政绩竞争与条块合作：指数驱动地方政府治理的运作逻辑
——基于S 市公安局“平安指数”项目的分析
原 超
内容提要：指数何以驱动地方政府有效开展治理工作的？本文以S市公安局“平安指数”建设过程为案例，引入权力规训的理论视角，剖析指数在政府组织中的应用过程和运作机制。研究发现，指数治理是一个“条”与“块”在地方治理创新的政绩压力下，实现地方权力与资源再分配的政治过程。一方面，作为一种稳定的向上级政府呈现政绩的表达渠道，指数体系将上级政府的注意力引导至有限的指标上，使得职能部门实现治理创新和部门边界的扩张。同时，“条”通过监控机制和考核机制，对下级块形成强激励，推动了地方条块的有效合作。另一方面，指数基于可视化和显示度特征，将“块”模糊的、难以测量的政绩以“指数”简易化、数字化和排名化的形式呈现给上级“块”和社会舆论，“条”调动“块”的积极性，形成了稳定的“印象政绩”，助推地方治理创新中的条块合作。研究结论可以为技术与组织关系以及基层治理中的条块关系研究提供可能的分析思路。
关键词：指数治理;权力规训;条块关系;不确定性;技术治理;
1、指数治理：从“决策工具”到“治理机制”
当今，指数几乎成为我们生活中耳熟能详的概念。如消费品价格指数、紫外线指数、晨练指数、上证指数、恒生指数等，同人们的日常生活休戚相关。基于在决策过程中的高效性、一致性和客观性，指数成为社会经济的晴雨表和投资人决策的重要工具。20世纪90年代开始，各种复合型评估指数体系成功“入侵”国际关系和全球治理领域，由映射市场发展的“晴雨表”升级为影响国际关系、外部援助和全球投资分配的“信号灯”，被广泛应用于政治腐败、公民自由、经济竞争力、政治稳定、环境发展等各个议题。作为影响全球治理投资和国家间对话的决策工具，指数影响力的发挥源于专家权威性认证的、客观的计算式理性，通过“乘数效应”和“评级比较”构成一种结构性压力，提高了组织对治理风险的感知度，动员和刺激国际行为体在全球治理中规则设定和政治决策层面的国家间竞争。随着以抽象还原、定量计算、准确预测和有效控制为特征的理性化张扬，指数以“决策工具”的身份逐步确立了其在政治、经济、社会以及日常生活中的霸权。
然而，近年来“指数”的学术理论研究及其工程设计，却悄然成为中国地方政府推动国内治理的热点。现有西方治理指数多由非国家行为体或第三方评价机构开发，以年度指数的形式经由公共媒体公开向社会发布，指数排名和评级结果直接决定了社会大众对被治理单位的认知和资源投入走向，其作为决策工具的效用发挥被视为是计算式技术理性的结果。不同于西方国家所秉持“指数权力为无主权力”的前提，“指数治理”作为一种“有主权力”运作下的治理机制在中国地方政府内部得到广泛应用。在中国，指数体系多数由职能部门牵头开发，通过数字技术将复杂的治理信息和职能部门的意志转化为可视化、可分析的治理指数，以排名评级为驱动力，实现对基层政府不同治理单元的施政能力进行监测、排名和考核。据统计，目前Z省由政府职能部门开发的治理指数多达90多种，如平安办牵头设计平安指数、文旅厅牵头开发文旅项目投资推进综合指数、商务厅建立了数字生活新服务指数、宣传部建立了政务新媒体发展指数等。即使针对同一领域，职能部门也会开发出不同类型的指数体系，如在司法领域，法治指数、司法透明指数、司法公信力指数等指数化测评相继出现。
学界对指数的讨论也从“幕后”走向“台前”，由关注其作为目标责任制、目标治理等科层组织运作载体的面向转向直接关注以“指数治理”作为概念性框架的基础性国家治理机制。在新的治理场域下，“指数”驱动地方政府按照“可计算的规则”科学治理，成为各级党委和政府推动地方治理现代化的重要抓手，构成了中国治理的重要面向。指数何以驱动地方政府有效开展治理工作？在“技术治理”理念日益受到关注的今天，厘清指数驱动下地方政府运作机制和行动逻辑，对于我们认识中国国家治理的数目字管理转型具有重要意义。事实上，数字与治理之间的关系一直是政治学的重要研究领域，也是国家治理研究的核心议题之一，形成了丰富的学术脉络和研究范式：
持技术治理视角的研究则将“指标”、“大数据”等数字化手段视为政府“技术治理”的典型应用，对数字技术和政府组织互动给予了一种结构性解释。一方面，大数据、云计算、区块链等数字技术有效地改善了政府组织内部流程、结构和工作惯例，通过技术赋能实现了治理效能的提高。另一方面，政府通过行政技术化和技术数字化，重塑信息治理的组织过程，将社会情景简化为数字符号，实现社会监督和治理。然而，上述研究缺乏对数目字管理嵌入治理过程中行动者及其行动系统的关注。行动系统内权力活动的深刻变化是理解数字与治理互嵌和双向建构的关键概念，然而现有研究忽视了指数生产和运作过程中的“权力”因素，难以完全揭示数字与治理的本质关系。
持绩效考核视角的研究则将指数视为是以排名为主要形式的绩效考核载体，“问责—回应”是排名驱动政府开展治理行为的显著机制。作为一种典型的第三方外部绩效评估，排名主要是通过公开不同城市的相对绩效信息，进而强化对城市政府的外部问责。但是，指数并非简单视为排名驱动政府治理的载体，而是一种由复合机制构成的治理场域。基于声誉机制的排名发布是指数治理的作用机制之一，而并非相反也并不能涵盖指数治理的所有机制及其面向。既有研究将指数权力理解为由信息、技术和知识带来的客观影响力，将“指数权力”与指数“背后的权力”混为一谈，无法有效解释指数治理作为一种“有主权力”在中国政府内部的广泛应用。
持压力型体制视角的研究则将指数视为压力型体制下纵向府际关系推动政策落实的激励行为。指标制度的建立为地方政府提供了组织内部绩效排名的平台，通过排名竞争机制的逐级传递，推动地方政府政策执行力度。然而，区别于压力型体制下封闭的目标责任压力传递，数字嵌入技术性、数据的开放性和透明化的媒体在指数治理中扮演着重要角色。同时，指数治理并非传统科层“命令—控制”模型下自上而下的压力传递，也并非诸如“共谋”、“变通”或“共识性执行”等单纯的下级能动。在指数治理中，不同行动者、治理主体和纵向府际关系互动过程中充满了竞争合作和能动参与。而压力型体制“主动—被动”的二元分析模型无法有效对上述指数治理中的“竞争—合作”行为进行有效解释。
鉴于此，本文试图引入权力规训对“有主权力”指数治理的运行逻辑进行分析。在福柯看来，权力并不是传统科层制自上而下的单向性控制关系，而是一种组织面对不确定性开展的具有生产性的规训策略。在权力规训中，治理主体通过布设大量基于细节的权力表征，将简约原则和传统技术组合，形成对规训对象的权威支配。指数治理正是上述规训权力的典型实践之一。不同于压力型体制下的“主动—被动”的机制解释，权力规训将指数治理视为一个权力规训的空间和场域。在新的权力秩序下，指数不仅是一个具有权威认证下具有计算式理性的决策工具，也是治理者应对组织不确定性而开展规训行为的重要权力表征。指数不简单是一种驱动政府治理的激励机制，更是一个治理者营造的竞争与合作并存的场域空间，这个权力规训空间将其他治理要素和治理单位主动吸纳并吸引共同参与到治理活动中。区别于自上而下的压力调动或自下而上的能动变通逻辑，围绕指数设计、发布和评级，治理者对基层政府不同治理单位开展持续、公开的监测、激励和考核，通过强制性的考核和诱致性的激励促使规训对象有意识地遵从规范，主动参与到规训空间中。文章首先将构建权力规训与条块互动的分析框架，在权力规训视角下分析围绕指数构建、评级和发布治理场域中“条”“块”之间的权力、利益及策略互动，在此基础上从个案入手，还原并呈现“平安指数”在S市“平安建设”工作中的应用过程和运作机制，分析“指数”驱动下市公安局、区政府和镇街之间的策略互动和内在逻辑，并对地方政府治理中的几种治理机制进行延展讨论和比较分析。最后，作者将尝试讨论以“指数治理”为代表的“技术治理”的未来发展。
二、理论基础与分析框架
作为中国治理场域中最为典型的权力关系，“条块关系”是地方治理领域的治理结构与叙事框架，也是指数治理重要的制度背景。在指数治理中，既体现了作为开发者“条”的意志，也呈现了各级“条”“块”在内的核心行动者之间的权力关系和互动策略。面对政绩竞争下的不确定性，作为指数开发者“条”通过指数的设计与运作，对“条条”“块块”进行权力规训和关系重塑。“条”面临怎样的不确定性政绩压力，以及围绕指数构建、评级和发布开展的治理过程及其权力规训，成为理解“指数治理”的核心。
2.1 指数治理的生产机制：政绩竞争下“条”的不确定性
近年来，随着治理创新话语在地方的扩散与渗透，“为创新而竞争”的新型竞争格局日益凸显。无论地方“块”还是“条”都试图实现“风险规避”和“治理绩效”目标均衡的前提下回应中央创新战略目标和呈现自己的政绩。“条”和“块”之间围绕创新的互动过程有效勾勒了社会治理领域的政绩竞争行为。
在“块块”政绩竞争中，基于高层级的权威结构，地方政府能够有效动员条块开展协同治理，通过“求差异、多改造、争试点”的形式实现“为创新而竞争”。但对“条”而言，不同“条”的职能与工作任务不同，“条”之间的竞争很难简单采取标尺竞争的形式。在“条”重心下移后，如何推动基层治理创新以回应中央创新战略目标、如何以基层为着力点推进体制机制改革等问题成为“条”政绩竞争的重要着力点。总体来看，“条”面对政绩竞争时存在两方面的不确定性：
（1）新的制度环境下，地方“条”如何厘清创新边界和合法性是影响“条”政绩竞争的重要因素。“立足专业性”和“寻求合法性”是“条”层面治理创新的首要原则。有别于传统指标任务，社会治理创新的治理目标充满了不确定性和模糊性。在政绩竞争中，“条”将首先在“理解”中央创新战略目标基础上，建立符合“条”业务范畴的标准，甄别“条”的创新边界以规避创新风险，进而为地方“条”的政绩竞争寻求合法性。因此，如何正确理解中央创新目标进而为地方创新寻求合法性，如何在专业性范畴向上级清晰地呈现自己的政绩，是“条”在治理创新政绩竞争中面临的不确定性。
（2）“条块关系”的权威结构和激励机制决定了“条”向上级呈现政绩的方式和效果。基于有限的权威结构和激励机制，“条”无法有效驱动同级“条”和下级“块”协同治理的积极性。在条块互动中，“条”只能被动的采用权宜之计，“借力”于“块”的权威结构和激励机制，通过领导小组机制、运动式治理和项目制等形式调动地方条块积极性，助推“条”的政绩竞争。因此，在有限的权威结构下，各级“条”“块”何以能够主动协同配合“条”业务范畴下的治理创新，是“条”在政绩竞争中面临的另一个不确定性。
不确定性是组织环境的重要特征，我们除了通过利用科层制的法理型权威和可计算规则降低组织风险外，也可以在权威分布、信息通道和合法性力量等方面采取各种规训权力和策略性支配营造新的局部秩序，在权力规训中制造确定性以回应组织风险。围绕指数开发、发布和评级，“条”通过权力规训的开展，将政绩竞赛中“创新边界”和“条块协同”两大不确定性转化为围绕指数体系运作开展的确定性的治理模式。一方面，作为指数开发者，“条”在指数治理这个局部秩序中构筑了新的知识权力、治理标准和权威空间，将复杂的治理现象转化为可视化的治理指数，确定了“条”的创新空间和组织边界；另一方面，在以指数责任为核心的考核问责和动员治理中，“条”实现了对“块”治理绩效的标签化和政绩激励。基于指数的政绩激励显示度，下级“块”会主动参与到“条”构建的规训空间中实现自我优化。
2.2 指数治理的运作机制：权力规训与条块合作
围绕指数体系构建的场域，类似于一个现代国家机器的“装置技术”和场景，为配置型资源和权威性资源的集中提供了可能。通过指数的设计、评级、监督和发布，“条”实现了对下级“块”在“条”业务范畴的权力规训，进而能够更好地开展“条条”政绩竞赛。福柯认为，权力规训主要是通过规范化裁决、层级监视和检查三重机制得以施展。在指数治理中，权力规训机制则具体呈现为治理创新的标准化、印象政绩的清晰化和治理绩效的可视化：
2.2.1 治理创新的标准化机制
权力规训发挥的前提是对一整套现存制度和给定事实进行清晰化图解。治理者通过定义主体、划分等级的方式构建评估标准，进而对规训对象进行规范化裁决。在指数治理中，围绕中央治理创新的战略目标，“条”将模糊不确定的治理需求转化为确定可视化的治理指数，通过计算式理性为完成中央创新任务提供标准化方案；同时，“条”掌握着指数的信息来源、权重和评级方法，实现了纵向的权威关系构建和横向的组织边界重塑，为对规训对象（下级“块”和同级“条”）的激励和动员奠定基础。
2.2.2 印象政绩的清晰化机制
在权力规训中，治理者通过营造对被监视者持续可见、有意识的监视效果，进而带来权力的自动化运行和生产，驱使规训对象主动适应、遵从规则并在权力服从中实现自我优化。基于社会治理绩效的低可视度，基层政府之间的政绩竞赛缺乏清晰可比的标准，这意味着“块”不得不借助于“条”的汇报向上级释放政绩信号。但这种“印象政绩”充满了个性化、模糊性和不稳定性。指数治理的规训机制可以被视为声誉、资源和政绩竞赛的权力表征。在指数治理中，“条”通过指数的评级效应，为“块块”带来了局域的横向竞争，将“块”模糊的难以衡量的“印象政绩”以标准化、公开化的指数排名，稳定的向上级和社会大众发送“块”精准政绩信号。
2.2.3 治理绩效的可视化机制
权力规训中，治理者通过“书写权力”把个体引入文件领域，建立规范化的制度设计和程序规则，采取“检查”的方式集中彰显规训的仪式化效应，促使被规训对象能够主动参与到权力规训知识体系中。对于指数治理而言，每次指数通过各种媒体渠道对社会公众的公布和排名事实上相当于对“块”治理成效的一次“检查”。传统的指标是一种“由上级掌握绩效评定权的内控式管理体制”，是较为封闭的、单向的信息发布机制。在指数治理中，数字技术强化了权力运行的自动化特征，将原有科层制下的绩效排名转变为高频次、公开化、持续可见的实时监督。同时，在纵向维度的历史绩效比较、横向维度的同类组织绩效比较中，“条”通过指数预警、研判规则、公众参与等制度设计，不断强化规训的仪式化，推动下级“块”在自我比较中实现规则遵从。
最终，在指数治理的规训场域下，“条”通过治理创新的标准化机制提供了自身在政绩竞赛中的创新边界、高度协同的条块互动平台和稳定的政绩信号发送，同时，“条”在指数治理中通过印象政绩的清晰化机制为“块”营造了局域的横向比较和竞争空间，稳定的、精确的“帮助”其向上发送政绩信号。最终，在治理绩效的可视化机制下，将这种权力规训效应所呈现的仪式化的条块合作以制度设计的形式规范下来，确保在指数治理的平台下形成政绩竞争驱动下稳定的条块合作。
在上述分析框架下，本文将引入S市“平安指数”建设作为个案。S市位于广东省珠三角地区，也是公安部在全面深化公安改革中率先确定的四个试点城市之一。2014年，S市首创了“平安指数”，成为全国首个每日发布镇街平安状况量化指数的城市。2020年平安指数转型升级为“平安+”市域社会治理指数，以“平安+”市域社会治理指数为牵引，打造新时代最安全城市的样板。指数发布以来，全市在违法犯罪、交通、城管、12345等方面的数据均呈大幅度下降趋势，分别下降了20%、29%、45%和9%，群众安全感满意度持续保持在珠三角地级市最前列。
案例材料来源于自2020年12月至2021年3月期间作者在S市公安局开展“平安指数”建设工作时所做的田野调查。在实地调研中，作者综合使用了访谈、问卷调查、档案查阅等资料搜集方法。资料涉及政府工作报告、会议纪要、统计年鉴、政策文件、媒体公开报导和其他内部资料等，田野调查期间对S“市—区—镇街”三级地方政府、政法委、公安局、城管局、综合执法局及其他职能部门负责人和工作人员等20人进行了深度访谈。依据学术原则，文中出现的地名、人名均作匿名化处理和编码。
3、田野观察：小指数如何撬动大平安
3.1 S市公安局的困扰：政绩呈现和部门协同困境
2012年，党的十八大明确提出“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系”，这意味着我国的社会治理工作由以动员式平安建设深化社会综治工作正式步入到以大平安格局构建社会系统工程的新格局。然而，对于S市公安局而言，中心工作由“社会治安综合治理”向“平安体系建构”转变给时任局长T造成了不小的困扰。“缺少具体评价指标来直观反映、衡量地区平安建设成果”和“缺少地方党委政府和其他部门协同作战的平台”成为S市公安局在社会治安治理工作中直接面对的两大问题：
困扰1：如何准确把握和理解上级精神，进而将上级精神转化为确定的目标任务至关重要。但是对于S市公安局而言，“平安”是一个模糊的概念，“创建平安S”对于市局而言更多的是“无的放矢”，直接影响到市公安局治安治理政绩的可衡量性。正如T局长所述：
“怎么就叫做‘平安’了呢？原来是关注命案率之类的指标，现在强调‘大平安’，目前中央也没有一个明确的说法，没有一个衡量地区平安情况的标准。事实上我们公安每天要做很多事情，但并不是都能体现在账面上。” （访谈记录: TQ2020122701）
困扰2：平安体系的建构需要多部门高度协同，但现实情况是S市公安局没有足够的权威去统合其他力量，更多的是一种“单打独斗”。在社会治安治理领域，公安、城管和消防存在一定边界不清和数据壁垒；同时，S市公安局的工作不能有效驱动区和镇街进行积极响应，无法实现治安治理领域的资源整合和组织动员。
“公安是社会治理的主力军，公安好多事想干，但权责不一致。譬如一段路的路灯坏了会影响治安问题，但公安没办法装路灯，也没法要求其他单位去装这个灯，就出现很多问题。”（访谈记录:CGD2020122702）
2013年是S市平安建设元年，面对政绩衡量和部门协同的双重困境，时任市公安局T局长向市委建议，希望通过建立“平安指数”，改变过去依靠公安机关‘单打独斗’的工作局面，借助镇街乃至全市的力量综合发力，推动辖区警情的全面下降。2013年1月15日，S市委、市政府正式印发《关于全面创建平安S的意见》(珠字〔2013〕1号)，提出“建立平安指数，向社会公布，更加科学地评价和引导全市平安建设工作”的任务要求，以平安指数为抓手的平安创建工作正式全面铺开。
3.2 “平安指数”机制运作：条块互动下的权力规训
2014年11月1日，S市平安指数正式对外发布。“平安指数”由S市公安局牵头开发，S市委平安建设领导小组办公室统筹建设，会同各有关部门及新闻媒体、科研机构推动实施。对于S市公安局而言，平安指数不仅是一个可以清晰界定平安标准和客观呈现公安局治安治理绩效的可视化工具，更是一套公安局重塑地方条块关系和权威结构的治理平台。通过搭建平安指数全数字评价体系，S市公安局能够实现对各区、各镇街社会治理能力的协同管理和量化评价。S市公安局主要通过指数的设计与扩容、指数的评级与排名以及指数的机制设计等实现对同级职能部门和区/镇街政府的权力规训。
3.2.1 指数的设计与扩容：治理创新的标准化
（1）指标的选取。如何在正确识别和承接中央社会治理创新最新精神基础上探索平安建设，是S市公安局推进中心工作的首要前提。平安指数不仅作为一个被赋予很高关注度的显著性制度安排和合法性彰显工具，通过不断的进行指数选取、权重配置和扩容，在社会治安领域向上级清晰地呈现自己对上级释放信号的重视程度。根据对不同时期中央最新精神的研判和需要，S市公安局将“平安”简约为显示度较高的若干指标，并对其赋予不同权重，将不确定的治理需求转化为可处置的多维度指标。自2014年“平安指数”1.0 版至2019年“平安+”市域社会治理指数(“平安指数”3.0 版)，S市公安局能迅速、全面和准确把握中央会议精神的“风口”，及时通过指数名称调整、指标的扩容和权重的重新赋值等，建立新的组织边界和创新标准，实现组织目标清晰化和寻求政绩竞争合法性的过程（见图1和表2）。
“2019年，总书记在中央政法工作会议上提出了‘市域社会治理现代化’，我们马上组织队伍进行研判，以优化升级指数为突破口，再下先手棋，推出了‘平安+’市域社会治理指数。”（访谈记录:WK2020122801）
（2）指数的扩容。扩张组织的任务边界是组织应对不确定性的直接回应。自2014年以来，S市公安局通过指数的扩容，打破了原有地方治理格局中的信息壁垒，将应急、城管、市场监督等16个职能部门的数据纳入到指数体系，各成员单位信息化平台联网打通，实时向S公安局进行数据推送，进而对全市7大区24个镇（街）及其他相关职能部门的社会治理进行全面的评测和诊断。“平安指数”1.0版由原有公安职能范畴下3大指标，逐步升级为涵盖社会稳定、生态安全、社会正气等与人民生活息息相关的14个一级指标和28个二级指标的“平安+”市域社会治理指数（见表2）。评价“点”的增多意味着治理“面”的宽泛，随着越来越多的职能部门被纳入到市域社会治理指数平台中，S公安局拥有了对镇街和其他相关职能部门平安建设工作的目标设定权和数据审核权，通过用指数开展统筹，实现有的放矢精准治理。同时，镇街也一改以前“指数低了就找公安压警情”的做法，指数的多元化、精确化和高显示度在一定程度上推动了原有部门参与不够、界限不清、职责不明等问题的解决。
3.2.2 指数的评级与排名：印象政绩的清晰化
（1）局域的横向竞争。业绩的相对比较，有助于削弱上级的主观评价，强化可置信的考核承诺。S市公安局通过计算式理性进行数字化的绝对排名和“蓝、黄、橙、红”四色预警评级，构建了区镇之间局域的横向竞争，进而通过日通报、季考核、年评定的方式，对各成员单位、各区、各镇街指数应用情况进行量化考核，将评定情况纳入年度综治工作考评。同时，不同于常规的、封闭的业务指标排名考核，指数的排名评级是一种公开化的声誉激励。声誉可以交易、转移和转化成其他资源，构成了中国官员晋升的重要因素，因此基于评级排名的奖惩将对区/镇官员形成极大的激励作用。按照NP街道M书记的说法：
“在我看来，平安指数并不仅意味着考核，而是以评代考。‘考’是内部的，而‘评’是公开的，大家都看得到，而且每天排名，这个我们压力就很大。”（访谈记录:MGY2020122801）
（2）精准的印象政绩。指数作为一个被赋予很高权重和关注度的显著性制度安排，能够更好地引导“块”有效的注意力分配，推动“块”主动参与到由“条”所开发的指数治理规训场域中，主要包括两个方面：
其一，靶向精准的指数排名能够客观评估不同“赛道”区/镇的社会治理情况，以日度和月度指数的形式吸引上级政府和社会大众的注意力，稳定的向上级发送“块”的政绩信号。近年来，虽然S市社会治理成效显著，但各个镇街因地域特征、建设投入、个体差异等因素，取得的治理效果量化评测结果各不相同。旧有的评价体系很难准确评估地方成绩和问题，无法激励所有跑道的“参赛者”参与到政绩竞争中。“平安+”指数多维度多元化的评测，能够以精准的政绩呈现取代模糊的印象政绩，有效驱动区/镇主动参与到指数治理中。
“以狮山、三灶、桂山镇街的“平安+”指数为例，三灶镇近期加大了食药品安全、市民诉求方面的工作力度，排名全市前列，虽然其治安指数方面仍较为靠后，但5个月以来指数综合得分超过了治安指数更好的狮山，和治安情况最好的桂山相差不大。这种情况是大家都看得到的，也极大的得到了上级领导的认可。”（访谈记录:GX2020122801）
其二，靶向精准的功能指数明确了区镇的主体责任，明确条块的权责关系，为“块”赋权松绑，成为“块”优化地方治安治理的抓手。根据平安指数有的放矢找准问题，区镇能够有理有据统筹各单位开展研判整改工作。平安指数不仅是一张平安数据可视化的分布图，更是一张权责关系明确化的责任图，激励区镇主动查找影响政绩竞争的因素。正如XZ街道G主任所述：
“原来镇街领导如果想知道镇街的治安情况，只能叫派出所所长过来。派出所所长是垂直管理，不一定配合镇街。现在发生问题后，可以精准地找到责任单位来开会研判，继而发提醒函和问责。哪个部门有问题就找哪个部门，权责关系非常明确，镇街也比较满意（平安指数）这个抓手。”（访谈记录:GLY2020122801）
3.2.3 指数的发布与仪式化运作：治理绩效的可视化
（1）指数的发布。传统的科层组织实施以年度考核为主的绩效排名，上级组织通过这种频次较低、自上而下的内部考核实现对下级治理单位的管理。而在平安指数建设中，数字技术的嵌入和应用强化了权力运行的自动化特征，S市公安局以动态化的排名评级为抓手，以日度指数和月度指数的形式通过报纸、微信公众号、电台以及有关部门官网对外发布，实现对各单位治理工作进度公开化的、持续可见的实时监测监督。高频次、多渠道的向上级领导和社会大众进行信息发布，大大缩短了信号传递间隔时间和接收范围，工作机制公开的“全网运行”，最大限度促进指数工作机制与基层单位的声誉机制有效捆绑，切实督促各基层部门高效履职。在这种权力场域中，实时监督既凸显了各单位治理绩效的“可视化”效应，也无时无刻不在呈现S市公安局对其他治理单位拥有激励分配权和考核验收权的权力规训效应。
（2）民众的参与。不同于封闭的指标考核，公开化的民众关注和民意反馈是指数治理的显著特征。在平安指数中，民众通过关注区镇治理绩效的可视化指数，推动了公众对于治理议题的社会参与和问责压力。一方面，S市公安局探索建立更多满足公众需求的细胞指数，以全市319个社区村居位基础单元，研发推出“平安家”模块，形成市民、志愿者、各级平安工作者共同参与的网上治理平台，全面激发基层群众自治活力。另一方面，S市公安局依托指数公众号“市民评分”和“问卷调查”功能，以社区村居为单位，引导干部群众通过指数微信公众号“平安共建”功能，为辖区平安状况打分，社区居民的安全评价将被纳入到各区镇在平安指数的季度和年度考核。平安指数将公众诉求与政府绩效捆绑在一起，倒逼区镇政府对民意进行回应。民意讨论及其所形成的社会问责有助于职能部门促进治理任务的条块配合。平安指数构建了一个新的议题互动和合法性呈现的可治理空间，社会公众的参与、反馈直接影响到治理绩效的合法性以及条对块进行权力规训的合法性。
随着平安指数运行的深入，由数据和技术精致构成的“平安+”指数不只是单纯“数据可视化”的简单功能呈现，而是形成了一套以各区、镇街党委政府为主体，相关职能部门共同参与，集指数构建、科技保障、发布统筹、宣传共建、研判排查、预警整改、约谈挂牌、考核激励“八位一体”的工作制度5，在一定程度上对原有的条块关系、科层结构和工作流程进行了重构。数字技术的嵌入将指数全景敞视主义下的实时监控转变为包含“精准治理”“合作共治”等一整套的“系统性”治理平台，这种稳定的文书和制度体系将可视化的层级监视以在制度规范的形式确定下来。在“研判—预警—整改—督办—问责”等机制的规则安排和制度设计，这种基于平安指数运作下的条对块的权力规训被吸纳如科层制的运作程序呈现出仪式化运作，各区、镇街等被规训对象在规范的制度安排下主动实现规则遵从和在规训中实现政绩竞争和自我优化。
“原来我们下面其实并不认可（指数），报数据对我们基层是一种额外的压力。后来慢慢的我们发现，基层也是受益者。发生问题后，可以精准找到责任单位来开会研判。我们下面做了什么做的怎么样，都可以及时反映在每天的指数上面，数字说话，大家看得见，上面也看得见。” （访谈记录:GB2020122801）
综上所述，围绕指数开发、评级和发布的权力规训场域。S市公安局成功将平安指数引入到政府资源配置和政绩竞赛的话语体系中。一方面，通过指数体系的开发设计，为完成中央战略任务理清了组织创新边界，通过监督机制和评级机制，对基层治理单位进行强激励；另一方面，指数的运作将“块”的印象政绩清晰化，随着指数体系作为一种通过“条”体现出来的“精准政绩”，以及在社会中的声誉呈现，指数越来越具有合法性，其权威性得到了增强。基层“块”也愈来愈愿意在指数治理平台中实现政绩信号的精准发送。在这一过程中，指数治理促成政绩压力下的条块合作。
4、从“专项治理”到“指数治理”：比较分析与延展讨论
权威体制与有效治理是当代中国国家治理的制度逻辑，也是“条”与“块”在治理场域中互动的重要背景。其中，权威体制是条块职能转换的重要平台，有效治理是条块互动的最终目标。在地方治理实践中，“专项治理”、“领导小组治理”和“指数治理”均是地方治理行动者在充分利用条块职能转换过程中释放的机会空间进而实现权威体制与有效治理的均衡的典型治理机制，构成了中国治理的重要面向。相比较“专项治理”和“小组治理”，“指数治理”在治理逻辑、条块关系和注意力分配等方面具有鲜明特征：
一方面，指数治理在治理逻辑方面具有双重属性：从形式上看，指数治理是一种典型的技术治理机制，地方“条”通过引入大数据、网络信息技术，对下级“条”“块”的治理绩效进行清晰客观的呈现与记录，以技术赋能提高治理效能；从本质上看，指数治理是一种新型的动员式治理模式。不同于“条”借力“块”的权威结构而实现的被动动员，在指数营造的治理场域中，目标设定权（标准化建构）、检查验收权（监督考评）、激励分配权（印象政绩）都集中于“条”手中，通过指数的评级、监督和发布，实现了“条”主动调动“块”，形成一种高度关联的、动员式的治理模式。
另一方面，不同于专项治理和小组治理直接“借力”政治精英权威，指数治理通过构建一个新的局部秩序—指数体系—调动下级“块”的注意力。一方面，指数的显著性引导着下级政府的注意力和工作重点，激励下级“块”主动与上级“条”进行密切合作。另一方面，指数的开放性决定了在吸引和固定政治注意力方面，媒体和社会舆论发挥着重要作用。指数治理场域下，治理问题被引入公众议程和媒体议程，增强了公众舆论对政府的社会问责和压力传递。随着治理指数进入到政府资源配置和政绩竞赛的话语体系以及在社会舆论和媒体中的声誉呈现，指数治理越来越具有合法性，权威性也得到了增强，在注意力竞争方面具有相对的稳定性。但是，值得注意的是，在指数治理过程中容易产生“量化崇拜”，无法有效认知、回应和重视非量化治理事务，同时，公众舆论的一些非理性因素也会产生马太效应，威胁指数治理的客观性和稳定性。
从专项治理、小组治理到指数治理，这不仅仅是由“块块带动条条”向“条条调动块块”模式的转变，也是技术治理与政治权力之间张力在基层治理中的重要体现。在技术治理的渗透下，权力的施展不需要再通过专项治理、小组治理等浩大运动和显性压力的形式，而是巧妙地体现在具体的技术治理机制中，通过隐蔽的技术手段增加整体治理效能。指数治理作为我国国家治理转型的一个缩影，有效治理与权威体制的平衡、技术创新与稳定制度的平衡、内部科层驱动与外部社会参与的平衡等在指数治理中相得益彰。在这一过程中，我们尤其需要审视的是，指数治理的政治性与技术性如何保持合理的边界，这既决定了技术治理能否避免陷入政治权威的“棘轮效应”，也影响着技术赋能和技术赋权的长远发展，避免技术革命下的数目字管理在中国国家转型中成为无根之萍。
在中国，技术治理的理性化思维，以及国家管理方法和技术手段的“技术化”转变是在国家主导的治理过程中形成的，这意味着技术化的“用”需要服膺于动员式的“体”。不可否认，指数治理的规训机制是基于数字化技术平台彰显出来的声誉、资源和政绩竞赛的权力表征，但是“指数”并未放弃对上级政府和政治精英的注意力竞争，呈现出一种治理的动员式逻辑。在指数治理中，以“条”对下级“块”进行“印象政绩”的精准呈现为驱动，指数通过“标准化建构”和“监督考评”，实现了目标设定权、检查验收权和激励分配权在地方“条”的集中，通过这种高度关联的、动员式治理模式，形成新的权威结构和资源配置，以此动员下级“条”“块”参与地方治理。换言之，“印象政绩”的本质仍然是“唯上负责制”下的注意力竞争。因此，这也意味着我们在关注并衡量“指数治理”这一新的地方治理机制及其治理绩效时，不能仅满足于停留在围绕“指数”的技术特征和治理绩效这起讫两端，也应当关注在“唯上负责制”注意力竞争视域下传递信息管道的承载能力。我们在以动态化考评为着力点，实现对各单位治理工作进度进行“实时监测”和“绩效捆绑”的时候，也应当考虑到基层“条块”是否能够正确对待和承载“考核压力”，避免强压力带来的普遍意义上的“弱激励”效应。同时，在指数治理中，所有的指标生产都是技术专家基于特定的算法进行计算的过程，但这并不意味着指数的治理仅仅是一个科学过程，而是科学计算与政治计算的统一。如果我们将技术视为权力分析的一个变量，权力关系的每一次生成或强化，台前都是谋划、计算、知识、话语等程序在做技术性展布，那么，以指数治理为代表的技术治理充满了权力规训的味道，权力知识和话语嵌于技术当中，使得权威行使变得更加隐蔽的同时，也有效缓解了科层体制和有效治理之间的张力。
尽管在技术治理中不可避免地充满了权力规训的味道，但在数字化技术的广泛嵌入下，以指数治理为代表的技术治理的确带来并深刻影响着国家权力运作方式的转变。改革开放以来，中国政府改革实践历经一个“从总体支配到技术治理”的深刻转型，技术治理逐渐成为当代国家治理的主导性逻辑，在这一过程中，国家治理从不可预测的前现代水平逐步向数目字管理转型。不同于专项治理和领导小组治理依靠克里斯玛权威或党政权威结构，通过权威训诫的方式开展治理行为，指数治理是中国地方政府“技术治理”的一个缩影。“数据”+“技术” 将社会事实抽象成数据并加以运算，以简易化的指标、标准化的分类和公开化的呈现建立一种方法严格和科学客观的镜像，帮助治理者和被治理者迅速把握复杂的现实。同时，“指数”在对治理对象进行清晰化的客观呈现和评级比较的过程中，引入了社会公众平台和治理绩效榜单，通过声誉机制和民意压力彰显了社会治理的公共性。一方面，数字技术的发展增强了科层组织获取公民信息的渠道，通过编码、脚本、技术参数等构成的指数标准体系来协调和重组条块不同治理主体之间的功能、资源与责任，实现特定问题与责任主体处理方法的提升。另一方面，媒体所建构的信息流向影响着注意力的引导和建构。治理主体通过影响媒体进而塑造稳定的形象，引导公众注意力，进而影响高层的注意力安排和资源配置。在指数治理开放的舆论场域中，注意力的生产不再仅仅依附于单向度的结构和安排，不同个体、组织之间都会通过多样化的媒体终端扩大自己的影响力，在媒体、群众多元主体的深度参与下，治理者通过在治理过程中建立和维持公众的良好形象来寻求声誉和回应民意。在数字技术和公众舆论高度嵌入的环境下，指数驱动地方政府按照“可计算规则”科学治理、规范治理和民主治理，呈现为以目标责任、量化考核和技术治理来强化行政科层的逻辑。
5、结论与讨论
不同于西方国家所秉持“指数权力为无主权力”的前提，“指数治理”作为一种“有主权力”在中国政府内部得到广泛应用。本文呈现了S市公安局以“平安指数”推动地方“平安建设”工作的过程，研究发现，指数治理不仅呈现为一种由信息、技术和知识带来的客观影响力，更是一个“条”与“块”在地方治理创新的政绩压力下，实现地方权力和资源再分配的政治过程。指数作为一种“技术治理”的典型机制，通过数字平台、云平台和信息技术在基层条块治理中的嵌入，建构了一个新的可治理空间中的权威结构，地方条块的治理格局和权力利益关系得以重塑。在政绩压力驱动下，“条”与“块”在指数治理的空间中实现了“条块合作”，驱动了地方政府的有效治理。
指数体系作为一种稳定的向上级政府呈现政绩的表达渠道，将上级政府的注意力引导至有限的指标上，使得职能部门实现在合法的范围内进行治理创新和部门边界的扩张。在指数体系这个“可治理空间”中，“条”通过监控机制和考核机制，对下级块形成强激励，推动了地方条块的有效合作。同时，指数基于可视化和显示度特征，将“块”模糊的、难以测量的政绩以“指数”简易化、数字化和排名化的形式呈现给上级“块”和社会舆论，“条”调动“块”的积极性，形成了稳定的“印象政绩”，助推地方治理创新中的条块合作。
但是，指数治理在基层条块中的广泛应用也产生了一系列的问题：（1）指数治理的技术原理是将社会事实抽象成数据并加以运算和评级比较，进而以“精准政绩”激励和驱动地方条块合作。但是，社会事实存在不可化约性，意味着简易化、数字化和公开化的指数无法有效涵盖和客观反映社会事实的本来面目；（2）指数治理是通过技术赋权的形式，构建新的权力场域和激励结构，在不打破既有结构条件下实现组织重组和条块合作。然而，技术治理的本质事实上是将体制和结构层次的问题试图通过化约为行政技术的问题来解决。随着技术治理在政府治理中的广泛应用，技术治理的支配性愈来愈强，国家的很多治理行为逐渐以技术治理的过程为中心，而不再围绕治理目标开展。（3）在指数治理中，技术治理的嵌入并未改变或挑战职责同构的体制结构，“指数”会在虚拟空间内复制体制，强化层级制关系，增加基层政府的责任和事务。作为一种利用条块互动构建的治理空间和权威结构，指标治理的规训效果和有效治理将被层层复制的体制结构所消解。（4）技术推动下的指标体系的治理绩效能够反映部分的基层治理情况，但是，并不能涵盖基层治理的方方面面。“平安指数”将各级治理单位日常社会治理能力从多角度、多层次、多方面信息化展示，“大而全、广而泛”的综合测评的“边界”究竟在哪里？简单的进行数据指标体系的扩容，一方面容易“冲淡”指标显示度的“显著效应”，另一方面也容易陷入到“数据牢笼”中无法自拔。
本文的贡献在于：（1）拓展了对指数在“治理机制”面向的讨论。不同于现有文献将其视为“决策工具”面向，文章探讨和分析了作为“有主权力”的指数是如何构建治理场域并驱动中国地方政府开展治理工作的；（2）打破了从“结构—制度”分析数字与治理关系的研究路径，从微观和动态地视角切入，还原了以“权力—利益”为核心的行动者互动对数目字管理嵌入治理过程的影响过程，有助于厘清数字与治理互动过程中的运作逻辑；（3）从中国国家治理的制度逻辑切入，将指数治理与专项治理、领导小组治理从治理逻辑、注意力配置、部门自主性等若干视角进行了比较分析和延展讨论，有助于更好地从“治理机制”层面理解以“权威体制”推动“有效治理”的内在逻辑。
需要说明的是，（1）研究对象方面，囿于本文分析的侧重点，本文主要聚焦于由政府职能部门牵头开发的指数体系及其治理场域，涉及职能部门、地方政府和下级“条”“块”等行动者的“权力—利益”及策略互动。调研发现，在地方治理中，多数指数体系均由职能部门负责开发、设计和运作，因此对地方治理中部分由政府直接负责开发的指数体系及其治理场域本文并未做过多关注。（2）结论拓展方面，本文只是根据特定案例得出的初步结论，提供了一种可能的分析思路，还需要更多经验事实予以支撑和验证，进一步的研究可以对不同类型、不同地区的典型案例进行比较分析和深入探索。
为方便编辑，文中图表、注释与参考文献省略
文献来源:原超.政绩竞争与条块合作：指数驱动地方政府治理的运作逻辑——基于S市公安局“平安指数”项目的分析[J/OL].公共管理学报,1-20[2024-03-11].
