从“失衡”迈向“适配”：
乡村治理数字化转型的适应性风险及纾解路径
许丹
内容提要：随着新一代数字技术的快速发展，数字化转型成为中国现代化进程中的重要驱动力，乡村治理也步入了网络化、信息化和数字化变革的关键时期。如何以乡村治理数字化转型统筹城乡发展和推进乡村振兴，这就亟须为乡村治理数字化转型的内涵认知提供集成式、系统化的分析框架和学术洞见，也需对转型过程可能引发的适应性风险进行思考。乡村治理数字化转型作为全社会共同关注的热点议题，不仅是实现乡村振兴的现实要求，也是基层治理现代化的一项重要任务。基于价值导向、过程驱动、样态形塑与路径依赖的多维透视，乡村治理数字化转型要求以“敏捷高效、公平正义”的治理价值为导向，以“技术支撑、制度均衡”的治理过程为驱动，在形塑“数字监控、简约智治”的治理样态同时，创新“双轨链接、协商共治”的治理路径。而随着乡村治理数字化转型纵深推进，也会出现技术导向与价值平衡、治理赋权与过程履责、技术嵌入与规则接续、数字下沉与资源保障之间失衡所导致的价值性风险、责任性风险、结构性风险以及发展性风险。为此，在乡村治理数字化转型实践中，要通过理念更新、权责同构、政策创新、资源集成来整合价值体系、改进组织体系、完善制度体系与织密保障体系，以应对乡村治理数字化转型带来的适应性风险，为数字技术有效嵌入乡村治理、数字治理适配乡村社会发展创设良好治理生态。
关键词：乡村治理;数字化转型;适应性风险;
在现代化政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色。在中国，随着现代化的推进，乡村作为国家治理的末梢与基础，一直是个变数，它不是稳定的根源，就是冲突的根源，乡村治理有效关系着国家治理体系与治理能力现代化。在数字乡村建设战略背景下，以大数据、云计算、人工智能和物联网等为代表的信息技术变革为当代数字乡村建设带来了新方法，也为推进乡村振兴带来了新思维，更为实现共同富裕带来了新路径。数字技术在乡村治理中的精准化、精细化、智慧化功能优势日趋凸显，由此被视为乡村治理绩效提升的关键要素，乡村治理数字化转型也被纳入农业农村现代化的顶层设计中。《数字农业农村发展规划纲要（2019-2025年）》明确提出，为推进乡村振兴战略实施，必须加快构建乡村数字治理体系。这表明，数字技术正广泛应用于乡村治理，逐步推动着乡村治理数字化转型。它既深刻改变了乡村治理形态，解构了传统乡村治理结构，也产生了正在形成但尚未定型的乡村治理规则。乡村治理数字化转型虽已成为一个共识性问题，但当前乡村治理数字化转型研究却跨过了基础理论研究，而直接进入了社会实践和现实问题。当试图追问与思考乡村治理数字化转型究竟是什么，其面临哪些适应性风险挑战，以及应如何有效推进等问题时，该研究议题多现象描述而缺少学理解释。因此，立足于乡村社会变革的时代背景，我们需要对乡村治理数字化转型进行内涵审视，在理论内涵映射下靶向这一转型过程面临的风险挑战，找准风险的纾解路径，为建构更具当代中国特色、更为有效的乡村治理提供决策参考。这既是对乡村治理当代实践的全新审视，也是对国家治理现代化研究议题的必要回应。
一、研究议题提出
乡村如何治理，乡愁何能不愁? 这既是实现乡村振兴战略的关键，也是夯实国家治理基础与稳固党在农村基层执政根基的关键。长期以来，乡村治理一直是基层治理的重要内容，乡村治理的有效关系着基层治理现代化实现的速度与质量。然而，如何实现乡村治理有效，如何找准乡村治理有效的源流，则需要我们对乡村治理工具进行全新考量。《数字乡村发展战略纲要》指出，“推动‘互联网+社区’向农村延伸，提高村级综合服务信息化水平，大力推动乡村建设和规划管理信息化。”这表明，为提升乡村治理的效度与精度，数字技术正逐步嵌入乡村治理全过程，成为乡村治理的一种新工具，日益驱动着传统乡村治理向乡村治理数字化转型。它既变革着传统的治理价值，重塑了新的治理流程，又改变着传统的治理结构，嵌入了新的数字治理方式。总的来看，这一转型过程既有利于实现政府、乡村社会、农民等多元主体的协同联动，也能为基层政府应对乡村社会复杂性问题提供有效纾解手段。然而，当数字技术日趋成为乡村治理的常备工具时，我们需要清醒地认识到：仅靠数字技术本身并不能确保乡村善治的实现，数字技术下沉乡村社会的嵌入过程可能带来全新的挑战和风险。因为，“技术执行”抑或被执行的技术，其结果都受到社会价值、文化、制度等多种结构性因素的制约，并非技术本身所能决定的。乡村治理数字化转型在为乡村社会带来数字改革红利的同时，也开始出现工具理性过度高扬、人本主义遭受挤压、数字理念悬浮异化、技术与治理规则脱嵌等适应性风险。在这一转型过程中，如何实现基层治理现代化的功能预期与以人民为中心的价值预设，则需要冷静辩证地审视乡村治理数字化转型的理论内涵与风险挑战。
纵观乡村社会变迁，现代化进程冲击了传统乡村社会结构，使其从封闭走向开放，这重新定义了乡村社会治理的痛点、难点与堵点，为数字技术这一新治理工具嵌入乡村社会提供了现实契机。自数字技术成为一种最重要的政府治理工具，它就逐渐被运用到乡村治理全过程，乡村治理数字化转型趋势愈发突出，要求适时革新乡村治理范式。回溯既有研究，关于乡村治理数字化转型这一议题也引起学界争鸣，但无论采取何种分析视角，乡村治理数字化转型已在学界形成基本共识。从已有文献来看，既有研究呈现出了较为清晰的分野，表现为“技术决定论”“技术权变论”和“技术风险论”三种不同研究取向。“技术决定论”认为，大数据、云计算、人工智能和物联网等新一代技术是治理组织的“赋能工具”，能极大地改善乡村治理绩效。有学者分析了数字技术对于连接不同类型治理主体参与治理的可能性与有效性。有学者提及，在数据资源成为乡村治理的基础性资源条件下，数字技术能促成多主体共治、促进治理决策智能化、夯实治理物质基础、创造良好人文环境，以此赋能乡村治理现代化建设。也有学者在论及数字技术运用与治理的内在关联和阐释数字技术赋能乡村治理的内在机理时认为：在微观层面，作为一种治理工具，体现为数字技术对乡村多元治理主体的赋能与影响。在中观层面，视为一个治理过程，表达为数字技术与乡村各应用场景的匹配、融合与共生。在宏观层面，看作一种治理变革，理解为数字技术对乡村权力制度的重构，并最终完成对乡村社会的数字化改造。“技术权变论”则认为，在数字技术嵌入乡村社会时，乡村社会的治理模式、治理结构都需要适时调适与创新。有学者提出，信息技术驱动下的社会变革体现为国家治理体系和治理能力本身的变革，以适应乃至促进整个社会的数字化转型。也有学者提出，乡村治理数字化转型作为数字乡村建设的重要内容，并非以发展主义的技术增长逻辑进入乡村社会，需调适乡村社会治理模式并与技术发展达成契合。近年来，随着乡村治理中数字技术“破坏性”效应的凸显，“技术风险论”逐渐兴起。持这一立场的学者认为，乡村治理数字化转型并非现代信息技术在乡村治理中的简单应用，对其过度高扬的技术主义倾向可能导致一系列治理风险。有学者认为，数字嵌入乡村社会亦非完美，数字赋能呈现出数字目标僵硬性和社会发展动态性、数字应用整体性和组织结构分割性等风险。所以，数字治理所裹挟的技术主义与乡村治理所内蕴的公共性价值之间，是存在内在张力的，乡村治理数字化转型亦衍生着安全受损、公平消解、责任隐匿、自主丧失、民主弱化等社会伦理风险样态。
总的来看，学界对乡村治理数字化转型这一实践问题进行了卓有成效的学术研究，在研究视角上具有一定的合理性，但是碎片化的理论研究与实践图景难以系统解释乡村治理数字化转型的理论内涵，也难以全面考量这一转型过程中风险因子的复合影响。当前，在公共管理学、政治学等学科领域，关于乡村治理数字化转型这一“热话题”的研究仍较为分散，尚缺少系统性“冷思考”。在解释变量上，已有研究侧重于从工具理性角度讨论乡村治理数字化转型的价值证成，缺乏对乡村治理数字化转型的价值理性考量。在研究内容上，既有研究指出了乡村治理数字化转型的基本内容，但亦多“描述”而少“解释”，缺乏必要的理论阐释。在研究范围上，既有研究多将数字技术运用带来的风险视作乡村治理数字化转型风险，并未厘清乡村治理数字化转型面临的适应性风险挑战。在政策建议上，基于上述原因，已有的风险纾解政策建议往往过于片面，主要集中在现代治理框架下展开讨论，并未将乡村治理的传统特性与现代治理需求有机结合，以此构建乡村治理数字化转型风险规制体系。
随着数字技术下沉乡村社会并嵌入治理过程，乡村治理数字化转型面临的问题愈发复杂，这需要学者们从更加全面、系统的整体性视角探讨乡村治理数字化转型风险。故而，本文将从应然层面全面透视这一转型的理论内涵和内在逻辑，探究乡村治理数字化转型面临的适应性风险挑战，并在此基础上提出风险纾解的政策建议，为更好发挥乡村治理与数字技术同频共振的功效奠定基础，为实现乡村治理高水平、高质量提供条件支撑。
二、乡村治理数字化转型的内涵审视
当前，数字技术已经不再只作为乡村治理工具而出现，甚至也不再只作为传统乡村治理的背景而出现，其引发的治理形态乃至社会形态变迁甚至要求革新传统乡村治理模式。乡村治理数字化转型作为乡村治理新形态形塑过程，主要是指将数字技术集成到乡村治理各领域、各环节和全过程，力求革新治理理念、治理过程、治理样态和治理方式，运用数字化、智能化治理工具来实现治理的精准化、精细化、民主化和智慧化，最终实现乡村善治。由此，解码乡村治理数字化转型的理论内涵，需立足于“价值导向-过程驱动-样态形塑-路径依赖”认知框架，以一种集成式思维方式对其展开整体性审视，探索具有中国特色、时代特征的乡村治理数字化转型之路。
价值导向：敏捷高效、公平正义。价值导向是治理主体的行动先导，基于现代性观念的嬗变，乡村治理数字化转型须将更多的现代性元素融入乡村治理全过程，是治理理念从“公平导向、民生保障”迈向“敏捷高效、公平正义”的转型，本质上是一种多元价值共生共融的过程。在融合效率、公平、正义等多元价值目标的基础上，提升乡村治理绩效一直是乡村治理的目标旨归。“敏捷高效、公平正义”的价值导向不仅体现了传统乡村治理“兼容并蓄”的特点，将效率、公平等多元价值进行集成，而且精准把握了中国式现代化进程中乡村治理绩效增长的价值基础，锚定了当代乡村治理的公共性价值诉求。一方面，“敏捷高效、公平正义”作为新的价值导向，规定了乡村治理从传统的礼法之治、精英之治迈向乡村数字治理的价值基准，旨在运用大数据、云计算、人工智能和物联网等数字技术，来建构起具有敏捷性、包容性、复合性以及韧性的治理体系，以此解决当前乡村治理内卷化、悬浮化等问题，提升乡村治理绩效。另一方面，“敏捷高效、公平正义”作为一种融合传统治理价值理念的优化升级，不仅契合“以人民为中心”的价值理念，而且始终彰显出乡村社会追寻发展公平的价值诉求，旨在借助数字技术来克服信息不对称引致的治理资源耗散，提升乡村治理的科学性、有效性，在促使优质资源下沉乡村社会的同时，以此缩小城乡发展差距，满足农民群众高品质、高质量的生活需求，最终实现乡村社会以人为本的价值预设。伴随乡村社会现代化进程加快，乡村社会面临的问题日趋多样、复杂，传统因素与现代因素交织碰撞，过去单一的治理方法无法解决当前乡村社会的复杂问题，需要采取快速、灵活的治理方法来应对，敏捷高效就成为乡村治理从非数字化治理迈向数字化治理的价值诉求，并贯穿于乡村治理现代化全过程。然而，要实现乡村治理的现代化不能停留在完全依靠技术工具，而应该将促进公平正义等价值理念贯穿于乡村治理现代化全过程。由此，以乡村治理现代化为目标，推动乡村治理数字化转型是治理价值的革新，本质上是“敏捷高效、公平正义”价值理念的融合共生。
过程驱动：技术支撑、制度均衡。在复杂系统中，过程往往呈现为各要素之间相互作用的进程，既包括横向各要素之间的相互影响，也包括纵向各要素之间的相互影响，还涉及要素群从低级到高级的迭代变革。从治理过程来看，乡村治理数字化转型是从传统规则建构转向数字技术与制度规则相互影响、互为作用的过程，最终是为了实现技术支撑、制度均衡的互融互嵌。换言之，在乡村治理从非数字化治理转向数字化治理的进程中，技术与制度要实现双向协同、相互趋同并形成合力以驱动乡村治理数字化转型过程。因为，数字技术驱动乡村治理数字化转型的同时，也打破了既有制度的均衡状态，制度需从非均衡状态再一次迈向均衡状态，促使各项治理要素在“技术-制度”这一过程结构中不断演进、相互调适，形成周期性良性循环。当前，数字技术的嵌入一定程度上减少了乡村社会存在的“繁文缛节”，促进了治理主体、治理要素和治理机制的有机协调，形成了多方参与、分层监督、合理担责的治理体系。这有助于破解当代乡村治理的现实难题。但这并不意味着，只要拥有数字技术就能解决乡村社会日益复杂的问题，因为“被执行的技术”还受到制度环境、组织机制和社会文化等因素的影响，需要与传统的制度性治理要素发生互动。新制度经济学派代表人物诺斯就曾提出，相对价格变化、技术革新等外部因素变动会导致制度非均衡，为制度创新提供可能。在数字技术嵌入乡村治理的同时，技术治理遭遇的规则缺失、规则不适和规则漠视等多重制度困境也为相应制度创新提供了动力。为数字技术嵌入乡村治理增加制度供给，以制度创新实现制度均衡就成为乡村治理数字化转型亟需解决的问题。因为，只有重视制度建构，增加结构性基础与保障性约束的制度安排，才能释放数字技术的治理功效并规避其治理风险，进而推进乡村治理理念与价值协同互构，促进乡村社会善智与善治同频共振。况且，从公共治理视角来看，数字化治理过程也是相关部门针对数字化条件下出现的问题，通过政策、法律、法规等方式推行的一系列制度治理活动。因此，乡村治理数字化转型过程必然是技术支撑与制度均衡互融互嵌的驱动过程。
样态形塑：数字监控、简约智治。从治理样态上看，乡村治理数字化转型也是治理样态的革新，是从传统的“行政管控、经验治理”样态转向“数字监控、简约智治”的样态形塑。这一新的治理样态融合了传统简约治理元素，但又区别于传统治理样态，其本质是治理主体运用数字技术，广泛收集数据，动态监测、跟踪乡村治理全过程，精细把控治理细节，减少治理中“繁文缛节”，及时回应乡村社会治理需求，最终达至更具人性化、智慧化、简约化的善治效果。众所周知，简约主义的内涵元素极为丰富，强调抓住主要矛盾和关键问题，打造简洁高效的治理体系，减轻国家治理的负荷，给其他社会主体更多的空间、资源和力量，激发社会主体自我管理的潜能，实现政府、市场和社会的良性互动。简约治理作为中国传统乡村社会的一种主要的半正式治理模式，具有低风险、低成本及高效率的治理优越性，较好地维系了乡村社会秩序。相比之下，当代乡村社会变迁更具多元性、差异性和复杂性，需要更为简约、自主和灵活的治理方式。因为，“追求格式化和标准化的科层治理一旦进入变迁中的乡村社会，不仅难以切中治理的要害，而且容易引发基层行政治理僵化和形式主义问题。”在乡村治理中嵌入数字技术，主要是为了通过数字技术应用来降低治理成本、减少治理中“繁文缛节”，本质上要求革新治理样态。在“数字监控、简约智治”治理样态的形塑中，借助数字技术可以实现对乡村社会治权网络的延伸，激发乡村治理主体，包括乡村社区组织，以及其他公共的、私人的或者非营利性的组织的治理活力来应对复杂问题，以此消解行政权力嵌入所带来的乡村治理僵化与活力不足的问题，实现乡村治理简约化。与此同时，在治理样态形塑过程中，可利用大数据、人工智能等技术打通数字化与乡村治理之间的流程节点阻碍，精准对接服务需求，降低治理成本，提高治理效率，实现治理的精细化、精准化和智慧化。因此，从治理样态上看，乡村治理数字化转型也是治理样态的革新重塑，是从传统的“行政管控、经验治理”方式转向“数字监控、简约智治”。
路径依赖：双轨链接、协商共治。从治理路径来看，乡村治理数字化转型就是从传统单中心科层治理或单向度民主治理路径转向以数字技术为接点的科层治理与民主治理双轨链接，真正实现多元主体协商共治。“双轨链接、协商共治”的治理路径，不同于乡村社会传统的单向度治理路径，它将不同限度的科层治理与不同程度的民主治理融汇贯通，借助数字技术破除空间阻隔，促使政府和农民在跨越式联结的基础上，协同参与乡村治理全过程。在基层治理现代化中，民主、协商均是重要的驱动要素。随着国家权力再嵌入，乡村治理存在两种路径依赖：以政府为主导的科层治理和以村民自治为核心的民主治理。仅靠任何一种治理路径，都无法有效释放、融合科层治理和民主治理的优势，难以将民主、协商等要素融入科层管理之中。因为，政府主导下科层管理的权力运行具有自上而下的单中心特征，它虽能在一定程度上保障乡村治理相关政策的有效实施，但其他治理主体多处于被动参与状态，这会削弱乡村治理中民主、协商等重要价值。与此同时，以村民自治为核心的民主治理是一种自下而上的单向度治理路径，是在法治、德治的保障与规约下，村民积极自由地行使自治权。这一治理路径虽能最大限度激发村民参与治理的自主性、能动性，促使村民的基层社会认同逐步走向政治认同、国家认同。但是，这也容易陷入价值目标迷失的困境，难以保障乡村治理有效。实质上，只有融合管理、协商、民主等多元治理要素，才能避免治理方式的单一路径依赖，促进政府治理与村民自治的良性互动、互利共生，为真正实现乡村善治提供良方。鉴于此，大数据、人工智能等数字技术的应用不仅能够有效集成乡村社会各领域的信息资源，为政府服务乡村提供重要数据基础，有效拓展治理边界，为村民参与乡村治理提供更多渠道，实现乡村治理相关主体“共同在场”，改变乡村治理场域中面临的管理、协商、民主三元分离局面。所以，乡村治理数字化转型应遵循“双轨链接、协商共治”的治理路径依赖，以数字技术为节点实现科层治理与民主治理的双轨链接，进而实现多元主体协商共治。
综上所述，乡村治理数字化转型作为传统乡村治理迈向数字乡村治理的复合性动态发展过程，大数据、人工智能等新数字技术的应用对乡村治理带来诸多裨益。然而，这一转型过程也可能存在应然追求与实然情形相悖离的问题，并由此衍生多重风险。
三、乡村治理数字化转型的适应性风险
随着数字技术下沉乡村社会并嵌入治理过程，数字技术应用已成为乡村治理提质增效的关键，既优化了治理过程，改善了治理方式，又拓展了治理路径，提升了治理水平。但数字技术在嵌入和赋能乡村治理时，并不能保证乡村治理的合法性与合规性，无法保证乡村善治的必然实现，乡村治理数字化转型面临价值性风险、责任性风险、结构性风险、发展性风险等适应性风险挑战。
价值性风险：技术导向与价值平衡之间的张力。乡村治理数字化转型的价值性风险，是指数字技术嵌入乡村治理过程给乡村社会带来治理理念革新、观念变革等价值层面收益不确定的负向效应。价值导向规定了乡村治理数字化转型的基本属性，乡村治理数字化转型需在正确的价值导向下锚定发展方向。乡村治理数字化转型目的在于破解城乡发展不均衡困境，使数字化改革红利能惠及乡村社会，满足农民的美好生活需要，在社会公平、治理高效中迈向共同富裕。然而，数字技术作为一种治理工具，基层政府在过分强调其在乡村治理中作用的同时，农民却对数字治理理念产生拒斥，由此导致乡村治理数字化转型中技术导向与价值平衡出现张力。一是“数字万能”价值观念挤压“社会公平”价值观念。在乡村治理数字化转型过程中，数字技术虽能提升乡村治理能力，但从基层政府治理过程看，数字技术嵌入也带来了数据至上的决策思维，这也使得基层政府的政策制定和实施通常缺乏弹性、韧性。与此同时，片面追求和过度依赖数字技术将会导致乡村治理中的数字鸿沟，部分农民难以有效参与乡村治理，无法分享数字化改革带来的红利。有研究认为，“当我们日益向数字化迈进时，会有一群人的权利被剥夺”，诸如老年人等数字弱势群体，既难以获得参与机会，也可能因为文化知识、经济状况、数字素养等方面的条件限制受到歧视。此外，数字技术虽在不断嵌入乡村治理全过程，但目前仍无法完全对不同人群的异质性需求进行精准分类和真实性识别，这就使得数字弱势群体的需求难以得到满足，乡村社会的内部区隔持续扩大，乡村治理中社会公平等问题仍然突出。二是传统治理理念拒斥数字治理理念。长期以来，乡村社会具有“礼治”传统，人们普遍接受、习惯“礼俗之治”的理念与思维，因为在“熟人社会”特质显著的乡土社会，依靠礼俗之治，其治理成本较小。但随着乡村社会形态的变化，数字技术逐步成为乡村社会治理的一种常备性治理工具，但囿于传统治理思维的影响，人们往往对数字治理产生拒斥反应，难以充分认识数字技术嵌入乡村治理的重要应用价值。据《乡村振兴战略背景下中国乡村数字素养调查分析报告》，城乡数字化基础设施方面存在的“鸿沟”正逐步收窄，但城乡居民在数字素养方面仍存在巨大差距，构成不容忽视的“数字素养鸿沟”，这或许会成为新时代城乡“数字鸿沟”问题的主要矛盾所在。因为，中国农村地区数字基础设施发展水平薄弱，其老龄化程度远超全国平均水平，留守及老龄群体对数字技术赋能乡村治理感到陌生，具有较高的排斥心理，甚至对新技术感到恐惧，这就使得数字治理理念始终悬浮于乡村社会，而数字技术嵌入乡村治理仍可能面临“脱嵌”的窘境。
责任性风险：治理赋权与过程履责之间的失衡。乡村治理数字化转型的责任性风险，是指数字技术嵌入乡村治理，在赋权治理主体时带来主体过程履责收益不确定的负向效应。权责一致构成乡村治理数字化转型中多元主体共同行动的前提，是解决多元主体个体性行动逻辑与整体性行动逻辑之间张力的基础，强调基层政府、乡村社会、村级组织、村民等治理主体在权责匹配上的一致性。事实上，乡村治理数字化转型本质上是技术赋能乡村治理，通过大数据、云计算、人工智能和物联网等数字技术促使传统单中心、单向度治理方式转变为多元协同的治理方式，使乡村社会公共事务的处理不再依赖少数精英，它既是治理赋权的过程，也是多元主体履责的过程。目前，乡村治理数字化转型的实践探索活跃，数字治理成效较为突出。但是，乡村基层社会仍面临着治理主体赋权与治理过程履责之间的失衡，衍生了乡村治理数字化转型的责任性风险，主要表现为：治理主体的有限权力与无限责任之间的失配、治理权力行使与责任规避之间的失衡。在乡村治理数字化转型过程中，尽管基层政府在一定程度上保障了这一转型过程的价值预设，避免转型过程陷入“技治主义”的误区，确保其始终遵循“以人民为中心”的公共性逻辑。然而，从基层政府的权责分配来看，基层政府面临着有限权力与无限责任之间的失配。显而易见，数字化过程表现出的技术形态几乎是无形的，但数字乡村治理的实然结果却是有形的，农民的满意度、获得感和幸福感是价值理性实实在在的指标。但在数据指标考核导向下，基层政府在治理过程中往往面临无限责任，这在一定程度上带来了“形式主义”“面子工程”，为迎接上级考核，某些地方的基层政府以及村“两委”投入大量时间准备考核材料，基层治理重心发生偏移。正因如此，基层政府在大量的工作考核中往往选择避责应对，忽视了村民的获得感、满意度和幸福感。与此同时，乡村治理数字化转型将市场、社会以及村民等多元主体纳入治理系统中，借助数字平台，形成了多元共治治理格局。但是，市场、社会、村民等多元治理主体围绕异质性利益追求反而形成了利益博弈关系，乡村治理难以凝聚合力。从权责统一的角度看，一方面，由于多元治理主体之间的权责关系不够明晰，乡村治理过程中治理主体缺位、越位和让位等现象频发。另一方面，乡村治理数字化转型涉及决策、执行、监督等各个环节，责任清单过于笼统，可操作性不强，且受异质性利益驱动，多元主体的责任规避情况愈发突出。
结构性风险：技术嵌入与规则接续之间的断裂。乡村治理数字化转型的结构性风险，是指数字技术嵌入乡村治理带来的既有规则结构收益不确定的负向效应。从“协同演化”理论的角度看，技术和制度是非线性协同演化关系，二者相互作用、相互影响，且互为选择力量。目前，技术与规则双轮驱动乡村治理数字化转型已是学界共识。技术的进步必然会积聚起最终引发规则变革的力量。然而，透视乡村社会治理过程可以发现，乡村治理数字化转型已经遭遇结构性风险，技术与规则接续之间的断裂愈发凸显。因为，技术本身并不具备自主性且存在潜在风险，衍生性风险来自技术使用背后治理主体意志与制度安排的约束效度。具体来看：一是数字泛用与治理规则之间脱嵌。数字技术是实现规则结构变革的革命性力量，但也可能隐藏着“刚性治理风险”。众所周知，“数字技术在一定程度上重塑了政府、社会和市场主体之间的关系”。多元主体借助数字平台参与到现代乡村治理过程中，但在规则结构缺乏创新与调适的情况下，任何治理主体都可以生产数据、使用数据，并且不受限制。尽管，政府出台了《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》《数字农业农村发展规划（2019-2025年）》《2020年数字乡村发展工作要点》等一系列政策文件，规定了乡村治理数字化转型的目标与方向，但其并未对数据采集主体资格认定、数据权利归属、数据使用规范等治理规则进行明确，这就使得数据泛用与治理规则之间出现脱嵌，极易引发数据安全、数据滥用等问题。二是技术迭代与治理规则耦合之间失配。乡村治理数字化转型要求数字技术迭代升级与乡村治理规则的持续耦合，以此实现技术治理有效的结构性配比。如果数字技术迭代与治理规则趋同耦合的实践探索未能突破既有治理规则瓶颈，数字技术就可能在原有治理规则的掣肘下走向消解。当前，乡村治理数字化转型中，数字技术不断迭代升级，在数字技术加速运用的同时，必然要求健全完善治理规则以对这一迭代升级过程进行保障与约束。然而，审视当前乡村治理全过程，技术迭代升级中缺乏专门的制度设计，技术应用、数据监管、人才保障等相关政策的供给总量偏少，既有的制度规则却已陷入悬置与空转的窘境，乡村治理中技术迭代与治理规则失配的问题愈发突出。
发展性风险：数字下沉与资源保障之间的鸿沟。乡村治理数字化转型的发展性风险，是指数字嵌入乡村治理资源保障缺乏带来的发展层面治理收益不确定的负向效应。为建构精准、精细和敏捷的乡村治理样态，数字技术嵌入乡村治理驱动着传统乡村治理向乡村治理数字化转型纵深推进。但数字赋能亦非完美，近年来数字技术运用与资源保障之间出现不对称性和不匹配性，既有的资源供给无法满足乡村治理数字化转型的现实需求，数字下沉与资源保障之间的张力持续放大，治理成本逐渐增高。“或者是财力短缺导致无法建立先进的数字技术平台，或者是技术设施陈旧或派不上用场导致浪费严重，或者是数字技术人才短缺导致数据资源闲置等，从而难以形成数字化转型所需要的数字化能力。”数字技术嵌入乡村治理面临发展性风险挑战。一是人才存量与技术治理要求不匹配。具备数字治理能力的复合型人才是推动乡村治理数字化转型的主要力量，也是乡村治理取得成效的关键要素。但从既有乡村人才存量来看，既懂技术又懂治理的专业人才较为稀缺。据《中国数字经济就业发展研究报告：新形态、新模式、新趋势》，2020年中国数字化人才缺口接近1100万。显然，这在乡村社会更为突出，高科技人才尤其是互联网、大数据、区块链、智能技术等方面人才是乡村数字治理的一大短板。正因如此，这将难以形成乡村治理数字化转型所需要的数字化能力集合。二是资金投入与数字设施建设失比。作为乡村治理数字赋能的载体，数字基础设施建设是保障乡村治理数字化转型的基础条件。与城市相比，乡村数字基础设施建设较为滞后，乡村社会治理的复杂性对数字基础设施迭代升级提出更高要求，但目前基层财权与事权不匹配问题较严重，大多数乡村的互联网、大数据等信息技术的普及率并不高，数字基础设施迭代升级的资金保障难以持续，这对乡村数字治理能力提升形成掣肘。
四、体系再造：乡村治理数字化转型风险的纾解之道
随着数字技术的广泛应用，人们期待着这一新兴治理工具能极大提高乡村治理能力，并最大程度激发乡村治理活力，以此有效应对乡村社会复杂现实，数字治理的“乌托邦”构想俨然成为社会的共同期待。然而，现有研究与实践表明，乡村治理数字化转型在为乡村社会带来福利同时，也打破了乡村社会的整体治理生态，衍生了一系列适应性风险挑战。为此，我们须从传统乡村治理格局及现代化治理框架来建立体系化治理思路，通过整合价值体系、优化组织体系、完善制度体系、织密保障体系来纾解乡村治理数字化转型风险。
第一，以“理念共生”整合价值体系。价值理念是基层政府、市场、乡村社会、村民等多元主体的价值导向的集中体现与整体反映，是形成乡村治理价值体系的基础。只有在理念共生中吸纳多元价值，才能提升价值体系的社会适应性，从而释放数字技术的可持续发展能力，纾解乡村治理数字化转型的价值性风险。政府要统合公平与效率、传统礼俗之治与现代数字治理等价值理念，将敏捷、高效、公平、正义等理念融入治理价值体系，使其具备同构性或同一性。这既要复归“以人民为中心”的治理理念，有效识别并回应数字弱势群体的现实需求，也要提高数字弱势群体的治理参与能力，以此筑牢数字治理理念。乡村治理数字化转型本质上是满足农民美好生活需求，要求彰显以人民为中心的价值理念。但人们在陶醉于数字技术的炫目成就时，忽视了乡村数字治理实施背后所应担负的伦理责任和以“农民为中心”的主导价值。这需要基层政府走出“数据万能”误区，建立“人本位”治理思维，坚持需求导向、问题导向、人本导向，构建线上线下相结合的“需求识别-民众反馈”闭环式需求反馈路径，精准识别、有效回应数字弱势群体的利益诉求。同时，在运用数字技术辅助政府决策和提升治理主体参与效能的基础上，矫正乡村治理数字化转型中出现的社会不公、社会失序等价值偏离问题，真正实现“以人民为中心”的价值预设。总的来看，乡村治理数字化转型是传统治理理念与现代治理理念的碰撞，是现代数字治理理念下沉乡村社会的嵌入过程，为破除乡村社会数字治理理念悬浮化窘境，既要有机融合传统、现代和数字等治理理念要素，将其融入乡村治理价值体系，更要通过工具理性和价值理性的融汇共生，提升乡村治理价值体系的兼容性、适应性，重塑数字技术在乡村治理中的高效性、敏捷性。
第二，以“权责同构”优化组织体系。有效动员、组织、规范多元治理主体是乡村治理有效的关键，这需要设定和调整各治理主体的角色，建构多元主体互动的正式网络，以协调相互之间的关系，实现预期的社会秩序。当前，乡村治理正从“失组织化”转向“再组织化”，多元共治网络已初具雏形。尽管，多元治理主体正以组织化形式参与乡村治理数字化转型过程，但在实践中治理主体权责不一致问题愈发凸显。因此，需要基于权责同构建立职责分明的组织体系，确保治理主体由“权责分化”转向“权责一致”，消解乡村治理数字化转型中的责任性风险。一方面，优化基层权责结构。根据基层政府的职责定位以及各地乡村治理数字化转型的实际需要，合理配置基层政府的事权与责任，矫正当前压力型体制下基层公共部门事权与责任不匹配的现象。与此同时，明确基层公共部门的职责结构，走出“数据至上、结果导向”的问责误区，依据治理过程和治理结果双重评价，实现问责过程与结果的有机统一。另一方面，规范各类组织的权责事项。数字技术下沉变革着国家与社会的互动关系，各治理主体相互交织并构成乡村治理网络，尽管治理对象逐渐明晰，但治理主体间的权责边界却趋于模糊。为此，必须依据各类组织的职能来设置权责清单，明确各自权责范围，并依据可操作、科学化的原则，按照事项类别、事项内容、办事流程、人员经费保障等内容来分解、细化各类组织的职责，实现多元治理主体权责相统一。
第三，以“政策创新”完善制度体系。若技术治理缺乏现代国家治理制度支撑，无法进入现代治理的流程和空间，就会成为一个外在于治理单元的监视与控制力量。为此，政府需要优化相关配套政策，扩充制度容量，推动乡村治理从结构失衡迈向结构优化。当前，中央相继出台《数字乡村发展战略纲要》《数字农业农村发展规划（2019-2025年）》《数字乡村标准体系建设指南》《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》等一系列政策文件，建立了具有宏观指导意义的制度安排，但仍然缺乏相应的配套制度。为此，政府须进一步健全政策链，围绕乡村治理数字化转型，健全技术规则使用标准、数字技术应用考核准则、数字风险管理准则等，通过以点带面的试点与推广，形成制度创新成果，进而扩充制度容量。与此同时，政府也要对政策结构进行再优化，持续提升制度质量。政策结构作为政策系统中各要素之间的体系化组织架构，涵盖了这一架构中“主体、价值和运作”三维向度的系统匹配方式，既制约着政策制定与政策执行，又规约着公共政策运行方式。当前，乡村治理数字化转型中政策结构呈现“规划引领、地方执行”的结构性特征，尽管明确了乡村治理数字化转型的规范准则和前进方向，一定程度上提升了地方政府制度创新动力。然而，针对具有差异性、多样性的乡村社会，地方政府应将具有“笼统性”特征的政策加以调整，基于价值诉求、主体特性与运作差异对既有政策结构进行再优化，设计契合各地发展实际的制度政策，形成完善的制度体系。
第四，以“资源集成”织密保障体系。资源保障是实现乡村数字治理有效，提升乡村数字治理绩效的关键。随着数字技术下沉乡村社会并嵌入乡村治理过程，数字技术下沉与资源紧缺之间的冲突致使乡村治理数字化转型的预期目标遭遇现实梗阻。为此，政府既要提高资源配置的有效性，也要增加资源供给的灵活性，以资源集成来织密数字技术运用的保障体系，纾解乡村治理数字化转型的发展性风险。一是提高资源配置的有效性。在乡村治理中，数字人才并非简单懂信息技术的人才，政府不仅需要优化人才队伍结构，培育擅长数字技术应用与乡村治理的复合型人才，而且需要完善激励机制，通过奖励与补偿引导数字治理人才向乡村社会流动。与此同时，不仅要定期开展数字运用技能培训活动，提高乡村人才队伍的数字治理能力，而且要强化政府、技术企业和科研机构的跨界协同，为智能化领域的高端人才提供更加灵活的人才“旋转门”。二是增强资源供给的灵活性。各地政府要充分发挥公共财政投入的主导作用，优化乡村治理数字化转型的公共财政投入，合理安排财政投入的领域、规模。此外，还需要动员利益相关者，利用杠杆效应吸引包括政策性资金、社会资本等进入，汇聚市场与社会的力量，形成混合型筹资网络，持续扩充资金投入量大的投资主体，通过多层次、多元化的融资方式弥补财政资金的不足。
五、结论与讨论
为解决乡村治理的现实需求，国家将大数据、云计算、人工智能和物联网等新兴科技运用到乡村治理场景，为乡村治理提供了智能化、具象化、精细化的特色方案，推动了乡村治理数字化转型。总的来看，乡村治理数字化转型并非技术与治理的简单叠加和互嵌，而是传统与现代治理元素的碰撞、融合过程，是数字治理要素与传统治理价值、治理方式、治理过程、治理路径实现孪生共存的过程，这一过程强调治理主体的复合性、治理路径的包容性、治理方式的简约性，治理结果的精准性。然而，乡村治理数字化转型并不会一帆风顺，这一转型过程也存在技术导向与价值平衡、治理赋权与过程履责、技术嵌入与规则接续、数字下沉与资源保障之间的失衡问题，面临着价值性风险、责任性风险、结构性风险以及发展性风险。为此，我们需要确立明确的风险治理目标，通过整合价值体系、优化组织体系、完善制度体系、织密保障体系来为数字技术穿透乡村社会创设良好的治理生态，来应对乡村治理数字化转型风险的不确定性。唯有如此，我们才能真正将现代乡村治理数字技术引入新的治理框架与治理范式。
大卫·哈维曾描绘了一个机会平等且充满生机的理想“乌托邦”，认为其建构须立足于现存的和已实现的社会关系的偶然母体，其中就包含了科技能力的集合。这就要求克服大数据、云计算、人工智能等新一代数字科技力量集合在赋能乡村治理过程中出现的破坏性效应与适应性风险，推进数字技术下沉乡村社会，深度嵌入乡村治理场域并释放积极效应。在实践中革新既有乡村治理体系，使其治理理念、治理方式、治理路径、治理规则等要素得以融合与集成。
为方便编辑，文中参考文献及注释省略。
文献来源：许丹.从“失衡”迈向“适配”:乡村治理数字化转型的适应性风险及纾解路径[J].政治学研究,2024,(02):108-118+260.
