动各类监督协调联动、优势互补、一体落实，实现监督职责的再强化、监督力量的再融合、监督效果的再提升。
1.完善以纪检监察专责监督为主干的党内监督制度。充分发挥“四项监督”在监督体系中的主干作用，苏州市纪委监委制定了《关于加强纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察监督统筹衔接的工作方案》《关于进一步推动派驻监督工作高质量发展的工作指引》《市纪委监委派驻纪检监察组分片协作暂行办法》《关于进一步拓展市纪委监委党风政风监督室职能着力做好执纪监督指导协调推进工作的意见》《关于加强巡察工作与纪检监察工作协作配合的工作规程》等具体制度，明确了“组组”协同、“室组地”联动、“组巡”协作等工作机制。一是精准定位职责。全面厘清各监督主体职责边界，避免职能重叠，如监督检查室重点监督市级部门领导班子及其主要负责人，班子其他成员由监督检查室统筹指导，派驻纪检监察组具体负责日常监督。二是优化工作机制。实行党风政风监督室牵头抓总、监督检查室划片作战、派驻纪检监察组前置延伸、巡察机构定期体检，实现对监督对象、监督内容、监督方式、结果运用的统筹谋划、靶向聚焦、分类施策。三是统筹整合力量。坚持一家人、一盘棋，全面打通市县（区）之间、机关与派驻之间、纪检监察与巡察之间干部双向交流、统筹使用的通道。在完善纪检监察专责监督制度的基础上，加强与市委工作部门职能监督的协同，协助市委履行全面监督职责。如通过制定《关于驻市委办纪检监察组与市委督查部门建立协同推进督查督办事项工作机制的方案》《关于进一步增强巡察与组织工作合力 着力推动全面从严治党向纵深发展的意见》《关于在纪检监察派驻监督中进一步加强意识形态工作责任制落实情况日常监督的意见》《苏州市党委政法委员会协助纪检监察机关做好监督检查审查调查工作暂行办法》等，分别与市委办公室、组织部、宣传部、政法委等部门建立协作配合机制，形成党内监督合力。
2.完善基层监督制度。基层治理是国家治理的基石，完善监督体系必须延伸监督触角，激活“神经末梢”。苏州市纪委监委通过出台《县级监委派出监察员办公室运行“1+N”工作制度》《关于进一步加强村（社区）监督体系建设、推动全面从严治党向纵深发展的意见》等制度，统筹用好县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级监督力量，构建基层监督网络，优化监督方式，推动监督落实落地。一是统筹县（区）、乡镇（街道）监督工作。以县级监委向乡镇（街道）派出监察员办公室、推动监察全覆盖为契机，明确一个监察员办公室为一个协作片区，代表县级监委统筹片区乡镇（街道）的日常监督工作。监察员办公室可发挥综合派出的制度优势，加强横向联动和纵向贯通，统一安排监督单位、统一调配力量开展交叉监督，破解基层“熟人社会”监督难题。二是整合村（社区）监督力量。配齐村（社区）纪委书记、纪检委员，建强村（居）务监督委员会，在此基础上由村（社区）纪委书记、纪检委员通过法定程序兼任村（居）务监督委员会主任，把基层纪检监察组织的权威性与村（务）监督的专业性有机结合起来，同时注重发挥群众监督作用，组建村（社区）、村民小组（网格支部、小区）两级廉勤监督网，形成基层监督合力。三是优化基层监督方式。根据基层监督特点，建立“一单一图一环”监督机制。“一单”即权力清单化，由乡镇（街道）统筹制定小微权力共性清单，村（社区）结合实际制定个性清单，并建立动态调整和实时更新机制。“一图”即流程图表化，根据清单绘制流程图表，明确权力行使的法律依据、运行范围、执行主体、程序步骤，与清单一并公开公示，推动干部照单用权、群众按图办事。“一环”即监督闭环化，对照流程图表，紧盯关键人、关键处、关键事、关键时，依托数字化监督平台设计、固化监督流程，落实跟进监督、精准监督、全程监督，形成完整监督闭环。
3.完善各类监督贯通协调制度。监督体系是一个综合系统，涉及不同的监督主体和监督方式，每一种监督都在体系中发挥着各自作用。统筹推进各类监督力量整合、程序契合、工作融合，需要不断完善贯通协调制度。苏州市纪委监委通过制定《关于加强人大监督与纪检监察监督贯通协调的实施意见》《关于加强监察监督与检察监督协作配合促进依法行政的实施意见》《关于进一步加强巡审协作的工作规程》《关于建立苏州市财会监督工作联席会议制度的通知》《关于更加有效发挥统计监督职能作用的实施方案》《中共苏州市纪委苏州市监委办理“寒山闻钟”论坛事项问责办法》《关于做好转变作风“曝光台”相关工作的方案》等，建立了与人大监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等的贯通协同机制，在更大范围内整合了监督资源，推动各类监督形成了联动效应。一是建立信息互通机制。加强了各类监督主体间的日常沟通和信息共享，通过召开联席会议、组织会商会审、定期通报反馈等方式，互通重大事项及重点工作安排。二是实现监督联动协同。围绕各自目标任务，选取重点事项开展协同监督，把盯事与盯人、执纪与执法、工作推进与责任落实结合起来，增强协同监督的权威性。三是发现问题及时移送。各监督主体在开展执纪执法、监督检查、调研视察、处理群众信访等工作中发现党员干部涉嫌失职失责、违纪违法等相关线索时及时移送纪委监委处理，纪委监委在信访反映、日常监督、专项治理等过程中发现属相关职能部门管辖的问题时，也及时移送相关部门实施靶向监督。四是监督成果共享共用。各监督主体可对巡视巡察反馈意见、政治生态情况报告、意识形态责任落实、纪检监察建议等监督成果共享，并作为综合考核、评先评优、干部选拔等的重要依据。
（二）构建数字纪检监察体系
苏州市纪委监委认真贯彻落实中央纪委国家监委和江苏省纪委监委关于信息化建设的规划，结合数字苏州建设的整体布局，研究制定了数字纪检监察规划，以高质量推进“网络通、数据通、业务通”为目标，打造云计算平台，建设大数据资源中心，搭建集成应用集群，初步形成了“一云一数一集群”的数字纪检监察体系，为完善监督体系提供数据基础和技术支撑。
1.“一云”实现网络通。苏州市纪委监委与阿里云公司合作，在全省率先引入云计算技术，建成苏州市纪检监察云计算平台，配套网络、72TB存储、480颗CPU内核+3168GB内存等网络和算力资源，实现了数字基础设施“一集约四统一”：集约化建设、统一规划、统一管理、统一服务、统一运维，从最底层防范信息孤岛的产生。同时从业务需求和网络现状出发构建了“四级六网”：“四级”是指市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四个层级，“六网”是指纪检监察内网、纪检监察外网、电子政务内外网、留置专网、移动互联网三类网络。其中，纪检监察内网实现市级派驻机构、县（区）纪委全覆盖，为市、县（区）纪委之间构建起一条安全保密的信息“高速公路”，有效提高了工作效率。政务外网实现乡镇（街道）、村（社区）纪检组织全覆盖，10个县（区）纪委监委，94个乡镇（街道）纪委、2115个村（社区）纪检组织，在线流转处置非涉密工作信息。移动互联网将日常办公、群众监督等功能拓展到手机端，全市2200多名专职纪检监察干部都可以通过手机“掌上通”，处理办文、办会、办事等72项日常事务。数字基础设施建设坚持统筹兼顾、系统谋划，既实现了网络通的目标，又防止了过度开发、造成浪费。
2.“一数”实现数据通。苏州市纪委监委通过有序归集纪检监察业务数据，按需共享政务数据，依法合规引入互联网数据，建成了“三覆盖三贯通”的大数据资源中心。即监督数据覆盖全市60余万名党员、覆盖3.6万余个党组织、覆盖24万余名监察对象，贯通内外部信息5类470余项、贯通监督检查业务全流程6类20余种、贯通巡视巡察和审查调查业务。坚持将数据通的理念贯穿于数据采集、治理、存储、使用全生命周期。一是采集环节突出依法依规。一方面，充分用好纪检监察工作中产生的数据，制定《关于保障“四项监督”统筹衔接的数据共享方案》，把检举举报、监督检查、审查调查、巡视巡察等数据接入大数据资源中心；另一方面，按照《国务院政务数据共享责任清单》《江苏省政务信息资源共享管理暂行办法》，通过市大数据局与45家单位建立数据共享机制，共享审计报告、财政专项检查报告、重大工程项目督查信息、司法裁判文书等42项外部监督数据成果，与企查查、启信宝等互联网企业建立数据查询通道，实时调取企业登记、招投标等互联网信息。二是治理环节重在规范有效。针对数据庞杂、标准不一的问题，把收集来的数据整理规范，变成计算机可以运用计算的数据资产，先后制定业务规范4项、形成技术规范6项，取得5项软件著作权。通过构建“人、组织、案、线索、事情”五个维度的数据资产，切实提高数据的质量和使用效率。三是存储环节注重安全保密。将大数据资源中心放在纪检监察内网，与互联网物理隔离。加密处理核心数据，采用数据分布存储技术，实现容灾备份，防止数据遗失。四是使用环节强调分级授权。纪检监察机关根据干部管理权限和工作实际需要，经审核批准，才能调取数据。注重合法权益保护，涉及公民隐私的数据，按照查询类措施使用要求，经严格审批后按程序调用。
3. “一集群”实现业务通。苏州市纪委监委按照“统建系统为骨干、自建系统为补充、各系统间互联互通”的思路，坚持一手抓中央纪委检举举报平台、监督执纪问责系统和省纪委监督办案业务系统、大数据分析研判等平台的部署应用，一手抓苏州市监督工作平台、综合办公平台等信息系统的开发建设，加强上下联动、集成优化，打造了“10+10”苏州数字纪检监察应用集群。即横向实现监督办案数字化，设立信访举报、巡视巡察、监督检查、审查调查、案件审理、留置管理、案件监督管理等10个子系统，相关业务均可在线流转，调查措施、涉案财物、证据材料、工作文书、案件档案等全要素工作都能网上办理、闭环处置。纵向实现办公管理数字化，设立综合办公、组织人事、教育培训、干部监督、廉政档案、决策分析、无纸化会议等10个子系统，使审批流转时间大幅缩短，办公效率明显提高。各部门依托数字纪检监察应用集群开展工作，可通过“一站式”集成门户登录，共享数据资源，实现业务联通。
（三）推动监督体系与数字技术结合融合
习近平总书记指出：“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”苏州市纪委监委结合完善监督体系和构建数字纪检监察体系的实践，顺应数字技术网络化、数字化、智能化发展的大趋势，把数字技术嵌入监督体系，与时俱进推进监督方式创新，逐步实现监督体系与数字技术的结合融合。
1.打造网上监察系统。早在纪检监察体制改革前，苏州市纪委监察局就以监察部与联合国开发计划署的国际合作项目“中国廉政建设”试点为契机，打造融行政审批、工程建设、政府采购、行政处罚、行政事业性收费、便民服务、政府信息公开为一体的网上监察系统，把数字技术应用于监督工作中，即通过数字技术监控风险环节，预警执行时间，评价工作绩效，实现监督由“人盯人”向“计算机盯人”转变。一是全面监察。通过网络互联互通，将网上监察对象拓展到所有法定行政机关和法定授权组织，基本实现了重大监察事项的全覆盖。二是流程管控。将各部门相对独立的业务环节整合成一个监察流程，形成一条完整的信息链，实现数据资源的整合和部门信息的网上互动，便于强化监管。三是预警纠错。监察系统通过预先设置的监察点，将监察事项分为提示、异常和违规三个级别，根据实时获取的数据，对发现的异常和违规事项及时处理，促进依法行政。四是科学评价。以相关法律和制度为依据建立量化考评体系，对权力运行各环节可按月、季、年进行自动打分，增强监督权威。
2.构建数字监督模型。习近平总书记指出，大数据是信息化发展的新阶段。善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。在构建数字纪检监察体系过程中，苏州市纪检监察干部不断增强数字意识，提升数字素养，从工作实际出发开展监督建模，为问题线索的调查核实、谈话突破、证据获取提供重要依据和支撑。目前苏州市已开发四风问题类（违规公款吃喝、公款旅游、违规收送礼品礼金、私车公养）、防范利益冲突类（违规经商办企业、国企违规同业经营）、八小时外监督类（被治安处罚、涉诉纠纷、关联失信行为）等206个监督模型，512个监督规则，主动监督、精准监督的能力明显提高。以医保基金专项监督为例，苏州市纪委监委探索开展“大数据+医保”监督，通过调用大数据资源中心的人口户籍、监督对象、医保结算、民政殡葬等数据，建立医保基金监督模块，开发了病种异常（单人多病）、就诊异常（单卡多刷）、挂床住院（虚假住院）等监督规则，产生疑似问题信息。党风政风监督室会同相关监督检查室，在线下发给相关县（区）纪委监委、派驻纪检监察组，精准核查、靶向出击，解决基层纪检监察机关、派驻纪检监察组“想监督缺方向、缺数据”的难题。
3.探索“区块链+”监管模式。习近平总书记指出，要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口。苏州市纪委监委跟踪数字技术发展前沿，积极探索区块链技术在监督场景上的应用，在相城区“三资”监管领域进行试点并取得初步成效。一是链上治事。区块链上所有数据一经上链即不可更改、全程留痕。其去中心化的特点可以形成多个节点，每个节点共享数据，修改一个节点的数据不能获得其他节点的信任，从而实现信任价值的传递。在“三资”监管链中，通过交互验证打破数据造假的可能，实现资产存量、结构、变动、立项、招投标、合同签订、收付款等全生命周期全过程监管。二是链上治权。通过智能合约对履行记录进行链上监督，对违规操作的账户和不良资产做到实时监控报警，全面制约权力运行。三是链上治慵。区块链技术为“三资”监管中的各参与者建立统一的区块链账户。用户在“三资”监管系统中的所有操作记录，都将通过区块链上链存证，实现系统操作记录的留痕，建立了可溯源的追责体系。
四、系统集成：建设“苏监云”数字化监督体系
苏州市纪委监委在探索监督工作与数字技术结合融合发展基础上，充分发挥数字技术海量数据和丰富应用场景优势，以开展中央纪委“基层监督力量整合协同信息化建设”试点工作为契机，集成建设以管党治党履责平台、基层廉勤监督平台、监督治理协同平台为重点的“苏监云”数字化监督体系。“苏”即苏州，体现地域；“监”即监督，体现内容；“云”即云计算、大数据，体现手段。其中，管党治党履责平台体现党“统一领导”的理念，基层廉勤监督平台落实“全面覆盖”的要求，监督治理协同平台探寻“权威高效”的路径。“苏监云”以数字技术驱动引领，深化了纪委监委日常监督、基层监督、专项监督的职能作用，实现了监督工作的系统集成、协同高效。
（一）管党治党履责平台
管党治党履责平台分三个模块：政治责任、政治监督和政治生态。平台通过数字技术压实管党治党政治责任，推动政治监督具体化精准化常态化，加强政治生态监测预警。
1.压实管党治党政治责任。严格落实《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》和江苏省委《意见》，协助党委每年因时因势制定全面从严治党主体责任清单，分解量化“第一责任人”责任，压实党委（党组）全面监督责任，加强对各类监督主体的领导和统筹。在“政治责任”模块中，在线监督县（区）、党政机关、国企高校等下级地方党委或单位党委（党组）144 家，通过“定期记录、预警提醒、任务督办、工作建议”等工作方式，推动党内监督的相关责任主体履好职、尽好责，实现“远距离”“近监督”。以政府性债务管理日常监督为例，针对“空壳”公司清理不力、资金使用管理混乱等问题，通过平台向县（区）党委下发整改提示函，压实主体责任，督促其研究措施、加快整改、限期反馈，进一步压降了公司数量、控制了债务规模，助推全市债务风险等级保持在绿色区间。
2.推动政治监督具体化精准化常态化。聚焦习近平总书记重要讲话精神和党中央重大决策部署，紧扣重点任务监督检查任务进展是否有序、工作措施是否务实、落实成效是否到位等，确保“两个维护”落到实处。在“政治监督”模块中，先后建立优化营商环境、长江流域禁捕退捕、耕地保护、防范化解重大风险等监督子模块，加强对中央决策部署的全流程监督，并进行闭环管理。以“优化营商环境”子模块为例，该模块以公开公示为基础，以推动解决企业诉求为抓手，以数据贯通协同为支撑，因时因地动态调整模块功能，为构建亲清统一的政商关系提供科技保障。模块设置管理端、手机端两个入口。手机端设置四个栏目，“反映问题”栏目畅通企业反映问题渠道，对其中涉及腐败和不正之风的问题由纪检监察机关跟进查处，对其他企业经营方面的问题及时推送有关职能部门处办，纪检监察机关跟踪督办，推动问题及时解决。“奖补资金公开”栏目推动奖补资金在线公开，受益主体一目了然，企业疑问一键提交，以阳光公开促进公正用权。“交往规范”栏目公开政商交往正负面清单，通过警示案例、交往清单、亲清问答等方式，直观展示亲清政商交往相关要求。“廉通企业”栏目引导产业链上下游企业间廉洁共建，畅通政企沟通渠道，建立健全涉企廉勤监督员队伍。管理端目前设置两个栏目，“问题分析”栏目对企业反映的问题进行数据分析，找出其中的突出和共性问题，为专项监督提供数据支撑。“重大项目”栏目推动监督嵌入项目审批全过程，全方位监督部门履职情况，全流程跟进审批进度，及时督促解决阻碍项目进展的问题。依托数字技术开展“优化营商环境”政治监督取得了明显成效，目前已推动职能部门高效解决资金拨付、社保办理、项目审批等方面问题1785个，满意率达93%，在线建立廉洁生态圈444个，涵盖生物医药、电子技术等23个产业集群21065家企业。
3.加强政治生态监测预警。加强对政治生态的监测预警和分析研判是做好监督工作的基础，苏州市纪委监委依托数字纪检监察体系，打造“政治生态”模块——政治生态监测预警与分析研判“衡镜”系统。该系统按照习近平总书记关于“努力营造积极向上、干事创业、风清气正的良好政治生态”的重要论述，从大数据资源中心导出与政治生态评价相关的数据，形成47个契合苏州实际的重点指标，对县（区）政治生态进行全面实时监测，根据系统推送的研判结果形成分析报告。一是智能计算。利用数学方差等算法原理，科学赋予每个指标在指标体系中的权重和得分。通过各地数据的横向和纵向对比，监测该项工作的地区差异和变化情况，分析其与政治生态的关联度后最终筛选出评估指标并赋予权重。二是全面监测。不仅考量党风廉政建设和反腐败工作，更突出对党的建设、意识形态、经济社会发展等指标的综合评价，多维度评估各地政治生态状况。每项指标以多项数据综合评价，避免单一数据评价。兼顾正面清单与负面清单，但更侧重负面清单。三是精准画像。可根据工作需要生成某一时间段的政治生态监测评估报告，在指出成绩的同时着重列举被监测地区存在的问题和不足，明确整改方向，推动分类处置，促进成果运用。如对长期处于全市末位、反复出现在地区最低分指标中的工作，视情制发抄告提醒单，督促整改落实。
（二）基层廉勤监督平台
基层廉勤监督平台分三个模块：力量统筹、权力监督和分析研判。平台通过数字技术设定监督规则、公开权力清单、重塑工作流程等，解决了基层监督中“谁来监督”“怎样监督”“监督效果怎样”三个关键问题。
1.统筹基层监督力量。“力量统筹”模块主要解决“谁来监督”的问题。当前基层普遍存在上下统筹不够、力量相对分散、监督能力薄弱等突出问题，一定程度上影响了监督质效。“力量统筹”模块通过线上整合监督力量，促进相关监督主体既发挥各自优势，形成“点位”破题，又实现“联线”贯通，织密基层监督网络。一是明确统筹范围。即发挥“市领导县统筹抓乡促村”的机制优势，统筹用好县乡监督力量，推动“市县镇村”四级监督上下联动。范围包括市纪委监委、县（区）纪委监委、派出监察员办公室、乡镇（街道）纪（工）委、村（社区）纪委、村（居）务监督委员会、基层廉勤监督员队伍等。二是确保配备到位。按照“一人一账号”的原则，苏州全市10个县（区）、24个派出监察员办公室、94个乡镇（街道）、2115个村（社区）的监督力量以及6716名基层廉勤监督员在线监督。可通过“村（社区）账号配备情况”，直观查看各地村（居）纪委、村（居）务监督委员会账号配备情况。如存在未配备账号或配备率过低等问题，可通过线下实地走访，查找原因，督促整改。三是督促履职尽责。通过“发现问题数”“处理问题数”等指标，可以对履职尽责情况进行综合研判。比较各地区监督队伍履职的数据特点，对主动监督频次少、发现问题数少的地区重点指导，提升发现问题、分析研判、快速处置的能力。
2.强化对基层公权力的全过程监督。“权力监督”模块主要解决“怎样监督”的问题。基层公权力在乡镇（街道）、村（社区）行使，赋权往往在县（区）的财政、民政、农业农村等部门，必须加强部门贯通衔接，打破数据壁垒，才能推动权力公开透明运行，强化对权力的制约和监督。“权力监督”模块通过打造四个子模块，公开权力清单，重塑业务流程，监督人员可以循流程开展监督，提高了监督的便捷性和精准度。一是实时公开子模块。推动权力运行过程公开和结果公开相结合，一方面按照权力清单化、流程图表化的工作思路，通过平台向群众在线公开权力清单、权力运行流程图、廉洁风险点和防控举措。另一方面汇聚农村“三资”、小额工程、惠民资金等数据，及时公开各类权力运行的过程和结果数据，推动基层小微权力运行阳光透明。二是在线审批子模块。围绕群众关注度高、问题易发多发等维度，选定村级工程、农房翻建、村级用工、用章管理、村级采购5个领域，梳理权力运行风险点和防控举措，把权力运行从线下搬到线上，将涉及到的具体人、项目、金额、时间、单位等关键要素数据化，推动全过程在线审批。三是诉求处置子模块。畅通群众反映渠道，实现问题一键直达、过程可追溯、结果可查询，将问题化解在属地最小网格内。根据不同阶段工作重点，在平台设置“疫情防控”“粮食购销”“换届监督”等专栏，便于群众有针对性地反映问题。四是流转办理模块。把群众反映的问题，通过平台横向流转至本级监督检查部门、派驻机构，纵向流转到下级纪检监察机关，核查结果在线反馈，形成闭环。经核实需立案处理的，导入监督办案业务平台，按照问题线索处置流程进行处理。
3.加强分析研判。“分析研判”模块主要解决“监督效果怎样”的问题。建设基层廉勤监督平台，要以群众诉求解决为重点，聚焦群众身边腐败和作风问题，推动监督下沉落地，让群众感受到正风肃纪反腐就在身边，不断增强群众的获得感幸福感安全感。“分析研判”模块全面呈现基层公权力运行效率、投诉办理、问题预警、问责处理等情况，重点围绕人民群众的感受和评价，设置践行“两个维护”、民生热点、领导班子画像、群众满意度、政府效能5个维度14个分析指标，综合形成“绿、黄、红”三色标示的“廉勤地图”。纪检监察机关可结合线上分析研判情况进行审核，并约谈处于“黄、红”区间的乡镇（街道）和村（社区）党组织负责人，指出监督发现的问题，推动做好整改工作。
（三）监督治理协同平台
监督治理协同平台分三个模块：监督建模、问题查纠和系统治理。监督是治理的内在要素，以监督为杠杆和支点，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，才能释放监督治理更大效能。平台通过数字技术实现监督办案治理无缝衔接，推动形成“发现—整治—治理”的监督治理闭环。
1.监督建模发现问题。在前期大量实践基础上，苏州市纪委监委总结监督建模规律，将已有监督模型按照领域、时间、进度等汇总整合，提炼形成“监督点”“监督数据”和“监督规则” 3个基本要素、选择监督切口的“7 个来源”、权力运行异常的“8 种表现形式”等一批规律认识。“监督建模”模块依托模型仓库和模型工厂，支持通过“托拉拽”方式进行“可视化”建模，实现“选择一个领域、导入一批数据、制定一批规则、形成一批问题”的效果，便于监督办案思维转化为数据思维，降低建模技术门槛。以监督建模的“8类异常”规则为例，身份异常：自然人或法人的身份资质不符合规范要求，却领取补贴或享受优惠政策；行为异常：自然人或法人的行为不符合常理，违背客观规律；关系异常：利益往来或管理服务双方，存在近亲属关系、上下级关系等特定关系；状态异常：相关企业、人员、资产等存在前后状态不一致、账面与实际不相符的情况；时间异常：行为发生的时间、时长与政策要求和生活常理不符；地点异常：行为发生的地理位置、地域范围出现交集或冲突；数量异常：理论结果与实际结果之间差值超出合理偏差范围；概率异常：某些行为或现象出现的概率畸高畸低，不符合常理和客观规律。监督人员通过掌握这些规则，结合监督对象的实际情况就能在“监督建模”模块中建立数据模型，导入内外部监督数据，主动精准发现问题。
2.批量查纠形成震慑。在监督建模主动精准发现问题的基础上，“问题查纠”模块将问题线索分类后线上推送县（区）纪委和派驻纪检监察组闭环处置，督促调查核实、提高成案率，有效实现了从“个案监督”到“批量查纠”的转变。同时结合调查中出现的问题和取得的经验进行线上交流，开展类案指导。苏州市纪委监委聚焦教育医疗、养老社保、就业创业、执法司法等 24 个领域逐一破题，系统分析数据背后的履责逻辑和行权规律，构建数据比对模型 206 个，主动发现疑似问题 51369 个，党纪政务立案 5063 人，全市 53.6%的自办案件案源来自大数据筛查比对，问题纠治精准性不断提升。如在医保基金领域专项监督中，通过监督规则发现一批疑似问题线索，并及时开展线下核查予以纠治，全市纪检监察机关在该领域运用“第一种形态”处置216 人，党纪政务立案 116 人，追回医保基金 4973 万元，切实守护人民群众的“看病钱”“救命钱”。
3.系统治理提升效能。监督体系融入治理体系，必须在精准监督、精当处置的基础上强化精细治理。要贯彻“全周期管理”理念，把监督规则转化为社会治理规则，把监督体系融入国家治理体系。“系统治理”模块旨在搭建监督治理之间的桥梁，即通过监督规则和办案实践促进相关部门、行业和系统治理，积小胜为大胜，逐步推动社会和国家治理。按照习近平总书记关于“把权力关进制度的笼子”指示要求，苏州市纪委监委在养老领域通过监督建模查办批量案件后，督促民政部门规范权力运行流程，堵塞制度漏洞，同时运用数字技术固化这些流程，将权力运行风险防控举措转化为系统的治理规则，推动在 “数字民政”系统中嵌入预警模块，首批设置8个预警规则，通过系统自动筛查，及时阻断可疑事项，有效提升了养老服务管理智能化水平。又如在公共资源交易领域，根据前期监督办案取得的成果，围绕招标人、投标人、招标代理机构、专家评委4 类交易主体确定 8 项风险点，设定文件制作机器码雷同、标书上传 IP 雷同、投标价格数据异常等规则14 项并嵌入业务平台，将产生的预警数据同步推送到行业监管部门即时处置，有力地从源头上推动了行业治理。
五、发展进路：监督体系数字化的理念支撑、技术创新和工作保障
数字技术实现数据共享，打通部门壁垒，优化业务流程，整合监督力量，有效驱动了监督体系的完善。苏州市纪委监委建设“苏监云”数字化监督体系，提供了监督体系和数字技术结合融合的地方样本。随着监督体系建设进入系统集成、协同高效的新阶段，数字技术不断取得革命性突破，监督体系数字化发展存在一些新的制约因素。如以系统观念、体系思维推进工作的理念尚未形成，未把监督体系数字化工作融入国家治理体系现代化全局；纪委监委统筹协调力度偏弱，党委尚未承担起领导监督体系数字化工作的主体责任；数字化建设中的条块分割导致部分数据难共享、系统不集成等问题，影响了监督体系数字化的技术创新和体系效能；监督体系数字化工作仍然存在理论研究、人才队伍、数据安全等短板和隐患；等等。这些问题的解决，需要进一步强化理念支撑、技术创新和工作保障。
（一）强化监督体系数字化工作的理念支撑
习近平总书记指出：“当今时代，数字技术、数字经济是世界科技革命和产业变革的先机，是新一轮国际竞争重点领域，我们一定要抓住先机、抢占未来发展制高点。”党中央要求提升政务数字化智能化水平，各级党委（党组）必须加强对监督体系数字化工作的领导，以监督数字化推动政务数字化。一是坚持政治统领。坚定不移贯彻落实习近平总书记关于网络强国、数字中国的重要论述，大力实施监督体系数字化工作“一把手”工程，全局性谋划、战略性布局、整体性推进，推动各级纪检监察机关始终保持监督体系数字化工作正确政治方向。二是坚持人民至上。坚决贯彻党的群众路线，把群众获得感作为检验监督体系数字化成效的重要标尺，强化用户思维、客户体验，坚持效果导向，持续畅通监督渠道，推动监督下沉落地，以数字化助力正风肃纪反腐为民、监督执纪执法为民。三是坚持系统观念。要把监督体系数字化工作主动融入党中央关于数字中国建设的整体布局中，与发展数字政务的要求相呼应，与当前中央纪委部署的党风政风监督信息综合平台、巡视巡察工作信息化、全国行贿人信息库和基层公权力大数据监督平台建设相衔接。
（二）推进监督体系数字化工作的技术创新
从发展新质生产力的高度加强系统统筹和顶层设计，跟踪数字技术前沿成果，推动技术创新，打通数据堵点，完善组织架构，不断将应用场景转化为治理效能。一是以贯通协同解决数据堵点。明确数据资源的分类规则、引入标准和汇聚规范，健全各类数据共享交换机制，形成跨地域、跨网络、跨业务的大数据资源池，推动数据资源集中高效安全交换，实现重要实体数据和业务指标数据安全存储至大数据资源中心，为监督体系数字化提供坚实的数据基础。二是以系统集成放大体系效能。加快重点领域监督场景集成，打造数字化多类协同场景，加强经验交流和典型推广，促进监督模型、监督算法的共享共用，更好发挥数字化监督体系在主动监督、发现问题、预警纠治等方面的作用。三是以融合发展提升治理势能。按照《数字中国建设整体布局规划》关于“统筹推进党委、人大、政府、政协、监察委员会、法院、检察院等数字化建设，促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同”的要求，推动各类监督信息沟通和成果共享，共同打造治理场景，以监督体系现代化助推治理体系现代化。
（三）加强监督体系数字化的工作保障
监督体系数字化是一项系统工程，不仅需要坚强的组织领导和先进的技术支撑，还需要理论、人才、安全等方面的保障。一是强化理论研究。总结监督体系数字化的应用案例，研究其特点和规律。探索建立监督体系数字化的发展评价指数，推动其向体系化学理化方向发展。把监督体系数字化作为一门交叉学科纳入纪检监察学科体系，形成专门课程。用好智库力量，引导法学、政治学、信息学等方面的专家开展课题研究。二是强化人才培养。加强数字化专门人才的引进选拔、培养和激励，配齐配强专业人员。实施数字化全员培训，加强技术交流和实战训练，提升纪检监察干部的数字素养和技能。构建数字化能力体系，分类分层建立数字化人才库。三是强化数据安全。树立底线思维，构建数据存储、传输、应用、供应等全链条安全防线，逐步实现数据安全全程态势感知、监测预警、风险评估、应急处置。加强数据安全监管，坚持归口管理、分级负责，明确监督数据分级分类、依权限使用、监督制衡等制度，落实使用主体的管理责任、监督部门的监督职责，定期开展安全检查，坚决守住安全底线。
来源：邹洪凯.数字技术驱动监督体系完善的地方探索——以苏州市“苏监云”数字化监督体系为例[J].廉政文化研究,2024(4):36-54.
