数字政府缘何生成行政负担？——对丹麦数字ID升级项目的审视
雷格、任运月、杨峰
摘 要：在世界各国默认数字化进程中，普遍存在数字化减轻民众与政府互动过程中行政负担的乐观期望。然而，审视数字化“最佳实践”国丹麦的数字身份系统升级项目，可以发现各行动者有意无意的利益考量和行为模式反而导致了行政负担的形成和加重。个中缘由包括不同行动者角色认知和价值判断差异化的影响，数字技术自身的兼容性难题和可及性障碍产生的自动不平等加重了行政负担分配性，数字政府制度建构过程中工具理性扩张带来的“数字牢笼”潜在风险。因此，有必要从建立良好的行动者关系的角度出发寻求减轻民众行政负担之策，以确保数字政府转型升级的顺利进行，要明确政企合作网络中政府“核心行动者”的角色地位，将数字政府注意力转向改善政府与民众关系。
关键词：行政负担；数字政府；数字身份；政商关系
一、引言
行政负担被定义为“个人对政策执行的繁重体验”，是一个“重复的、不可避免的、耗时的经历”。［1］它最初指行政人员在实施和执行政策任务时所面临的繁文缛节等困难。［2］随后，Herd和Moynihan将之前“繁文缛节”的研究与行政负担区分开来，关注个人在获取公共服务时所付出的成本。他们将行政负担这一复合概念分解，描述为个人在与政府互动时所承受的学习成本（learning costs）、合规成本（compliance costs）和心理成本（psychological costs）。［3］这一阐释得到学术界的广泛认可。行政负担的产生是必然的，民众只要与政府产生互动，就不可避免地承受某种负担。行政负担并不总是负面的，它可以作为政策工具通过设置正式通用的规则和程序来消除政策执行中的不确定性。［4］行政负担的“筛选机制”也有助于将公共资源分配到那些符合资质的群体中，提升政策精准度。［5］但行政负担的负面影响显然要深刻得多，民众承受负担的轻重多寡决定了其与政府互动的体验，直接影响着政府公信力和社会形象。因此，如何避免和减轻行政负担越来越受到政府管理者的重视。
数字技术的出现和数字政府建设为行政负担的减轻提供了契机。一方面，数字技术有助于改善政商关系。评估表明绝大多数企业认为通过数字化渠道与政府打交道有助于节省成本、提高生产率和产品质量。［6］另一方面，数字技术有助于改善政民关系。数字政府可以通过公共部门数据共享来实现民众获取数字服务的“一次性”注册，从而有效减轻民众行政负担，［7］全球各国纷纷顺应经济社会数字化转型趋势，提出默认数字化或强制数字化战略。然而，越来越多研究发现，数字政府也会在某种程度上带来行政负担，既表现为特殊的制度结构、技术应用方式、技术系统的便利性和个人信息能力带来的基层干部压力加剧，［8］又表现为数字自助服务对数字技能的要求导致民众行政负担的增加。［9］而行政负担具有分配性，意味着那些依赖政府福利的群体由于缺乏数字技能和数字机会，在与数字政府打交道时，面临更多的成本。这显然会导致数字鸿沟的扩大甚至影响社会公平。［10］
在政府服务空间逐步从线下街道转变为线上平台的过程中，如何提高民众的获得感和满意度是数字技术赋能政府治理的关键问题，因此必须对数字政府建设可能会给民众带来的行政负担有清晰且深刻的认识。尽管行政负担问题越来越成为全球公共管理研究的热点，但国内对于数字政府行政负担的分析还停留在理论探讨层面，集中在呈现和概念化民众与数字政府互动中可能面临的成本类型和负担经历，［11］而数字政府建设中行政负担的来源问题尚未得到系统研究。更多的研究将关注点放在数字政府对行政负担减轻的积极效应上，致力于借鉴美国［12］、加拿大［13］等发达国家数字政府建设的实践经验。一定程度来说，国外数字政府项目的“失败”经历往往具有更大的借鉴意义。对此，一个值得研究的现实问题是：本应减轻民众负担的数字政府建设为什么可能反而增加民众的行政负担？
本研究以丹麦个人数字身份识别系统（数字ID）升级过程这一“最小可能个案”（least-likely case）出发，探讨数字政府建设过程何以导致行政负担的产生。丹麦是全球公认的数字政府建设领先者，理论上其数字ID升级会带来更好的用户体验，但现实却带来了比预期更大的行政负担。从丹麦案例中理解行政负担的生成逻辑，有助于从理论和实践层面拓展建构主义行政负担来源研究，为我国数字政府实践中降低行政负担、提升民众在线互动体验提供重要参考价值。
二、理论框架
从建构主义出发，行政负担具有可建构性，产生于政策设计和组织实践，有时会作为合法的政策工具来实现治理目标，但多数时候行政负担被认为是政策制定和实施过程中的意外产物。行政负担的形成是多项因素导致的，相关文献主要从“国家因素”和“民众因素”做出区分。
国家因素包括系统架构、政策设计、组织能力、街头官僚行为、行政错误等正式和非正式因素。［14］一类观点认为行政负担的产生是公共部门无意识忽视的结果，即组织未能考虑到其行为可能给民众带来的负担。［15］另一类观点指出行政负担的产生是“隐藏的政治”的结果，即负担被用作政治发挥的手段被故意制造出来。［16］行政负担的创造、减轻及其在个人与国家间的分配被认为是政治发挥作用的过程。不论有意还是无意，这些因素都为民众服务的获取和权利的实现设置了障碍。相关分析中，Peeters的框架有启发性，他从制度正式化程度和负担的意向水平两个维度出发，将民众行政负担的来源分为“正式的-有意的”“正式的-无意的”“非正式的-有意的”“非正式的-无意的”四个象限。［17］Peeters的框架全面探索了行政负担的组织根源，却排除了来自行政组织之外的负担，例如民众期望和认知资源。民众因素则关注民众行政负担经历的差异性，认为经济实力、受教育程度、健康水平、行政素养、个人决策偏差、感知耻辱等因素会影响民众对于行政负担的接受程度和应对行为。［18］那些人力资本较低的人，例如教育程度低、健康状况欠佳和认知能力缺乏的人承受行政负担的风险更高。
现有研究对国家因素和民众因素的关注忽视了其他的利益相关者，尤其是技术企业。事实上，以参与和互动作为最基础特征的数字政府建设往往以公私合作、技术外包的形式实现，故涉及多个价值维度（经济的、社会的、政治的）的利益相关者。［19］本文选择的丹麦数字身份认证系统正是由丹麦政府与丹麦银行合作，外包给技术供应商建设的项目，其中涉及的行动者除政府和民众外，还包括私营部门。这些行动者并不是独立地发挥作用，而是在数字政府建设过程中不断交互，产生角色认知冲突、技术权力冲突、制度理性冲突，导致行政负担的形成。可以说，行政负担的产生和分配是数字项目设计和实践过程中各行动者的互动结果，既可能是在项目设计和实践过程中作为“隐藏的政治”被有意设计其中，也可能是该过程中的意外后果。
为此，本文在借鉴Peeters框架的基础上，结合丹麦数字政府建设的具体实践，纳入组织外部的因素，从政府、民众、私营部门等行动者之间的联系和冲突中考虑数字政府行政负担产生的原因，并从社会建构主义的角度构建了“行动者-认知-技术-制度”的理论框架（见图1）。
各行动者间的复杂关系及其在认知、技术、制度等方面的表现有意无意地导致了行政负担的形成和不平等分配。首先，不同性质的行动者在数字政府建设过程中有不同的利益诉求，在利益博弈和协调过程中极易出现行政负担。其次，在信息社会，权力越来越在于控制对系统的访问，［20］这为技术提供了一个新的角色，拥有技术优势的行动者在数字政府建设中逐渐强势。同时，技术自身的标准化属性和集约化特征及其与人力资本间的张力可能会加剧决策失误对民众负担的影响。［21］最后，数字政府建设也意味着技术将逐渐被“冻结”成一种制度。就像Lessig所说的“代码即法律”一样，［22］信息技术在公共行政中的应用，可能会导致 “数字牢笼”的新局面。［23］当制度变迁时，现有技术对参与者的行为限制也会增加，尤其在一些需要广泛参与的复杂项目中，信息在参与者之间不平等共享的风险更高。因此，在多主体参与的复杂治理环境下，如何保持政府有效的IT管理能力，建立良好的政企合作关系，是避免政策实施出现意外后果的关键挑战。［24］
三、研究设计
（一）研究方法
本研究采用最小可能个案法审视数字政府建设过程中行政负担生成和不均衡分配问题。一方面，单案例研究方法作为解释与归纳的重要的、基本的方法，将研究中心聚焦于当前现实生活中的实际问题，适用于需要回答“怎么样”“为什么”问题的情况。现有研究对于政府数字化过程中民众行政负担生成和分配问题的探讨尚不充分，处于探索性阶段，故单案例研究方法所具有的描述、探索、解释功能更有助于研究问题的解决。
另一方面，最小可能个案法适用于对一个广为接受的理论进行批驳或检验的情况。［25］如果最小可能支持某论点的案例都证实了该论点，那么这个论点就得到了强有力的支持。本研究讨论“不同于数字政府建设减轻民众负担的普遍乐观期望，数字政府建设过程中也可能为民众带来行政负担”这一问题。因此，政府数字化程度较高、数字项目升级最不可能增加民众的行政负担的丹麦数字ID项目是最佳研究对象。如若作为数字化“最佳实践”的丹麦数字ID项目都会为民众带来行政负担，更何况其他国家的数字化项目。就此看来，对丹麦数字化过程中行政负担的研究更具有借鉴意义。
（二）案例选择
根据最小可能个案方法的案例选取原则，本文选取丹麦数字ID升级项目这一理论上最小可能存在障碍，但实际上却产生了始料未及的行政负担和负面效应的个案作为研究对象。丹麦数字ID控制着民众对政务服务、网上银行、保险和税务等多数在线服务的访问入口。由于原有的外包合同到期，加上出于技术创新的需要和达到丹麦最新的身份安全等级国家标准（National Standard for Identiteters Sikringsniveauer，NSIS）的考虑，丹麦政府于2021年推出第三代数字ID系统——MitID（“我的ID”）。
MitID项目的推进有着诸多优势：其一，丹麦是世界上数字化程度最高的国家之一，在两年一度的联合国电子政务调查（2022年、2020年、2018年）中蝉联三届第一。在欧盟成员国中，丹麦使用数字政府服务的民众比例最高，达98.86%。［26］其二，丹麦数字ID系统已推出过两代，具有成功经验。早在1999年，丹麦便推出了第一个数字签名试点项目。2010年，丹麦政府与丹麦银行合作推出“NemID”（“简单ID”），其作为丹麦数字ID解决方案长达13年，被绝大多数丹麦民众认可。［27］其三，数字ID作为丹麦数字政府成功的“牛鼻子”，MitID是丹麦数字化史上最大的更新项目之一，从提案开始便受到政府内部和社会媒体的强烈关注。其四，MitID沿袭了NemID的合作模式，由丹麦政府与丹麦银行合作招标，仍外包给同一家技术供应商。数字政府的“最佳实践国”、成功的经验、强注意力分配、相同的合作模式和技术供应商等因素都昭示着从NemID顺利过渡到MitID的可能性。
然而，MitID项目并没有如预想般被顺利推进，有大约100万位民众无法正常通过在线渠道自主升级数字ID。［28］供应商只能不断修补技术漏洞，项目交付时间也不断延迟，从预期的2022年6月延期到2022年10月，但直到2023年6月才算完成交付。NemID运行时间也不断延迟，直至2023年10月31日才正式关闭。丹麦政府2022年满意度调查结果显示，仅有64%的用户对 MitID 感到满意，而在2020年对NemID满意度的调查中，该数值为94%。［29］可见，在迁移过渡期中，丹麦民众行政负担加重，影响了项目进程和民众满意度。
本文作者之一是丹麦人，其本人、家人及朋友均是从NemID过渡到MitID的亲历者，能够以“局内人”的身份阐述真实感受，保证案例叙事的真实性。此外，本文还从丹麦政府网站、社交媒体、报纸、已发表论文等多元渠道获取资料，以此作为研究支撑，保证案例完整性。
四、行政负担：MitID的案例呈现
（一）治理结构：MitID项目中的行动者关系
建立可靠的公私合作伙伴关系是丹麦数字化转型的基石。MitID作为一个公私通用的数字ID方案，它的推出涉及多个行动者，构建了“丹麦政府+私营合作商+技术企业”的合作网络，形成了独特的网络治理模式（见图2）。第一个行动者是丹麦政府，包括丹麦数字化局（Digitaliseringsstyrelsen）、信息技术委员会（IT Rådet）和地方政府，分别负责挑选和指定外包方、用户需求调研和项目风险管理、为民众提供市民服务中心的人工支持等。第二个行动者是丹麦银行，负责联系客户、发放升级通知书、提供网上银行平台和专用电话热线服务。第三个行动者是技术供应商Nets DANID A/S公司，在丹麦提供国家支付卡Dankort服务（可类比中国银联），也是上一代NemID项目的供应商。第四个行动者是民众，他们的需求、期望、数字技能和评价反馈对MitID项目的成功实施至关重要。
可见，政商关系和政民关系是MitID项目升级成功的关键。这里的政商关系主要指企业参与政府数字化项目并提供技术产品和服务；政民关系主要指民众在数字化项目的各个阶段建言献策，且民众诉求能得到政府积极回应。早在21世纪初期，丹麦政府便积极与丹麦银行合作，将技术外包给Nets公司，推出上一代数字身份系统（NemID），这种合作模式也顺延至MitID项目。其一，资源的相互依赖驱动丹麦政府与丹麦银行建立合作伙伴关系（PPP），约定双方共同致力于MitID项目，共同采购MitID，共享MitID资源。其二，获取技术支持和提升效率的需要驱使政府采用技术外包形式与供应商Nets公司合作。由于MitID和NemID外包给同一家供应商，理论上讲能有效避免从NemID到MitID的数据迁移和用户迁移出现不兼容问题。其三，改善政府与民众关系是数字化项目的最终目标。在升级启动之前，丹麦政府便与供应商合作对广大民众的态度进行了摸底调研，并将民众诉求考虑在MitID项目规划和设计之内。
（二）行政负担：民众的学习、合规和心理成本
在Herd和Moynihan看来，民众行政负担包括了解公共项目并评估其与自身相关性的学习成本、遵守项目参与规则和流程产生的合规成本、参与带有“负面”评价的公共项目时产生的心理成本。［30］在丹麦MitID项目中，受多方因素的影响，民众在迁移过程中实际承受的成本比预期大得多。
对于强制数字化的丹麦来说，个人自助在线升级是向MitID迁移的主要方式（见图3）。根据官方升级指南，民众需要通过MitID应用程序扫描护照芯片，才能成功申请。然而，过于简化的指南没能真正发挥指导用户迁移的作用，被专家批评为“无说明书组装橱柜”。［31］因此，民众不得不求助于技术热线。但供应商提供的技术热线仅解决应用程序出现的技术问题，而更多的问题是非技术性的，例如：护照芯片扫描必须使用较新版本的智能手机、旧版本的护照没有芯片、许多人没有丹麦护照（如移民）等。如此一来，近百万民众涌入市民服务中心。为按期完成用户迁移，民众被要求在收到银行的升级通知后的30天内从NemID过渡到MitID。由此，市民服务中心不得不雇佣临时工、延长服务时间、提供更多预约号。但民众在市民服务中心的预约等待时间仍旧僵持在20天左右，甚至更长，［32］造成市民服务中心事务积压，且无处可减轻压力，因为它们是处理升级问题的最后一站。尽管丹麦数字化局将MitID的交付时间不断延期，但许多城市仍旧无法在截止日期前完成所有用户注册。用户大量时间精力仍旧耗费在无意义的排队和预约等待上，尤其是对于老年人、行动不便人士、偏远地区人群、以及海外丹麦人来说。
可见，迁移过程中民众承担了较高的行政负担（见表1），且合规成本、学习成本和心理成本间相互影响：民众自助在线升级时为解决遇到的问题产生了反复拨打热线电话等合规成本；当在线方式未能解决问题时，民众从线上转向线下后，又面临新的合规成本；这些合规成本反过来为遇到问题的民众带来学习成本和心理压力；民众在升级等待过程中感到的焦虑和不满等情绪也加剧了学习成本，使人们在获取升级信息和学习升级步骤中产生倦态情绪，做出错误的信息判断。
行政负担作为数字政府项目成本之一，相较于对会计成本的精确计算，往往因其难以计量性被行动者忽视。本文尝试根据居民标准成本模型（Standard Cost Model for Citizens）来粗略计算MitID项目所产生的行政负担，［33］据丹麦的媒体报道和政府估计，大约100万用户受到升级问题的影响，［34］假设用户每人因此耗费两个小时（包括反复试验时间、电话等待时间、交通时间、现场排队时间和问题处理时间等），按丹麦最低工资每小时 110 丹麦克朗计算，这给社会带来了2.464亿丹麦克朗（约2.5亿元人民币）的成本（表2）。然而，该方法仅考虑时间消耗，没有计入交通费和电话费等直接财务成本，更难以计算用户因无法自助升级而产生的无助感、压力和负面情绪等心理成本。
（三）负面效应：政府的财政、舆论和信任压力
其一，财政压力。由于预料之外的负担，用户从NemID迁移到MitID花费了比预期更长的时间，两代系统不得不同时运行以满足民众与政府在线互动的需要，造成了1.013亿丹麦克朗的财政收益恶化。［35］民众在自助线上迁移失败后，全部涌入线下，导致市民中心事务处理压力激增，各地方政府不得不投入更多资金用于雇用临时工、加班费、培训费、柜台调度等花销。作为人口大市的哥本哈根市和奥胡斯市分别花费约940万丹麦克朗和约630万丹麦克朗用于帮助市民申请MitID。［36］
其二，舆论压力。民众在很多媒体平台上都表达了对这一升级过程的强烈不满，在欧洲一个对应用程序发布用户评价的平台“Trustpilot”中，截止到2024年3月，已经有4200多条对MitID的评论，其中93%的评论者给予最低的一星，总评分仅有1.2分（总分5分）。同时，MitID应用程序在Apple Store和Google play中也只有1.5的评分（总分5分）。各类平台上的评论充斥着“糟糕”“荒谬”“毫无价值”等负面评价，甚至包括“垃圾”“愚蠢”等较为粗俗的语言，反映了民众在升级过程中较高程度的挫败感。
其三，信任压力。“糟糕”的MitID升级体验无疑会让丹麦民众对数字政府项目乃至政府治理结构产生负面看法。数字化局便面临着民众对于数字身份安全性的质疑，其备忘录显示，2022年1月1日到11月13日期间，身份盗用热线便接到了约6900个求助电话。［37］更重要的是，行政负担在获取服务方面的障碍最终会影响社会福利分配甚至加剧社会的结构性不平等。在丹麦强制数字化法律的推动下，丹麦民众与政府在网上的接触非常频繁，这些互动均依赖数字身份认证。并且，作为高福利国家，丹麦老年人等特殊群体需要通过数字化渠道领养老金等社会福利，他们所承担的学习成本、合规成本和心理成本，很可能影响其福利获取。MitID项目推进过程充满未预知的行政负担导致项目进程缓慢，可能会影响政策有效性，并最终对丹麦政府的合法性及公信力产生一定影响。
五、行政负担的影响机制
（一）认知差异：行动者角色认知和利益诉求
数字政府建设需要针对组织面临的一般性问题制定共同的数字解决方案。通过合作，公共部门和私营部门可以分担项目的开发和运营支出，充分利用资源。其间存在复杂的政商关系，不同主体自身角色认知不同，利益关系也不断发生变化。［38］而差异化的利益诉求影响着各行动者在数字项目中的价值判断和行为选择，进而导致行政负担的形成。
其一，政府面临政策效率和社会公平的统一问题。公平性和效率性的动态平衡是公共政策的基本目标。［39］在数字政府建设项目实施过程中，政府既要尽可能保障所有人在政策实施中享有平等的机会和权利，又要最大化资源利用效率，提高经济效能。丹麦政府希望通过数字化提升公共服务效率，增进民众对政府的信任。在数字政府推进过程中，丹麦政府通过开发统一的数字ID将原有的各部门分裂的数字ID系统整合，解决了多平台、多密码、多身份带来的重复建设和管理不便问题。但丹麦政府奉行的强制数字化策略存在加重行政负担乃至数字鸿沟的风险。行政负担也往往作为政策工具被设计到政策中，属于塑造政策效果的“隐藏的政治”范畴。［40］也因此，相较于政策变化带来的资金方面的争议，民众的学习成本、合规成本和心理成本等细节往往被认为是无关紧要的。
其二，企业面临经济效益与社会责任的平衡问题。企业通常希望与政府建立良好关系以争取社会信任和名誉，但利润最大化是企业的天然属性，在实施和配置数字化资源过程中，逐利性会驱使企业作出隐蔽信息、寻租、忽略个别群体等不正当行为，以扩大利润空间。企业的这种利益权衡往往是动态化的，在合作项目初期更倾向于呈现出公共性，当数字化项目进一步推进时，技术型企业拥有的技术优势增加了其在项目中的话语权，企业往往为了追求经济效益而选择不履行或策略性履行社会职责。在MitID 项目中，作为私营部门的银行负责向民众发放升级通知，逐利性可能会使其选择性忽略无利可图的用户群，这种利益逻辑与公共部门服务于所有民众的目标不符。同时，尽管MitID项目合同书明确了Nets公司要设立电话热线，但以利润为导向的Nets公司仅简单处理应用程序技术问题，又出于成本考虑，Nets公司与地方政府间并没有建立有效的沟通渠道，致使民众迁移过程中行政负担增加。可见，私营技术供应商会利用信息差谋取自己的利益，把项目预算外的隐性成本转移给民众。
其三，民众面临数字需求与数字素养的匹配问题。数字政府建设强调“以民众需求为中心”的发展模式，旨在通过数字化改善公共服务提供方式，增强民众公共服务体验，建立良好的政民关系。民众也能够通过数字化渠道更加便捷、有效地与政府互动。但对于那些数字素养较低的群体而言，其数字参与意愿并不强烈，在数字化过程中往往承受着额外的行政负担，从主观上便将自身排除在数字社会之外。同时，公私合作的MitID项目在建设过程中受注意力限制，客观上缺乏对民众意见的充分考虑和对弱势群体的关怀，导致民众作为数字公共服务重要参与者的主体地位并未得到彰显。当民众的集体诉求没能得到有效满足时，容易使数字化带来的不平等扩大化，引发集体焦虑并产生一定社会问题。
（二）技术应用：自动不平等与负担分配性
技术被认为是影响社会公平的主要因素，它创造的“数字济贫院”实际上是对穷人的管制和剥削，与平等的价值观相悖。［41］信息技术作为标准化和集成化的工具，能够将服务的提供和获取程序化，以缩减用户线下办理事务的时间并减少相同信息的重复提供。但实际情况并非总是如此，技术应用不可避免地产生行政负担，且负担具有分配性，那些处境最为不利的群体往往面临更重的负担，而这类群体用于消除行政负担的资源却比较少。［42］技术兼容性难题和可及性障碍带来的自动不平等似乎可以解释“为什么在同样的客观规则和流程下，一部分人在与数字政府互动中有更繁重的体验”的行政负担分配性问题。
一方面，技术兼容性难题将那些非数字化事务排除在外，加速负担生成。其一，数字ID在数字政府建设中具有基础性和广泛性地位，是民众获取数字公共服务的必要前提。这意味着民众处理那些非典型的、不可数字化的、不宜数字化的事务将产生更高的行政负担，也意味着部分民众不仅被数字边缘化，甚至也因此被社会边缘化。例如，在MitID升级过程中遇到护照芯片故障等非数字化问题的民众往往承受更大的行政负担。其二，技术在政府服务中的应用伴随着相应的数字任务，即便是看似简单的下载、安装、更新都隐含了数字技能要求，产生新的学习成本，更别说因为软硬件无法运行而产生额外的行政负担。其三，随着技术创新，数字政府面临持续升级的压力，意味着不断重复的升级周期存在行政负担加重的风险。丹麦数字ID系统的性能增强和安全升级，便引发了手机不兼容、软件难运行等技术问题。
另一方面，技术可及性障碍将那群人力资本较低的人排斥在外，加重负担分配性。［43］民众既需要一定数字技能执行相应的数字任务，按照特定的数据格式要求提供相应信息，也需要一定行政素养来处理合规程序和应对一定程度的突发状况。相较之下，那些人力资本较低的人，例如收入低下、教育程度低、健康状况欠佳和认知能力缺乏的人承受行政负担的风险更高。［44］此外，个人承受行政负担的程度和意愿与他预期收益有关，如果预期收益越大，个人能忍受的行政负担程度越深。而从NemID到MitID的升级主要是安全性能提升，并没有明显的用户体验升级，再加上民众个人感知风险和效益并不总是一致的，当部分民众没有感知到明显好处却遭遇繁琐的升级程序时，其负面情绪便会加剧。在这方面已有研究描述了丹麦数字政府建设是如何让老年人等弱势群体处于不利地位的，［45］因为他们缺乏必要的数字工具（智能手机、计算机、特定软件）、数字素养以及运用动机。可以说，尽管数字政府建设中的行政负担本质上是一个技术问题，但它具有政治和社会意义，因为它偏向于因负担而感到不便的特定群体。
（三）制度建构：“数字牢笼”的潜在风险
在韦伯看来，理性的扩张会强化各类组织中的官僚制，使人类行为受制于规则和秩序，并将人类简化为统计图表上的数值，异化为巨大机器中的齿轮，整个社会将陷入资本主义和科层铁律交织而成的铁笼之中。信息技术的应用将这种理性铁笼更新为“数字牢笼”，通过信息架构和算法将行政任务细分为不受外部影响的标准化步骤，压缩了街头官僚的自主权和自由裁量空间，形成一个高度规范的数字秩序。［46］一定程度上说，数字牢笼有助于提升系统效率，但不利于价值决策的形成，因为出于对可预测性和确定性的渴望，组织人员不得不在数字系统和算法规则下的工具理性范围内工作。
一方面，数字系统之下难以避免存在治理盲区，尤其是在涉及全社会的基础性数字化项目中，项目涉及的群体越广泛，项目设计和实施过程中越容易忽视关键群体的需求和能力，行政负担加重和不均衡分配的风险就越大。作为政民互动最重要乃至唯一的数字入口，丹麦MitID涉及丹麦所有政府部门、重要的私营企业和几乎全丹麦人口，需求调研和风险评估的难度极大。又由于人力资本分布的不均衡性，标准化、程序化的迁移步骤对于不同群体难免产生不同程度的行政负担，导致新的数字不平等。这需要政府在数字化项目推出全流程中充分考虑各个群体的需求和能力。显然，丹麦数字化局的需求调研过于追求程序上的完美，反而存在盲点。早在MitID启动之前，丹麦数字化局便举行了多次研讨会，与公共部门官员、NemID管理人员、大企业和个体户等5类“代表性受访者”座谈。公司白领和行业协会代表在其中较为活跃，这些群体经常使用网上银行和电子政务服务，不存在数字可及性问题。数字化局还额外组织了特殊群体代表协会工作坊听取协会代表的意见，但也正是因为只有制度化的利益（即各个协会）发声，政府受到注意力限制反而忽视了弱势群体本身及其他相关群体，更多的弱势群体在调研过程中被相关协会代表发言。［47］
此外，受信息架构限制，政府过多地关注如何打造一个性能更强的新系统，而民众的数字需求、数字能力和互动体验没有被充分考虑。数字ID升级便是出于达到最新身份安全标准的考虑，属于系统性能的提升。丹麦数字化局一直将新系统与旧系统的技术兼容性确定为顺利升级的先决条件。再加上政府公开征稿意见中，来自各个部门、公司、协会及民众的反馈信件也主要讨论身份认证系统的功能和数据安全问题。于是，政府理所应当地更关注新一代系统的稳定性和安全性的增强，而不是新系统如何改善民众与政府的互动体验，忽视了升级过程对民众数字技能的要求，结果自然导致了升级过程中未预料到的行政负担。尽管“普通”民众没有更大程度的参与，但民众参与的过程确实遵循了最佳实践，意味着从NemID过渡到MitID出现问题的过程在理论上是存在盲点的。这与丹麦政府没有做好摸底考察、对不同群体需求和能力考虑不充分、过多关注系统功能而忽视用户体验有关。
另一方面，正如数字时代的治理理论所批判性探讨的那样，公共管理改革中的一个重要问题，就是政府数字化项目外包导致政府内部IT管理能力的降低。［48］数字政府建设并不是一次性交易，会因为外包合同限期、安全标准提高和技术迭代创新而不断升级。而随着合作的深入，政府对供应商的技术依赖性越来越强，内部技术管理能力愈发欠缺，逐渐丧失对技术权力的有效掌控，对数字技术监管所付出的代价也越来越大。［49］企业凭借其技术和资源优势在与政府的谈判中获得更大的议价空间。政府与技术企业的合作关系越来越呈现出“不对称性”技术依赖的特征。可见，数字政府建设中的技术外包会产生技术俘获的风险。企业在合作过程中获得利益，政府与民众则被迫承担平台发展带来的治理风险与成本。行政负担理论也提到，拟写外包合同时，除了合同成本本身（招投标过程所消耗的费用和时间）之外，政府很难确保合同涵盖所有相关成本，尤其是行政负担。［50］
在数字政府项目构建的政商关系中，相较于政府对小企业较强的控制力，大企业在合作中的话语权更大。［51］Nets公司作为大型技术企业，全盘承接丹麦数字身份项目，从NemID到MitID，Nets公司在项目建设中的强势地位愈发凸显。毕竟数字ID作为影响整个丹麦人口政务服务获取的数字入口，更换技术供应商的成本显然要大得多。因为新系统的技术操作测试掌握在供应商Nets公司手中，面对测试不充分带来的技术问题，丹麦政府只能不断与公司交涉，并不断延迟交付时间。在丹麦信息技术委员会对MitID项目的风险评估中（用颜色代表风险状态，红黄绿分别为严重问题、小问题、没问题），尽管2020年出现黄灯，但评估仍乐观地认为项目能够在2022年6月如期交付，并带来较高的经济收益。为此，IT委员会调整了MitID项目的预期收益并延迟交付日期。在新的基线上，MitID项目的评估结果变为绿灯。但用户迁移过程并不如预期顺利，MitID项目实际交付时间再次延误近9个月，项目实际收益比预期减少了37.8%。［52］值得注意的是，在风险评估过程中，信息技术委员会评估小组的成员主要来自银行和金融公司，有着偏向于私营部门的可能。并且，项目进展评估更多关注项目经济成本和经济收益，忽视了用户迁移过程中额外产生的行政负担。
六、结论与启示
与数字政府建设可以减轻民众负担的广泛认知不同，本文对于丹麦MitID项目的案例研究展示了本应相对顺利的数字政府项目升级是如何产生行政负担的。作为全球数字政府的领跑者，丹麦数字政府建设已经实现了统建统管，其能够取得成功的关键在于良好的公私合作伙伴关系——丹麦政府与丹麦银行合作，共同将技术外包给供应商Nets公司。这种关系在丹麦上一代NemID的推行和运营中发挥了极大的作用，但在新一代的MitID中，公私合作的短板逐渐暴露。在丹麦合作模式下，丹麦银行与政府拥有几乎等同的治理主体地位，公私之间在公共服务领域中的边界逐渐模糊，责任界分难度加大。囿于政府内部缺乏技术专长，技术外包在项目后期也逐渐发展为政企之间“不对称技术依赖”关系。民众较低的参与度也使得关键群体的需求和能力被忽略，被迫承担升级带来的负面成本（图4）。而升级过程中所产生的学习成本、合规成本、心理成本等负面结果往往由那些处于资源弱势地位的用户群体所承担。行政负担不仅涉及个人和集体层面遭受的物质成本和非物质成本，它影响的是民众获取社会福利的机会，甚至可能产生社会不公正并损害政府“声誉”和民众信任。
党的二十大报告强调，要加快建设网络强国、数字中国。随着中央的大力推进和地方的积极探索，以互联网、大数据和云计算等技术赋能的数字政府建设方兴未艾，民众越来越频繁地在线与政府直接互动，系统迭代升级中的行政负担也越来越成为当前数字政府纵深发展无法避免的关键问题。因此，有必要从良好的政商关系和政民关系的角度考虑数字政府建设如何降低学习成本和合规成本，并最小化心理成本。在丹麦个人数字身份认证系统升级案例的启示下，我国数字政府的转型升级应当有所注意。
一方面，重塑政企网络结构、明确政企角色定位、厘清政企责任边界是数字政府顺利建设的保障。数字身份认证依赖个人单点标识符，作为民众获取公共服务的单一数字入口，具有“公共设施”属性，合作企业必须担当起公共责任。对于这样一个涉及几乎所有政府部门和全体人民的大项目来说，要确保构建的公私合作、技术外包的政企合作网络稳定运行，就应明确政府“核心行动者”的角色地位，加强对于大型技术供应商的监管，构建亲清政商关系。政府和企业间有着明显的利益差异，大型企业凭借其技术和资源优势介入到公共服务领域，在数字化项目中占据技术强势地位。如果企业在数字公共服务领域中拥有与政府几乎同等的主导权和分配权，那么企业往往会利用政府对其先进技术的依赖 “侵蚀” 公权力，加大政府监管难度。数字政府的打造如果强烈依赖外部技术供应商，容易被技术俘获，难以判断决策合理性，无形中将行政负担转移给民众。在不同级别的政府与不同类型的企业建立的不同政企合作模式下，政府和企业的责任分配具有差异。但无论是内部管理、服务交付或平台垄断的政企合作模式，［53］政府都应对数字化项目拥有一定程度的兜底和接管能力，从而保障公共服务的持续供给。
另一方面，数字政府建设的注意力应由技术和效率转向改善政府与民众关系。丹麦MitID项目中行政负担的产生一定程度上是政府过度关注系统功能，忽视民众数字需求和数字能力的结果。这启发我们，政府在利用数字技术创新治理方式的同时，也应在政府治理价值逻辑与数字化工具之间寻求适配性和平衡性。毕竟技术本身只是工具，其合法性来源于配套的治理制度。如果过度执着于信息架构，那么数字化最终会成为一个具有排他性的 “数字牢笼”。故注意力应更多放在改善政府与民众的关系上，关注民众与政府的互动体验。同时，民众数字素养培育是减轻学习成本、降低行政负担分配性的重要途径。数字工具在政府治理中的广泛应用对民众产生新的要求，他们必须了解数字技术并能够用其与政府互动，具备处理合规程序的数字素养。而民众在与政府互动时所感受到的负担往往是因人而异的，可以向受行政负担影响最严重的那部分人群提供针对性培训，帮助他们更好地应对压力，保证他们获得公共服务和福利的机会，从而减轻行政负担带来的负面社会影响。正如Larsson对“下一次迭代”的数字化影响的思考一样，“数字政府建设的注意力应该从数字化的下一次迭代如何（在技术层面）改进上一次迭代上移开，毕竟公共服务数字化创新的目的不是改善自身，而是改善社会。”［54］
本文的分析表明，政府数字化转型能否成功，一定程度上取决于政府与其他主体是否建立了基于共识、利益共享、责任同担的友好合作关系。相较于现有行政负担来源研究对国家因素或民众因素的单独考虑，本文拓展了行政负担生成的更多行动者，并重点关注了政府、企业、民众三类。同时，在“行动者-认知-技术-制度”理论框架下，本文阐述认知、技术、制度因素是如何在行动者之间产生作用，并最终导致民众行政负担的产生和分配的，是现有行政负担来源文献的重要补充，带来数字政府行政负担文献的边际贡献。随着公共服务数字化的不断扩张，全球多数国家陆续推出数字身份认证系统，这其中由于国情差异，各国的政企合作模式和政民互动关系也有差异性。本文聚焦于丹麦，因此没有对其他的案例进行关注。但可以肯定的是，不同的合作模式对于行政负担的影响机制也不同，留待后续研究予以补充。本研究是初步的和启发性的，希望能吸引更多同行关注数字政府行政负担话题。
为方便编辑，参考文献及注释省略。
来源：施雷格,任运月,杨峰.数字政府缘何生成行政负担？——对丹麦数字ID升级项目的审视[J].中国行政管理,2024(04):93-106.DOI:10.19735/j.issn.1006-0863.2024.04.09.
