向“技术”借势：数字技术驱动信访协同治理何以实现？

——以M市“数智信访平台”为例

李强彬 支广东

摘要：信访治理关涉信访诉求回应与信访职责体系运行，部门权责失衡、条块关系分割是导致群众诉求与政府回应之间断裂的重要原因。既有研究主要从制度和机制两个层面对信访协同治理的困境作出阐释，虽然关注到数字技术赋能对信访协同治理的积极作用，但是缺乏对数字技术驱动信访协同治理的机制阐释与经验考察。基于嵌入性理论，本研究构建了数字技术驱动信访协同治理的“结构重塑—资源激活”分析框架，核心在于数字技术通过作用于组织的结构、过程和角色来推动信访协同治理的实现。以M市“数智信访平台”为个案的分析表明：数字技术的应用有利于实现信访诉求的标准化受理和协同化办理，技术在重塑部门权责关系与条块关系的同时，也建构了新的信访治理界面和秩序，为信访治理的协同运行提供了新的可能。值得注意的是，数字技术驱动的信访协同治理最终应回归到“以人民为中心”的根本原则，需要平衡好信访工作中政治逻辑、效率逻辑与民本逻辑之间的关系以及数字技术与信访制度改革之间的调适关系。

关键词：数字技术；信访；协同治理；结构重塑；资源激活

长期以来，部门权责失衡、条块关系分割是制约公共部门协同运作的重要障碍，也是政府改革所要直面的重要问题。与复杂的跨界性公共事务治理相似，信访治理也同样面临部门协作和条块协同的难题。信访治理中各部门之间能否真正实现协同合作是有关信访制度“存废”之争的重要理由，信访体制不顺容易导致问题和矛盾焦点向中央聚集。在信访治理中，协同难以达成的主要原因在于：一是信访部门在整个政府结构中处于相对“弱势”地位，在信访事项处置中如何有效撬动与其他职能部门之间的协作是信访部门面临的一大难题；二是信访诉求所涉及的治理问题通常较为复杂且牵扯部门多，权责不清和部门隔阂制约着信访部门在处置过程中与其他职能部门以及不同职能部门之间的沟通与协作，沟通与协作不畅不仅增加了信访治理的交易成本，而且会降低信访诉求的办理效率。为此，破解信访治理中的部门协作不畅与条块分割亟须寻求新的信访治理机制和工具。

在数字化浪潮下，信访治理的数字化转型日益受到重视。2021年1月，全国信访局长会议召开并安排部署了重点工作任务，会议提出“要大力推进信息化、智能化建设，深入推进国家信访信息系统互联互通，丰富拓展智能化应用组件，加强信访大数据分析利用，更好服务和保障信访工作的开展”。同年7月，国家信访局网上信访工作专题会议强调“要充分利用新技术提升网上信访效能，着力打造畅通便捷、规范高效、务实管用的信访新渠道，做到及时快捷、快速回复、加强督办，打造新时代信访工作新格局”。2022年5月1日开始施行的《信访工作条例》第二十一条规定：“各级党委和政府应当加强信访工作信息化、智能化建设，依规依法有序推进信访信息系统互联互通、实现信息共享。”可以看到，在信息技术发展与信访制度改革的双重背景下，现代数字技术为推动信访工作模式转变和再造信访治理结构提供了新的可能。

一、文献回顾：信访治理的协同困境及其破解路径

学界关于信访治理、信访制度以及数字时代信访工作新趋势的探讨较为丰富，但以信访协同治理或以群众工作协同治理为主题的讨论并不多。例如，有学者从信访制度权责配置视角剖析了信访协同的困境、机制及其与社会治理能力的关系，认为“权力、权威的碎片化”是造成信访协同困境的根本所在。有学者认为，在条块结构体制下，信访部门既受条线部门的业务指导，也受块结构的工作领导，而信访部门在本质上是一个协调性机构，各职能部门才是具体信访事项的处理者，但实践中的信访部门既扮演着中转者、协调者的角色，又承担着化解社会矛盾的重要职责，权责不匹配使信访部门身处“权力小、责任大”的窘境，致使信访部门与其他职能部门之间的协作成本往往较高。同时，由于专业分工和信访制度设计的“属地管理、分级治理、谁负责谁治理”原则，不同职能部门的工作重心有所差异，各职能部门与信访部门的考核体系也有所不同，“重发展”成为各职能部门的优先行动逻辑，这使得各职能部门对信访工作的关注度不够，对信访诉求回应也缺乏积极性和主动性。因此，目标取向差异使得信访部门与职能部门之间的实质性协作难以维系。也有学者认为，信访工作的“点状伞”“折面伞”“弧面伞”组织结构凸显了信访协同难的问题。一些学者还指出，信访部门与职能部门之间缺乏制度化的机制来协调工作，在信访事项的受理、办理与答复等环节，信访部门与职能部门之间的关系并未理顺。这突出表现为：信访人经常就同一信访事项以不同形式向不同部门反映，在受理范围未清晰界定的情形下，各职能部门要么同时受理，要么互相推诿。“同时受理”使得初次信访在统计口径上难以界定，“互相推诿”则使信访诉求难以得到实质性回应。

对于上述信访部门与职能部门、不同职能部门间的协同困境，既有研究主要从以下两个方面试图提出解决方案。一是借助政治势能链接起信访协同治理的制度体系。具体而言，在党委领导下，通过建立群众工作部、联席会议、联动接访、信访大调解、信访大督查、议事机构等工作机制来消解张力，进而达致信访部门与各职能部门之间的协调。不可否认的是：借助政治势能、关键个人推动、领导批示等来促成信访治理的协同联动具有立竿见影的效果，但高位推动缺乏持续的注意力投入，制度弹性大和偶然性强是压力型体制的一种反映，难以从根本上实现基于职能履行的协同治理。在一些实务界人士看来，信访联席会议制度虽然有效，但并没有形成实体性的机构，致使其工作效能不高，因而有学者建议从提升信访部门工作的权威性来强化与其他职能部门的协同。实际上，信访协同治理应该成为一种常态化、稳定化和机制化的框架，如若过度借由权威力量的注意力来推动，势必造成对党政资源的高度依赖，进而使常规治理机制陷入不能正常运行或运行迟钝的怪圈。二是从技术赋能视角来推动信访治理协同。基于信息技术的时间和空间优势，于水和杨杨提出，基于技术构建适应政府数字化转型需要的组织架构并以此来破除部门之间的数据孤岛问题。也就是说，通过基础数据资源跨部门、跨区域共享来推进政务信息系统整合，提升信访部门对群众诉求的处理质量。就信访工作数字化转型而言，吕普生认为，需要建设全国统一的信访信息系统和一网式信访服务平台，以数字技术优化信访部门与其他职能部门的工作流程和治理结构，以此增强信访治理的协同性，消解办理流程不规范、监督不到位、权责不清晰所引起的协同难题。傅广宛同样指出，借助数字技术生成的信访大数据是社会治理的基础性战略资源，能够从理念、体制、技术、文化等要素上实现对信访治理的整体突破。由此可见，数字技术为信访协同治理的实现提供了新的方向。

综上可以发现，既有知识积累对信访治理中的协同难题进行了比较深入的阐释，并就如何增强信访治理的协同性提供了富有价值的观点，但对于数字技术驱动信访协同治理如何实现的问题，相关研究多见于宏观的应然思辨与逻辑理路引导，其重心在于如何将数字技术与信访工作相结合，整体规划其可能给信访协同治理带来的效能红利，缺乏对微观实践的具象分析和机制揭示，这不利于就数字技术在信访协同治理中的效能转化进行经验把握和机制解释。有鉴于此，基于嵌入性理论，本文构建了数字技术驱动信访协同治理的“结构重塑—资源激活”分析框架，并通过对M市建设运营“数智信访平台”案例的考察，试图从技术赋能信访治理的流程协同、权责协同、监督协同和行动协同等四个方面揭示数字技术驱动信访协同治理的经验图景，以便有效促进数字时代信访协同治理体系的构建。

二、理论分析框架

（一）嵌入性理论与技术嵌入信访治理的内在逻辑

“嵌入性”这一概念最先由卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）提出，主要用以解释和分析经济体系与社会体系的嵌入关系问题。马克·格兰诺维特（Mark Granovetter）认为，社会网络对经济活动的嵌入也具有核心意义，由此提出关系嵌入与结构嵌入两种类型。在此基础上，不少学者就不同领域和场合中的嵌入性问题展开研究，形成了多种分析框架。例如，沙仑·祖京（Sharon Zukin）和保罗·迪马吉奥（Paul Di Maggio）基于关系嵌入和结构嵌入，提出结构嵌入、认知嵌入、文化嵌入和政治嵌入的四维框架，剖析了认知、文化和政治因素对嵌入结果的影响。约翰·哈格多恩（John Hagedoorn）则另辟蹊径，从组织嵌入的宏观视野到中观视野，再到微观视野，区分了双边嵌入、组织间嵌入和环境嵌入的不同。由此可见，嵌入性理论为分析经济社会问题提供了重要视角。

随着科技发展的日新月异，大数据、人工智能等技术更新迭代，新型数字技术在推动社会治理变革中的作用日益凸显。2007年，奥尔加·沃尔科夫（Olga Volkoff）等人从技术与制度互动的视角探究了技术发展引发组织制度变革的过程，提出了技术嵌入理论，认为技术嵌入通过数字技术作用于组织内嵌的结构而产生资源依赖，从而具有强制力；并且指出，这种技术的强制力将引起组织结构、体制机制的变化。因此，技术嵌入并不是简单化的技术应用或技术执行，其目标在于回应高度不确定性和复杂性的治理问题，尤其是技术嵌入治理结构体系后，有利于促进多元主体互动，推动治理结构变革，实现治理流程再造。由此可见，技术嵌入可以赋能组织实现更好的治理效能。

具体到信访治理领域，作为一个庞大的组织网络，信访治理体系本质上也面临技术嵌入、组织结构和治理协同的关系调适问题，数字技术嵌入是优化信访治理结构并生成新的协同机制的重要途径。作为新的物质性要素，数字技术为塑造新的治理结构、优化组织功能和实现信访治理新模式的运行与维系提供了新的力量。正如W·理查德·斯科特（W.Richard Scott）和杰拉尔德·F·戴维斯（Gerald F.Davis）所言，技术、组织结构和组织绩效等三者之间存在紧密联系，技术和结构之间不仅相互影响，而且技术和结构的选择或调整又会影响组织绩效。从发展历程来看，我国信访工作经历了从电子化到信息化再到数据化、数字化的沿革，基本遵循着治理结构革新和协同性强化的理念来推进。整体看来，提升信访协同治理效能也是构建数字时代整体化信访治理系统的功能性诉求。基于此，本文从技术嵌入的视角出发，构建数字技术驱动信访协同治理的分析框架，如图1所示。

图1 数字技术驱动信访协同治理的“结构重塑—资源激活”分析框架

（二）“结构重塑—资源激活”：数字技术驱动信访协同治理的分析框架

技术嵌入信访治理结构与治理体系，治理主体可以借助“技术势能”驱动复杂性公共事务治理模式升级，从以下四个方面推动信访治理协同性的提升。

第一，技术嵌入重塑组织运行结构，推动流程协同。技术嵌入催生组织结构变革，通过流程再造，技术可以推动信访部门与其他职能部门间的互动呈现整体性、网络化、协同化的发展趋向。在纵向结构层面，通过信息互通和数字监管，可以促进不同层级部门之间的资源整合；在横向结构层面，基于数字信息平台的数据共享化，可以增进职能部门之间协作的共时性和跨地性。具体而言，技术嵌入带来组织内部新的信息流动方式，通过分散或聚合组织内部的权力，促成跨部门合作，推进信息的公开、透明与共享，继而以流程再造促成“数据跑路”替代“个人跑腿”。究其本质，信息传递高速化、形式数据化和服务平台化是重构行政体系的推动力，不仅改变政府层级间、部门间的沟通方式，而且打破其物理意义上的时空隔阂。从这个意义上来讲，技术是组织高效运转的“润滑剂”和“加速器”，有利于以流程协同推动跨部门协同的实现。

第二，技术嵌入创新履职监管方式，推动权责协同。技术嵌入不仅改变组织的结构体系和运行逻辑，而且还带来权力的数字化延伸，这有利于促成不同层级政府间更好的权力配置关系的实现。通过权力运行留痕，数字化技术可以推动对权力的有效监管，优化信访部门与信访事项相关部门之间的行政空间场域。借助数字技术，上级部门可以对下级部门实施有效监管和调度，实现更强有力的组织内部控制，强化上级对下级的行为纠偏，促使下级注意力的合理分配，更好履职尽责。就权力运行的全景敞视而言，通过技术权限“限定”与“下放”的严格的程序设计，在一定程度上可以部分消解个体在决策过程中的主观干预，形成“可计算的规制”，使政府权力运行的每个细节、每个领域实现数据化，促成基于技术嵌入的权责协同的形成。

第三，技术嵌入构建立体式监督网络，推动监督协同。对社会来说，层出不穷的自媒体，使得每个个体都可能成为移动的“电视台”和“主持人”，而且网络空间具有鲜明的非控制性和交互性特征，通过数字化技术的运用，信访制度可以为民众的诉求表达和利益实现提供多元的制度化渠道，从而降低信访治理成本。同时，信访技术平台也是聚合民意的“舆论场”和优化干群互动关系的“绿色通道”。借助“技术之势”，政府服务平台和政务热线使得公众表达自身诉求的途径得以丰富，不仅有更多机会影响政府决策过程，而且还可以促进社会监督对政府权力的制约。这是因为，技术可以拉近国家与社会之间的距离。综合来看，依托数字化技术的各类政务平台是拓展公共空间领域的重要途径，可以成为民意表达和诉求回应的新型制度化渠道，由此强化数字化技术的民主监督功能，推进监督协同。

第四，技术嵌入促进信访治理资源整合，推动行动协同。技术赋能和技术赋权的过程实际上也是政府和社会向技术借势的过程。对信访部门来讲，基于数字技术的信访平台是把握和分析社会动态的显示器，信访人本身也是政府了解社情民意的重要窗口。附着于信访制度的数字化技术可以极大地激活社会层面的信息资源和诉求资源，而诉求和民意本身就是最为重要的决策资源，因此，一方面信访部门可以通过对信访大数据的汇总分析，将信访数据转化成信访治理的证据，为信访工作的有效开展提供决策支撑，从而降低信访治理难度，提高信访治理效率；另一方面，信访部门还可以借助大数据信访平台，实现与公安、司法等部门的数据交互，呈现信访者的真实状态，实现信访信息的“数字镜像化”，为信访决策提供更好的证据支持，推动信访部门与其他职能部门在维护公众权益与社会安全中的行动协同。

三、案例背景与资料来源

（一）案例背景

案例中的M市近年来抢抓大数据产业布局和国家算力网布局的机遇，以大数据基础设施建设引领数字产业化发展进入快车道，成为全球聚集超大型数据中心最多的地区之一。正是得益于得天独厚的资源禀赋，M市也开启了大数据服务于政府治理和地方发展的实践探索，为数字技术应用于社会治理创新提供了支撑。

2018年，国家信访局和M省信访局将M市列为信访业务智能辅助系统探索的城市之一。时任省委常委、市委书记L和市长Y曾多次作出批示，要求利用大数据开发应用试点城市的优势，着力开发智能辅助系统建设，并从财政拨款1900万元，为“数智信访”项目提供资金保障。随后，M市信访局局长K、副局长D亲自主抓“数智信访”建设工程，并围绕如何利用数字技术提高信访工作效能、信访部门业务水平和社会风险分析研判深度等三个目标多次召开专题会议，督促全市信访部门积极推行和落实。目前，M市“数智信访平台”的建设和应用已取得初步成效。

2020年，M市信访局将“智慧信访”业务通过政府购买服务的方式外包给Y科技公司，并在M市信访局下设技术开发办公室，将原来的“数据信访”1.0版本升级为“数智信访”2.0版本。在原有基础之上，进一步开发智能接谈、智能回访以及智能研判等功能。自“数智信访平台”上线运营以来，截至2021年7月，全市网上信访占比由原来的69%跃升至86%，信访工作机构及时受理率达100%，有权处理信访事项的行政机关及时受理率达100%，信访事项按期办结率提升到99.96%，错情率降至10%，有效提高了信访工作规范化、精细化和智能化的水平。

（二）资料来源

2021年7月，笔者之一获得了在M市信访局驻点调研的机会。在为期一个多月的时间里（2021年7月15日—2021年8月20日），通过参与式观察，较为系统和全面地了解了M市“数智信访平台”运营的相关内容并获得了丰富的研究材料，包括访谈资料、访谈笔记、书面材料、田野备忘录、政策文件等，其中，访谈对象包括M市信访局主要领导、各个处室负责人、平台运营负责人、普通工作人员、M市信访局下属区（县）工作人员、技术开发人员等。文中对相关人物进行了匿名化处理，所引用的数据来源于笔者之一调研期间所获得的节点官方统计资料和网络公开资料。

四、数字技术驱动信访协同治理的实现路径

（一）流程协同：以技术支持驱动信访诉求标准化受理与协同化办理

在技术嵌入信访工作实践后，信访部门可以利用多重数字技术工具推动自身的行政模式优化，促进信访诉求标准化受理与协同化办理，推动信访工作质效提升。

第一，以行政模板刻画推动信访事项办理提质增效。在信访件受理方面，信访文书不规范是引起信访人重复信访的原因之一。M市通过对信访文书的规范化管理，为工作人员和信访部门设置了高效办公的程式化“行政模板”，标准化的行政模板可从信访人繁杂的投诉内容中提取信访概况、信访诉求等关键信访信息。以智能判重模板为例，智能判重功能可以将历史信访信息与新登记的信访信息进行全面比对，通过删减重复诉求，可以减少信访部门对同一诉求的重复受理，既节约了自身的行政资源，也减轻了其他职能部门的负担。同时，智能审查功能还可以对每一个办理环节和出具给信访人的每一份信访文书进行规范化审查，提高对信访件和信访事项的识别效率，从而降低错误率，节省信访人与信访部门间、信访部门与其他职能部门间的信息沟通成本。

在信访案件的盘点和管理方面，信访文书的规范化审查能够有效解决传统人工审查慢、查不准的问题。例如，上传一份出具给信访人的受理告知书，系统会从10个方面（姓名、时间、年龄、家庭住址、具体诉求等）按照程式化的模板进行标准化处理，对该文书的行文格式和内容规范进行智能审查，包括受理告知书是否预留联系人和联系电话、是否有各个受理单位的公章等。对于不规范的文书，系统自动卡控，禁止上传，这极大提高了对信访件的盘点和督查效率。因此，行政模板刻画使得信访诉求盘点精准化，通过流程重塑可以增强信访部门与有权处理信访事项的职能部门之间的协同效能。调研发现，标准化的行政模板使得M市信访错情率从12.99%逐步降至3.67%，使信访机构和有权处理信访事项的行政机关的及时受理率均达到100%。对于这一点，一位工作人员谈道：

“在未使用‘数智信访平台’系统之前，人工审查一份信访文书，大概需要5到10分钟，并且审查结果完全依赖于工作人员的业务水平和工作态度，主观性和随意性很大，这其实是对信访人的不负责、对上级主管部门工作的不负责。而新技术的引入可以有效解决信访概况录入慢、错误多、不详细等问题。”

上述分析发现，信访办理协同效能的提升是通过运用智能技术对每个办理环节和每份信访文书进行标准化、规范化管理来实现的。智能判重通过人工智能技术将历史信息与新登记的信访信息进行比对，精准、全面地进行信访件判重，做到不漏判、不错判，有效解决了判重工作受主观因素影响大、工作方式粗放的问题。总之，程式化的行政模板刻画不仅有利于提高信访件办理质量，而且有利于保障信访人的合法权益。

第二，通过业务流程再造实现信访事项办理交互协同。正如迈克尔·罕穆尔（Michael Hammer）和詹姆斯·钱皮（James Champy）所言，技术在业务流程再造中发挥着重要作用，是流程再造的必要条件，如果没有信息技术，业务流程再造也就无从谈起。在M市推行“数智信访”之前，“数据信访”的一个信访件只能由一个单位进行处理，若要将一个信访件转至区级职能部门，首先要转给区信访局，再由区信访局转至区级职能部门，这种情况导致市级主管职能部门不能有效参与到信访事项的化解工作当中去。“数智信访”则实现了二级流转，可以将该件转至市级职能部门，再由市级职能部门转至区级职能部门协同办理，如此就可以充分发挥上级业务主管部门参与化解信访问题的专业优势，解决传统上只能从信访部门进行单向流转的问题。在访谈中，M市信访局领导N认为：

“单向的逐级流动效率肯定低，当受理部门没有权限时，还要再联系相关部门再协调，中间耽误了很多时间，但多向流转不一样，我们可以提前预设将涉及多个部门的信访件向不同部门发起协助，减少中间协调沟通的程序和环节。”

经由业务流程再造，“数智信访”可以推动多单位协办，可为每一家主办单位指派3家协办单位进行协同处理。在M市，一个信访件最多可支持27家单位协办，以主办单位向协办单位发协办要求的形式，能够更好地调动协办单位参与化解信访事项的积极性，充分发挥信访工作联席会议制度的优势，进而也为基层单位获取上级部门的业务指导和帮助提供了便利。“数智信访”的另一个优势在于：可以为每个信访件推荐最优办理方式、最佳办理单位，实现智能转交办的目的。通过优化工作流程，引入多个单位通力合作的新模式，“数智信访”为高效处理含有多个诉求的信访事项提供了有力支持。

长期以来，信访事项的跨部门协同办理一直是信访工作面临的一个突出难题。M市通过“数智信访”构建了一件多转、二级流转、三级协同、九家主办、二十七家协办的处理网络，打破了不同地区、不同单位、不同层级部门之间的行政壁垒，为化解“三跨三分离”信访事项提供了制度保障。相较于传统的所有信访件只能通过“信访途径受理”处理群众诉求来说，“数智信访”还新增了“其他法定途径受理”的办理方式，能更合理地处理群众诉求。在转送、交办、督办界面可以支持添加三家主办单位，以发挥多层级协同的优势。例如，若将综合行政执法局、住房城乡建设局作为主办单位，还可以根据实际情况给综合执法局添加公安局和生态环境局作为协作单位，彰显信访协同治理的效能。对此，有被访谈者说：

“信访事项的跨部门办理一直是个拥堵点，中间的沟通协调成本很高，严重影响了政府的回应效率，但自‘数智信访平台’运行以来，我们已经受理办理44762件信访事项，受理办理量逐年大幅提高，网上信访占比由42.93%上升到86%。通过为有效处理含有多个诉求的信访事项提供支持，信访办理效率得到显著提高。”

交互协同办理的优势还在于：在主办单位收到信访件之后，既可以受理办理，也可以根据诉求类型转至区综合执法局协同办理，还可以向协办单位发起协办请求。相比之前一个信访件只能转一家单位办理来说，“数智信访”通过一件多转打破了单位与单位、市—县—乡（镇）等三级机构之间的壁垒，使得信访事项的跨层级和跨部门办理成为可能。

（二）权责协同：以技术监管驱动信访办理全过程留痕与主体责任强化

依照传统办理程序，信访件在不同层级的部门和单位间流转往往会出现信访件跟踪丢失、办理流程不明确等情况，造成各部门和相关责任单位之间“相互推诿”和“踢皮球”现象，引致信访事项被搁置、被冷漠，这也是重复信访得不到有效解决的原因之一，而“数智信访”的跟踪和督查功能则可以有效记录和还原每个信访件的受理过程。在平台信件流程轴中，从信访事项录入和上传开始，系统就可以实现自动跟踪办理流程，显示哪些部门已经受理，哪些部门未受理，使每个信访诉求在相关部门的停留时长一目了然。调研发现，一个普通信访事项的规定受理时间为72小时，如果超过72小时，系统就会发出信号，提醒主办部门及时处理。超过108小时，上一级信访部门将通过行政督导方式要求主办部门加快办理。对此，一位工作人员谈道：

“数字化技术监督在给我们的工作带来高效、便捷的同时，也给我们带来了很大的压力，所有的信访诉求都要在规定时间内进行处理，而且处理的每个步骤和环节都有记录。从这个意义上来说，技术留痕在很大程度上克服部门间责任不清问题的同时，也提升了部门行政效率。”

进而言之，如何构建起包括职责履行、内部监管、责任追查在内的权责协同体系，是信访工作中的重要内容。在M市，“数智信访”可以详细记录每一个信访件在每个单位之间的流转情况，通过台账管理，系统中受理完的信访件会有各级单位的电子签字盖章，一个流程结束后会自动衔接进入下一环节，转接至另一个受理部门，进而强化对受理部门的督促。例如，一个信访事项由市信访局转给了市人力资源社会保障局，同时还选择了卫生健康局和民政局作为协办单位，可以看到当前承办单位经办人、协办单位协办人、开始受理时间、限办时间、当前耗时等信息。以上功能在优化主办单位、协办单位权责的同时，还形成了信访办理的责任压力。对此，有被访者说：

“我们压力也很大，现在跟以前不一样了，办理的整个过程和环节都会在平台上呈现出来，如果不及时处理或者出现其他问题，都会被问责的，没办法赖账，数字化技术实现了责任到人，实现了权力在阳光下行使，部门的权力运行受到了严格的监督和限定。”

之所以如此，是因为以下两个方面的原因：一是平台详尽记录和显示了整个信访件的流转详情，经办单位的办理耗时、具体经办人、办理方式及信访件的附件信息等内容都是清晰可见的；二是平台对于每个单位内部的审批流程以及转错单位退回等信息，可以进行全天候实时记录。因此，“数智信访”的信访件受理流程跟踪功能一方面清晰了行政责任，有助于克服主办单位和相关协办单位之间的“责任推诿”问题；另一方面，通过对受理单位行使权力过程的“复现”刻录，把权力装进技术留痕的笼子里，使登记转送交办责任、受理问题责任、处理问题责任和其他责任更加明确，清晰了责任归属。

（三）监督协同：以数字化平台创建立体监督网络与数字公共领域

信访制度的运行具有多方面功能，包括政治参与功能、利益表达功能、权力监督功能和权利救济功能等。可以说，信访制度是一种复合性制度，既具有显著的民主参与功能，又具有兜底的治理功能。党的十九大报告就指出要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。对社会而言，数字技术在信访治理中的运用，拓展了公共领域空间，为社会监督政府行为和影响政策过程提供了更多机会，“数智信访”的社会评价功能不仅激发了数字公共领域，而且激活了社会监督。

“数智信访”具有的另一个特殊功能就是构建起具有包容性与开放性评价的“全面网络监督”体系。在M市，除了构建“信访网上投、事项网上办、形势网上研”的信访治理体系以外，还进一步开发了“结果网上评、问题网上督”的模式。该模式注重社会公众的参与，其运作方式主要为：其一，信访部门将信访事项办理的流程、方式和结果在网上公开，以提高工作透明度，实现信访事项可查询、可跟踪、可催办、可评价，从而更好保障公众的知情权、表达权、参与权和监督权。例如，一个涉及多个部门的信访件在流转过程中，每到一个部门，平台都会向信访人发送短信告知，既可以缓解和平抚信访人焦急等待的心情，也清晰了信访件的流转去向和办理过程。其二，用户开放评价将整个办理流程纳入管控，使办理情况全过程地向公众公开，办理过程受社会监督，办理结果受公众评价。对办理不规范、社会评价不满意的信访事项进行实时监控预警并及时督促有关部门整改落实，从而促进政府与社会的紧密互动。当一个信访件办理完结后，平台会发送办理报告书，征求信访人的意见，询问满意程度。因此，借助“数智信访”，M市改变了以往政府同社会之间的互动模式，有利于转变政府权力与公众权利之间的不平衡状态。正如Y说道：

“老百姓现在的文化水平提高了，跟以前不一样了，很多事情他们愿意参与，他们会主动跟政府互动，监督政府的工作。而且现在的老百姓对政府的工作效率、工作态度比较在意，稍做得不好，他们就会有意见。其实，这也是对政府工作的监督，对我们工作的督促。”

在实践中，M市还将“数智信访平台”“百姓—书记市长交流台”“市长信箱”等服务平台进行关联链接，用以激活社会资源，广泛激发公众的参与度，以此拓宽信息的来源渠道。尤其是以负面消息曝光倒逼相关部门主动回应，激活了多种形式的监督资源，创新了社会监督方式。可以说，借“技术”之势，“数智信访平台”深化了民主监督实践，夯实了信访制度所承载的政治参与和权利保障功能。

因此，基于信息来源多途径、话语主体多元化和技术监督可行性，数字时代的各类数字技术平台可以重构社会公共领域，有望弥补传统社会中信息的单向流动和有限开放的缺陷。特别是新的数字技术平台也使那些拥有较少资源的弱势者能够有更多机会成为社情民意的生产者和传播者。综合来看，依托数字技术的治理平台可以成为激发公众参与的重要力量，助推多元话语主体的形成，其诉求也更可能产生实质性的影响。总之，数字化技术的运用可以为信访制度注入新的活力，将更多的利益相关者纳入进来，为多主体参与信访治理创造广泛的公共活动空间，促进多元主体协同监督体系创新。

（四）行动协同：以资源激活优化信访决策过程与风险治理

信访治理的协同水平关乎社会安全事件发生时政府的应变能力，一旦常规信访演变为群体性事件，信访部门与维稳部门以及其他部门在信息共享和应对机制上的协作就显得尤为关键。如果在风险研判、资源投入等方面的协调工作没有处理好，信访和维稳工作将面临较大的压力。若将信访部门的信访分析和研判功能充分挖掘，就可以为信访治理的行动协同奠定基础。调研发现，M市的“数智信访平台”借“技术”之势能够激活社会层面的信息资源，通过收集信访信息，可以进行规模化和系统化分析、计算，为公安、检察、司法等部门的协同治理提供证据支持。

第一，通过事前预测优化信访决策过程，为信访维稳行动协同提供指引。不同于传统的经验式决策，大数据时代的决策需要利用全数据来分析和理解问题，并为决策提供全景式的数据和证据基础。2015年8月31日，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》就提出要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。在数字化社会中，互联网大数据正在成为政策议程和政治评估的重要来源，数字化技术驱动的循证决策将成为引领未来决策的新兴范式。就此而言，M市基于“数智信访”的舆情监测数据已经成为政府把握社情民意和进行决策的重要工具，正如Y科技公司技术研发人员W所说：

“通过信访大数据来预测社会矛盾和潜在的风险是未来的必然趋势，在很多情况下我们根本无法通过人工算法去研判一些社会问题的出现概率，而数字技术在某种程度上通过对海量数据的聚类分析，可以帮助我们实现预测的目的。”

M市“数智信访”配套的人工智能技术能够对海量的历史信访数据进行分类抓取，从信访人、信访事项、信访形势等三个维度建立分析决策模型，通过用户画像完成对信访人和历史信访事项的分析。具体而言，一是从信访人的信访频率、信访轨迹、极端情绪等维度进行建模分析，得出信访人的风险分值并对其进行相应回应；二是对历史数据进行挖掘，从信访人的基本情况、诉求概况、访史信息、历史处理情况等维度生成信访人的分析报告，借助决策风险等级模型，对信访活动进行预判，为信访重点工作提供有效的基础数据；三是根据信访件的办理进度分阶段对相关人员进行预警提示，改“事后追责”为“事前提醒”；四是通过信访形势聚类挖掘来确立政府议程优先级，进而前瞻性地对重点领域开展专业化治理。例如，农业农村发展中的集体财产侵占问题、城乡建设中的土地使用纠纷问题、商贸店铺租赁中的违约问题等在M市信访件中占比较高，根据聚类分析，信访部门与各职能部门可以就以上领域展开集中专项治理，采取协调行动，有效回应群众关切。

第二，通过事前预测强化风险预警，为信访维稳行动协同提供证据支持。从风险治理的视角出发，数字化技术在加强社会风险分析、预警和应对方面具有优势。通过数字化技术的数据挖掘，有利于发现隐藏在事物背后的潜在风险，并以数据化、模型化的方式予以呈现，从而增强政府对社会风险应对的可靠性和精准性。在传统的信访事项办理中，对信访人诉求的管理主要依靠工作人员凭借工作经验进行判断，对信访人的多渠道信访诉求表达难以进行综合评判，而且缺乏统一的分析标准，随意性较大，但是“数智信访”通过聚合运用国家、省、市信访数据，可以对信访人的信访轨迹、信访频率、行为情绪等进行综合分析，能够比较客观、全面地对信访人的信访诉求和信访行动进行综合评判，并采取有效的回应方式。

五、结论与讨论

作为一种新的治理界面，M市“数智信访平台”由不同的内容板块构成，连接不同层级的政府、不同的部门和不同的区域，从而将物理意义上的实体部门虚拟化复刻在治理界面之上进行统一调度，以此重构信访治理结构。在功能上，“数智信访”由智能登记、智能判重、智能审查、一件多转与二级流转、智能推荐及智能转交办、智能研判等不同的板块组成，形成“业务全覆盖、信息全录入、数据全生成、办理全公开、风险全预测”的大数据信访平台。在结构上，平台可以纵向联通国家、省、市、县、乡（镇）、村各级治理主体，横向则可以覆盖有权处理信访事项的市直职能部门，从而形成“横到边、纵到底、强联动”的整体性协同治理界面。在内容上，搭建起集办理、查询、跟踪、监督、评价、预测于一体的网络信访综合应用协同界面。通过在组织间搭建起互动的虚拟场所，“数智信访”可以促成多主体协同应对信访治理难题的整体性治理，对回应和处理复杂社会环境下的信访诉求有着积极效果。

区别于传统的信访工作模式，数字技术的嵌入可以重塑信访部门的组织结构及其与其他职能部门的业务运行流程，强化信访制度的民主监督功能和大数据辅助信访决策与风险治理的功能。“数智信访平台”的创建为激活社会治理资源提供了机会，有利于实现政府和社会向技术的双向借势，进而从多个维度显著提升信访治理的协同性：一是以行政模板刻画为基础，将信访数据信息模块化，实现信访诉求受理标准化、信访件盘点清晰化、信访案情审查高效化，提升信访部门内部各项业务间的协同性；二是以业务流程再造为链接，可以实现信访诉求多向流动、信访数据多层级共享、信访事项跨部门交互办理，促进信访部门与其他职能部门的流程协同；三是以权力运行监管为保障，可以实现信访件受理的全流程跟踪与督导，使行政主体责任更加清晰，达成各职能部门之间的权责协同；四是以用户开放评价为尺度，形成制度监督、技术监督与公众监督相结合的信访工作全网监督体系，实现监督协同；五是以用户画像生成信访大数据为支撑，可以实现对潜在社会风险的及时和准确研判，从而提高信访治理的前瞻性和先导性，实现行动协同。

值得反思的是，尽管数字技术对政府行政模式和组织结构及其运行产生了变革性影响，数字化场景已然成为推进社会治理现代化的现实场景，但在寄希望于数字化技术对政府行政模式进行改造和升级的同时，需要秉持技术理性与价值理性相统一的审慎态度，构建基于有效技术应用的“善治”界面。在充分认知数字技术驱动信访协同治理的同时，应当看到数字技术应用的限度，需要警惕陷入“技术万能论”的泥沼，避免由数字技术应用所衍生的技术暗箱、算法歧视等新问题。在信访工作实践中，数字技术始终无法替代面对面治理的重要性。当信访治理越来越依靠数字技术时，也意味着无形中拉大了政府工作人员与群众的距离，以至于缺少“从群众中来，到群众中去”的实践经验。因此，数字技术驱动的信访协同治理最终需要回归到“以人民为中心”的根本原则，平衡好信访工作中政治逻辑、效率逻辑与民本逻辑之间的关系以及数字技术与信访制度改革之间的调适关系，进而有效构建适应数字时代的信访治理新体系。

来源：李强彬,支广东.向“技术”借势：数字技术驱动信访协同治理何以实现？——以M市“数智信访平台”为例[J].行政论坛,2023,30(04):24-33.