数字监督与国家信息能力的建构

——基于294个数字监督实践案例的分析

王锐 倪星

摘 要：信息是数字时代国家治理的关键变量，也是权力监督过程中不可或缺的要素。作为一种新兴的治理工具，数字监督在“赋能政府”和“赋权社会”的双重路径下，极大地提升了国家的信息能力。文章从信息论的视角出发，基于对294个数字监督实践案例的系统分析，阐述了数字监督在促进国家信息能力建构过程中的运行机制和具体路径。研究发现，依托新一代数字技术的引领作用，数字监督推动了信息在政府内部以及政府与社会之间的流动，形成了以信息整合为特征、以协同监督为目标、以场景应用为依托的创新模式。为进一步推动数字监督融入基层治理，未来需要优化监督“数据资产”管理，促使多元监督主体间的协同互动从“烟囱式”转向“共享式”模式，并实现监督重点的全场景覆盖。

关键词：数字监督；数字化；信息能力；数字赋能；权力监督；基层治理

一、数字化转型与权力监督模式的创新

基层是政策落实的“神经末梢”，也是权力监督的“最后一公里”。在推进基层治理现代化背景下，国家各类资源政策持续向基层倾斜，旨在提升基层治理水平、推动区域经济发展并改善基层公共服务质量。为了确保政策的有效执行和资源的合理使用，监督下沉的重要性愈发凸显。然而，由于基层治理环境具有复杂性和多样性的特征，政府层级间的信息不对称造成了监督成本高、效率低、精准度不够等问题，如何利用有限资源提高监督的效能，成为理论界和实务界关注的重要议题。近年来，新兴技术驱动着各领域的数字化转型，同样也为权力监督提供了强有力的技术支持。为了确保权力在阳光下运行，我国加快构建数字纪检监察体系，以科技赋能权力监督，提出要“推动数字技术深度融入纪检监察各项业务，促进全要素覆盖、全流程贯通、全领域标准、全系统共享”。

数字监督的影响力不断增强，引发了理论研究关于监督效果和精准度的关注。相较于传统监督机制，数字监督将数字技术作为核心工具，可以增强公共部门信息的透明度和公开性，实现对基层治理状况的全方位实时监督，从而更好地发现问题线索、纠正执行偏差、规范权力运行。基于此，学者们描绘了“数字驱动”“数字赋能”的图景，认为数字技术的广泛应用可以解决信息不对称问题，改善信息获取和传递的方式，并且推进多主体、跨部门、跨层级的协同。但与此同时，越来越多的学者呼吁要对数字浪潮进行“冷思考”，认为技术赋能不等于技术万能，不仅要综合考虑数字技术与治理需求的匹配，还要警惕“数字形式主义”造成的非预期后果。

尽管已有研究普遍认可数字技术在重塑权力监督机制中的作用，但尚未形成系统化理论解释数字监督的运行机制，特别是对基层治理实践缺乏足够的关注。信息是数字时代国家治理的关键变量，也是权力监督过程中不可或缺的要素。那么，数字监督是如何通过提升国家信息能力来缓解政府层级间的信息不对称？面对基层治理中的各类挑战，以数字化助力监督下沉的优化路径应聚焦哪些方面？本文将立足于基层数字监督实践的运行过程和机制，通过对294个数字监督案例的系统分析，回答上述问题。

二、权力监督的信息基础

（一）文献综述

权力监督的重要性很少被低估，经典理论研究和实践探索给出了诸多约束权力运行的路径。这些思路可以归结为三种模式：一是自上而下的组织监督，此类机制强调借助层级间的权威关系来形成约束和控制。例如，政党内部的纪律约束形成控制，确保上级决策在各级组织内得到全面贯彻执行，同样，行政机关内也会根据业务性质和基本职能形成层级节制的监督体系，以确保行政行为的规范性和有效性。二是自下而上的民主监督，社会公众具有信息优势和亲社会行为，有着强烈的动机披露公权力不正当使用的问题，研究者认为此类民主监督兼具政治和社会的双重功能，有助于促进公共部门的透明、廉洁和高效运行。三是平行的同级监督，主要由权力相等（或大致相等）的部门、机构形成制约，确保行政行为的合法性和合规性。在我国，研究者提出了“功能性分权”的理念，倡导构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构。

尽管自上而下的组织监督、自下而上的民主监督和平行的同级监督形成了一个较为全面的监督体系，但这些机制的有效性依赖于获取真实、及时和准确的信息。实际上，政府在提升监督效率和获取信息方面有着悠久的演变历程。传统官僚制强调层级监督，在以规则为基础的官僚理性控制下，所有公权力的运行都有明确的规定和限制。尽管官僚制被认为是一种有效的组织方式，但自二十世纪中叶以来，越来越多的研究者质疑传统官僚制适应日益复杂现代化的能力。例如，唐斯认为官僚组织内部控制存在着三大定律，即不完全控制定律、控制递减定律和协调递减定律，且随着自身规模的扩大，官僚组织也会日益僵化，信息的层层传导会逐渐失真。为了应对这些问题，研究者倡导通过引入私营部门管理理念和实践，来改进公共部门的效率、效能和响应性。

伴随大数据、人工智能、信息通信等数字浪潮的全面袭来，传统政治学和公共管理学所推崇的分权、竞争和激励已不能满足政府权力监督制约的理论需要。数字技术是组织在处理或存储数据以及完成许多其他功能时使用的电子工具、设备、系统和资源，可提高组织生产力和效率，当前，高度集成的技术浪潮，正在重新塑造公共管理，越来越多的研究者倡导要利用技术驱动政府治理，进而简化组织层级、压缩服务成本并建立以社会公众需求为导向的治理结构。随着新兴技术的不断涌现，数字监督引发了各界对技术驱动变革的展望和期待，例如，已有研究提出在领导干部监督过程中纳入廉政风险预警模型，提高监督的针对性，并基于区块链技术完善纪检监察机关的案件线索管理系统和业务流程平台，加快纪检监察信息化建设。

权力的不正当使用是一个严重的全球性问题，对国家的经济、社会和政治产生深远影响，如果缺乏有效的监督，资源的分配和使用可能会偏离预期目标，甚至滋生腐败问题。在数字化转型的浪潮下，世界范围内各国基于大数据、开放数据和人工智能的权力监督工具也越来越多元。

一是利用数据开放规范权力运行。如果没有有效的公众监督，因腐败和资金挪用造成公共部门资源流失的风险是巨大的，因而政府财政和支出透明是各个国家监督权力运行的一个重要方式。为了增强社会对于政府的信任并提高欧洲公共支出效率，欧盟资助了“数字吹哨人”（Digital Whistleblower）的项目，通过DIGIWHIST的移动应用程序和门户网站，于2018年推出了“opentender.eu”平台。该平台汇集自2003年来的欧盟招标书详细信息，并将相应的采购信息与相关公司的信息进行关联。并且，社会公众可用该平台来展开监督，发现公共采购系统中的潜在利益冲突和项目实施中存在的系统性漏洞。这类举措关注政府的透明度，侧重于政府网站的内容、可访问性和可用性，认为政府对于信息技术与传播技术的采纳可以优化监督模式。

二是运用新兴技术对公权力展开实时监督。在对权力可视化、清单化的现实需求下，权力监督的重点从过程导向的“控权”转向实时“监测”。比较典型的是，近年来采用区块链技术打击腐败的做法逐渐受到关注，作为一类颠覆性的技术方式，区块链是一种分布式账本技术（Distributed Ledger Technology），有着去中心化、可审计性、可溯源、不可篡改等特性。在反腐败实践中，区块链技术提供了前所未有的信息安全保障，消除数据篡改和伪造的风险，并且，这项技术可以克服传统官僚机构中的“数据孤岛”，确保不同公共组织共享信息。在我国实践中，学者基于检察机关大数据刑事检察监督平台的实证调研，发现数字时代的检察监督以类案监督的方式聚焦案件的全过程，使得检察监督由事后监督转变为事中监督。

三是基于数字化预警模型为核心的廉洁风控管理。全球各国政府对于采用数字技术来打击腐败和权力监督日益达成共识，数字技术可以对大量数据进行快速分析，以识别公共采购、资产披露、财政拨款等领域的潜在廉洁风险。例如，审计机构可利用人工智能技术发现政府采购中的异常情况，并对违规行为进行预警，这种方式旨在监督公职人员的自由裁量权来遏制廉洁风险；再例如，有诸多实践案例聚焦公职干部廉政画像的风险评估，对有腐败倾向的官员及时给予预警和提醒。

毋庸置疑，数字技术在改善国家治理方面具有巨大潜力和价值，可以提升政府整体效率、辅助决策、促进与社会公众的互动。并且，与私营部门数字化转型模式不同，公共管理的研究更关注数字技术对政府组织方式、行政过程、利益相关者互动等方面的影响，数字化转型因其广泛性和复杂性可视为一种持续的变革力量。然而，由于可获取的经验证据相对较少，已有研究对数字技术潜在优势的探讨依赖功能层面的阐述，而忽略了实践过程中面临的不足和挑战，并且，学者们对数字监督模式的分析还停留在一般性描述，没有进一步揭示字技术给权力监督体系带来的影响，对于数字监督的内在机制缺乏理论分析。

（二）分析框架

1.国家信息能力的建构

在政府不同层级间，上级政府对下级政府的监督过程中往往存在缺陷或不足，无法完全准确地指导或约束下级政府的行为或表现。这一现象在学术研究中被称为“不完全监督”（Imperfect Oversight）的理论难题。信息不对称作为不完全监督的一个核心特征，主要体现在如下方面：一是信息本身具有复杂性。随着组织规模的扩大、等级链条的延长，信息的分布也更加分散，上级政府难以全面掌握行政权力运行的所有细节。二是信息获取的成本高昂。上级政府在收集、处理和验证信息的过程中，需要投入巨大的技术和人力成本。三是信息传递的滞后和失真。下级政府可能会选择性地提供信息，使得上级政府无法及时、全面地获取下级政府的信息。

因此，研究者强调国家信息收集和处理的重要性，并将此视为国家能力（State Capicity）的一个组成部分。Lee和Zhang认为，国家能力取决于国家对其公民及其活动了解的广度和深度，这也是Scott所提出的“可读性”（Legibility），基于此，研究者将国家的信息能力定义为收集、存储、检索和处理有关自身、领土和人口信息的能力，认为该能力关涉国家“看到”并“看懂”社会的广度与深度。权力监督旨在发现公职人员在履行职责和行使权力过程中存在的问题，获取权力运行的可靠信息则贯穿整个权力监督过程。在信息不对称的情境下，信息的搜索、沟通、使用都需要一定的成本，而组织可以有效掌握的信息总量总有一个饱和点，如果超过负荷就难以有效鉴别和利用这些信息，造成监督效能损失，因而组织获取和处理有关权力运行信息的方式极为重要。在数字时代，新兴技术通过改善信息收集与处理能力、增强信息共享与协作、借助数据驱动决策等多个方面，全面提升了国家信息能力，并对现代国家治理产生了深远影响。

2.“赋能政府”与“赋权社会”的双重路径

信息是权力监督的关键要素。从信息能力的建构来看，国家治理需要解决两个核心问题：国家内部的信息问题，即如何应对委托—代理链条间固有的信息分散、信息不对称以及信息壁垒问题，获取真实准确的信息；国家和社会间的信息问题，即国家如何和社会构建信息传输和交换系统，以便国家有效感知、吸纳和回应社会诉求。基于此，本文总结了数字监督提升国家信息能力的“赋能政府”和“赋权社会”两条路径。

一是“赋能政府”。数字技术驱动着政府治理体系和治理能力的变革，可以降低权力监督的成本，通过内部业务流程再造、权力公开透明、信息共享等方式，压缩并规范行政自由裁量权的行使。具体来看，新兴技术与权力监督的融合打破条块分割与部门各自为政的局面，为政府内部重塑机构、优化职能提供了全新的平台。并且，新兴数字技术可以全景式记录微观主体权力运行过程，进一步压缩自由裁量的空间，使监督流程由“权力主导”转为“数据跟踪”。

二是“赋权社会”。数字技术拓宽了社会公众参与权力监督的渠道，将社会力量整合进监督体系中，重新塑造了“政民互动”的模式。数字监督平台打破了时间和空间造成的信息壁垒，利用数字技术创建与利益相关者沟通互动的新渠道。具体来看，新兴数字技术可以创建一个涵盖所有利益相关者的“信息共享”虚拟领域，通过连接和比较的方式，将统一格式的数据集转变为“有组织的信息”，将社会公众的需求和便利置于政策制定和公共服务的中心位置，使社会公众基于信息优势对基层权力运行展开广泛监督。

3.数字监督的内在机制

数字监督是公共部门利用数字技术来优化其权力监督的模式、流程和方式，以提高监督的权威性、有效性和精准性。基于“赋能政府”与“赋权社会”的双重路径，本文进一步扩展了数字监督的运行机制，提出数字监督的以下三个维度：

一是以信息整合为特征的技术安排。对于组织来说，获取信息需要一定的成本，这意味着组织进行信息收集的方法和渠道至关重要。数字化的本质是“数据业务化”，即用已积累的业务数据去反哺优化业务流程，基于此，公共部门可拓宽信息获取渠道，采集真实、准确、实时的权力运行数据，将离散的数据转化成为可以支持决策的系统化信息。

二是以协同监督为目标的互动机制。要成功减少信息不对称，必须要建立多主体间的信息沟通网络，使信息能在利益相关者之间快速、高效地流动，从而克服公共部门条块以及政府和社会公众间广泛存在的信息壁垒。与传统信息沟通机制不同的是，数字技术可以实现实时的数据收集和处理，从而使得不同部门和领域之间的信息共享变得更加高效，并且，随着信息沟通参与者数量的增加和互动方式的多样化，信息的交叉验证和补充也变得更加容易和全面。

三是以场景应用为依托的创新模式。宏观政策和治理资源沿着官僚链条逐级向下渗透，这是公共部门得以运行的特点之一。由于不同区域和行政层级间存在较大差异，公权力的运行遍及政策执行的各个领域，与此相对应的是，数字监督需要与特定场景相结合，以解决实际问题为目标，使数字化转型能够得以落地。

三、数字监督的顶层设计与地方实践

（一）顶层设计

我国数字政府的演进可划分为三个政策阶段：“政府信息化”阶段（20世纪70年代后期—2002年）、“电子政务”阶段（2002-2017年）和“数字政府”阶段（2018年至今）。早期，综合业务数据通信网络（ISDN）和智能化网络（IN）的发展，使得政府部门开始尝试开发信息系统并建立数据库，以实现信息间的协同。随着电子政务理念的兴起，政府开始借助现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术提升日常管理和公共服务的质量，主要聚焦高效的电子化办公、协同办公和对外服务三个方面。在技术迭代升级和治理理念不断变革的背景下，数字政府直接面向智能化的数字环境，以新一代的信息技术全面优化政府内部的组织架构、运行流程和管理服务。自2019年党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设”以来，我国数字政府建设驶入快车道，推动行政审批、行政执法、公共资源交易等全流程数字化运行、管理和监督，促进行政权力规范透明运行。

数字监督作为数字政府建设的一部分，其顶层设计主要体现在利用数字技术手段，实现对政府权力的实时、动态监督。2016年，十八届中央纪委六次全会上提出“为监督插上科技的翅膀”以来，为了建立情况明、数字准、可监控的数据库，中央层面强调要建设覆盖全国纪检监察系统的信息平台。在坚持自我约束与外部监督相统一的原则基础上，我国运用互联网技术和信息化手段开展权力监督工作，通过监督执纪问责信息系统、检举举报平台、巡视巡察信息化建设、大数据监督平台、正风肃纪大数据监督平台、基层监督网络等创新应用，提升了权力监督工作的广度和深度。2024年，二十届中央纪委三次全会工作报告提出要“推动数字技术深度融入纪检监察各项业务，促进全要素覆盖、全流程贯通、全领域标准、全系统共享”，这一部署这意味着未来数字化是重要趋势，将推动传统监督手段向智能化、信息化转变。

（二）地方实践

在国家顶层设计下，地方各级政府加速了数字技术的使用，以数字平台建设为主、信息分析为辅，扩大了数字监督的应用场景。为深入了解地方政府利用数字技术开展监督的情况，本文基于中央纪委网站关于地方政府监督检查工作动态的报道，收集了自2020年3月10日至2023年9月1日共1000个地方权力监督的实践案例，构建文本数据库。经过逐一校阅后，剔除不符合数字监督创新模式的案例，最终形成294个实践案例的文本库和27.78万字的文本资料。

可以看到，这些数字监督案例的区域分布差异较大（见图１）。综合来看，东部地区的数字政府建设整体发展较为成熟，浙江和江苏的数字监督案例数排名处于领先地位，中部地区整体处于中段水平，而西部多处于追赶位置。本文没有将搜索局限于特定技术（如人工智能或区块链），而是采用了广泛的选择策略，以全面了解有关数字监督的实践创新。不同于访谈或田野观察收集到的定性资料，中央纪委网站上的实践案例是经过严格审核后予以公开发布的，文本数据的权威性和有效性较高，为研究数字监督实践创新提供了一个重要切口。

（三）数字监督的运行机制

基层作为政策落实的“最后一公里”，其执行效果直接关系到国家整体政策目标的实现。随着国家资源政策向基层倾斜，数字监督通过“赋能政府”和“赋权社会”两条路径，不仅有效解决了传统监督方式实效性不足的问题，也极大提升了基层治理的透明度和效能.

1.信息整合：从离散数据到系统化信息

在信息的生命周期内，不同阶段信息的表现形式是不一样的，对于信息挖掘的程度越深，信息的智慧化程度越高。数字化加速渗透廉政领域的重要方式是，公共部门利用颠覆性技术打破碎片化的数据管理模式，拓宽问题线索的渠道，并利用数据分析作为权力监督的手段。

一是数据采集功能。数字技术可以协助公共部门从各种来源收集大量信息，依托政务数据、业务数据、第三方数据等，建立监督“数据资产”，数字资源规模和质量都得到了提升。例如，安徽省望江县建成县智慧纪检大数据“仓库”，依托电信政务云，集成全县6.1亿多条业务数据；云南省师宗县为规范“小微权力”运行，录入车辆、房产、工商登记等相关信息，动态采集录入56项民生资金发放等海量数据；黑龙江省肇东市依托市直重点部门大事大项数据库、城乡公共资源交易信息数据库、农村集体资产监督管控数据库、政治巡察信息化管理数据库和智慧监督结果量化分析平台，采集录入数据34.5万条。可以看到，各级政府和职能部门探索整合和链接各种来源的数据集，来形成一个包含各类治理主体和对象的庞大数据库，尽管仍处于起步阶段，但很多地区的数据整合工作已满足了大数据的海量性、多样性和复杂性特征。

二是数据分析功能。数字技术可以对大量数据进行快速分析，以识别公共采购、资产披露和财政拨款等领域的潜在廉政风险。表１显示了当前数字监督最常用的数据分析方法，其中，行为路径分析模型借助可视化展示组织或个体的行为路径，对关键流程进行监督，这种分析方式常用于监督政府回应群众诉求；关联分析模型旨在发现数据集中不同变量间的相关性，可对海量数据进行深度挖掘，发现数据间的关联和规律，这在政府采购、招标、人员资格认证和资金发放的数据分析中较常使用；阈值预警模型能够在事前和事中阶段识别廉政风险，并借助预警功能对组织中的违规行为进行识别和提醒，防止风险和损失进一步扩大。

三是数据驱动决策功能。基于数据分析结果，数据驱动决策的优势在于能够减少主观判断的偏差，提高决策的准确性和效率。在实践中，监督机关能够快速锁定关键证据，调取相关的财务记录、行为日志和通讯记录等，形成完整的证据链。并且，利用数据可视化工具，对违规行为的线索进行追踪，分析关联人员和事件的关系网络，定位责任人。在调查基础上，依法依规对涉事的公职人员进行问责。

2.协同监督：以协同互动打破信息壁垒

作为权力监督的重要依据，信息的质量和流动性直接影响治理效果，它包括信息公开、在线反馈、数据分析等多种形式，旨在通过信息的公开和互动，增强公众对政府行为的了解和监督能力。在这一过程中，信息的“双向流动”尤为重要（见图２）。一方面，阳光是最好的防腐剂，权力运行不透明容易滋生各类问题，权力公开是基层民主监督的重要基础。公共部门在行使国家行政管理职权的过程中，需要依据法定形式和程序，主动将相关信息向社会公众公开。在数字时代，权力运行信息公开的载体类型更加多元，可以突破时间、空间的限制，实现决策、执行、管理、服务、结果全过程公开。另一方面，社会公众的信息反馈同样重要，社会监督通过实时监控政府行为和政策执行情况，及时提出反馈和建议，促进政府迅速调整和改进。从实际效果来看，数字监督的创新探索有效解决政务信息碎片化的问题，充分保障社会公众的知情权、参与权和监督权。基于此，数字监督的一个重要模式是在政务公开基础上让群众监督更方便有效，以此来消除基层的监督盲区。

当前，搭建数字平台（Digital Platform）是数字监督的主要模式。在本文收集的294个数字监督实践探索中，87.07％的案例主要依托数字平台来进行创新。基于实践经验来看，数字平台可以通过提高多元监督主体间的协调效率来增强信息在公共部门内外的“双向流动”。为维护群众切身利益，各地探索了多种类型服务群众的监督信息化平台，用于遏制群众身边腐败和作风问题。基层小微权力“监督一点通”是促进监督下沉融入基层治理而建立的一个服务群众监督投诉的平台，由中央纪委国家监委主管，省级纪委监委主办，各县级以下相关职能部门、监督机构共同参与，自2023年６月全面推广上线以来，目前已有21个省级行政区开通。该平台重点监督与群众日常生产生活密切相关的基层小微权力运行情况，群众可查看本区域内的权力清单，对决策类、管理类、服务类的事项进行监督。除了上述自上而下全国性的数字监督平台，各地也根据辖区特征，探索出基层阳光监督、民生资金监管“码上监督”等平台。在这些数字平台上，群众能查询资金、项目、政策的情况，当发现到户资金发放不到位、金额不准或村干部优亲厚友等问题，可通过平台的“投诉举报”栏目进行举报，一键直达纪检监察机关。这种信息的公开与反馈不仅提升了政府治理的透明度和公信力，也增强了公众参与和监督的积极性和能力。

除了国家与社会之间的信息双向流动，政府内部的监督贯通亦是数字监督体系的关键组成部分。问题线索是权力监督工作的源头和基础，但在引入数字监督平台之前，各类监督主体间的信息沟通效率不高，这一点在监督过程中问题线索管理方面尤为突出：一方面，由于存在信息扭曲、变通或隐瞒的情况，纵向层级间的信息传递不够畅通，基层问题线索管理与处置的规范性亟需提升；另一方面，问题线索集中管理过程中牵涉多个系统、单位、部门之间的交接协调，但由于传统信息共享的方式是相对分割且低效的，这造成了问题线索流转不通畅、办理不及时、线索积压等问题。相比之下，基于数字平台的协同监督在一定程度上可以解决政府纵向层级和横向部门间存在的“信息孤岛”问题。问题线索的管理需要经历甄别筛选、流转、分办、处置的流程，对此，成都市青白江区通过电子标签系统实现问题线索智能化分配和跟踪督办，借助系统分类，能直观掌握问题线索办理进展、重复或类似案件的归口以及涉及办案人员的回避问题，提高了动态监督的效率。在促进各类监督主体间的协同监督方面，海南省万宁市打造“１＋９”协同监督平台（以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通），截至2023年８月，共计106个单位接入使用，通过对平台上各类监督办件进行全程监控，实现了从单向发力、条线监督向多个主体参与互动、交叉分布的多边监督格局。

3.场景应用：将数字技术嵌入业务场景

由于不同区域存在巨大差异，基层的行政管理活动需要赋予一线工作人员一定的自由裁量权，以确保国家刚性政策的落地。越是在政策密集、资金庞大、业务复杂的领域，权力的不正当使用情况也日益集中，但在有限监督资源的情况下，组织面临着监督重点的优先项选择。数字监督以“小、精、专”场景应用为依托，将监督方式方法与治理需求相结合，这种鼓励基层先行先试的模式，有助于监督下沉落地、融入基层治理。已有数字监督着眼解决实际问题，根据应用场景可划分为专项监督和业务监督两大类型。

一是专项监督领域，主要针对比较突出的行业性、系统性、地域性问题进行专项整治。如图３所示，30.27％的数字监督案例侧重于农村“三资”（资金、资产、资源）的专项监督。近年来，农村集体“三资”规模不断扩大，资产种类也日益丰富，特别是村委会、农业合作社、农业股份公司三类经济主体一度共用一本账，“账目不分家”、产权不明、管理不规范等问题造成村级“小微权力”运行存在较大廉政风险。对此，我国各地纪检监察机关开展村集体“三资”提级监督，利用数字技术对农村集体资源、资产的种类面积、合同、收益、现状进行全程留痕管理。为了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，我国日益重视对惠民惠农资金的监督，借助数字平台，将资金的发放和使用进行全过程监督，特别在“一卡通”专项监督中，围绕人、卡、项目、资金四大要素全面排查问题线索。除此之外，优化营商环境和规范项目工程也是专项监督的重点。

二是业务监督领域，主要聚焦纪检监察机关具体的管理场景，旨在利用数字化手段提升日常监督的工作效率。数字化方式主要聚焦在干部管理，但总体占比较低。围绕干部管理的监督实践集中在对“一把手”和“绝大多数”的有效监督，例如，江苏省丰县纪委监委基于1100余名县管干部廉政档案，统筹利用公安、财政、税务、市监等数据平台信息，将党员领导干部信息与酒驾醉驾查处信息、工商登记注册信息、缴税纳税信息等数据进行比对，严肃查处全县各级“一把手”和领导班子成员酒驾醉驾、违规经商办企业等问题；山东省胶州市纪委监委搭建“农村基层监督对象及其亲属政策性受益事项监督平台”，对于村干部及其亲属在民政、教育等领域存在的廉政风险进行监督。

四、持续优化数字监督的未来路径

政府的数字化转型带来了廉政红利，云计算、大数据分析、移动计算、物联网和人工智能等高度集成的技术正在重塑权力监督的新模式。在这些新兴数字技术的不断渗透下，政府通过实现管理程序的自动化，加大程度压缩了权力运行的自由裁量空间，而且，数字身份、数字受益人登记和数字转账方式的广泛应用，有效减少了基层各类民生项目和资金的滥用和搭便车问题。在权力监督体系中，组织的自我监督和外部监督是破解信息不对称的关键机制，二者在行动主体、运行机制和方式方法上存在差异。因此，如何将二者进行有机融合，是一个重要研究议题。新兴数字技术的引入促使各级政府采用新的创新模式来监督权力的运行轨迹，这些模式同时也重塑了整个国家的信息机制。在“赋能政府”和“赋权社会”的双重路径下，数字监督通过信息整合、协同监督和场景应用，破解了权力监督中的信息不对称问题。

毋庸置疑的是，新兴数字技术重塑了国家治理的模式，在权力监督领域，我们明显感受到数字监督带来的深刻影响。然而，现实情境往往是复杂多样的，尽管数字技术在国家治理中展示了巨大的潜力和优势，但技术应用和制度改革是相辅相成的关系。换句话来讲，在技术驱动制度变革的同时，制度改革也需要支持技术的创新和应用。对权力运行的监督和制约不是仅靠数字化就可以解决的，还取决于制度环境的全方位支持。要使数字化作为一种权力监督手段发挥作用，还必须继续优化数字监督，提升监督工作的精准性实效性。

（一）优化监督“数据资产”管理，释放数据要素价值

从国家信息能力的视角来看，权力监督数字化、智能化水平的提升有助于公共部门信息的收集和处理。在信息的生命周期内，不同阶段信息的表现形式是不一样的，对于信息挖掘的程度越深，信息的智慧化程度越高。DIKW模型以金字塔形式描绘了信息层次结构，分别指代了数据（Data）、信息（Information）、知识（Knowledge）和智慧（Wisdom）四个层面的演进。其中，数据基于客观事实或观察所得，位于信息类型的底层，需要转化成为支持决策的知识和智慧信息。围绕权力运行的轨迹，数字监督需要提升组织处理信息的能力，既包括获取多源信息，也涵盖了对信息进行分析处理和交换共享。

当前，公共部门在信息获取和处理中面临的最大挑战在于数据要素的价值还未得到充分释放。受限于数据规模参差不齐和数据源种类庞杂，各地的数字监督创新仍处于起步阶段。一方面，各地整合的数据准确性和完整性有待提高，由于缺乏统一的数据标准和管理规范，很多数据集都是非结构化数据，较难整理、搜索和分析，并且，从内部系统、外部数据源和第三方信息源中收集到的数据，还需进行清洗和预处理，以保证数据的一致性。另一方面，当前数据抓取和分析的智能化水平有限，很多数据仍有赖于人工填报和核查，不足以满足大规模、多样性、实时性的数据分析需求。

要充分释放数据要素的价值，需要从优化监督“数据资产”管理的角度来切入。数据资产管理是获取、追踪、利用、优化和充分利用数据资产以创造价值的过程，包括如下方面的内容：一是提高数据的可用性和可访问性，开发重点专业数据宽表，从数据溯源和逻辑框架上压缩关联层级，统一数据业务定义和接入标准，建立“数据资产”目录，推动业务数据资源向监督“数据资产”转变；二是应用智能算法，注重数字监督过程中公共部门数字化专业知识和能力的培养，超越以往阈值分析和数据对比的数字监督方法，探索运用动态网络影响力分析、深度语义分析、神经网络、机器学习等算法提升权力监督的精准性；三是兼顾数据开放与数据安全，在数字监督过程中需要建立完善的数据开放和安全保障机制，在促进数据资源流动的基础上，采用数据脱敏和匿名化技术确保数据安全。

（二）从烟囱式架构转向共享式架构，优化数字协同监督模式

已有研究证明，利益相关者间的信息共享可以减少信息不对称，提高官僚机构的政策实施能力。公共部门对于数字技术的采用能通过跨部门的信息整合来推进协同治理，有效缓解了条块分割造成的监督效能损失。在顶层设计中，我国强调要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，以党内监督为主导、推动各类监督贯通协同。为了构建贯通全流程、全要素的数字监督体系，如何形成上下贯通、左右衔接的监督工作格局是关键。

在顶层设计不断推进数字监督体系建设的背景下，尽管各地积极探索了各类监督系统和平台，但由于需求分析不够、功能设计不全等原因，多元监督主体间仍存在信息共享壁垒。一方面，不同监督主体的职责权限具有差异，在信息沟通中有着差异化的专业标准，在缺乏沟通和共识的情况下，尽管数字技术为多元监督主体提供了便利的协同途径，但信息共享的范围较小且会进一步导致“信息孤岛”问题。另一方面，数字监督需要通过整合各类监督主体的优势来实现集约化，但在推进系统或平台集成的时候，仅仅把各类监督主体间的数据信息简单整合，没有真正实现权力监督的集约化协同贯通模式。

源于互联网企业的中台战略，设计初衷是解决协同不足、资源浪费和效率低下问题，通过将不同业务的数据和技术进行整合，支撑组织平台从烟囱式架构向共享式架构转变。烟囱式架构又被称为垂直型架构，以核心系统为中心向外延伸形成多个垂直的模块。其优点在于，每个模块是独立开发，可靠性高且易于维护。但这种架构的缺点也非常明显，不适用于复杂系统，且系统间服务与数据不共享的问题比较明显，集成成本较高，不利于业务沉淀与持续发展。共享式架构旨在提高组织内各应用系统间的协作性，通过形成服务中心和数据中心，减少重复开发。为了提升权力监督过程中的数字协同能力，公共部门可借鉴共享式架构的理念，加强各类监督主体间的数据共建，推进权力运行数据跨部门、跨层级、跨系统的共享，特别是面临专业领域的监督问题，采取联合研判、共同溯源、合作开发形式，提高数据共享利用效率。

（三）推动监督融入基层治理，实现监督重点全场景覆盖

权力监督面临着信息不对称的难题，而且这一难题因监督范围和内容的不断扩大而放大，如何利用有限的资源实现权力监督的权威、协同和有效，是当代国家治理中的一个重要问题。面对监督全覆盖带来的挑战，构建贯通全流程、全要素的数字监督体系成为我国治理转型的战略目标，但是，在实践应用过程中，数字化的价值是为了解决监督实际问题，换句话说，真实的基层治理场景，是检验数字监督是否真正落地的关键。

基层政府处于国家治理体系的终端，要处理政治经济社会的治理难题，且直接面对上级政府和社会公众的双重监督，如果要把权力监督的模式用数字化的方式来优化，需要构建差异化的监督场景来对基层治理需求进行智能响应。当前，数字技术和权力监督的融合发展在应用维度上存在一定的不平衡，这一点在基层治理场景中表现得尤为突出。基层政府建立的数字系统和平台同质性较高，功能简单重复，缺乏针对本地区、本部门治理需要的应用场景，数字转型过程重建设、轻实效，并不能解决实际问题，这种“数字形式主义”造成监督资源浪费，最终使得这些系统和平台沦为摆设。

数字监督的落地是一项兼具专业性和实操性的工作，不仅要了解数字技术的基本原理，更需要系统分析数字技术对权力监督实务工作的支撑作用。一是构建“技术支撑、重在应用”的数字监督工作模式，将顶层设计和基层先行先试的经验充分结合，避免战略层和操作层之间存在错位。二是开展数字监督主题的孵化，从“小、精、专”的应用场景切入，聚焦专项监督和业务监督工作中的风险点，鼓励支持满足不同区域、不同领域个性化需求的创新探索。三是提升数字监督的应用能力，将监督业务能力培训和数字能力培训相结合，确保将数字技术全流程嵌入纪检监察业务，以线上融合＋线下覆盖打通监督“最后一公里”。

五、结语

在数字时代，权力监督的模式正在以非常明显的方式发生变化。围绕这些变化，已有研究集中在技术驱动、组织适应以及数字系统与公共机构的整合的角度进行分析，而不同于以往研究关注的效率机制，本文从国家信息能力的视角切入，回答了数字技术以何种方式、如何有效地促进权力监督这一研究问题。本文认为，数字化的底层逻辑是以数据为中心的管理体系，表现为将多源且碎片化的数据整合成为系统化的信息和知识。公共部门实施数字化战略是一个复杂过程，呈现出渐进式变革的特征。具体来看，公共部门将“数据层—用户层—应用层”的技术架构嵌入到权力监督领域，基于“赋能政府”与“赋权社会”的双重路径，数字监督依托新一代数字技术的引领作用，推动了信息在公共部门内部以及公共部门与社会之间的流动，形成以信息整合为特征的技术安排、以协同监督为目标的互动机制和以场景应用为依托的创新模式。

本文扩展了关于国家信息能力的研究，并将该领域的研究与权力监督的研究联系起来。数字监督不仅是简单的数字技术嵌入，而是以信息的获取、公开和沟通为关键点，重新优化了权力监督模式，实现了问题线索、多元利益、制度安排的有机整合。数字监督的出现，将监督主体、监督对象、权力流程、算法与各类数据信息结合起来，以应对规模庞大组织的复杂性，并打破了信息不对称的格局。本文借助对数字监督案例的系统性分析，展示了数字技术与组织监督实践的关联。当然，该领域的实践仍面临许多挑战，数字监督除了提升国家信息能力之外，还极大增强了民主监督的能力。在未来研究中，需要更多考虑社会公众参与等方面的因素，并更加关注数字监督应用中组织变革和外部环境的作用。

为方便编辑，文中参考文献及注释省略。

来源：《理论与改革》，2024年9月第5期