行为公共管理视角下的信息通信技术与街头官僚问责制：理论述评与模型构建
张书维 张梓丙 王戈
摘 要：拥有自由裁量权的街头官僚广泛介入公共事务故需要问责制，但因街头环境的特殊性而长期存在问责困境。数字时代信息通信技术（ICT）被寄予厚望，但未聚焦街头官僚问责制，反而引发ICT对街头官僚自由裁量权的“限权—赋权”争论。本文首先回顾李普斯基对街头官僚问责制的定义，其群际关系与行为模式取向要求区分问责主体、关注街头官僚的感知和行为，归纳街头官僚可问责性的事实可能性与价值适当性。其次在述评宏观技术与制度视角、中观组织与ICT类型，以及微观“政府端—公民端”感知问责与应对/问责行为三个层面文献的基础上，构建了行为公共管理视角下数字时代街头官僚问责制的分析模型。最后进行未来研究展望，以期夯实数字时代街头官僚问责的微观基础。
关键词：信息通信技术;街头官僚;问责制;感知问责;行为公共管理学;
一、引言
2022年《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。在信息通信技术（Information and Communication Technology，以下简称ICT）迅猛发展的时代大潮下，中国的数字政府建设，正从ICT的简单应用转向一种更深入的数字时代治理（Digital-Era Governance）[1]。其治理结构中主体间关系与行为的变化，不仅需要制度与技术视角的宏观分析，更需要对个体感知与行为的精确洞见，以行为公共管理视角夯实数字时代街头官僚问责制的微观基础[2-3]。作为政府与社会的连接点，街头官僚机构中的个体官僚运用自由裁量权应对上级、民众的多重诉求，并直接影响民众对政府的感知体验[4-6]，因而“街头”层面成为观察ICT对问责关系中行为互动丰富影响的绝佳窗口。
街头官僚制理论自从20世纪80年代被提出时起， 就蕴含着权威控制与相对自主的内在张力——“官僚制”意味着一套规则和权威结构，“街头”意味着与权威所在的中心的距离[7]3-26。传统的街头官僚研究着重考察街头官僚在管理特殊工作环境时的自由裁量权，以及由此引发的政策执行问题和问责制问题[8-9]。20世纪末以来，ICT在解决街头官僚问责制问题上被寄予厚望。为了回应实践中的技术与制度变革，公共管理学者们提出了宏观的数字时代治理[1]、技术的社会物质视角[10]、技术执行视角[11]，以及中观的组织类型学[4，12]、技术类型区分[13]，以理解数字时代ICT与街头官僚制的深刻变化。特别是ICT改变街头官僚制形态、消除自由裁量权以实现行政问责的潜力成为街头官僚研究的一支重要文献脉络[14-15]，近年来系统算法对街头官僚自由裁量权及问责制的冲击正成为新的研究趋势[16-17]。然而，仅靠ICT的“限权”思路不足以阐明更根本的街头官僚问责制问题。一方面，自上而下的ICT限权思路仅关注了约束性问责制，而忽视甚至附带扼杀了对街头层面尤为重要的赋能性问责制[18-19]；另一方面，即使是面临ICT强化的约束性问责制，街头官僚也并非被动的接受者，而可以作为能动的主体感知技术带来的街头环境和问责制变化，并做出相应的行为改变[6]。因此，将街头官僚研究的重点从自由裁量权转向更深刻，也更全面的问责制问题显得尤为重要。正如Wilson（1887）所说：“只要不是不负责任的，权力就没有危险。”[20]
鉴于宏观问责制对街头官僚个体认知与行为的忽略或轻视，本文通过行为公共管理视角对个体感知和行为的洞见，首先结合传统街头官僚研究与行为公共管理视角下的感知问责研究，厘定街头官僚可问责性的含义，使其成为有效的分析性概念；其次从宏观技术与制度视角、中观组织与 ICT类型进行理论述评，并将微观感知问责与应对/问责行为补充进街头官僚问责制的既有理论框架之中；最后构建行为公共管理视角下ICT与街头官僚问责制的理论分析模型，以弥补既有街头官僚问责制理论“致广大有余而尽精微不足”的缺憾。本文第二部分旨在阐明理论分析的概念基础。回顾李普斯基经典著作中的街头隐喻、街头官僚问责制的群际关系与行为模式取向，以及感知问责的事实可能性和价值适当性维度。第三部分旨在从文献脉络中定位行为公共管理视角。在述评ICT “限权—赋权”争论的基础上，梳理宏观的技术制度视角、中观“生产型—应对型”组织类型和“信息化、通信类、计算类”ICT如何影响了街头官僚可问责性的不同维度，并提出微观问责感知与应对/问责行为的研究方向。第四部分在总结前文的基础上构建行为公共管理视角下数字时代街头官僚问责制的理论模型，并在第五部分进行未来研究展望。
二、“街头”隐喻与问责制
（一）“街头”隐喻
“街头”的概念包含着丰富的隐喻。李普斯基于1980年首次出版的《街头官僚制：公共服务中的个体困境》一书常被认为是行政学中街头官僚理论的奠基之作[21]。街头官僚个体（Street-Level Bu- reaucrat）有两种理解：一种是“公民经常与之互动的公职人员”，这是这个术语简单而常用的方式，但这种定义往往仅将街头官僚作为研究背景，而非研究主题[9]；另一种则是“在特定条件下工作的特定类型的公共雇员……街头官僚在工作中与公民互动，拥有自由裁量权，但由于资源紧张、目标冲突等工作结构的限制，他们不能按照理想的实践概念工作”。由于后一定义特别强调街头官僚所处的工作环境的特殊性，因而更贴合“街头官僚制”这一理论概念中“街头”的微妙含义，即李普斯基最初的意图[5]。
作为官僚制的修饰语，“街头”的概念并未被李普斯基清晰界定，而是以“与权威所在的中心的距离”的模糊说明呈现，散见于全书各处。“街头”的直观含义是指街头官僚的工作往往在大街小巷，而非决策会议室开展。其背后有着多重隐喻：一是领导/机构的权威会受到街头官僚的抵制。二是即使街头官僚愿意服从，也要面临情况多样性超出事前计划的情形，例如现实的资源紧张与理想实践的差异，尽管某些情况可以通过“惯例/常规（Routine）”简化。三是亲临现场意味着直接、快速回应的压力，而非从容地与领导商讨或关起门来的深思熟虑。四是直面非自愿客户①，面临权威被挑战、人身或心理安全等风险。五是街头官僚所面临的政策目标的潜在冲突、模糊与公共服务质量绩效测量的困难[5，22]。这些隐喻共同构成了街头官僚自由裁量权与权威控制的张力：在没有明确命令、考核、监督，或即使有也会与街头工作困境冲突而失效的情况下，街头官僚会运用自由裁量权发展出一套独特的、稳定的、共通的行为模式以应对（Cope）街头环境[23-25]。这种街头环境与街头官僚个体行为的联系，可以近似理解为街头官僚制（Street-Level Bureaucracy）的一部分②。街头官僚制的特殊性，决定了保障街头官僚问责制问题要比限制自由裁量权问题更复杂。
（二）街头官僚问责制与感知问责
问责制（Accountability）概念从经济领域的财务会计演变为公共问责制的过程中，透明、民主、回应性等含义不断被纳入其中。其含义过宽甚至成为一个有关善治的松散概念和模糊形象的垃圾箱，因此Bovens（2007）试图以一种社会关系取向来重新限定公共问责制，以保持其作为分析概念的有效性[26]。其实李普斯基很早就以类似方式定义街头官僚的问责制：“对街头官僚的问责制本质上意味着街头官僚回应合法性权威或影响的可能性……首先，问责制是一种人际或群际关系，可问责性总是体现为街头官僚对某些人（群）的具体关系，而非缺乏明确主体的抽象概念……其次，问责制指向一种行为模式，只有行为模式存在且可预测时问责制才能存在。”[7]160
这一定义的人（群）际关系与行为模式取向可以自然导出两点推论：第一，问责制的人际关系取向，意味着不同的问责主体在街头官僚问责制中具有差异性影响。按照问责主体的差异，街头官僚问责制可以分为三种：基于行政授权的，以行政上级为问责主体的行政问责——这是行政“限权—赋权”争论所处的思路；基于服务公众的利他主义神话的，以民众为问责主体的社会问责；基于维护民众利益的职业精神的，以专业规范和同行为问责主体的专业问责[4][5]71-75[27]。社会问责和专业问责很早就以“公民代理人”的形式出现于街头官僚的文献中[28]。关于法律问责，除少数执法人员外，街头官僚一般较少考虑直接将法律视为问责主体，因而在街头官僚问责制中较少考虑。至于政治问责，西方语境中的街头官僚所强调的专业性使其试图与政治官员保持一定距离，因此较少关注对街头官僚的政治问责[27]。而中国党政统合的语境下，对街头官僚的政治问责与行政问责区分并不明显。
第二，由于问责制本质上是一种行为模式， “试图改善问责制的努力只有在改善行为模式时才能成功[5]160。”街头官僚制不同于韦伯式官僚制[29]。街头官僚制的“官僚制”属性要求用一套规则和权 威结构[5]3-26限制作为政策执行者的行政官僚，以保 障授权性自由裁量权合乎规则地行使（被动责 任），即约束性问责制[18-19]。而街头官僚制的“街头”属性强调规范的有限性、滞后性与现实的复杂性、多变性之间的张力[30]，要求作为政策再制定者和公 民代理人的街头官僚主动灵活调整、保持对民众 的回应性[28]，以保障生成性自由裁量权合乎各类价 值地行使（主动责任），即赋能性问责制[18-19]。针对 授权性的自由裁量权，约束性问责制可以在行政 问责制内部确立相对清晰的目标，使用易于操纵 的行政命令、监督、考核奖惩等控制手段，准确观 察某一行为、将其归因于特定个体官僚、按照清晰 的标准评估其表现等。但街头官僚还因其特殊工 作环境而拥有生成性的自由裁量权，这让管理者 难以依靠行政问责处理街头官僚层出不穷的应对 策略，陷入象征性问责困境[5]159-172，这就要求赋能性 问责制。相较于韦伯式官僚制的机械服从假定，街 头官僚制的灵活调整让问责制更具挑战。在“街 头”隐喻之下，无论是旨在控制服从的约束性问责 制，还是旨在调整回应的赋能性问责制，皆非仅依 靠客观制度和技术手段就能实现。问责制只有被 街头官僚感知、接受，并产生预期的行为转变，才 能有实质性结果。行为公共管理视角将感知问责 作为切入点，为理清街头官僚问责制内涵，构建 ICT类型、不同主体对街头官僚可问责性的感知，以 及问责行为或应对行为之间的理论联结提供了有益补充。
感知问责（Felt Accountability）的概念作为连接宏观问责制度与街头官僚微观个体行为之间的 “桥梁”，弥合了两者之间的鸿沟[27，31]，并有望解决传统问责制判断标准不清的问题。感知问责是指：“一种隐性或显性的期望：认为个体的决定或行动需要向某些重要问责主体解释，将受到某些重要问责主体的评价并受到相应的可能的奖励或惩罚。”[31-33]从概念归属来看，感知问责属于一种社会认知，即对各种信息的注意、解释、判断与记忆的过程[34]，强调对可问责性的主观认知与解读。既有的街头官僚可问责性包含事实可能性和价值适当性两个方面，且对于不同的问责主体而言是不完全一致的。所谓事实可能性，是“我”对问责客体被某问责主体问责，即被要求解释、受到评价和奖惩的事实（概率）判断。其归结了可归因性（行动和某街头官僚个体的关系明确）、可观察性（街头官僚行为可被外人看到）、可评估性（基于标准评级）、可回答性（街头官僚为行为提供合理解释或借口）和结果性（街头官僚所得奖惩与行动相符）等维度[35]。价值适当性是“我”对谁是重要的问责主体的价值判断。其归结了合法性（问责主体是否具有问责的正当依据）和专业性（问责主体是否具备问责的知识技能）等维度[36]。本文认为“我”既可以是作为问责客体的街头官僚，亦可是问责主体。在分析街头官僚问责制的微观实现机制时，感知问责这一认知层面概念兼具严谨性与包容性。因而其一方面有助于理清街头官僚问责制的基本内涵，另一方面也便于联结既有的街头环境、信息通信技术以及问责或应对行为，从而适合分析数字时代ICT对街头官僚问责制的影响。
三、理论述评：数字时代的ICT与街头官僚问责制
Snellen（2002）认为现代公共行政两个最重要的发展就是ICT的应用，以及横向网络关系对垂直指挥控制关系的逐渐替代[37]。这种发展同样体现于数字时代街头官僚的问责制中：ICT的应用在解决街头官僚问责方面被寄予厚望；治理理论的兴起将街头官僚的问责主体拓展至更广泛的社会主体[8]，且二者呈现相互影响的态势。为了理解数字时代ICT与街头官僚问责制的关系及演变，既有研究提出了技术与制度的宏观视角，并呼吁从组织和技术类型的中观视角分类讨论。然而这些因素如何影响街头官僚个体的微观认知行为过程却长期被忽视，行为公共管理视角最初正是利用对个体和群体心理、行为理解的最新进展，从个体行为和态度的微观视角，对公共管理进行跨学科分析[3]，以求解决公共管理理论“致广大有余而尽精微不足”的缺憾[2]。近来，行为公共管理视角愈发重视将微观层面的个体认知与行为嵌入宏观层面的政策、制度、文化情境中，形成科尔曼之舟（Coleman Boat）的循环[38]。因此从行为公共管理视角理解并不意味着对传统理论视角的替代，而是一种有益的补充。
（一）ICT与街头官僚问责制：技术与制度的宏观视角
20世纪末以来，ICT的发展和应用，深刻影响着公共部门和整个社会的理念和改革。Bovens和 Zouridis（2002）提出了经典的“街头官僚制—屏幕官僚制—系统官僚制”演变框架。随着ICT角色功能以及街头官僚在事务中的介入程度变化，街头官僚制中开放的自由裁量权受到固定的、结构化的电子流程约束，街头官僚居于屏幕之后，街头官僚制逐渐转变为屏幕官僚制；当自动化系统和算法进一步发展，ICT决定了整个公共服务流程，街头官僚被完全排除，则产生了系统官僚制[14]。ICT对街头官僚的影响在此经典框架（见表1）的基础上成为一支重要的理论脉络。大量研究讨论了不同的客观技术如何影响街头官僚的自由裁量权，形成缩减论和赋能论两种观点[15]。其中缩减论认为， ICT会替代街头官僚在国家与公民间的中介位置，将街头官僚排除于决策和实施过程之外，并通过强化监督消除街头官僚的自由裁量权[14，37，39-40]。其隐藏观点是支持约束性问责制。赋能论则认为ICT为街头官僚提供更多行动资源而非限制其自由裁量权。例如远程监控使管理者远离一线而无法有效识别违规的非正式行为，或者ICT被街头官僚按照其原有工作模式、专业判断或刻板印象而被调适[15，41]。其隐藏观点是支持赋能性问责制。
部分学者认为上述争论源自其未能超越简单的技术“限权—赋权”[10，15]，关注其背后更宏观的技术与制度关系。其中三种理解技术影响的视角比较典型，可以用于理解ICT与街头官僚制的关系。一是街头官僚制的转变实质上是“数字时代治理”的一部分，即数字化过程（Digitization Processes）③。这一视角特别强调基于ICT的变革在管理系统以及公民互动中支撑、整合官僚适应方面的核心重要性；同时强调这种影响并非以直接的技术决定的方式产生，而是通过与信息系统相关的广泛的认知、行为、组织、政治和文化变化产生[1]。但是这一视角隐含的假定是：技术对制度具有单向影响，技术对制度而言基本是外生的。这一视角对技术影响的微观过程隐而未述。二是社会物质（Social Material）视角，街头官僚一方面获得ICT带来的可供性（Affordance），另一方面又受到ICT本身的限制，新的需求会驱使街头官僚采用新技术，进而面临新一轮的可供性和限制，形成一种渐进的互叠（Imbrication）[10]。这一视角纳入了技术与制度的动态双向互动，但仍将ICT视为一种客观技术，即技术本身的特性等同于街头官僚对其的应用，且未说明新需求来自何处。三是技术执行（Enactment）视角，街头官僚的感知和行为受到认知、文化、社会网络和正式规则的塑造，并按自己的方式调整客观的ICT，将其用于执行现有官僚惯例（Routine）或网络关系，这种技术执行又会引起制度结构的微妙变化以适应新技术，变化的积累将会产生剧烈的结构和权力转移[11]76-93。这一视角在提供对技术—制度—行为关系的总体性理解的同时，弥补了技术采纳的微观行动过程。但这一微观过程中的认知与行为特征仍待发掘，即从行为公共管理学视角进一步分析ICT与街头官僚感知问责及行为模式的关系。
（二）ICT与街头官僚问责制：组织与技术类型的中观视角
相较于宏观抽象的技术与制度视角，亦有学者试图从中观角度理解ICT与街头官僚问责制。组织类型一方面从主要任务类型的角度决定了街头官僚可问责性的事实可能性维度，另一方面也从社会规范的角度影响了街头官僚可问责性的价值适当性维度。Wilson（1989）曾以“活动（Output）—后果（Outcome）可衡量性”的分类框架，将公共组织分为生产型机构和应对型机构等四种类型12]（见表2）。这种机构类型的划分实际上体现了前述第一种更宽泛的街头官僚机构（及个体）的定义，即与公民互动的公共机构[5]xvii。而在Lipsky（2010）对特殊工作环境的强调中（前述第二种狭窄的定义），街头官僚机构更像是应对型组织：由于特殊的工作环境，对街头官僚的问责制不同于一般官僚组织。在传统的街头官僚制中，行政问责制应首先明确组织目标，但街头官僚具体回应特殊个案的要求意味着无法确定机构的偏好顺序；工作记录由街头官僚粗略且带有防御性地进行，因而街头官僚拥有信息优势；意在加强问责制而对某些政策的收紧反而减少了服务提供、并削弱其他政策领域的问责制；街头官僚的服务质量难以有效测量[5]159-172。
Hupe和Hill（2007）在其基础上指出ICT对自由裁量权的影响取决于组织类型：生产型组织的自由裁量权被极大削弱，但应对型组织的自由裁量权仍得以存在[4]。随着ICT的发展应用，在活动和后果可观察评估的生产型街头官僚组织（如税务）中，街头环境已发生根本性变化：规则内嵌于算法中，街头官僚的工作流程已很难偏离组织设定；街头官僚的信息优势破除，对街头官僚的工作活动和后果的观察评估变得相对容易，行政控制得以强化[1，39]。对于生产型街头官僚组织来说，严格照章办事已经内含了全部的协调机制[11]47-50，相互调整的重要性只有在组织发生较大变革时才会凸显。因此通过ICT强化生产型街头官僚组织[12]的约束性问责机制是可行的，也有利于行政效率的提高。但在活动或后果不可观察评估的应对型街头官僚组织中，街头官僚仍要依赖生成性的自由裁量权，在这一过程中学习和解决问题，注重实效成果[4]，并发展和修改既有的行为程序[42]147-149。ICT的应用无法解决所有问题，而多被调适进既有工作模式中。对于应对型街头官僚组织来说，惯例只包含了一部分协调机制，另一部分协调则依赖于街头官僚生成性的自由裁量权。由于此类组织中的活动和后果都较难进行完美的观察评估，约束性问责的作用较为有限[5]159-172[43]。因而通过问责主体的赋能性问责激发街头官僚的能动性便显得更为重要。
相较于对组织类型的关注，公共管理学者对技术类型的关注较少。ICT常以涵盖性术语的形式出现，用于泛指信息加工和传输过程中的技术手段④。这模糊了不同类型的ICT对街头官僚问责制的差异性影响，因此有学者呼吁关注技术类型的差异[15]。技术类型主要影响了街头官僚可问责性的事实可能性维度，而较少影响价值适当性维度。ICT可以从最一般意义上分为信息化技术（或采集技术）、通信技术和计算技术[13]。其中信息化技术是指将各类信息转化为电子化、可机读的数据，这是计算和通信的基础。这类技术本身不直接缩减街头官僚的自由裁量权，但可以为问责主体提供丰富且相对廉价的行为信息，增强街头官僚行为的可观察性，强化街头官僚感知问责的事实可能性，便于约束性问责。例如用GPS监测一线警员的行动轨迹、用执法记录仪采集执法过程信息[40]。通信技术侧重信息在两点间的发送和接收，其对街头官僚问责制的影响较为复杂。20世纪90年代始，互联网技术在公共部门的应用经历了静态信息传播（信息上网）到交易互动（网上办事）的升级[44]。从信息传递看，通信技术极大降低了显性信息的传递、沟通成本，提高了社会对行政效率和公平的期待[1]，即提高了感知问责中可评估性维度所依据的标准，并使街头官僚的一举一动置于公共监督之下，提高街头官僚的可观察性[45]。从街头环境看，交易互动的通信技术催生了网上办事的制度变革，街头官僚自由裁量权受到预定流程的极大削弱[39]，街头官僚可问责性的事实可能性维度的各项指标得到实质提高，约束性问责制得以强化；线上公共接触，也减少了面对面沟通中的隐性信息，并改变了传统街头环境中“直面非自愿客户的威胁”和“即时回应压力”的假定，街头官僚可能感知到更少的来自客户的问责压力。
计算类技术侧重输入与输出间的算法。算法作为一套刚性规则外在于街头官僚，不像传统的官僚惯例（Routine）那样可以被街头官僚根据实际灵活地调整。从内部监督而言，算法可以帮助组织充分利用信息，快速分析街头官僚的工作表现，发现偏离机构目标的行为，节省监管者注意力资源，扩大监管深度和广度[40]。这类算法为街头官僚的行为施加了外在监督，强化了街头官僚感知问责中的可观察性、可归因性和可评估性维度。从服务递送而言，组织通过算法对服务流程进行标准化预处理，设定办事民众情形、备选决策[37]。街头官僚的选择被框定于预定选项之中，例外情形交给主管处置，从而缩减甚至消除街头官僚在服务递送过程中的自由裁量权[14]。约束性问责的客体已经前移：街头官僚问责制问题已转向算法问责制问题。从辅助决策而言，算法技术演变带来对街头官僚可评估性、可回答性和结果性的挑战。系统官僚制所讨论的算法尚止步于自动化专家系统，这类算法尽管比较复杂，但由于知识库的技术架构，算法规则仍相对清晰且可解释[13，46]。近年来机器学习，特别是深度学习等人工智能算法的发展，输入与输出间神经元层的内部逻辑对用户隐藏（黑盒模型）、庞大参数量超出个体认知限度、基于数据识别的模式特征不同于人的直观认知等技术特征⑤导致了深度学习算法的不可获取性、不可解释性[16，46-47]。街头官僚因而无法有效评估这类算法建议的合理性，也就难以提高行为的可回答性。类似地，监管者也难以评估街头官僚依据算法建议的行为的优劣，街头官僚所得奖惩也难以与其行为准确匹配。其后果一方面是街头官僚可能产生操作无力感和无意义感[48]，无力解决民众对算法系统的抱怨；另一方面则是仍按原有的专业判断决定是否采用算法建议[49]“，算法面纱”为街头官僚问责制增添了新的阻碍[50]。
（三）ICT与街头官僚问责制：感知与行为的微观视角
尽管传统的ICT与街头官僚问责制研究并未明确冠以行为公共管理学的标签，但对感知与行为的关注始终存在。街头官僚个体的态度和价值观在街头决策中起着重要作用[51]。在客户的建构过程中，街头官僚对利益和制裁的分配、互动情境的建构、客户角色的教导，以及对心理奖赏和惩罚的分派，无不涉及街头官僚与客户的感知，并塑造着他们的应对或问责行为[5]59-70。而ICT在公共部门中的广泛应用，增加了技术数据排斥宽容与同理心、街头官僚与公民心理距离扩大等风险[52]。近年来行为公共管理研究快速发展，围绕政府行为的心理与动机过程和公民对该输出的体验与反馈过程，形成了“政府行为”与“公民体验”的双轮模型[2，53]，可为数字时代街头官僚问责制提供直接或间接的借鉴。
从政府端来看，在分析ICT对微观网络中街头官僚问责制的影响时，行为公共管理视角侧重街头官僚在政策实施中的认知、情感、态度和应对行为[2，54]。从强化约束性问责制，保障街头官僚严格执行规则看：首先，信息化技术使街头官僚行为被更多观察，其感知问责更高，行为会更谨慎；其次，通信类技术减少了街头官僚与民众的直接接触，减少由街头官僚对客户性别、种族等无关特征的态度所造成的系统性歧视[55]；最后，在认知负荷较高时，算法为街头官僚提供了“放弃思考”的机会，产生自动化偏差问题，强化严格执法风格[17，56]。但感知自由裁量权的减少，也会降低其政策执行意愿[57]；算法也可能提供道德缓冲，甚至充当掩盖街头官僚决策的借口[16]，从而弱化约束性问责制。而从改善赋能性问责制，要求街头官僚适当回应个案、维护个体正义看[58]，街头官僚个体需要具备认知—态度—行为层面上的各种条件：一是街头官僚要认识到公民实质性的个体需求[5]190，但ICT带来的虚拟互动，减少了传统街头互动中的接触交流，微妙的肢体语言、情绪、语言逻辑等亲知知识（Knowledge by Acquaintance）变得难以获取[59]。二是街头官僚在认知和情感层面认可这些个体需求[5]189-190，但ICT的应用是否通过减少互动的方式弱化街头官僚的同情心和同理心仍待实证检验[60]。三是街头官僚拥有一定自由裁量权和自我效能感，能在行为上有效回应公民个体需求，而自上而下的ICT应用可能给街头官僚带来工作异化，即对其工作感到无力和无意义[61]，从而弱化街头官僚对赋能性问责制的主动回应。
从公民端来看，在分析ICT对微观网络中街头官僚问责制的影响时，行为公共管理视角侧重公民对公共服务和决策的认知、情绪体验与问责行为[2]。尽管公民希望街头官僚能兼顾严谨性与灵活性[62]，但民众对街头官僚的问责主体作用如何落实仍有待考察。传统街头官僚理论中，民众主要以非自愿客户形象存在，而非重要参照群体。但随着街头官僚问责制所嵌入的更广泛的社会背景发生变化，治理理论兴起、ICT赋能自媒体监督，公民作为问责主体的地位愈加重要[8]。相较于行政上级基于权力的问责，公民对街头官僚的问责行为，由于往往缺乏制度保障，因而受街头官僚可问责性的影响更大。遗憾的是，从公民端考察问责行为的研究似乎并不多见，相关研究可以提供潜在推论。首先是公民问责街头官僚的价值适当性，即公民认为问责街头官僚的合法性和专业性。例如算法为街头官僚提供的道德缓冲[16]，可能也让公民认为是算法而非街头官僚应为决策负责，进而认为自己对街头官僚的问责缺乏合法性。类似地，“问责主体与问责客体的专业性相当时，问责客体所付出的认知努力才较高”[32]，可能推论到“公民感觉自己的专业性与街头官僚相当时才可能投入问责”。有研究发现，即使在电子政务比较发达的地区，弱势公民面对新技术也会有较低的自我效能感[63]，这可能进一步影响公民对问责街头官僚专业性的判断。其次是公民问责街头官僚的事实可能性，即公民认为的街头官僚的可归因性、可观察性、可评估性、可回答性和结果性。通信类技术一定程度上打破了街头官僚的信息垄断，提高问责街头官僚的事实可能性。公民得以了解街头官僚的行为模式，要求回应、进行评价并给予奖惩。但减少干扰性信息和简化专业性信息，以提高信息可用性、防止信息过载[64]，成为公民问责街头官僚事实可能性的新前提。缺乏可解释性的深度学习算法模糊了街头官僚与算法的责任关系，极大挑战了公民问责街头官僚的事实可能性，尽管这类算法的决策恰因缺乏公平性感知和接受度而亟须公民问责[47]。
四、模型构建：行为公共管理视角下的数字时代街头官僚问责制
街头官僚制在严格照章办事的韦伯式官僚制之外，为我们揭示了相互调整之于公共管理的重要性。官僚组织协调的功能一方面体现于“官僚制”所要求的规则和权威结构，即规则、惯例等工作程序[11]47-50[42]162；另一方面则体现于“街头”所要求的规则与实践间的相互调整，即灵活的生成性自由裁量权。ICT系统内嵌规则的固化，在强化约束性问责制的同时亦产生破坏赋能性问责制的风险，但我们对此仍知之甚少。行为公共管理视角有助于我们理清街头官僚可问责性的含义，并指导对数字时代街头官僚问责制的未来研究。图1总结了行为公共管理视角下ICT与街头官僚问责制的理论分析模型。在宏观的行政制度、文化、意识形态等社会背景下，客观的信息通信技术通过行政领导自上而下的技术采用与制度变革（成为被执行的技术），进入数字时代街头官僚问责制模型中。行政领导将技术与制度变革引向强化街头官僚可问责性的既有路径，并塑造着街头环境和公民问责的选择架构。街头官僚基于街头环境中的感知问责做出相应的应对行为；而公民则基于对街头官僚可问责性的感知做出相应的问责行为。
首先，行政制度、文化、意识形态等宏观背景意味着在不同国家和地区，信息通信技术对街头官僚问责制的影响可能走上不同的发展路径。例如应用类似的警务预测算法时，行政文化强调等级控制的德国走向了“算法铁笼”模式，而行政文化强调专业判断的荷兰则走向了“算法同事”模式[65]。因而即使行为公共管理研究往往从微观着手，也不应忽视微观感知与行为背后更广泛的社会背景。其次，客观的信息通信技术的类型，框定了其对街头官僚问责制的潜在影响范围。其背后的含义是，讨论ICT对街头官僚问责制的影响时，需要更为具体的技术应用场景，以对ICT这一涵盖性术语进行有意义的区分[13]。再次，从客观技术到被执行的技术，体现着行为公共管理视角采取的技术—制度—行为互动观。信息通信技术为行政领导提供了强化约束性问责制的工具，但技术的影响并非单向的，而是被不同使用者选择、执行、调适并与制度变革结合[11]。最后，被执行的技术塑造了街头官僚的可问责性，并影响街头官僚的感知问责与应对行为，以及公民的感知街头官僚可问责性与问责行为。第一，行为公共管理视角下的感知问责，有助于相对明确地理清街头官僚可问责性的评估标准，从而成为有效的分析概念。第二，街头官僚在感知问责的影响下，产生亲客户行为[24]或失责型行为[19]等应对行为；而公民亦可能依据其对街头官僚可问责性的感知，进行质问、评判、给予奖惩等问责行为。第三，街头官僚的应对行为受到街头环境或组织类型的约束，例如在生产型街头官僚组织中，街头官僚传统的应对行为受到ICT的极大限制，但在高感知问责的驱使下，也可能积极作为[66]。而公民的问责行为除了理性计算的感知问责驱动外，也可能受情绪、认知偏差等非理性因素影响。
五、结论与展望
在公共管理及公共政策领域，近十年的潮流之一是“行为转向”：借助行为视角观察和解释公共管理现象，利用行为洞见设计和完善公共政策工具[67]，并向行为治理方向发展[68]。在ICT飞速发展的数字时代，对ICT影响的研究不仅应分析整体系统，还应分析个体行动者的行为、态度和认知[69]，以夯实数字时代街头官僚问责制的微观基础。首先，本文回应了将行为公共管理研究拓展到街头官僚领域的呼吁[3]，回顾了街头官僚理论对微观互动情境的“街头”隐喻、约束性问责制和赋能性问责制，以及问责制的群际关系与行为模式取向，从行为公共管理视角进一步归纳了感知问责的事实可能性与价值适当性两个维度[7]160[35-36]，及其弥合宏观问责制与街头官僚微观个体行为间鸿沟的潜力[31]。其次，本文从行为公共管理视角回顾了超越ICT对街头官僚的“限权—赋权”争论的三种技术影响视角——数字时代治理[1]、社会—物质视角[10]、技术执行框架[11]，这构成了数字时代街头官僚问责制的宏观技术与制度观；梳理了ICT影响街头官僚问责制的两类边界条件——“生产型—应对型”街头官僚组织类型[4]和“信息化、通信类、计算类”ICT类型[13]，这构成了数字时代街头官僚问责制的中观组织和技术条件；提出了ICT影响街头官僚问责制的个体感知与行为途径——“政府端—公民端”的问责制感知与行为，这构成了数字时代街头官僚问责制的微观基础。
需要指出的是：第一，限于主题和篇幅，本文着重分析了行政问责和社会问责这两种问责关系的一部分，街头官僚如何同时应对多重问责关系仍有待进一步探索[22，70]。第二，尽管感知问责在街头官僚问责制中占有重要地位，但在解释ICT对街头官僚行为的影响时只是一部分因素。例如，当街头官僚认为其面临的问责要求缺乏合法性时，很可能伴随着抵触甚至愤怒情绪，这些情绪变化可能反过来影响街头官僚的认知和行为模式，产生应激等自我保护行为。未来在通过实证研究深入探索感知问责的影响因素及作用机制的同时，还可以分析相关的情绪、动机、行为倾向因素等，并讨论何者对解释街头官僚的行为更为关键，在此基础上利用行为科学的洞见通过助推和助力等方式促进街头官僚准确执行决策、灵活回应个案[71]。第三，本文也未继续深入考察感知问责的负面后果，例如实证研究发现，过强的外在问责会排挤街头官僚帮助公民的内在动机[70]；高感知问责在导致较高工作投入和组织公民行为的同时，也会导致较高的情绪劳动和工作焦虑[33]。第四，在政府往往缺乏足够的ICT开发能力而不得不进行公私合作的背景下[72]，私营部门人员承担传统公共部门街头官僚任务，会产生牟利与监管角色冲突等新的问责制问题[73]。
综上，数字时代下ICT发展给街头官僚问责制提供了新的挑战和机遇。对街头官僚问责制的研究，应超越行政问责的技术理性与权威服从而回归街头，关注微观关系网络中的赋能性问责制。特别是从行为公共管理视角展开，探究ICT发展如何改变街头官僚与问责主体的互动情境，进而影响其感知问责与行为模式转变；以行为科学洞见赋能组织，探索改进街头官僚问责制的“行为”方案[74]，夯实街头官僚问责制的微观基础。
为方便编辑，文中参考文献及注释省略。
来源：张书维,张梓丙,王戈.行为公共管理视角下的信息通信技术与街头官僚问责制：理论述评与模型构建[J].甘肃行政学院学报,2024(01):16-27+124-125.
