中国政府绩效管理的演进逻辑、面临困境与治理转型
包国宪、戴正
摘要:当前，中国政府绩效管理在战略引领、制度供给、资源整合和社会参与等方面仍面临诸多挑战。立足中国特色社会主义进入新时代的历史方位，系统剖析当代中国政府绩效管理面临的困境与治理转型的难题，有助于推进政府绩效治理的转型升级。本研究在阐释政府绩效合法性内涵的基础上，通过梳理中国政府绩效管理的发展脉络，揭示政府绩效生成的演进逻辑；通过构建“战略层-管理层-执行层”的分析框架，深入剖析中国政府绩效管理的底层逻辑及面临困境，并从体制机制创新、法治建设、数字赋能等方面提出优化建议及举措，以期为新时代推进政府绩效治理转型、提升国家治理效能提供决策参考。
关键词:政府绩效管理；政府绩效治理；绩效合法性；治理转型
政府绩效管理是现代国家提升治理体系和治理能力、实现国家长治久安的关键举措［1］，尤其是进入21世纪以来，伴随世界百年未有之大变局的加速演进，政府如何更好地回应人民诉求，破解发展难题，从而推动经济社会持续健康发展，已成为各国面临的共同课题［2］。实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开政府绩效管理的创新发展［3］。随着当代中国特色社会主义进入新时代，如何立足中国国情、总结治理经验、凝练治理规律，推进政府绩效治理转型升级，已成为一个亟待研究的重大课题。
学界普遍认为，政府绩效治理既是一个涉及方方面面的系统工程，又是一个植根于特定国情、不断调适优化的动态过程［4-5］。从系统论的视角审视，推进政府绩效治理转型，必须在总体布局上实现战略引领、条块贯通，在运行机制上强化协同高效、法治保障，在实施路径上坚持统筹兼顾、分类施策［4］。从动态调适的角度来看，推进政府绩效治理转型，需要遵循治理与善治相统一、效率与公平并重的价值导向［6］，把握央地分权与集权相结合的制度逻辑［7］，立足诉求多元、社会协同的现实需求，不断完善体制机制、创新方式方法［8］。总之，有效推进政府绩效治理转型，必须厘清其内在运行机制与实现路径，既要着眼宏观、把握大势，又要立足微观、注重实效，在顶层设计与基层探索、制度建设与机制完善之间达成有机统一。
纵观已有文献可以发现，虽然学界对政府绩效治理展开了诸多探讨，但在一些关键问题上仍存在不足：一是政府绩效生成的内在机制研究有待深化。大多数研究聚焦于绩效生成中的单一环节或要素，对其内生动力、运行机制缺乏整体解析。二是政府绩效治理转型的系统路径尚需完善。现有文献对政府职能优化、法治建设等改革举措多有涉及，但如何在顶层设计与组织变革、刚性约束与柔性激励之间达成有机统一，尚需进一步研究。三是政府绩效治理的中国经验有待凝练提升。中国政府绩效管理实践源远流长、生动多样，但对实践样态的归纳提炼还不够，对中国实践的总结升华有待加强。
本研究在阐释政府绩效合法性内涵的基础上，通过梳理中国政府绩效管理的发展脉络，揭示绩效生成的演进逻辑；通过构建“战略层-管理层-执行层”的分析框架，深入剖析中国政府绩效管理的底层逻辑及面临困境，从体制机制创新、法治建设、数字赋能等方面提出优化建议及举措。
一、政府绩效的合法性内涵
对合法性的探讨是现代政府研究的核心议题。在20世纪初，韦伯率先揭示了官僚组织（Bureaucracy，又译为“科层制组织”）这种独特的组织现象［9］，并明确指出任何权力（Power）的稳定不应依赖于强制或暴力，而应寻求合法性（Legitimacy）的支持［10］。合法性包含理性和经验两个层面。在理性层面，合法性植根于人类行为中的恰当性逻辑（LogicofAppropriateness）［11］，即作为社会性存在，无论作为个体或集体的人在尝试采取某种行动时，总会评估和回应该行动的恰当性。这种恰当性逻辑所蕴含的社会规范被命名为合法性［12］。在经验层面，不同国家和地区的发展历程表明，只有获得广泛社会认可的官僚系统，其权力才能真正稳定［13］。民众对官僚系统的认可构成其合法性的经验基础［14-15］。
关于政府合法性来源的探讨既基本又复杂［16］。韦伯创造了理想型的方法［17］，将国家的合法性来源分解为传统合法性、魅力合法性和法理合法性。后来的学者在韦伯的启迪下发展出诸多合法性基础，如“合法律性、有效性、人民性和正义性”［13］以及意识形态合法性、程序合法性、政府绩效合法性［16］等。在诸多关于合法性的分类中，“有效性是最没有争议的合法性政治的基石，从韦伯式官僚制有效性，到李普塞特所说的长期有效性有助于合法性，再到亨廷顿所说的作为有效性的统治能力，以及罗尔斯强调的政府责任的有效性，都是合法性须臾不可缺的要素”［13］。以上探讨的有效性、合法性指的就是“国家为社会提供公共物品的能力”，在公共管理的学科视角下，也即“绩效合法性”。它要求政府不断提高工作效率和质量，以满足人民需求，获得公众认同［14］。
在世界历史的长河中，一个国家政权构建新的合法性基础所承受的政治压力始终颇为沉重。导致政治体系面临合法性危机的社会矛盾是深刻且普遍的，后发国家面临的处境尤为困难，特别是在现代化的初期和中期，任何难以在短期内取得成效，从而有效缓解社会矛盾的合法性建设策略，都难以吸引政治领导人的注意。在这种背景下，20世纪60年代和70年代的威权政权几乎毫无例外地被迫将政府绩效视为合法性的主要来源之一［14］。这表明，政府绩效成为政府合法性的基础是一种政治实践的必然选择，而非偶然现象，特别是对于后发国家，在现代化初期面临的社会矛盾和政治压力，使它们在寻求合法性时不得不依赖于政府绩效的提升。
从绩效合法性的内涵可以看出，其核心在于政府能够持续、稳定地向社会提供优质公共产品和服务，以回应公众诉求，赢得民众支持。这就意味着政府必须建立一套高效运转、精准供给的绩效生成机制，将有限的公共资源转化为最大化的社会福祉。在这一过程中，战略制定、目标设置、过程管理、绩效评估等环节缺一不可，它们共同构成了一个系统性的绩效生成体系。也就是说，在绩效合法性的视角下，现代政府已不再是单纯的“统治”主体，而是承担着持续创造公共价值、提升治理绩效的生产职责，致力于通过组织重塑、流程再造等手段，实现行政效能与回应性的同步提升。但是，提升政府绩效并非易事，它是一项复杂的系统工程，需要在顶层设计和战略谋划上统筹考虑政府运行的底层逻辑，在具体实践中构建起科学合理的绩效生成机制。这就要求我们必须立足中国国情，深入剖析政府绩效生成过程的特殊性和复杂性，进而揭示支撑这一过程的制度逻辑和运行机制。
二、中国政府绩效管理的演进逻辑与分析框架
要深入理解中国政府绩效管理生成的独特规律，首先需要回顾其发展历程和演进逻辑。在中国语境下，政府绩效管理被界定为：在科层制官僚体系框架下，上级政府部门运用制度规则对下级政府部门及其官员施加有力控制，进而持续影响、引导和规范政府系统的运行绩效，以实现国家发展战略目标的过程［18］。这一定义揭示了中国政府绩效管理的核心要义，即通过自上而下的科层分级控制，推动国家战略意图向基层延伸和贯彻的内在逻辑。它集中体现了中国特色社会主义政治制度下“科层理性”与“民主集中制”相结合的独特优势。
（一）中国政府绩效管理的发展历程和演进逻辑
改革开放以来，中国的政府绩效管理经历了从探索起步到快速发展再到全面深化的演进历程，呈现从分散到系统、从单一模式到全面发展、从侧重结果导向到兼顾过程问责的发展态势。
第一阶段，20世纪80年代的探索起步期。在改革开放初期，在传统计划经济体制下形成的政府运行惯性仍然强劲，政府绩效管理还缺乏系统性的制度规范和管理措施，主要侧重事后的结果考核，但一些重要探索已经开始萌芽［19］。1979年，中共中央组织部下发《关于实行干部考核制度的意见》，要求于1981年恢复干部考核制度。1982年，劳动人事部下发《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，要求将岗位责任制与考核制度、奖惩制度及工资改革紧密结合。1984年，中共中央组织部和劳动人事部联合下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》，要求在全国推行机关工作目标管理责任制。这标志着以“目标分解、责任到人”为核心的干部绩效管理思路开始形成，为后续政府绩效管理的制度化、规范化发展奠定了基础。在同一时期，审计部门的职能也开始向绩效领域延伸。1983年，审计署正式组建，开始探索“经济效益审计”。次年，各地审计机关对1，200多个预算单位开展财政收支和财务收支的审计，在考核指标体系中纳入经济效益指标［20］。这实际上是通过加强财政资金使用效益监管推动政府绩效改进的早期尝试。从总体上看，受传统计划经济体制惯性和条块分割的影响，这一时期政府绩效管理的推进主要还是依靠党政系统内部的行政命令。尽管组织人事、审计等部门已经开始从不同职能角度介入绩效管理领域，但是绩效管理实践还处于起步探索阶段，缺乏科学的指标体系、考评标准和管理流程，绩效管理的系统性、规范性有待加强。
第二阶段，20世纪90年代至21世纪初的快速发展期。在这一时期，伴随社会主义市场经济体制改革的全面推进，建立现代政府绩效管理制度成为国家发展的紧迫任务。一是在人事管理领域，一系列重要政策文件的出台标志着政府绩效管理开始进入制度化、规范化的轨道。1993年，《国家公务员暂行条例》的颁布为公务员考核制度奠定了基础。1994年，人事部发布《国家公务员考核暂行规定》，对公务员考核的内容、方法、等次和结果运用等方面作出了具体规定。1998年，中共中央组织部发布《党政领导干部考核工作暂行规定》，将考核范围扩大到各级党政领导班子和领导干部，进一步健全了干部考核体系。这些举措将公务员和领导干部的绩效与其切身利益挂钩，大大强化了组织人事部门在政府绩效管理中的主导地位，为后续政府绩效管理的深化发展奠定了重要的制度基础。二是在监察领域，1993年，中央纪委和监察部合署办公后，开始积极探索将效能监察纳入执法监察范畴［21］。效能监察的目的是推动廉政建设和作风建设，其重点是检查各级政府及其部门的工作效率、管理效能和服务质量。在这一时期，效能监察在地方普遍推开，各级监察机关通过开展试点工作，着力解决行政机关的作风散漫、效率低下和政令不畅等问题，促进行政机关履行职责，提高行政服务质量。这实际上赋予监察部门对政府绩效实施常态化监督的权力，为政府绩效管理引入外部监督机制，既推动了政府效能提升从内部管理向外部问责的转变，也为后续政府绩效评估体系的建立提供了实践经验和制度借鉴。与此同时，国务院纠风办也于1996年开始推广“社会服务承诺制”，倡导各级政府通过向社会公开服务承诺、接受公众监督评议的方式推动政府绩效提升。三是在财政管理领域，财政部门从20世纪90年代起就开始积极推行预算绩效管理改革。1994年，分税制改革实施后，中央政府集中了更多的财政资源，客观上强化了中央对地方在财税领域的控制。1999年，全国人大常委会预算工作委员会要求财政部上报部门预算，推动建立“基本支出预算按标准、项目支出预算靠评审”的预算编制模式。2000—2002年，财政部选择湖北省、北京市、湖南省等地作为开展预算绩效管理的试点，着力建立财政支出绩效评价指标、标准和管理体系。这标志着财政部开始运用“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，加强对财政资金使用的全过程绩效管控。从总体上看，这一时期中央政府通过组织人事、监察和财政等部门职能转变，对地方在人事管理、监督检查和财政资金使用等方面的监督不断强化，并转化为自上而下推行绩效管理的强大动力。地方政府则积极回应上级号召，大胆探索绩效管理实践，在优化行政流程、拓展公众参与等方面进行了富有成效的尝试，如福建省的“效能建设”、甘肃省的“第三方评价”、北京市的“万人评议机关作风建设”等。绩效管理的基础制度框架初步确立，并逐步上升为国家推进政府治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
第三阶段，21世纪伊始至今的全面深化期。2001年，随着中国加入WTO，建设服务型政府、提高行政效能的任务更加紧迫。在组织人事领域，从2004年开始，中共中央组织部着手建立了体现科学发展观要求的干部综合考核评价办法。通过一系列调研、试点和探索，我国逐步构建了科学的干部综合考核评价体系，强化了对地方和部门领导干部的绩效考核机制。在财政领域，2005年，财政部制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，2009年又发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，推动了预算绩效管理的制度化。在监察领域，2007年，国务院批准监察部组建国家预防腐败局，将治理商业贿赂、预防职务犯罪的职能统一于监察部，有力拓展了监察部在政府绩效监管中的职责边界［22］。这一时期，在中央集中的政治权威和财政资源的推动下，组织人事、监察、财政等部门围绕其职能大力推进政府绩效管理的制度建设，逐步形成了自上而下、条块结合的科层分级控制模式。中央政府部门和地方政府在此背景下积极回应，绩效管理实践蓬勃开展，有力推动了政府绩效的提升。与此同时，随着绩效管理在政府治理中地位的凸显，立法层面也开始给予回应，为其发展营造良好的法治环境，如2005年通过的《中华人民共和国公务员法》，首次从法律上确立了公务员绩效考核制度。党的十八大以来，党中央将“全面实施预算绩效管理”作为深化财税体制改革的重要突破口。中共中央、国务院出台了一系列文件，就构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提出明确要求，推动绩效管理、目标管理与预算管理实现有机结合。至此，政府绩效管理进入全面深化发展新阶段，呈现以下五个方面的新特点：一是将党的领导贯穿绩效管理全过程，形成中央统筹、上下联动的格局；二是绩效管理从注重结果向注重过程转变，建立常态化的过程监管和动态考核；三是建立健全科学化、精细化的绩效指标体系和标准；四是注重负向问责，完善容错纠错机制；五是拓展信息公开和社会参与的渠道，提升绩效管理民主化水平。
总体而言，中国政府绩效管理经历了从“命令式”到“创效式”再到“问责式”的重要演进。“命令式”绩效管理侧重短期政绩的追求，带有一定的行政命令色彩；“创效式”绩效管理强调政府主观能动性，注重通过绩效目标的设定和考核来推动政府工作［23］；“问责式”绩效管理则进一步强调依法依规，将绩效理念嵌入政府治理全流程，形成常态化的监管和动态考核机制［24］。这一演变过程反映了中国政府绩效观念不断成熟，绩效管理手段日益科学规范，绩效指标体系更加精准务实。与此同时，政府绩效管理逐步突破条块分割的藩篱，在纵向上实现了中央和地方的上下联动，在横向上实现了跨部门的协同配合，呈现全方位、全过程、全覆盖的发展态势。
（二）“战略层-管理层-执行层”：中国政府绩效管理的一个分析框架
基于前文对中国政府绩效管理发展历程的梳理分析，我们可以综合运用委托-代理理论、科层制理论以及财政分权理论来阐释其底层逻辑。
首先，委托-代理理论为理解中国政府绩效管理体系提供了基本视角［25］。在现代国家治理中，民众作为委托人将权力授予各级政府，而各级政府则作为代理人行使权力、履行治理职责并接受民众监督。由于信息不对称，代理人可能存在道德风险和逆向选择问题，因此其行为可能偏离委托人的利益诉求［26］。为缓解这一问题，上级政府必须通过设计科学的绩效管理制度，将自身的战略意图转化为下级政府的工作导向和行为规范，并对其实施有效监督和问责。改革开放以来，党和国家通过将绩效理念融入顶层设计、法治建设和制度安排，构建起覆盖全员、全过程的绩效管理体系，正是着眼于规范政府这一“代理人”的行为取向，确保其忠实履行“为人民服务”的神圣职责。
其次，科层制理论揭示了中国政府绩效管理体系的基本架构和运作方式［27］。随着改革开放的深入推进，党中央对于国家治理和公共服务的战略意图日益清晰，但同时面临着地方政府条块分割的局面［28］。为了促进国家战略在各级政府间的有效传导和落实，中国逐步形成了一套结合科层制特点与中国特色的绩效管理模式。这一模式注重将国家发展战略自上而下地逐级分解为本地区、本部门的阶段性任务和年度目标；注重将目标完成情况与干部考核任免、财政资金分配、监督问责等紧密挂钩；注重由纪检监察、组织人事、审计财政等部门分工协作，围绕目标实施全过程管理和综合评价［29］。正是依托于科层制的分工协作、逐级授权、规范控制等特点，中国绩效管理才能够将党中央决策部署贯彻至基层，将地方政府置于上级监管之下，有效弥补了委托-代理关系中的信息不对称难题。
最后，财政分权理论为中国政府绩效管理的发展完善提供了重要制度土壤［30］。20世纪90年代以来，伴随着分税制改革的不断深化，中央与地方的事权和财权划分日益清晰，地方“自我造血”功能不断增强。党的十八大以来，财政体制改革进一步理顺了各级政府间的职责边界，激发了地方发展的内生动力。一方面，财政部门加大了对地方转移支付的力度，特别是通过专项转移支付引导地方聚焦重点领域、补齐民生短板。这些举措客观上为创新基层绩效管理实践提供了广阔空间。另一方面，中央也持续创新事中事后的监管方式，将财政资金分配与地方绩效考核评价挂钩，督促地方在获得自主权的同时，更好地接受绩效评价和责任追究［31］。可见，财政分权通过赋予地方更大自主权，调动了地方发展积极性；而中央对地方的转移支付和绩效评价又形成了必要的制衡和监管。这种“放权”与“管制”的动态平衡既为地方探索绩效管理提供了空间和动力，又保障了制度的规范运行。
总之，中国政府绩效管理体系的形成和发展深深植根于中国特色社会主义政治制度与国家治理实践中。综合运用多重理论，可以揭示其底层逻辑：在委托-代理关系所导致的信息不对称难题之下，中国政府巧妙利用科层制的分工协作、逐级授权和规范控制等特点，将组织人事权、财政管理权和监察问责权等转化为“绩效控制权”；通过目标分解、绩效挂钩、多元协作等手段，将国家发展战略逐层分解传导至基层，并对下级政府实施全过程监管和绩效评价，以有效规避代理人的道德风险和逆向选择。与此同时，伴随着财政分权改革的深入，地方政府也获得了更为广阔的自主空间和财政资源来因地制宜地探索绩效管理实践，而中央政府则运用转移支付、绩效评价、问责追究等方式对地方实现优化调控，在“放权”与“管制”之间取得制度平衡。
基于上述分析，我们可以进一步归纳中国政府绩效管理体系的运行架构，其核心体现为“战略层-管理层-执行层”的递进式框架。战略层主要包括中央和省级层面的党委和政府，肩负着对绩效管理进行战略谋划和总体部署的职责。其立足党中央决策意图，统筹考虑国内外形势变化，科学制定国家中长期发展规划和阶段性目标，为绩效管理实践提供战略引领和方向指引。管理层主要涵盖各级党委和政府所属的组织人事、财政、审计监察等职能部门。这些部门承接战略层的决策部署，充分运用绩效控制权，因地制宜地制定绩效管理制度、设计考核指标体系、优化财政资源配置，推动战略目标在本地区和本部门的落地见效，彰显出科层制分工协作、逐级授权的特征。执行层则涵盖了地市、县区、乡镇等基层行政机关及其所属部门，肩负着通过高效率完成目标任务、创新实践模式来生产绩效的职责。与此同时，执行层各单位接受上级党委政府和职能部门的全过程监管和绩效评价，评价结果被运用到干部选拔任用和问责追究中，从而健全了绩效管理的制度约束和运行机制。由此可见，“战略层-管理层-执行层”的递进式框架源自国家政府绩效管理运行机制的内在要求，三者在战略引领、制度建设、创新实践等维度相互支撑、有机统一，共同构筑起中国特色社会主义政治制度下政府绩效管理的制度逻辑和实践图景。
三、当代中国政府绩效管理面临的困境
基于前文构建的“战略层-管理层-执行层”绩效管理分析框架，本部分从纵向和横向两个维度，系统审视中国政府绩效管理在运行中面临的主要困境与挑战。具体而言，纵向维度聚焦于战略层、管理层、执行层之间的贯通协同问题，揭示不同层级在战略引领、任务分解、资源供给等方面的薄弱环节；横向维度则关注各层级内部，如党委与政府之间、不同职能部门之间在目标设定、指标设计、评价反馈等方面的协调配合问题。
从纵向维度来看，战略层、管理层、执行层在一些关键环节还存在以下衔接不畅的问题：一是战略目标向基层的传导与分解机制有待优化。中共中央、国务院基于国家发展大局提出的战略部署，是绩效管理的根本遵循。由于在向下级层层分解落实的过程中，战略意图可能会出现“递减”“变形”的现象，故而导致地方和基层对上级战略的把握和领会不够精准到位。以乡村振兴战略为例，中央提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，但在省市县的各级层层传导和落实中，一些地区可能更侧重完成短期脱贫指标［32］，对生态文明、社会治理等长期目标的重视不够，没有设定明确的阶段性任务和考核指标，影响了战略在基层的执行力和落地效果。这反映出在国家顶层战略设计与地方具体目标设定之间存在一定的张力。如何建立健全科学合理的战略分解机制，确保上级目标不走样、不变形，是一个关乎战略执行和绩效管理成效的关键问题。二是管理层对基层的资源保障和能力供给有待加强。基层是绩效管理的落脚点和着力点，是各项决策部署落实见效的关键环节。但是，受财力、物力限制，一些基层单位在人才、技术、经费等方面还存在短板。管理部门虽然提出了绩效管理的总体要求，但对基层实际情况考虑不足，对其开展绩效管理的指导帮助力度不够。部分地方反映，上级主管部门推行的信息化平台不够完善，数据录入烦琐，系统操作不便民；相关配套制度建设滞后，缺乏可操作的实施细则和技术规范，导致基层在数据汇集、指标测算、评价应用等环节面临诸多困难［33］，无法高质量地开展绩效管理。这在一定程度上反映出管理层的支持服务意识不足，对基层实际需求的调研、分析和回应有待加强。缺少必要的资源供给和能力赋能，绩效管理在基层就可能沦为一种“表格填写”式的形式主义［34］，难以激发内生动力、取得实质成效。三是管理层对执行层的绩效反馈和结果运用有待强化。科学完善的绩效反馈机制是推动绩效改进的关键环节。但是，当前一些地方的绩效反馈和结果运用还存在针对性、有效性不足的问题［35］。部分地区绩效评价流于形式，存在重结果、轻过程倾向，评价结果与干部使用、资金分配的挂钩不紧密，激励约束机制不健全，被评对象重视程度不够［36］等问题。以公务员考核为例，个别地方仍然存在“走过场”“年终一次性考核”的现象，日常考勤、平时表现在考核中所占权重偏低，考核结果在职务晋升、薪酬调整等方面的运用针对性不强，难以真正调动干部干事创业的积极性［37］。除此以外，绩效评价结果向社会公开的广度和深度还不够，公众参与绩效反馈的渠道不通畅，这也在一定程度上影响了绩效管理的权威性。
从横向维度来看，各层级内部不同主体间的协调配合存在以下薄弱环节：一是党委与政府之间在战略协调、目标统筹上有待加强。在具体实践中，各级党委应发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，将党的主张贯穿绩效治理全过程。目前，少数地方存在党政职能边界模糊、党政目标错位等现象，影响绩效管理的系统性［38］。如何在党的集中统一领导下，促进党在思想政治引领、发展战略制定层面的领导，与政府在目标任务落实层面的主体责任之间有效衔接，是一个亟待破解的课题。二是政府内部不同职能部门在绩效管理中的分工协作有待理顺。以财政、组织、审计监察等为代表的职能部门，在构建指标体系、开展绩效评价、加强结果运用等方面的职责交叉、措施重复问题还比较突出，全局观念和大局意识不强，绩效管理合力有待提升［39］。部门之间信息共享不充分、数据口径不一致等也制约了绩效管理水平的提升。三是不同地区、部门之间的绩效协同有待深化。一些区域受本位主义思想和地方保护主义影响，在设定绩效目标时对上级战略的回应不够，缺乏必要的沟通与协调，难以形成一体化的战略格局。以京津冀协同发展战略为例，在基础设施互联互通、生态环境联防联治等领域，京津冀三地的目标呼应不充分，缺乏统一的规划引领和绩效评价标准，难以形成强大的工作合力［40］。在民生服务、营商环境、科技创新等领域，一些区域存在同质化竞争、资源错配的现象，跨区域统筹力度不够，难以实现资源的优化配置和效益最大化。四是社会参与的广度和深度还有待拓展。从总体上看，中国政府绩效管理正从传统的“内部控制”走向“外部协同”，日益注重社会力量的参与和监督［20］，但社会公众、第三方机构等在绩效管理中的参与程度不高，在绩效目标设定、过程监督、结果评价等关键环节发挥的作用有限［3］。例如，在重大政策出台和项目实施前，公众参与还主要局限于信息公开和意见征询［41］，缺乏更加主动、更具实质性的议题设定和方案协商机制。在项目建设和政策落实中，社会监督渠道还不够通畅，民间组织、行业协会、媒体舆论等“外部监督员”的作用发挥有待加强。在绩效评价和反馈环节，“开门搞评估”的力度不够，社会公众和服务对象满意度调查的广度和深度有待拓展，相关数据信息公开共享的质量有待提升。
综上可见，纵向和横向问题交织叠加，反映出中国政府绩效管理还存在一些体制机制方面的障碍：一是战略任务从制定到分解再到落实的传导链条不够通畅，影响了战略的导向功能；二是主体间分工协作的制度化程度不高，职能边界不清晰、协同配合不充分的问题仍较为突出，影响了执行力的提升；三是政府与社会的良性互动渠道不够健全，社会参与的制度化、常态化有待加强，在更深层次的社会价值凝聚、公共利益表达方面还需下更大功夫，进一步提高政府绩效创造的协同力；四是绩效管理的法治化、规范化水平还有待提高，相关法律制度供给的针对性、可操作性不足，影响了绩效管理行为的合法性和权威性基础。
以上问题，一方面源于中国长期形成的行政传统和运行模式；另一方面，也反映出中国政府绩效管理正处于重要的转型阶段。这一转型过程体现在多个方面，如从注重达成考核指标向追求全面提升治理效能的转变，从单一部门管理向跨部门协同治理的发展，从主要关注内部管理向更广泛地推动社会参与的延伸。这一系列变革涉及方法优化、制度创新、理念更新等多个层面，是一个持续完善和深化的过程。
四、政府绩效治理转型的实践设计和系统举措
（一）政府绩效治理转型的实践设计
基于前文分析的管理困境和转型需求，本部分将从战略、管理和执行等三个层面探讨推动政府绩效治理转型的实践路径，旨在引领绩效目标从单纯追求经济增长向全面提升公共价值转变，实现科学管理赋能，促进高效协同治理。
1.战略层面：公共价值引领
当前，部分省市在规划区域发展战略时，仍存在狭隘的区域利益观，未能全面把握建设现代化经济体系、促进区域协调发展、推进绿色发展的重大部署。在践行以人民为中心的发展理念、回应人民群众需求方面也存在不足。一些地方过于注重短期经济指标和政绩工程，忽视了发展的质量、效益和可持续性，未能系统谋划改善民生和增进福祉，致使公共价值意识淡化，难以实现高质量发展。
战略层是政府绩效治理体系的核心，负责洞察形势、引领未来。依据摩尔的“战略三角”理论，政府的目标应由重要的“公共价值”所决定，即实现公众利益最大化，满足社会公平正义需求。这要求将社会主义核心价值观和以人民为中心的发展理念融入国家和区域发展战略。从利益相关者理论视角看，政府战略制定需要兼顾各方利益诉求，吸纳多元主体参与，在利益表达和协调中凝聚共识，厘清政府职责边界、降低决策偏差。从战略管理理论的视角看，科学的战略规划应当将经济、政治、文化、社会、生态等多维目标相统一，兼顾当前和长远、局部和全局，体现战略的前瞻性、创新性和稳定性，这是推动政府绩效治理发展的必然要求。因此，战略层需要树立全局观念，结合党中央决策部署与本地实际，提高战略站位，拓宽战略视野，以系统思维和辩证思维推进决策的民主化、科学化，引领绩效目标从经济增长向公共价值提升转变［42］。
基于上述分析，推动战略层面的政府绩效治理转型，实现公共价值引领，可从以下四个方面着手：一是加强战略谋划的顶层设计和统筹引领。应充分发挥中央和省级党委的领导核心作用，科学制定国民经济和社会发展五年规划，加强与专项规划、区域规划、空间规划之间的协调，形成一致的发展战略、目标和政策。二是创新规划编制理念和方式。应树立全周期管理意识，在规划制定、实施、评估和优化中体现以人民为中心理念，注重社会公平正义等要求，推动形成广泛参与、共建共享的规划机制。三是优化战略实施的制度供给。应建立健全国家重大战略督查和评估制度，加强动态监测，强化督查结果运用，对问题及时纠偏问责，构建横向协同、纵向贯通的战略落实机制。与此同时，充分发挥法治的引领和保障作用，加强对公共价值的立法确认。四是丰富战略参与的主体和渠道。应拓宽人大代表、政协委员、专家学者、基层干部、群众等主体的参与渠道，发挥其建言资政的作用，丰富和创新协商民主形式，不断提高凝聚共识的水平，利用新媒体扩大宣传，增强公众对国家和区域发展战略的认知和认同。
2.管理层面：科学管理赋能
当前，政府内部在绩效管理职责分工上还存在一些盲区和模糊地带。部门核心职能与绩效管理的内在联系尚未得到充分挖掘，绩效管理与业务工作的深度融合仍有提升空间。此外，绩效管理的信息化和智能化水平也有待提高，现代技术如大数据、人工智能等在绩效管理中的应用相对滞后。数据共享不足和系统协同性不佳影响了绩效管理的效能。在推进绩效管理制度化和规范化方面，法律框架尚不完善，相关标准规范和实施细则需要进一步健全。与此同时，对基层单位开展绩效管理的指导和支持力度有待加大，基层干部运用绩效理念和工具推进工作的意识和能力也需提高。
管理层在绩效治理体系中扮演着承上启下的关键角色。从组织学习理论角度来看，政府组织要持续提升绩效治理能力，需要通过构建“学习型组织”完善知识体系，改进实践方法，调整价值观念。科层制理论指出，管理层应充分利用科层制组织的规模经济、专业分工和逐级授权等优势，建立科学合理的绩效责任体系，统筹各类资源要素，推动绩效理念、目标和方法在系统内部的层层传导。技术治理理论强调，现代信息技术为提升政府绩效管理的规范化、精细化和智能化水平提供了有力支撑，管理层应积极适应技术变革趋势，加快数字化转型。因此，管理层需要树立系统思维，在强化组织领导、健全制度体系、夯实技术基础和优化资源配置等方面采取有效措施。只有这样，才可以将上级战略部署有效转化为本地区、本部门和本层级的具体任务，同时将基层行动需求细化和量化，为政府绩效提升提供持续动力。
基于上述分析，推动管理层面的绩效治理转型，实现科学管理赋能，可从以下四个方面着手：一是明确职能部门与绩效管理的逻辑关系。组织人事部门应将“绩效”纳入公务员管理全过程，将绩效与干部使用、薪酬待遇和职业发展相联系；财政部门应强化预算绩效管理，加强绩效约束，优化财政支出结构；审计监察部门应聚焦绩效目标落实情况开展监督检查，识别绩效风险点，增强自律意识。二是强化制度供给。制定相关地方性法规，构建全面的绩效管理制度体系，强化法治保障；制定一系列绩效管理操作规范和实施细则，规范项目库、指标库和标准库等建设，为基层提供可操作的绩效管理工具。三是加强数字基础设施建设。强化政府数据资源的整合共享，利用大数据平台实现绩效数据的集中管理和多源整合，消除政府内部“信息孤岛”；积极应用人工智能、区块链等新技术建立动态化、常态化的监测体系，涵盖事前预警、事中监控和事后评估。四是优化绩效管理与业务工作的融合机制。在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环保等重点领域，基于部门职能细化分解绩效目标，丰富量化指标的内涵，推动绩效管理从“末端控制”向“过程管理”转变；鼓励基层单位开展绩效管理创新实践，加强基层绩效管理培训，全面提升基层干部运用绩效管理推动高质量发展的能力。
3.执行层面：高效协同治理
当前，政府、市场和社会之间高效协同和优势互补的治理格局尚未完全形成，在某些领域仍存在“政府包揽、市场缺位、社会失灵”的现象，政府职能边界有待进一步明确。在推进跨区域绩效治理方面，基层面临利益协调机制不完善、合作动力不足和成本分摊不均等问题，这些因素制约了协同效应的发挥。在第三方绩效评估方面，评估主体的独立性有待增强，评估指标设计的科学性需要提高，评估结果的应用约束力仍显不足。此外，社会公众对政府绩效状况的知情权和参与度仍有提升空间，公众满意度测评的广度和深度需要进一步拓展，政府回应的针对性和有效性也有待改善。与此同时，创新性的绩效管理实践在总结、提炼和推广应用方面的系统性不足，基层探索的可持续性和制度化水平需要进一步加强。
执行层作为绩效目标的具体实施者和绩效成果的直接创造者，对政府履职成效和社会获得感具有重要影响。从协同治理理论的角度来看，执行层需要顺应多元共治趋势，打破条块分割，创新跨部门、跨层级、跨区域的协作机制，在信息共享、联合监管和联动执法等方面实现资源整合和优势互补，不断提升协同绩效。新公共服务理论认为，执行层应将公众利益置于核心位置，通过促进公众参与、培养公众意识和建立社区网络来提高政府绩效。这一理论主张执行层应扮演“服务者”而非“掌舵者”的角色，通过与公众对话、协商和合作，共同定义和解决公共问题，从而实现更高质量的公共服务供给和更广泛的社会价值创造。适应性治理理论强调，面对日益复杂和不确定的社会环境，执行层需要具备灵活性和学习能力。这一理论主张执行层应该建立反馈机制，持续监测政策实施效果，并根据新信息和新情况及时调整策略。通过促进组织学习、鼓励创新实验和培养适应性能力，执行层可以更好地应对快速变化的社会需求，提高政府绩效的韧性和可持续性。因此，执行层需要树立系统思维，在强化多元协作、深化公众参与、提升适应能力等方面采取有效措施，从而既能够将上级战略部署有效转化为具体的执行方案，也能够将基层与公众需求充分整合，为政府绩效提升提供持续动力，最终实现更高效、更有价值的公共服务供给。
基于上述分析，推动执行层面的绩效治理转型，实现高效协同治理，可从以下四个方面着手：一是加强协同机制建设。建立跨部门、跨层级、跨区域的协作平台，促进信息共享和资源整合；完善利益协调机制，设计合理的成本分摊和利益分享方案，激励多方参与协同治理。二是深化公众参与。拓展公众参与绩效管理的渠道，如建立公众咨询委员会、开展公众听证会等；提高政府信息公开的质量和效率，提升公众对政府绩效的监督能力。三是培养适应性能力。建立动态的政策评估和调整机制，定期回顾和更新绩效指标；鼓励基层创新实践，设立创新基金支持试点项目，并建立经验分享和推广的平台。四是优化绩效评估体系。提高第三方评估机构的独立性和专业性，完善评估指标体系的科学性和全面性；加强评估结果的应用，将其与资源配置、人事管理等决策紧密结合。
（二）政府绩效治理转型的系统举措
推动政府绩效治理转型是一个系统性工程，它要求从顶层设计到具体实施的全面推进。在明确政府绩效治理的系统属性基础上，政府绩效治理转型可以从以下四个关键方面展开：
第一，政府绩效治理模型的转型应与政府职能的转变和职责体系的优化紧密结合。推进社会治理体系和治理能力现代化，政府职能正经历从直接提供公共服务到创造良好环境的深刻变革。这要求政府绩效治理既要适应职能转型的需求，也要在机构设置、人员配置和权责分工上实现更高效的组织形式。另外，还要加强跨部门绩效检查的监督机构建设，实现对政府绩效治理全过程的监控和评估，这是推进组织优化的关键。
第二，协同政府绩效立法与技术变革。这不仅有助于优化运营系统，还能有效消除政府绩效治理转型中遇到的各种障碍。立法为政府绩效治理提供了法规基础和规范保障，而技术变革则能显著提升治理执行效率。在推动绩效管理立法时，应确保其系统性和规范性，使其与技术变革如现代信息技术、大数据和人工智能等协同推进。这种协同不仅有助于促进政府绩效治理运营的系统性优化，还有助于消除如信息孤岛、数据处理效率低下、监测预警不及时等障碍。具体措施包括利用现代信息技术实现全流程的数据采集、汇总和分析，为绩效决策提供科学依据；利用大数据和人工智能技术实现绩效监测预警，提高监测效率，从而消除信息不对称和响应迟缓等问题。
第三，科学设计政府绩效治理架构及其标准。这是持续推进治理流程优化的关键，包括构建统一协调的治理架构，明确各部门和岗位的定位，建立绩效目标管理、考核评价、反馈应用等方面的标准规程。与此同时，应重视过程管理，防止弄虚作假和片面追求结果等行为，强化信息共享和资源协同，以提高工作连贯性和绩效治理能力。
第四，进一步推动政府绩效管理体制改革。具体而言，应理顺发展、政策、服务、项目与公务人员绩效治理的关系，强化政府绩效治理的社会基础，包括深化培训和文化建设、增强绩效意识、推动公众广泛参与绩效治理以及建立科学的绩效激励和约束机制等。通过这些举措，可以增强政府绩效治理的社会基础和组织保障，形成一个更加高效、透明和参与性强的政府绩效治理体系。
为方便编辑，文中参考文献及注释省略。
文献来源：包国宪,戴正. 中国政府绩效管理的演进逻辑、面临困境与治理转型 [J]. 行政论坛, 2024, 31 (04): 101-111.
