指标问责:乡村治理中的数字化机制及其实践

刘天文

[摘要]近年来，乡村治理中逐渐形成以“指标问责”模式为导向的数字化治理机制。政府搭建数字化系统平台，试图将治理工作和任务量化为可操作的数字指标，并以量化绩效考核的方式压实基层干部的责任，同时也会借助数字技术手段对基层干部进行全景式的过程监控。这不仅加大了对基层干部的问责力度，还强化了乡村治理的过程管理。“指标问责”机制形塑出基层干部“经营指标”的数字化应对行为，即通过完成指标、制造指标、生产指标、包装指标来实现对数字指标责任的消解。“指标问责”在乡村治理中有着独特的运作逻辑，刚性化、确定性、单一性、设置偏好等特性使其容易陷入过度迷恋和依赖指标的陷阱，进而消解治理效能。应当积极推动“指标问责”与基层社会、治理情境之间的适配，在为基层干部创造良好激励环境的同时充分激发治理效能。

[关键词]数字乡村；技术治理；指标问责；乡村治理现代化

一、问题的提出:数字社会中的指标治理

随着互联网、云计算、物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术的快速发展，人类社会在经过工业社会、信息社会之后逐步迈入数字社会。在数字社会中，日益强大的系统、综合技术以及大数据将社会连接在一张复杂紧密的网中，一个日益量化的社会逐渐形成，越来越多的社会活动被捕获并以数字信息的形式记录下来，然后被技术系统分类、存储和处理。[1]指标迎合了对数字、排序和可比数据的需求，从衡量我们的睡眠和锻炼，到衡量我们的社会交往活动、交易行为和工作表现，再到衡量全球金融体系和治理现状，发展为数字社会治理中一个复杂而突出的重要组成部分。[2]指标已经深深地嵌入整个社会生活以及社会治理体系。巴尼特等人认为，数值只是一个数字计量单位，而指标则是与一个或多个目标捆绑在一起的数值（例如GDP），可以用来衡量特定目标的实现程度。[3]戴维斯等人将指标定义为一组按等级排序命名的数据集合，它表示不同单位过去的或预计的表现。指标的产生实际上就是将一些复杂社会现象加以简化、数字化，形成简化的、可处理的数据集合，用来衡量特定的分析单位（如国家、机构或公司），参考一个或多个指标来评价该单位的表现。[4]

由于指标能够提供客观的测量答案，而不受外界因素的干扰，所以它越来越被视为一种中立的、科学的测评工具。世界各国都在利用大数据和算法系统提供的指标来约束公民、分配预算、应对流行病、评估生态环境，并通过各项科学的指标来展示这些行动的合法性。[5]指标的使用逐渐成为国家治理和社会治理的一个突出特征，指标被用来衡量治理过程中的各个要素，包括腐败、公民自由、种族冲突、法治、司法效率和官僚主义弊病等，甚至有一些指标倾向于通过精确的体制安排来衡量政府的效率，例如公务员制度中的人数和薪酬结构以及政治结构的各种特点。[6]总的来说，当指标承载着某种治理意志时，指标便构成一种新的治理模式，国外学者将这种治理过程概括为“指标治理”（GovernancebyIndicators）[7]。

指标治理也是中国式现代化进程中一种既独特又常见的治理机制和政治现象。在中国的治理场域中，指标治理作为一种简化的技术治理方式，是在行政主导、对上负责的体制中，为了解决委托-代理关系中的监督和激励问题、保证政策有效执行而产生的一种治理机制。[8]51

在中国古代的政治体制运作中，就能看到指标治理的影子。秦朝通过“车同轨，书同文，度同制，行同伦”的技术化制度安排，建立起统一的计算衡量指标，为国家的长期统一奠定了基础。明朝创造了“鱼鳞图册”，使得全国的土地和户口情况通过指标和图册变得清晰化。清朝时期，精确的数字指标管理已经成为朝廷为地方划分赋税征收和存留比例的重要手段。[9]指标的运用使得中国在秦朝时期就具备了现代国家的特征，不仅具备理性化的行政官僚体系，而且国家整齐划一的程度远超罗马帝国。[10]

进入21世纪后，互联网、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术的不断发展使得指标与治理体系的融合更加可行。指标获得技术的加持后能够更加便利地渗透到国家及社会治理的细节中，指标治理已经成为当前科层体制和治理体系运作的重要特点，同时也引起了学界的广泛关注。目前，学界对指标治理的讨论分散在压力型体制、行政发包制、目标责任制、数字管理和项目制等议题中，并未形成较为成熟、独立的研究主题。已有的研究主要从以下几个方面来对指标治理展开探讨:

一是将分析视角聚焦于指标的生产和变迁过程。陈那波、陈嘉丽对某省“十四五”民政规划指标的制定进行细致分析，发现“绩效获取”“风险规避”两大要素会影响决策主体在指标生产过程中的态度和行为，进而导致不同类型指标的出场与退场。[11]黄晗、燕继荣的研究则指出，指标治理经历了政治指标、经济指标、预期性指标和约束性指标四个主要发展阶段，逐渐拓展运用到更加广泛的现代社会治理领域。[8]47

二是将分析视角聚焦于指标在治理实践中的运用。吴清军研究发现，国家试图通过指标治理等技术来推动劳资双方关系的法制化和契约化，以实现对基层产业秩序的治理。[12]周黎安、刘冲等人则从各级政府的经济发展五年计划和年度计划出发，揭示了经济增长指标从中央到基层政府“层层加码”的实践运作。[13]

三是将分析视角聚焦于指标治理的理论与现实反思。黄晗发现，环境指标作为约束性指标，拓展到跨域性、复合性的新型治理议题时，表现出明显的效果失灵。[14]王雨磊通过考察精准扶贫中的数字指标技术实践，发现数字下乡过程中出现了“数字悬浮”的问题。[15]董石桃、董秀芳发现，在数字治理过程中，基层干部面对各种指标任务，容易出现“拼凑应对”偏差，从而引发各种数字治理形式主义。[16]张乾友则发现，承认式权威的获得使指标从决策工具转变为治理技术，进而使得整个治理过程中所涉及的主体在运用指标的同时也受指标所困，陷入一种“被指标治理”的模式。[17]

另有学者将焦点从科层体制内部转移到跨越科层体制内外的政府购买服务领域中的指标治理及其有效性问题。刘帅顺、张汝立发现，在政府购买服务的指标治理场域中，政府、社会组织和第三方对权力、规则及信息资源的垄断增加了三方主体的行动耦合难度，而利己化的工具理性策略造成了指标治理失灵。[18]黄章龙发现，服务外包中的指标治理存在自反性悖论问题。[19]

已有的研究为我们认识和理解作为一种国家治理机制的指标治理在公共决策、社会治理中发挥的功能和作用提供了重要的理论启示，但后续的研究拓展还比较缺乏。一方面，既有研究通常将“指标”作为独立的要素展开分析，关注指标本身，而往往忽视“指标问责”机制，尤其未将指标治理放在数字化乡村治理机制中进行分析。而实践中，数字技术的发展使得问责更加便捷，催生了“指标问责”的数字化机制，强化了乡村治理的“过程管理”属性。另一方面，已有的研究主要从宏观层面展示指标治理的实践关系和运作逻辑，而比较缺乏对于微观层面的指标与基层政府、基层干部之间互动关系及其复杂机制的关注。现实中，笔者在各地调查时发现，在“指标问责”数字化机制下，基层干部“经营指标”的行为在乡村治理中时有发生。

有鉴于此，本文尝试在上述两个方面进行拓展研究，将分析视角聚焦于数字化乡村治理过程中的“指标问责”机制，并基于笔者本人及所在研究团队在C市W区、L市S区和Y区、H市J区、G市Z区所作的对乡村数字化系统平台的调查分析①，试图回答以下几个问题:一是“指标问责”数字化机制何以形成，其治理效应如何；二是在“指标问责”机制下，基层干部如何展开行动应对；三是数字乡村治理中“指标问责”的运作逻辑是什么，实践困境如何化解。

二、指标问责:乡村治理中的数字化机制及其治理效应

杰瑞·穆勒发现指标的显著特征是以“问责制”为标志的绩效测量，例如警务、学校、医院、企业等机构通常采用绩效指标来作为奖惩基础，并由此提出了“指标问责制”。[20]“指标问责制”强调通过收集绩效测量指标并公之于众来使机构真正负起责任。这样一来，那些能够简化、适合标准化测量的东西就成为绩效考核的重要指标。当前，在日益量化的数字社会中，“指标问责制”被逐渐引入现代国家治理体系中，成为基层干部行为监督和治理绩效考核的重要数字化机制。

（一）乡村治理中的“指标问责”机制

近年来，随着数字乡村建设的推进，许多数字化、信息化和网络化的技术治理方式被运用到乡村治理当中，日益成为乡村治理的核心要素。但在实践中，这些数字技术治理方式容易成为上级监督下级、中央监督基层、国家监控社会的重要手段，村庄中的各类数字化系统平台实际上就是上级监督基层、推动工作的重要途径。[21]与此同时，便捷、高效的数字技术手段使问责变得更加容易，问责的机制和方式也逐渐变得更加“技术化”，乡村治理过程中逐渐形成了以“指标问责”模式为导向的数字化治理机制。我国乡村治理实践中，“指标问责”机制的形成经历了指标设置、指标下派、指标执行和指标考核四个阶段。

一是指标设置。在“指标问责”机制中，指标的设置主要表现为政府将各种行政任务、目标、责任等转化为可测量的指标体系，以实现对基层干部的量化考核。例如，L市Y区为了落实网格综治工作，给网格员设定了每天的任务和工作量化指标，建立起量化指标考核细则（详见表1）。具体来看，将网格员（通常由村干部兼任）的工作分解为工作出勤指标、对象管理指标、事件处置指标、数据质量指标、上报质量指标、网格建设情况、拉练指标，并通过赋分来设置每项指标的权重。通过量化的指标设置，政府可以更好地将各类工作任务分解，借助工作任务的可测量性来提高基层行政的效率，进而推动行政目标的实现。

二是指标下派。在指标治理中，传统的指标下派方式主要是通过“包干”的方式将指标定额下派到基层干部手中，较为强调指标的完成，而不重视完成的过程，比如城乡居民医疗保险参保征缴工作，基层干部只要完成要求的指标即可。而在“指标问责”机制中，指标下派是通过数字化系统平台来实现的，基层政府完成指标设置以后，会通过“系统派单”的方式将指标任务下派到基层干部手中，基层干部不仅要按照系统要求去完成相应的工作任务指标，还要接受数字化系统平台的全过程监控，其工作任务指标是否完成，以及完成的进度，在系统中都可以清楚地看到，这样非常便于问责。例如，L市Y区的村干部和网格员配有专门的手机，手机里按要求安装了多个工作App。通过这些App，基层政府能够便捷、快速地将工作指标下派到村庄，并实时监控基层干部完成指标的进度及相关情况。

三是指标执行。基层干部作为乡村社会中的主要治理行动者和最终责任主体，既要完成自上而下的行政任务，又要回应自下而上的群众诉求。在“指标问责”机制下，基层政府通过数字化系统平台将任务指标下派到村庄，村干部需要在数字化系统平台上“接单”，然后对每一项工作指标进行处理、反馈，形成闭环。在这一过程中，“指标问责”机制逐渐成为基层政府推动工作、落实工作的越来越重要的方式，而村干部成为指标执行的主体。受制于指标量化考核，村干部的工作也越来越偏向于完成或落实各类工作指标，系统派送什么任务，村干部就做什么事。

四是指标考核。指标在运作过程中并不是简单地被设置、下派和执行的，政府还需要对指标执行的全过程进行绩效考核。事实上，在网格化治理的实践中，政府在各项指标中进一步细化了绩效考核指标，将任务指标与基层干部的绩效挂钩，以此推动基层干部完成各项指标。例如工作出勤指标中的绩效考核表现为:网格长出勤不低于2.5天/周、2小时/天，未达到要求每次扣0.5分；网格员每天巡查不少于4小时，巡查里程不低于3公里，未达到要求每次扣0.5分。对已走访的名单进行电话抽查，若情况不实，每家扣0.2分。总的来说，如果没有及时完成指标，或存在渎职情况，就会被扣分，扣分过多的网格员将面临问责、扣钱甚至辞退的风险。

实际上，“指标问责”在乡村治理中已经屡见不鲜。笔者在各地调研时发现，“指标问责”机制还体现在数字化系统平台的使用率、任务完成率以及注册量、在线率、点击率等量化指标考核上。总的来说，在数字化乡村治理实践中，形成了“指标问责”模式，政府将任务和工作分解为可测量的绩效指标，再通过数字化系统平台将任务、工作指标派发到村一级，并通过该平台对基层干部进行全过程的监督、问责，促使他们按时按量完成指标。

（二）“指标问责”的治理效应“指标问责”是一种新兴的数字化治理机制，在督促基层政府和村干部积极承担责任、服从安排、回应问题、主动作为等方面发挥着重要作用。传统的指标治理常见于国家的整体性规划之中（如“十三五”规划中的量化指标包含经济发展、创新驱动、民生福祉和资源环境等多个领域），其宏观性和目标导向性特征突出，具有鲜明的“结果管理”色彩。“指标问责”则多见于数字化乡村治理的实践过程中，它通过数字技术手段，将任务和工作分解成可测量的绩效指标，使其具备清晰化、可计量性、合乎逻辑性以及可问责性等特点，从而最终实现对基层干部的动态化监督和问责。总之，“指标问责”不仅强调结果的重要性，而且注重过程管理。

随着“指标问责”在数字化乡村治理过程中的不断凸显，产生了一系列新的治理效应，主要表现在以下两个方面:

其一，加大了政府对基层的问责力度。技术治理能够把社会看得更清楚。[22]在实践中，数字化系统平台的便利性拉近了上级与下级、中央与地方之间的距离，上级通过数字化系统平台，可对基层干部进行动态化、实时性、可量化的监督和问责。当前，国家通过技术治理手段，建立起一套精细化、技术化的考核问责制度，使得行政体系中的督查、督办、考核、奖惩更加清晰化、具体化，从而强化了对基层干部的政治问责。“指标问责”就是数字技术治理与考核问责制度相结合的体现，基层工作任务的可视化和可追踪性使得责任更加明确、清晰，追责更加精准、容易。

其二，强化了乡村治理的过程管理。“指标问责”的核心在于通过技术化手段，将行政任务、目标和责任纳入指标考核体系，这样不仅使任务目标变得刚性化，而且加深了基层工作的“过程管理”色彩。一方面，指标任务与绩效考核挂钩的逻辑让村干部的工作重心在村民和上级的“天平”中偏向于后者，村干部为了不被问责，只能花费大量的时间和精力去完成指标任务，这就压缩了基层的自主空间。另一方面，为了督促村干部完成指标任务，政府还借助卫星定位、摄像头等，通过轨迹监督、打卡、程序管理等手段，对村干部实施全景式的过程监控，导致村干部成为数字化系统平台和指标的附庸而丧失主体性。

总的来说，在数字化乡村治理背景下，政府通过引入现代数字信息技术来创新基层治理方式，以期更好地提升政府服务能力和治理效能。“指标问责”就是一种数字化的治理机制，政府试图通过量化工作任务的方式来使乡村治理过程变得越来越清晰化、数字化和技术化，同时，配套的指标绩效考核则十分便捷地将问责压力传向基层。政府在对基层干部实施量化绩效考核的同时，还会借助数字化系统平台来实现对基层干部行为过程的监控。“指标问责”与技术系统的并存使得一套严格的规则网络在基层撒开，不仅加大了对基层干部的问责力度，而且强化了乡村治理中的过程管理。

三、经营指标:“指标问责”机制下的基层干部行为

一般来说，问责的强度在很大程度上影响着政府官员的行为倾向。[23]当前，在“过程管理”突显的治理体系中，上级越是增加对下级的问责与督查，就越会强化下级规避责任的行为。[24]在“指标问责”机制下，强大的问责压力以及严格的过程管理使得完成任务指标成为基层干部的工作重心，如何有效地“经营指标”，从而避免被问责，就变得格外重要。具体来看，基层干部“经营指标”的行为主要包括完成指标、制造指标、生产指标和包装指标等方式，内含“责任规避”“责任转化”两大机制，是基层干部消解数字指标责任的关键。

（一）数字指标责任的规避机制

在“指标问责”的运作过程中，基层干部主要表现出“积极的责任承担”“消极的责任规避”两种应对行为，前者是通过积极主动地完成指标任务来消解责任，后者是在指标无法完成时采取“制造指标”（造假）的方式来规避责任。

1.完成指标:积极的责任承担

基层干部作为乡村社会中的最终责任主体，为了消解自上而下的责任，通常会选择积极承担责任。正如一些村干部所说，要想不被上级问责，就要积极完成上级下派的指标任务。面对上级下派到村庄的多种指标，村干部并非“胡子眉毛一把抓”，而是会将指标任务按照政治重要性、时间急迫性划分为刚性指标和弹性指标，根据指标的轻重缓急来选择完成的顺序。

刚性的指标通常带有很强的政治性，时间紧、任务重，其考核往往与基层干部的政绩以及绩效挂钩，属于必须完成的政治任务。因此，村干部不仅需要花费大量的时间、精力来应对，还会表现出“积极行政”的面向。C市W区的村干部反映，近年来村庄治理越来越指标化，动不动就要求保证开会率、到场率和签到率，而且每个部门都推出相应的App，并下派指标，要求每个村干部在规定时间内完成一定的注册量、使用率和在线率，达不到就会被扣分、扣除绩效。例如，该区推出一个由市里开发的App，分配给村里的指标任务是半个月内完成500个的注册量，后来又增加了200个。为了不被扣分和问责，村干部没日没夜地忙于完成指标任务，依靠上门硬拉着注册，才得以凑齐，“每天的精力都花在这些事情上”。

相对来说，弹性指标虽然也与绩效考核挂钩，但其政治性不强，属于村干部需要完成的常规性任务指标，基层干部可以在指标完成数量、完成时间上拥有一定的自主空间。H市J区的一个信息员表示，上级通常要求各个村庄每月在数字化系统平台上对房屋、户口、人口等数字指标进行更新。这类指标任务比较容易完成，只要在每月的25日将指标数字更新即可。

2.制造指标:消极的责任规避

实践中，“指标问责”所形成的“高压”会督促基层干部集中大量的人力、物力和其他资源来解决难题。但为了应对上级的指标绩效考核，凸显行政过程的透明性，下级会想方设法在操控指标数字上面做文章。[25]

访谈中，L市Y区的网格员表示，“每天收集的信息大多是无效的”。上面要求每天上传25条问题信息，但实际上村庄每天根本没有这么多问题，所以上传的问题大部分是被“制造”出来的。一些网格员为了赚钱，还存在谎报问题的现象。网格员的“制造指标”行为，实际上把许多不是问题的事情“问题化”，这些被“问题化”的事情通过系统平台传递后，就变成了行政任务。G市Z区也要求村干部每月在“综治App”上填报18条矛盾纠纷事件信息，但事实上许多“矛盾纠纷事件”都是编造的，与此同时，村干部往往会利用“文牍技术”来实现数字指标意义上的调解成功率。C市W区的村干部在注册一个帮助贫困户的App时，需要找500个“爱心人士”，但村民不愿意配合，村干部只好出钱请人“刷单”，一元一条，后来上涨到两元一条。

可见，“指标问责”虽然能够有效动员基层干部履行职责，但也存在弄虚作假的空间。原因在于，自上而下派发的刚性化指标往往不符合基层的实际情况，同时，指标考核与绩效挂钩的逻辑使村干部的工作重心偏向于完成指标，而忽视工作本身的好与坏。特别是在政治压力大、时间紧迫的情况下，责任压力严重超出基层干部的承载能力，使他们无法完成指标任务，数字指标造假行为由此产生。

（二）数字指标责任的转化机制

随着自上而下的问责力度的增大，基层干部的责任规避行为常常备受关注，人们容易忽略基层干部的“责任转化”行为。事实上，为了追求政治利益和政绩，基层干部还会主动创造条件来实现责任向政绩的转化。在“经营指标”的行为中，基层干部会积极探索额外的指标（生产指标）或集中力量打造某一项指标（包装指标），将其作为向上“邀功”的重要“名牌”，最终实现指标责任向政绩的转化。

1.生产指标:主动的责任转化在乡村治理中，注意力竞争机制的存在会使基层的工作中心围绕领导关注的重点领域展开。[26]在“指标问责”机制下，上级会对各项考核指标进行赋分，并明确考核权重。基层干部在面对各项指标考核时，会根据指标被赋予的政治权重情况，采取相应的行为策略。一般来说，领导越重视的指标，被赋予的政治权重就越高，基层干部也就越能从中获得政绩产出。实践中，基层干部会主动生产指标，以期在指标考核中获得更高的分数和排名，最终通过吸引领导注意力来获得“政绩”。

H市J区建立了“美丽村湾创建”数字化系统平台，要求村干部每天将村庄环境整治情况上传到系统平台，街道、乡镇每月会对村庄的环境整治工作进行评比排名。数字化系统平台要求村干部每个月完成的基础指标是30条村庄环境整治信息。Q村的村干部李某表示，为了让村庄的环境整治工作在整个街道的评比中获得好的名次并获得领导关注，自己在完成基础指标任务后还会主动去找事情做，并上传到数字化系统平台中，以此来生产出更多的指标。因工作指标完成较好，Q村2021年在全街道排名第一，并获得9万元的工作经费奖励。L市S区在推行数字化改革时，建立了指标化考核机制，每月对改革节点任务情况进行“晾晒”。基层干部在按时完成数字化创新指标任务的基础上，要想被上级领导点名表扬，从而获得“政治认可”，就要在最短的时间内创造出重大数字化应用。为此，基层干部每天忙于积极探索开发数字化系统平台，大量的数字化系统平台被当作创新指标生产出来，最终导致了数字化系统平台的泛化。

可见，在面对自上而下的考核问责时，避责行为并非基层干部的唯一选择。基层干部可以通过“积极生产指标”的行为策略来主动将数字指标任务转化为政绩，并以此来吸引领导注意力，最终获得“政治效益”和经费奖励。当然，基层干部在政绩驱动下积极生产指标的行为也会导致基层数字指标的泛化和重复生产。

2.包装指标:被动的责任转化

生产指标属于短期行为，很难获得持续性的政绩收益。因此，为了获得持续性的政绩收益增量，基层干部不得不集中所有的人力、物力、财力等资源，来对已有的指标进行包装和宣传，进而打造数字指标“景观”，以求在上级实施量化考核和激励的竞争环境中不断取胜。

例如，发展集体经济是当前村庄重要的行政任务，集体经济的收入金额及其增长率已经成为衡量基层干部业绩的核心考核指标。L市S区建立了五级联网的农村集体经济数字管理系统，并形成以村社集体经济运行为核心的综合评价指数，其中就包括对每个村庄的集体经济“消薄”指标考核要求。M村在2020年度以30万元的成绩超额完成指标考核任务，获得“消薄先进村”称号。在“只增不减”的隐性要求下，次年M村势必想要继续保持并提升集体经济收入指标，但这非常困难。迫于“指标问责”的压力，村干部只好采取不算成本、隐藏负债、叠加其他收入等方式来“包装”集体经济收入指标，最终完成“消薄”指标任务。此外，基层干部“包装指标”的行为还体现在L市S区的数字化改革过程中。为了完成数字化改革工作，各村不仅需要对村庄各项工作进行数字化包装，甚至还要从社会中寻找数字化需求，并花费大量资源将其打造成数字指标“景观”，链接到数字化系统平台上，以获得政绩增益。

“包装指标”行为虽然能够将基层干部的数字指标责任转化为政绩收益，但为了实现政绩收益的持续性，基层干部不得不把大量资源消耗在“包装指标”上，因而造成治理资源浪费、治理成本提高、债务增加以及形式主义等问题，同时还使数字乡村治理面临“数字至上”“指标至上”问题而严重脱离乡村实际。

四、数字乡村治理中“指标问责”的运作逻辑与实践困境

指标是一种可简化、可量化、可对比的技术工具，能够将复杂社会现象的原始数据转化为科学、客观、可比较的衡量标准，因此迎合了现代化国家治理的清晰化、精细化需求，被广泛运用于国家治理实践中。在斯科特看来，一个方便治理的社会的形成需要借助指标技术将各类事物从复杂的原始形式转化为简单清晰的数字信息形式，使其能够被测量、观察、记录、计算和对比。[27]94-103现代国家通常借助指标治理来将复杂多元的社会变成清晰化、可操作化的数字图像，并以“抽象性具化”和“复杂性简化”对治理过程进行清晰化监控，继而实现治理目标。这样一来，整个国家治理过程的技术理性逻辑就表现得越来越明显。

（一）“指标问责”实践运作的内在逻辑随着数字社会的来临，指标治理不仅成为国家治理体系运作的重要特点，而且深深嵌入社会治理的过程之中。近年来，数字技术的发展为政府建立科学化、理性化的问责机制提供了可能。从实践来看，政府通过搭建数字化系统平台来不断推动指标治理与问责制度的结合，试图将治理工作和任务量化为可操作的数字指标，并通过量化绩效考核的方式来压实基层干部的责任，推动基层干部完成任务指标，这样就催生了“指标问责”这一数字化机制。但值得注意的是，面对数字化系统平台的“指标问责”和过程监督，基层干部形成了完成指标、制造指标、生产指标、包装指标的数字化应对方式，最终实现了对数字指标责任的消解（如图1所示）。

对于政府来说，其“指标设计”过程蕴含了两个核心的理想目标，一是为基层治理事务提供一个客观合理的测量标准，二是调动基层干部的工作热情和积极性。政府通过指标设计来给基层治理的多样化事务设定一个清晰、量化的评价体系，这样的体系旨在为基层管理提供一种标准化的操作模式，确保各项工作能够在一个可比较、可衡量的框架内进行，最终能够更加客观地评估基层治理的效率和成效。同时，在这一体系下，基层干部的工作表现和晋升机会直接与他们达成既定指标的能力相关联。这促使干部更加主动地关注和实现目标指标，从而推动基层治理效能的提升。

整体上看，“指标问责”的实践运作能够在一定程度上为乡村治理提供一些客观、合理的测量指标，并且约束基层干部的行为，但是也容易掉进“指标陷阱”之中。其原因在于，“指标问责”机制在实践运作过程中有其独特的内在逻辑，一是试图用标准化的量化指标代替个人经验判断去测量一切事务，二是通过指标与绩效考核挂钩的方式来约束基层干部。这一独特的运作逻辑使得大量指标进入基层后无法适应复杂的社会环境和能动主体，而逐渐偏离“指标设计”的初衷，带来意外的后果。一方面，乡村社会形态复杂多样，并不是所有的事务都可以用单一性的指标来量化测量，强行测量、过度测量会导致社会文化的多样性、复杂性被指标所扭曲和抹杀。斯科特也强调，现实中的事务目标的实现情况很难进行量化处理，如果用量化的统计来代替多样性的地方知识，这种对社会秩序的简单化、集权式处理方式必然失败。[27]6-7另一方面，指标量化绩效考核的对象是具有主观能动性的“人”，他们能够对量化考核作出应对，并可能出现依赖指标、迷恋指标的现象。而对指标的过度依赖和迷恋，则会使基层干部被指标所困，进而丧失主体性。乔治·里泽也指出，社会的“麦当劳化”会导致数字系统对人类的反制，使人类丧失自主性。[28]

通过对“指标问责”实践运作逻辑的分析，能够形成与以往理论所涉的指标治理研究不同的理解。首先，“国家-社会关系”理论主要从宏观层面关注指标作为重要的治理机制而深化国家对社会的总体性治理和纵向控制力度，“指标问责”机制分析则侧重从微观实践层面关注指标治理对基层政府与基层干部之间互动关系以及治理行为的重塑。其次，“压力型体制”“行政发包制”“目标责任制”等运作主要关注指标执行的结果或指标的实现，“指标问责”机制则不仅关注任务指标的实现，还注重对指标执行的全过程监督和量化绩效考核。最后，“层层加码”问题研究虽然关注到基层干部为了晋升而出现的主动对指标进行加码的现象，但没有关注到“指标问责”机制中基层干部“经营指标”的行为。总的来说，“指标问责”机制分析跳出了原来的“压力型体制”“行政发包制”“目标责任制”“层层加码”等理论解释框架，进一步深入到指标运作的微观实践过程层面，剖析基层政府与基层干部围绕着指标执行而展开的互动行为，具有新的理论价值和现实意义。

（二）指标陷阱:“指标问责”的实践困境

“指标问责”数字化机制运作的内在逻辑使得数字乡村治理容易陷入过度迷恋和依赖指标的陷阱，进而使乡村治理的效能受到消解，包括不切实际的量化考核对基层真实性的消解、刚性化的任务指标对基层弹性化治理的消解、指标的计划性对基层适应性的消解以及指标依赖对基层干部自主性的消解。“指标陷阱”的存在还进一步暴露了“指标问责”数字化机制实践过程中遇到的一系列内在困境。根据调查分析来看，这种困境的形成原因主要包括以下几个方面:

一是问责指标刚性化与基层工作弹性化之间的矛盾。“指标问责”通常带有很强的政治属性，同时，结果管理和过程管理的共同强化使得任务指标变得越来越刚性化，基层干部必须在规定的时间里完成指标任务。但在基层工作中，许多事情涉及复杂的人际关系，需要有一定的时间弹性和自主性空间来作为缓冲。指标考核的刚性化、问责压力的加大以及过程管控的强化使基层干部工作的自主性和弹性空间受到挤压，基层干部不得不将精力用于应付自上而下的指标任务，并由此产生一系列的避责行为。

二是问责指标确定性与基层事务不确定性之间的张力。“指标问责制”面临的一大难题就是如何将确定性的数字指标置于不确定的乡村基层社会具体经验和问题之中。指标治理的特征就是以清晰化的数量指标来“解读”社会，因此，确定性是指标的核心要求。然而，基层社会所面临的治理场景非常复杂，所发生的事务是不确定的，难以进行确定性的指标量化。例如，上级要求村干部每天完成固定的问题数量指标，并上传到数字化系统平台中。但对于农村来说，问题型事务发生的频率较低，而且事务本身具有很强的偶发性和不规则性，因此村干部经常难以完成指标。面对不合理的指标任务，村干部只能通过指标造假来应付。

三是问责指标单一性与基层社会多元性之间的冲突。指标量化考核具有单一性和精确性，其量化的指标内容比较单一，只能反映测量对象的某一特征。而基层社会问题通常具有综合性、复杂性和多元化特征，并且大多数工作都有多重职责和多种目标，这就使得单一性指标很难适应复合性社会问题以及多元化目标的治理需求。有研究发现，在面对“防风险”“促发展”这类复合性问题时，指标量化考核往往会失败。[29]为了使指标能够较为全面地反映复合性问题和多元化治理目标，指标体系就会被设置得越来越繁杂，指标的内容和数量不断扩大。指标的“超载”不仅降低了治理有效性，还造成了“数字形式主义”。

四是问责指标设置偏好与基层实际需求之间的不匹配。指标作为一种技术，因其致力于科学性、客观性、严密性和公正性而被广泛使用。值得注意的是，指标虽然隐含着“客观”味道，但每项指标设置都有自己的议程和内在倾向，隐藏着某种主观意愿偏好。比如，在考核指标设置上，往往偏向于考核那些最容易测量的东西，或者上级所关心的东西，尽管这些要素往往不能真正反映基层真实情况。而在指标执行过程中，基层干部又会根据指标设置偏好去酌情完成，或优先选择追责更严、政治权重更大的指标去完成，出现对指标的“选择性执行”和对基层社会真实需求的忽视。

综上所述，“指标问责”这一数据化机制的运用不仅迎合了现代国家治理的清晰化、精细化需求，而且使整个国家治理过程充分体现了技术理性逻辑。通过建立科学化、理性化的问责机制，能够充分调动基层干部的积极性。但如果迷信指标治理，而忽视地方政府实际权力操作中的具体机制和隐性规则，就容易背离以人为本的治理理念[30]，掉入指标陷阱之中。“指标问责”的实践困境使基层干部面临指标繁杂、压力超载和自主性缺失的恶性循环，迫使他们采取“经营指标”的行为来规避责任。

五、结论与讨论

指标治理是中国式现代化进程中非常普遍且独特的治理机制和政治现象，已经随着乡村数字化发展而渗透到乡村治理的细节中。在推进数字化乡村治理的过程中，便捷、高效的数字技术手段让问责变得更加容易，问责的机制和方式也逐渐变得技术化，乡村治理过程中逐渐形成以“指标问责”模式为导向的数字化治理机制。“指标问责”已经成为数字化乡村治理中的重要制度设计，并深深嵌入基层治理体系之中，成为理解乡村治理数字化机制的重要视角。本文以乡村数字化系统平台案例为经验基础，将分析视角聚焦于数字化乡村治理过程中的“指标问责”机制，阐述了“指标问责”数字化机制的形成逻辑和治理效应、基层干部“经营指标”的数字化行为以及数字乡村治理中“指标问责”的运作逻辑和实践困境。

总的来说，对“指标问责”的研究有助于深入理解指标治理实践的复杂性和多样性，并挖掘出更丰富的指标治理机制。这将为我们提供重要的理论启示，指导我们在推进中国式现代化的过程中将数字技术治理机制置于乡村基层社会的具体经验和问题之中。乡村治理现代化是中国式现代化的重要组成部分。如何构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系而把制度优势更加充分地转化为治理效能，是乡村治理现代化的核心问题。实践中，“指标问责”这一数字化机制能够为乡村治理提供一些客观合理的测量指标，并且能约束基层干部的行为，但也容易掉进“指标陷阱”之中，产生指标扭曲（脱离实际）、指标膨胀（数字形式主义）、指标异化（助长短期行为）等问题，进而消解基层治理过程中的真实性、弹性空间、适应性以及自主性。基于此，为了化解当前基层治理中“指标问责”的实践困境，推动“指标问责”与基层社会、治理情境之间的适配，并实现对基层干部的有效激励，亟须进一步深入数字化乡村的社会现实，对“指标问责”运行中不合理的地方进行纠偏。

首先，增加软性指标设置。上级在制定和实施指标时，必须考虑乡村治理的复杂性和多样性。要增加软性指标设置，通过个性化指标设置、弹性评价等方式增强指标的适应性。基层社会的模糊性和复杂性要求“指标问责”在实践过程中做到“刚性指标”与“软性指标”的平衡，即在刚性的指标任务要求之下为基层预留一定的自主弹性空间，以应对复杂多变的治理情景。

其次，设立动态调整机制。在实践中，要化解问责指标单一性与基层社会多元性之间的冲突，关键在于建立一套指标动态调整机制，根据实际治理效果和反馈，允许指标在一定程度上结合具体情况进行调整，最终提高指标的灵活性。及时调整指标设定，不仅能够形成多元化的指标体系来反映基层社会的多元性，还能照顾基层治理中可能出现的不确定性因素，为基层工作人员提供处理突发事件的指导和余地。

最后，建立指标反馈机制。实践中，问责指标的设置与基层实际需求之间的不匹配，一个重要的原因在于指标运行过程中上下级之间缺乏一定的反馈机制。因此，为了避免“指标问责”脱离实际，需要建立有效的反馈机制，让基层工作人员和群众能够对指标的实际应用效果提出反馈意见，从而及时调整不适应或不合理的指标，以此来促使指标的运行与基层工作的实际需要保持一致。一方面，要鼓励基层干部和群众参与指标的制定过程，让指标能够充分反映基层的实际需要和本地特色。另一方面，在指标设置的过程中要深入基层开展调研，形成以需求为导向的指标设计，保证指标运行能够紧密围绕基层的实际需求而展开。

此外，本文的理论意义主要在于拓展了指标治理的研究视角。一方面，既有研究通常将“指标”作为独立的要素展开分析，主要聚焦于指标前端的生产机制和指标治理末端的结果。本文则将指标治理置于数字化乡村治理机制中进行分析，关注指标治理的中观运作机制。研究发现，“指标问责”是乡村治理中重要的数字化机制，它不仅加大了对基层干部的问责力度，而且强化了乡村治理的过程管理。另一方面，已有的关于指标治理的研究主要在“国家-社会”关系框架下展开分析，并偏向于从宏观层面去讨论指标作为一项重要的治理机制对国家与社会关系及互动的影响。本文则从更加微观的层面去关注指标对基层政府与基层干部之间互动关系以及基层治理行为的重塑，并深入剖析其内在的运作逻辑和复杂机制，最终发现，在“指标问责”数字化机制下，基层干部“经营指标”的数字化行为在乡村治理中时有发生。

为方便编辑，文中参考文献及注释。

来源：刘天文.指标问责：乡村治理中的数字化机制及其实践[J].学术交流,2024(05):152-167.