官僚自主性：概念、分析维度与影响

张晓彤

摘 要：尽管官僚在政府决策制定和实际执行中发挥着重要作用，但人们对官僚机构褒贬不一，学者对官僚自主性的评价也毁誉参半。本文重新审视官僚自主性的概念和基础，主张在关系维度和过程维度两种视域中审视官僚自主性，在此基础上分析了官僚自主性在发达国家和发展中国家的不同表现和影响，以回答对官僚机构及其自主性的认知呈现巨大分歧的原因。其中，关系维度（官僚与政治家、官僚与社会关系）中的官僚自主性关注空间上横向的、相对静止的分析，而过程维度（国家构建过程）中的官僚自主性则可以理解为一种时间上纵向的、历时性变化的研究。本文提倡将关系维度中的官僚自主性分析置于过程之中，即对官僚机构及其自主性在国家构建和经济发展中的角色作历时性的和语境的分析，以更全面和综合性地理解官僚自主性的现实意义和理论价值。

关键词：官僚自主性；政治家-官僚关系；委托-代理关系；国家构建；语境分析

1919年冬天，德国慕尼黑，马克斯·韦伯围绕“一战”后德国问题发表名为“以政治为业”的演讲。韦伯描述了当时历史进程背后的两大趋向：国家职能的扩张引发了官僚机构的膨胀，经过技术训练、具有永久性职业生涯的行政官员在当代政治中将发挥越来越重要的作用；与此同时，依赖群众性政党和选民投票的新的职业政客阶层正在兴起。职业性的政治家和官僚将势不可挡地在现代政治运行中发挥重要作用。在他看来，官僚与政治家的关系或官僚自主性问题将成为现代政治中的重要问题。

此后一百多年来，官僚作为现代政治过程的运行中心，在政府政策制定和执行过程中发挥着关键作用。然而，在学术讨论中，官僚机构常常伴随毁誉参半的评价：他们不偏不倚、公正无私，有着理性、中立、专业化、职业精神等韦伯式理性官僚制的特质，有时又会成为“平庸之恶”的纯粹执行者，几乎不存在自主性。与官僚相关的诸多负面形象，如为人诟病的“不了解和不关心人民群众”的官僚主义习气，或是转型社会中“一个特殊利益集团的代言人”，又或在公共选择理论视野中被视为自私自利、追逐权力的野心家，使得官僚自主性被赋予诸多负面的内涵。与此同时，官僚自主性有时却被给予积极的肯定性评价。如官僚威权主义理论所强调的技术官僚在阿根廷和巴西的经济现代化中的积极作用，或“发展型国家”文献将精英化官僚机构作为东亚国家经济腾飞的关键。在这种背景中，官僚又被视作实现政治发展和经济现代化的关键角色。

那么，有关官僚作用和官僚自主性的评价为什么如此不同？究竟什么是官僚自主性？应该如何理解官僚自主性及其变化？本文尝试对这些问题做出回答，以更全面和综合性地理解官僚自主性的现实意义和理论价值。论文分析了官僚自主性的概念和基础，主张在关系维度和过程维度两种视域中审视官僚自主性，在此基础上分析官僚自主性在发达国家和发展中国家的不同表现和影响，以发现官僚机构及其自主性的认知呈现巨大分歧的原因。

其中，关系维度中的官僚自主性是横向的、相对静止的，关注官僚与政治家、官僚与社会关系；过程维度中的官僚自主性则可以理解为一种时间上纵向的、历时性变化的研究，关注官僚自主性在国家构建和国家发展不同阶段的价值。在这种分析背景中，文章进一步分析了官僚自主性的影响，指出官僚自主性对发达国家和发展中国家的意义是不同的，这是发达国家和发展中国家面临的不同发展阶段和任务决定的。本文提倡将关系维度中的官僚自主性分析置于过程之中，即对官僚机构及其自主性在国家构建和经济发展中的角色作历时性的和语境的分析。

一、官僚自主性的概念与基础

官僚在职业中拥有利益、专长和信息以及对公共利益的感知，同时，官僚作为社会人的属性而存在的面向决定其对自身利益的关注。可以说，官僚的职业动机和自身利益共同决定了官僚获得更大自主性的愿望，即官僚的职业属性和社会属性是官僚行为的重要驱动因素。

（一）什么是官僚自主性？

除了个人对声誉、权势和财富的追求，官僚的政治取向关注贯彻社会主要价值和目标上的伦理和职业责任，主要集中于相对于统治者和最重要的社会阶层的某种自主性。艾森斯塔德认为，这种自主性倾向主要表现在两个方面：第一，官僚维持一定的服务方式、规则和标准，将民众的某些一般利益纳人考虑，并对试图改变官僚机构的外部利益加以抵制；第二，官僚发展出作为国家或共同体的公仆观念，而并不仅仅是统治者的“私仆”。这两个方面就构成了官僚自主性的概念基础。

官僚自主性，也被称为官僚隔离，即官僚隔离于统治者（现代社会中表现为政治家）和有组织的利益集团／社会阶层，官僚按照自己的意愿独立形成和实施政策的能力。这意味着官员并非仅仅简单反映政治家和强有力社会集团的偏好，也有能力根据组织凝聚力、专长、汲取能力和强制能力，执行官员们偏好的决定。从其本身属性上看，官僚自主性与韦伯意义上的官僚制一样，都是中性的，并不具有积极或消极含义。

官僚自主性首先是相对于政治家而言的，即官僚机构表现出的不受政治家控制的自主性倾向。这种情况下，官僚自主性表现为“行政机构利用自由裁量权来执行政治主人所制定的政策的能力，以及在正式命令模棱两可、腐败、无能或者与国家利益观念相违背时，官僚根据自身意愿制定政策的能力”。譬如，研究中国古代官僚政治的学者往往关注皇帝和官僚机构之间的关系，认为皇帝可以随时随地以发号施令的形式干预官僚机构按章办事的规则。而官僚自主性既表现出不受君主控制的倾向，但最后又呈现出服从君主任意专断权的结果。

在社会集团相对发达和活跃的社会中，官僚也不得不处理与社会的关系。随着资本主义的不断扩张和发展，以商品经济为基础的社会力量不断壮大，不同的社会阶层为了自身利益对官僚机构施加的影响日益增加，而官僚相对于社会阶层的自主性就变得愈加重要。在现代社会中，官僚自主性有了更加深刻的意义，除了体现在相对于政治家和社会集团的关系中，还表现于官僚内部不同层级、不同部门的自主性。民主政治对政府回应性的强调也使官僚自主性受到影响，即官僚要不要对社会诉求做出回应。对官僚自主性形成基础的探讨有助于界定和理解官僚自主性这一概念。

（二）官僚自主性的基础

在韦伯的理想型官僚制理论中，官僚自主性源于官员掌握的特殊知识，这种知识包括专业技能训练（如经济学或法学）和实务中接触到的大量具体信息。这种对技能和信息的相对垄断可以转化为官僚自主性。按照这种观点，官僚机构内部不同部门的自主性也是分化的，专业技能越强，其自主性越强，也就越能保持相对于政治家的独立性。

官僚自主性的其他来源是执行过程中对政策可行性的考量，即官僚的自由裁量权。自由裁量权源于政治决策、法律法规和行政指令无法完全涵盖可能出现的所有情形，而且政策执行需要根据社会需要不断进行调整。因此，官僚利用掌握的专业知识和信息进行自由裁量的情况非常普遍。自由裁量权不仅是官僚自主性的主要来源，也是官僚自主性的一种重要表现形式。

官僚自主性还源于官僚在权力和政策斗争中的重要优势规模和数量庞大。官僚机构规模和自主性的关系，一直是政治学、经济学和组织行为学关注的重点。在这里，官僚自主性往往表现为一定程度的官僚漂移，即负责政策执行的官僚偏好与政治家（或立法者）的偏好存在偏移，最终政策执行过程或政策实际结果很可能会背离制定者初衷。委托代理模型很大程度上就是对如何控制官僚自主性的回答。

20世纪初，韦伯一方面乐观地预见了官僚机构促进资本主义发展的前景，另一方面则对官僚制的未来存有隐忧。如何防止官僚制利用特殊知识积聚权力，以超出组织的服务倾向而谋求自身的利益和扩张，即如何将官僚自主性控制在一定范围和程度内而不损害公共利益。这是韦伯的疑问，也为后来的学者提出了需要持续探索的问题。韦伯诉诸政党、民主甚至克里斯玛型权威来对官僚制加以制衡，后来的许多研究似乎也并未脱离韦伯当时设定的议题。

随着后工业社会的来临，知识体系分工变得日益复杂化、精细化，要求官僚掌握的技能和知识也更加专门化；法律、规章越来越难以涵盖纷杂繁复的现实社会，官员的自由裁量权也在不断扩大，但是也出现了如《行政程序法》从程序上予以制约的情况。“二战”后，发达国家几乎都成为某种意义上的福利国家，政党通过国家干预的承诺获取民众支持，官僚机构规模扩张和专业化随之而来。可以说，随着社会经济的发展、程序正义的法治要求和国家职能的扩张，官僚自主性的作用日益显著，国家卷人社会和经济的指导活动越深，特殊技能、信息和政策经验在导致官员形成自主性偏好时的作用就越大。

二、关系维度中的官僚自主性

从政治家官僚的角度，对官僚自主性的分析主要体现在委托代理理论中，官僚自主性有着官僚倾向于不受政治家控制而谋求自身利益与公共利益的内涵；而关注官僚隔离于社会的官僚自主性研究，更多关注官僚的自主性对国家发展的积极作用。政治家官僚关系和官僚社会关系二者共同构成关系维度中的官僚自主性。

（一）政治家官僚关系中的官僚自主性

官僚机构有着两层委托代理关系：一层存在于政治家和官僚机构之间，民选政治家作为人民的代表，授权官僚机构制定和执行政策；另一层存在于官僚机构内部的上级和下级之间，二者形成了一系列委托人和代理人之间的契约，其中高级官僚负责政策指令，低级官僚负责具体的实施和执行。

信息是政治家与官僚之间、官僚机构内部不同层级之间产生问题的本质和关键，即信息不对称是问题的根源。官僚在对政策执行的信息资源上有着相对于政治家或官僚上级的优势，为官僚自主性提供了机会；另外，官僚还有着源于私人政治价值、个人职业目标的动机。

信息不对称提供的机会和官僚动机就构成了官僚自主性的根源。在这种关系中可能会产生三种“病症”逆向选择、道德风险和政策不确定。“逆向选择”指委托人挑选代理人，但对代理人能否确保做出正确的执行和选择并不足够知情，即代理人做决策时需要的信息、信念以及价值具有不可观察性。“道德风险”体现在委托人不知道代理人是否执行了契约，即无法完全观察缔约后的实际行为，具体表现为逃避责任、腐败和“寡头统治”等行为。而政策不确定指政治家为了控制官僚机构自主性，细致规定官僚机构的具体政策，但是政治家并不确定某一政策会带来的后果。

在这种情况下，问题的核心是控制：政治家作为委托人如何控制官僚代理人，官僚上级如何控制下级，即控制官僚自主性以使官僚服从。早期用委托代理理论分析政治现象的文献主要旨在解决公共选择理论遗留的难题，关注政治控制（任命、预算、重组、监督和立法）的重要性，建议采用激励措施和监督工具对官僚机构的结构和目标施加影响，通过行政程序法和司法审查机制帮助政治家控制官僚行为，如《行政程序法》限定决策结构程序，《信息公开法》减少内部沟通和信息储存。更为晚近的研究不再狭隘地集中于立法一边，而越来越将政治控制工具的变化作为被解释变量，关心如何解释官僚机构的结构与不同激励和监督机制运行的原理。

新公共管理改革者重申政策制定和行政管理之间的界限：政治家仍然负责决策，改革者试图用市场驱动的竞争取代传统的以权力驱动的政府官僚制。他们的目标是缩小政府规模并改善其运作方式。威廉姆森区分了不同的公共部门交易类型，论证了某些交易类型适合以市场方式外包，但某些事务（如外交事务、国防事务）必须由政府的“低效率”组织完成。诺斯认为政治市场是低效率的，并且低效率的制度可以长期存在，但威廉姆森认为诺斯的回答并不能直接推广到公共管理领域，要先确定政府“制造”和“购买”公共服务的边界。

最近有关委托代理理论的实证研究，关注政治委托人任命和罢免官僚的原因和后果，随着时间的推移官僚机构如何以及为何发展有关特定领域的专门知识，以及官僚组织产生有效绩效的官僚能力问题。仍有不少研究从不同角度分析委托代理理论的有效性，如有学者在分析了印度的政治家官僚关系对就业发展计划的绩效表现后认为，单一政治家委托人更有动力去激励官僚积极寻求经济绩效，以获得更多的选票；而存在多个政治家委托人的情形中，不仅会导致自身的搭便车问题，而且会面临其他政治家的干预和竞争，不利于对官僚的控制。可以发现，委托代理理论下的官僚自主性及其控制问题非常具有生命力，不仅用以解决发达国家面临的问题，也用以部分解释发展中国家经济欠发达的原因。

（二）官僚与社会关系中的官僚自主性

代理人都有一定的自主性，他们所做的选择既反映了委托人的利益，也反映出他们自身利益和对公共利益的理解。官僚能够自主地行使公共权力，在某些情况下会以牺牲利益集团为代价追求自己的利益，但利益集团也并不是任人宰割的羔羊，而总是希望保护自己免受国家的侵扰。这也是关系维度中的官僚自主性常被忽视的另一面利益集团和官僚机构之间的关系。

关注发展或欠发展的理论研究官僚自主性、嵌人式自主性和社会集团之间的关系，强调某种形式的中央信息协调机构（常被称为“领航机构”）对工业发展的重要性。东亚国家和地区在不同程度上都把这种官僚机构的自主性转变为协调工业变革的能力。一般来说，国家的行政机构承担建立和维持这种机构的领导责任。

而官僚机构协调工业变革的能力来源于官僚机构的隔绝能力，如果官僚机构无法独立于社会，即被社会“俘获”，就不能构建出成熟的“发展型国家”。官僚的隔绝能力由三个方面构成：能从社会中招募经过培训的人员、以功绩为基础的招募程序以及减少政治家惯于分配工作以获取政治支持的庇护行为。“隔绝”不仅有助于官僚为执行发展任务获得充分的物质资源，还能够创造对官僚的充分激励，塑造官僚的个人目标与官僚机构目标的一致性，进而增强国家能力。

但是芭芭拉·格德斯也指出，隔绝于政治家的庇护型工作分配并不意味着与外界的彻底绝缘。外部环境的信息和资源依然能渗人官僚机构，同时官僚机构能够像细胞一样保持组织的完整性而坚持自身的目标。换句话说，官僚机构可以与外部行动者建立联盟和合作互动关系，同时又能够限制外部参与者定义发展任务，确保官僚机构自身不被环境所驾驭和俘获。这其实就是埃文斯提出的“嵌人式自主性”，即埃文斯认为不仅要存在一个韦伯式意义上具有独立性（或者隔离性）且协调一致的官僚体制，还要使独立的官僚机构融人周围社会与私人部门保持密切联系的网络之中。前者可以保证官僚体制不被社会集团俘获，后者则可以保证官僚机构在面对不断变化的社会现实时具有准确和复杂的反应能力。

总体而言，官僚政治家或官僚社会关系维度上对官僚自主性的考察似乎都倾向于夸大官僚自主性的某一面向，也未能从完整的关系维度对官僚自主性所具有的可能意涵予以考察。横向的关系维度纵然是理解官僚自主性意涵的重要角度，但不应脱离官僚自主性变化、发展的历史脉络和背景。因此，官僚自主性还应被置于过程维度上予以历时分析和时段分析。

三、过程维度：国家发展进程中的官僚自主性

社会条件的变迁贯穿于整个历史之中，官僚的地位及其政治取向无疑也会受到影响。艾森斯塔德认为，官僚自主性的演进呈现出一个从低到高、顶峰之后又会衰落崩解的循环往复的特点。正是在官僚自主性趋于扩张的过程中，统治者或官僚机构内部的改革与变迁运动被激发出来，这又导致了官僚自主性的衰落。总体而言，根据艾森斯塔德的分析，官僚可能形成的政治取向类型有如下四种：服务取向（为统治者和主要阶层服务）、消极工具（成为统治者的消极工具，没有内部自主性）、自我扩张取向（自我扩张取代服务）和服务与自我扩张相结合取向。如图１：

具体而言，将官僚自主性的来源和变化置于纵向的历史维度中，人们可以观察到官僚机构及其自主性在不同的国家发展时期所发挥的不同作用。美国19世纪末、20世纪初以来官僚自主性的产生、发展和变化提供了重要的分析案例。

由于立宪传统和政治文化因素，美国建国初不存在官僚制及其相关问题。但是到了19世纪末，工业迅速增长，市场分工不断强化，官僚机构分工也开始专业化；另外，美国1883年通过《彭德尔顿法》，改革政党分肥制的弊端，民选政治家对官僚的影响受到限制。20世纪20年代，美国的规制性官僚机构出现，产生自由裁量权问题。这也是美国国家构建早期阶段所面临的重要环境。

结果是，在一个未经革命性变迁就已建立起来的国家权力组织中，美国在1877-1920年间进行了大量制度创新，如文官行政管理的改革、军队重组和国家铁路管理的建立，美国国家行政组织实现系统性转型。斯科夫罗内克认为，19世纪末、20世纪初的美国体制发展不仅仅是政府对外部问题采取适当对策的功能主义式渐进积累的结果，也受到危机、阶级冲突和经济迅速扩张的影响。作者将官僚自主性和国家行政管理能力的扩张联系起来，认为集中化的官僚机构的构建和行政创新的尝试是在经济、社会和国际事务剧变期间维持秩序的最佳方式，而官僚机构通过政府改革不断进行国家构建。

在这一阶段，美国的官僚机构锻造自身的自主性依赖于三个条件。首先，官僚机构有着独特的偏好、利益和意识形态，是不同于政治家的组织化利益集团。其次，官僚自主性赖于组织能力的发展，如创造新项目、解决问题、高效计划和管理项目以及惩罚腐败的能力。在这个过程中需要官僚企业家，他们可以组建广泛的联盟，推动其创新转变为法律。最后，官僚自主性以政治合法性为依据，拥有组织声誉，这种声誉嵌人政治和社会网络中，以减少对民选官员的依赖。官僚机构受诸多经济、社会和政治利益的影响，但不受任何利益的控制。卡朋特重视官僚自主性基于组织声誉的合法性基础，是对片面强调官僚组织能力扩张文献的一种超越。

而到了20世纪70年代，美国政府部门规模的扩大，并不意味着官僚自主性的扩张，而是特殊利益集团太强，以至于俘获了官僚机构。威尔逊认为，所有的民主政权都倾向于将资源从私营部门转移到公共部门，并扩大政府部门的规模，特殊利益集团要求官僚机构庇护的更深层原因在于立法机关经常被特殊利益集团俘获。威尔逊将官僚机构置于政治语境之中，解释为什么官僚机构常呈现出繁文縟节和低效的特征。

总体而言，基于过程视角的官僚自主性研究为关系维度中的官僚自主性提供了分析背景，在研究视角上也有诸多启发。具体而言，仅仅关注行政管理结构内部的变化，通常容易忽略结构的塑造过程与政治基础，而历史背景的研究提示我们要将官僚自主性和官僚机构的动态与普遍的社会、经济和政治过程联系在一起。任何国家和时代的官僚机构及其自主性都有着一定的语境根源，绝不能脱离于其植根的社会经济和政治情境去理解和分析。

福山的研究做了很好的示范。他将以官僚机构及其自主性为主的国家构建过程与民主化联系起来，关注不同国家政治家官僚关系与官僚社会关系变化的时代背景，总结出不同地区和国家构建的不同路径和类型。根据国家构建和民主化的先后次序划分出国家构建的类型学：第一，自主性的官僚机构先于民主化，以德国普鲁士模式为代表；第二，民主化先于国家构建，这种类型中又有着具体分化，一种是意大利／希腊的庇护政治模式，另一种则是英美的文官改革模式。

四、官僚自主性的影响：发达国家与发展中国家

人们对官僚自主性褒贬不一，但是毫无疑问，过多的官僚自主性有可能导致灾难，如官僚机构不受政治控制而自设议程或腐败等现象。那么，究竟该如何评价官僚自主性？对处于不同发展阶段的国家以及在特定国家的不同发展阶段中，官僚自主性有着不同的意义或影响。就发达国家与发展中国家而言，发达国家在经历资本主义发展，享受福利国家的红利后，产生了政府的持续扩张与财政紧张之间的矛盾，它们更关注克服官僚机构的“超载”问题；而发展中国家更关注官僚与社会之间的互动，如何最大限度地发挥官僚自主性以促进经济发展和提供社会福利是发展中国家更为紧迫和关键的任务。

（一）官僚自主性在发达国家的表现和影响

20世纪70年代，欧美发达国家经济出现严重“滞涨”现象，对官僚制的批评和质疑达到高潮。以公共选择学派为代表的新政治经济学用“理性人假设”解释官僚行为，官僚成为公共部门规模和预算膨胀的无可辩驳的始作俑者，官僚自主性表现为相对于政治家的行政官僚利用垄断信息使预算最大化，并导致立法机构几乎无力控制官僚机构。

公共选择理论的基本前提是政治家和官僚与市场中的自我利益最大化主体一样，在很大程度上具有自我利益驱动性。作为独立的个体，官僚会追求一系列复杂目标，如权力、收人、声望、安全，或对机构和国家的忠诚、工作自豪感和服务公众利益的愿望，并尽可能以效用最大化的方式行事。在此过程中，官僚为了争取组织生存、发展和履行职能，不断为争取自主性而努力；官僚自主性在官僚组织稳定之后，又演变成强烈的保守主义趋向而逐渐呈现衰败趋势。

但是在现实政治中，官僚自主性并没有因为组织日趋稳定就逐渐收缩，反而呈现出不断扩张财政预算的倾向。尼斯坎南认为问题的关键在于官僚机构关注预算最大化，追求扩大预算规模和官僚机构规模膨胀，因此没有追求效率的动机。官僚机构利用掌握的信息拥有压倒性的垄断权力，寻求更多资金和使用资金上的自主性；而政治家和政治机构寻求控制预算，并努力确保预算使用上的责任，因此预算过程就成了政治官僚不断拉锯和互动的关键。

官僚预算最大化的自主性在公共选择理论中被高估了。敦利威认为，官僚预算最大化假设的主要缺陷之一在于对所有官僚行为做了本质相同的解释，不能合理解释官僚机构目标和策略的变化。也有研究对公共选择理论的适用范围提出了质疑，认为公共选择研究几乎完全依赖于美国的经验，与当时美国所面临的时代问题紧密相关。

官僚自主性在发达国家似乎成了需要矫治和克服的问题，研究者们主张政治家和政治机构（如立法机关及其相关委员会）通过监督、立法、预算、任命来控制官僚机构。有研究指出，议会制和总统制的制度环境对于政治家是否赋予官僚自由裁量权具有重要影响，自由裁量权的衡量指标为采纳模糊法令或严格法令，即法令越严格，越有细节性规定，官僚的自主性就越小；研究发现，总统制中采纳严格的细节性法令以限制官僚的自由裁量权比议会制中更常见。

到了20世纪80年代和90年代，发达国家为了解决官僚机构及其自主性的问题，率先开始新公共管理改革。改革以“再造政府”“摒弃官僚制”为口号，从新西兰等发达国家开始，迅速蔓延至发展中国家进而成为全球现象。在现实改革中，委托代理理论被广泛应用，人们尝试用市场的方式解决官僚制存在的问题，创造效率和回应性激励，以解决政府的庞大规模和无效率，进而使政府变得更小、更有效和更具回应性。

（二）官僚自主性在发展中国家的表现和影响

“二战”后，面临国家构建和发展要求的新兴民族国家的官僚，承载着“发展行政管理”的任务，并因作为促进新国家政治发展和经济现代化的重要行为主体受到高度肯定。

20世纪80年代和90年代，关注发展中国家经济腾飞的比较政治学者用“官僚自主性”解释亚洲经济的迅速崛起，并形成了较为完善的“发展型国家”理论：他们关注官僚在经济发展中的积极作用，认为一个高度技能化和精英化的自主性官僚机构是东亚国家经济增长的原因。

发展型国家的核心团体（高级政治家和官僚）有着一致连贯性和功绩基础特征。核心团体之间非正式网络对于连贯性非常关键，是功绩基础所不能提供的；而功绩基础择优录用标准有助于官僚保持自主性，减少了无能或被俘获的官僚。在这种背景下，政治家和官僚角色分离程度低，二者形成紧密的合作关系，共享着有着一致的发展目标的团体精神，官僚机构被纳人支配性政党之中。可以说，有效的官僚制并不意味着官僚一定要获得相对于政治家的独立性，更为重要的一面是官僚相对于社会利益集团的关系。

官僚自主性是国家主导的发展的重要条件，而官僚自主性形式与国家经济干预和发展程度有着密切关系。有研究认为更多官僚自主性导致更多有效干预的假设过于简单，进而从官僚的职业路径角度研究官僚机构与经济发展的关系，提出商业集团对官僚职业路径影响越小，官僚越可能发展出追求国家主义导向的偏好，才能具有更大的官僚自主性。

那么官僚自主性究竟是如何影响发展中国家经济增长的呢？埃文斯和劳赫认为，以才能（教育和考试）为基础的招募和以可预测的、有回报的职业晋升为特征的官僚制与经济增长率呈正相关关系。他们指出，有效国家官僚制度的关键要素是高薪资、内部晋升和职业稳定性与基于才能的招聘，但这三个结构特征对官僚制绩效和经济发展的贡献性大小存有差别。其中，基于才能的择优录用对提高官僚机构绩效最重要，内部晋升与职业稳定性是次要的，但高薪资对官僚机构的绩效是否产生影响并不明朗。

近期有研究重新审视了“官僚制促进经济增长”的假设，认为埃文斯和劳赫基于Large-N的跨国回归夸大了韦伯式官僚制与经济增长之间的关系，表明官僚制对经济增长的作用如果存在，那么其在“二战”前的作用不大，但在最近几十年更加明显。这一研究的贡献在于识别了韦伯式官僚制促进经济增长的三种可能机制：其一，韦伯式官僚制中依章办事和非人格化的特征有助于产权保护和契约执行；其二，韦伯式官僚制可能通过提升官员的能力，间接促进经济增长；其三，重申了埃文斯和劳赫的观点，即国家可以通过可信性承诺来减轻人身、经济和社会不安全感，并且将这种可信性置于任何经济计算的核心。

这些研究都密切关注官僚制的韦伯式特征对于经济增长的积极作用，表明发展中国家促进经济发展的出路在于提高官僚制的“韦伯性”。这种研究导向有着明显的局限性，它只关注经济绩效而忽视了经典政治理论中的合法性问题，倾向于强调国家构建中的组织能力建设维度，国家构建易被降级为一个狭隘的、非政治的、纯粹科学的、技术的和行政管理的过程。因此，官僚的嵌人自主性和庇护主义关系对于提高公民对政府的信任和合法性信念、提供健康和教育等公共物品以及促进有效问责制的积极含义，值得进一步关注。

五、总结与展望

从官僚自主性的概念及其来源看，官僚自主性的属性同韦伯式官僚制要求的中立性一样，并不内含任何积极或消极属性。但是官僚自主性在具体的语境中则呈现出了不同的面孔，对发达国家和发展中国家的影响非常不同。这是发达国家和发展中国家所处的不同发展阶段决定的：在发展中国家，官僚自主性被赋予抵制社会俘获、谋求国家发展的隔绝能力；在发达国家，官僚自主性具有受官僚理性驱动、不受政治家控制的属性。

本文认为，在理解官僚自主性的关系维度中，以委托代理模型为代表的官僚政治家关系分析维度和以发展型国家为代表的官僚和社会关系维度，都过度夸大了官僚自主性的某一面向；前者只见树木不见森林，后者又只见森林不见树木。

基于理性人假设的官僚自主性理论因为关注原子化的理性个体，剥离了时空背景和历史脉络。具体而言，该理论将官僚个体视为平等自主的个人，而官僚政治现象是官僚个体自发选择的结果，剥离了官僚等级制结构中已存在的不平等的权力关系。

他们运用理性选择和委托代理模型去分析公共机构运行的“黑匣子”，狭隘地将官僚政治看作内部管理问题，考察内部的实际运作机制，打开后看到的却是组织运行的“一地鸡毛”。这些研究和方法丢弃了现代政府最重要和有意义的方面：人们希望了解国家和官僚机构，而学者却告诉他们立法机关如何与官僚机构博弈；人们希望了解官僚自主性的政治基础，而学者却告诉他们无休无止的欲望、利益和交易成本。

关注发展的官僚自主性研究强调了官僚机构和社会集团的关系，关注国家层级的政策制定和协调，指出官僚自主性对经济发展和国家能力的积极作用，补充关系维度分析中的另一半，但这容易导向“更多即更好”的扩张国家行政能力的功能主义国家构建路径。

只有将官僚自主性的关系维度置于过程维度的背景中，才能进一步明确官僚自主性作为分析工具的价值。本文提倡将关系维度中的官僚自主性置于过程分析之中，即对官僚机构及其自主性在国家构建和经济发展中的角色作历时性的和语境的分析，以更全面和综合性地理解官僚自主性的影响。

官僚自主性相关研究中，比较政治学者关注的官僚自主性问题大多为跨国比较，对一国内部官僚自主性的历时性变化关注不够，如在发展型国家倒退为“裙带资本主义”国家的过程中，官僚自主性如何受利益集团影响值得进一步关注。譬如，如何解决官僚机构有嵌人性而无自主性的难题，即官僚机构被利益集团“俘获”而导致的“嵌人式特殊主义”现象。

因此，本文主张回到历史的脉络和情境中分析官僚机构变化的成因，将官僚机构及其自主性的变化置于国家构建的背景中进行分析，以更好地理解官僚自主性如何以及为何变化。在这种背景下，如何理解官僚机构及其自主性就显得格外具有现实意义和理论价值。

为方便编辑，文中图表、注释与参考文献省略

文献来源：《北大政治学评论》2023年第2期