技术与价值：数字化治理的两个维度

王 锋

摘 要：随着大数据、人工智能等智能技术的广泛应用，数字政府、数字治理成为必然。技术与价值成为考察数字化治理的两个基本维度。作为技术的数字化治理，能够优化治理流程、改造政府机构，甚至重组政府组织，因而有效提高了治理效率，提高了政府的治理能力，然而，技术维度的数字化治理是以治理者为中心的治理，它关心与关注的是治理者治理能力的提升。数字化治理必须引入价值维度，即数字化治理必须是以人为中心的治理，其进一步的逻辑延伸就是以被治理者为中心的治理，数字化治理的最终指向应是建立以被治理者为中心的治理体系。

关键词：数字化治理；技术；价值；被治理者；治理者

随着大数据、人工智能等新技术在行政管理中的广泛应用，治理的数字化转型也成为必然。技术与价值成为观察数字化治理的两个基本维度。从技术性的一面来看，数字化治理仍然是一种技术，它优化了治理流程甚至要求政府机构重组，有效提高了政府的治理效率，增强了政府的治理能力，然而，此种意义上的数字化治理仍然是以治理者为中心的治理，它把治理者、治理过程、治理对象、治理工具等一切都数字化了。仅仅是技术维度的数字化治理是不完全的，数字化治理仍然要考虑价值维度。价值是人的价值，价值因人而生。这就是说，数字化治理必须是以人为中心的治理，而更进一步的问题是什么人的价值。是作为治理者的人，还是作为被治理者的人？显然，从数字化治理的内在要求来看，作为价值维度的人的标准不可能是前者，而是后者，即建立以被治理者为中心的数字化治理体系。

一、治理者的治理：作为技术的数字化治理

大数据、人工智能、物联网、数字孪生等新技术在公共管理中的广泛应用和深度嵌入，有力地推动了公共管理的数字化，实现了公共管理的数字化、网络化和智能化。我们非常清楚，与传统行政管理相比，数字化治理之所以引人注目就在于它实现了治理的精准化。传统治理一直面临的困境就是治理的模糊化。按照西蒙的说法，管理就是决策，而决策中最重要的要素是信息。从理论上来说，最理想的管理当然是获得与管理相关的所有信息，因为只有在获得所有信息之后的决策才是最可靠、最准确的决策，即西蒙所说的完全信息或者完全理性下的决策。由于技术、环境等因素的限制，传统治理中所获得的信息始终是不完全信息，或者按照西蒙的说法只能是有限理性，这也就意味着传统治理只能是在不完全信息基础上的治理。这意味着无论如何加强信息的获取，传统治理始终面临模糊性的困扰。而大数据、人工智能等新技术嵌入公共管理中，深刻地改变了政府所面临的模糊性困扰。无论对个体还是对公共事务来说，遍布身体及身体之外的智能设备感知我们的一举一动，无时无刻不在收集我们的信息，汇集为数据，对事务进行全面的数据画像，为我们感知事务提供了非常清晰的图景，从而实现了公共管理梦寐以求的清晰化。

不仅如此，大数据、人工智能等新技术广泛应用于行政管理，提高了管理效率。行政管理一直要面对的问题是对空间的控制，而要控制空间就需要政府的各种力量如何用最短的时间从一个地点投放到另外一个地点。这不仅是政府权力的展示，更是通过这样的方式来维持社会秩序，履行政府应有的职责，但是跨越空间是需要时间的。因此，我们看到，由于缺乏有效的控制技术，中世纪的欧洲国王是马背上的国王，其权力仅限于巡视所及的空间范围。由于技术的限制，这样微弱的控制显然无法抵制地方叛乱的发生。究其原因，就在于空间延展而导致的政府控制能力的衰减。站在政府管理的角度来看，技术的发展，尤其是交通和通信技术的发展使政府力量的投放能力得到极大提升，从徒步、马车、汽车，再到火车、飞机等，从驿站、电报、电话，再到网络，都是在不断地缩短跨越空间所需的时间，而时间的缩短意味着政府能够更快速地投放力量，也就意味着政府控制能力的提升，从行政管理的角度来看，政府力量到达一个地方所需时间越短，行政管理效率就越能大幅提升。

大数据、人工智能等新技术在政府管理中的应用，进一步提升了管理效率。这是因为，与传统管理相比，大数据、人工智能等新技术在无形之中塑造出一个新的空间，这个新的空间完全不同于现实空间，形成了卡斯特所说的“流动空间”。之所以说是“流动空间”就在于：从理论上来说，这一空间不存在物理空间上的限制，即“远在天边”和“近在眼前”不存在时间上的差异。这种同时性对政府管理来说具有革命性意义，即实现了信息传递的即时性。我们知道，传统政府管理面临的最大困扰就在于信息传递需要时间，无论是人力，还是驿站，或者是汽车、飞机，这些都必须以时间的延续为前提。而大数据、人工智能嵌入后的政府管理实现了信息、数据传递的实时化，摆脱了传统政府管理一直面临的困境。在这个意义上，原来跨越空间不得不需要的时间在虚拟空间变成了“无时间之时间”，即在虚拟空间中时间失去了参照意义。从信息传递的角度来看，大数据等信息技术的广泛引入给政府管理带来革命性改变。而信息传递的实时化不仅提高了信息传递的效率，也为整个行政管理效率的提高奠定了坚实基础。

更进一步来看，大数据、人工智能等新技术引入政府管理后，所产生的后果是倒逼政府优化管理流程，甚至是重组政府结构。现在我们所熟悉的政府组织是建立在职能分工的基础上，也就是说，基于专业化原则，出于有效管理的需要，现代政府普遍实行职能分工制原则，这种职能分工制满足了工业社会对普遍性、专业化的要求，确确实实提高了管理效率，然而，在政府数字化转型过程中，职能分工制却成为数字化转型的障碍。这是因为，数字化天然需要数据共享，这就意味着需要打破组织边界，不仅打破组织间的壁垒，而且要打破组织内部的壁垒，不仅要实现政府部门之间的数据共享，而且要实现政府纵向间的数据共享。当我们要求政府在数字化转型过程中实现数据、信息的共享与流动时，也就意味着要打破传统的科层制组织结构，实现组织结构的重塑。近年来，地方政府在数字化转型过程中提出的“一网通办”“一网统管”“一网协同”等都内在地提出了对政府管理流程实现优化，甚至重塑整个政府流程和组织结构的内在要求。在这个意义上，政府的数字化转型并不是简单地把大数据等技术嵌入现有政府组织架构当中，而是借助大数据、人工智能等技术，实现政府的结构和流程再造，把政府改造成为一个全新的网络型组织，以适应整个社会的数字化要求。

行政管理以前被人们诟病，认为它科学性不强，很重要的一个原因就在于它无法实现如同自然科学那样精确的数字化，无论是行政管理本身还是社会环境都决定了在当时的条件下无法也不可能确立所谓的行政科学，以至于西蒙嘲讽古典行政管理是一些不实用的“行政谚语”。西蒙自己虽然宣称确立了所谓的行政科学，但建立在样本分析基础上的行政管理始终面临着有限理性的局限。借助数字技术，行政管理实现了梦寐以求的科学化，这种科学化首先表现在能够对管理对象信息的全样本收集。广泛分布的智能设备能够不间断地收集个人和社会层面的信息，实现了样本的全覆盖。由于数字技术具有强大的分析能力、计算能力，这样就可以通过数字技术实现对所有对象的数字化描述，进而使行政管理的科学化成为现实，公共行政中的科学主义也发挥到极致。同时，行政管理把管理和服务对象转化为数据，用数字说话，满足了科学的数字化标准，实现了社会科学向自然科学看齐的要求。用数据说话，成为科学主义的代名词。科学主义不是技艺的滥用，也不是用数字和数据的权威来证明科学性，科学主义认为“某种标准化的程序即‘科学’能够提供一种无懈可击的道德权威”。

根据麦克卢汉的认识，技术是人的延伸，是对人的能力的延伸。以往的技术大都是对人手和脚的延伸，而人工智能等新技术的颠覆性在于它是对人的意识的延伸，是对人的大脑的模拟，所谓人工智能就是让电脑和机器具有像人一样的智能。这就意味着：如果我们把人工智能等新技术应用到行政管理领域，如果按照对人工智能的经典认识，那么，无论是政府内部事务，还是政府所面对的社会公共事务，在广泛运用人工智能等新技术的时候，它所取代的是传统上必须由人工来完成的那些工作，因为这些工作由智能机器来完成更精确、更节约成本，不管这些工作是简单的还是复杂的工作。

不管是效率的提高、流程的优化，还是治理的精准化，这种治理的着眼点还在于治理者，即以治理者为中心的治理。这就是说，以治理者为中心所关注的是治理者的治理能力，即治理者如何提高自身能力，如何善于治理公共事务。从这个意义上来看，以治理者为中心所关注的核心在于如何治理，即治理的手段和方法，而数字技术是在已有治理手段上增加了新的工具，或者说强化了原来的治理手段。就此而言，无论数字化治理，还是治理的数字化，就其实质而言，核心是通过数字手段强化治理者的治理能力，是以治理者为中心的治理能力的提升，就其效果来说，它所关注的是政府对社会秩序的维护，是政府如何通过数字化手段强化手中的权力。

这意味着技术意义上的数字化治理虽然考虑了被治理者，但更多的是在治理对象的意义上被看待的。比如就环境保护来说，地方有发展经济的压力，为此就不得不牺牲环境，但在传统治理模式下，由于缺乏必要的督察手段，上级或中央政府往往很难发现地方对环境的破坏，甚至地方也可能以牺牲环境为代价来换取经济发展。因此，这就很难杜绝地方破坏环境甚至造假行为。而在大数据、人工智能等新技术广泛应用于环境保护督察后，上级或中央政府可以通过数字技术手段实时监控地方的环境状况，这种监察和了解信息的根本变化，倒逼地方政府不得不重视环境保护。就此而言，数字技术创造出全新的活动场域，它不仅创造出一个虚拟空间，而且实现了虚拟空间与现实空间的加速融合，甚至虚拟空间后来居上，越来越明显地反作用于现实空间，以至于现实空间不得不受制于虚拟空间。在此过程中，政府为有效应对空间构成的根本变化，使自己不至于被边缘化，就不得不借助数字技术来加强权力，保持权力仍然处于整个社会的核心。由此看来，数字技术所产生的结果是政府控制能力的空前提升，是政府权力的数字化展示。用福柯的话来说，数字化实现了治理者精准化治理的梦想，权力处于这个全景式展示的中心。

二、技术统治：纯粹技术化数字治理的后果

波斯曼曾以美国为例把技术发展分为三个阶段，即工具使用文化、技术统治文化和技术垄断文化。波斯曼把技术分为三个阶段的核心是技术与人的关系。这样看来，其实可以把波斯曼所说的技术分为两种类型，即工具使用和技术统治。就前者来说，它更侧重技术相对于人的工具属性，技术是从属于人的工具，服从和服务于人。在麦克卢汉看来，技术是人的延伸，是人身体和神经系统的延伸，无论是汽车、打字机还是计算机、人工智能，要么是对人手和脚的延伸，要么是对人的神经系统的模拟。这种延伸意味着，在麦克卢汉那里，技术不过是人的工具，只不过工具的复杂程度不同；就后者来说，无论是技术统治还是技术垄断，则主要说明技术对人的宰制作用，只不过，技术对人的控制程度不同。也就是说，技术是人自身的产物，是人为扩展对这个世界的认识和利用的结果，但技术的发展却逐渐脱离了这一轨道，技术甚至反客为主，成为控制人自身的重要因素。

在波斯曼看来，无论是技术统治还是技术垄断，技术已经成为一种日益强大的力量。“计算机技术的功能与其说是真正用于交流的新手段，不如说它是一种新的运输方式。它运输信息，大量、快速且多半以计算的方式运输信息。实际上，计算机实现了笛卡尔把世界数学化的梦想。计算机容易把事实转换为统计数字，把问题转换为方程式……计算机强调速度，能够生成前所未有的大量信息……计算、速度和海量信息可能会天下无敌。然而，计算机技术的‘信息’是全面的，它带有支配的性质……我们在个人和公共两个层次上面对的最严重的问题，需要通过快速的信息检索来解决”。而由于信息技术的广泛应用，特别是大数据、人工智能等信息技术的应用，使整个社会日益网络化、智能化，形成了一个完全技术化的环境。“由于计算机‘无所不在’，它就迫使人尊敬它，甚至要忠于它，它主张在人类事务的一切领域扮演无所不包的角色”。尽管波斯曼在写《技术垄断：文化向技术投降》的时候，人工智能还没有如此普及，但计算机的威力，想必他是意识到的，也看到了计算机背后的数据和数字化的强大力量。正因为如此，这种把一切都数字化的可能正在变为现实，也让人们相信机械计算的威力。

对政府来说，政府更愿意拥抱智能化技术。计算机有智能，且不偏不倚，这一优势促使行政管理更愿意把它当作权威的源泉。“用计算机武装起来的官僚主义者是我们时代未获承认的立法者，成为我们可怕的负担”。“计算机使政治、社会和商务机构实现自动化运行，在这个过程中，计算机未必使这些机构提高效率，但有一点是肯定的，它们使人不注意是否必需这些机构，如何改进这些机构。大学、政党、教派、司法审理、公司董事会并不会由于自动化而改进工作。它们只不过更加吓唬人，更加技艺化，或许还多了一点点权威，然而它们的预设、理念和理论里的缺陷却会原封不动”。政府之所以更加愿意使用新技术，最关键的是通过新技术，巩固了政府权力，强化了政府权威，更何况以计算机为形式的新技术以科学的面目出现，显示出一种不偏不倚的中立性，用科学的权威来巩固政府的权威，把行政管理所期望的科学性发挥到极致。正因为如此，我们看到，尽管波斯曼所处的时代大数据、人工智能还没有那么火热，但就计算机受追捧的程度来看，它不过是当下大数据、人工智能等新技术在20 世纪90 年代的预演。

由于人工智能在政府决策中占据了越来越重要的地位，甚至在某种情况下，政府不得不依赖算法来进行决策、作出决定，从而使原来由政府独占的权威性地位受到了威胁，也意味着政府的权威在不知不觉之中向算法转移。“政治领袖和高级官僚都低估了自己对计算机的依赖程度，因此他们不清楚自己如何受制于懂得操纵计算机的人……然而，从选择军用飞机到决定税收政策，总统或政党领袖的所有决定几乎都要依靠那些在某种程度上被计算机专家操纵处理过的‘事实’”。“对算法的依赖可能也会越来越强烈。掌握人类的决策机制之后，就能提升大数据算法的可靠性，但同时也降低了人类感受的可靠性。而当政府和企业都能够成功进入我们这套人体操作系统时，人类就将面临铺天盖地的种种精准操纵、广告和宣传”。在这种情况下，人们不得不把决策的权力交给算法，由算法来为我们作出决定。“算法也可能成为权威，因为经验让我们把越来越多的问题交给算法来处理，最后也就逐渐失去为自己做决定的能力……我们不再自己去搜索信息，而是都靠‘谷歌一下’。而随着我们越来越依赖谷歌来寻找答案，自己搜索信息的能力就会下降。今日的‘真相’，已经是由谷歌搜索排名最靠前的结果来定义”。算法的权威显然是技术的权威，是在不知不觉中把原来由政府独有的权威交由算法来支配。

如前所述，大数据、人工智能等新技术的前景及在社会各领域的广泛应用，实现了整个社会的数字化，这让行政管理看到了自身的发展前景，即实现行政管理的科学化，而行政管理的科学化，其核心在于把行政管理全面数字化。这里实际上预设了一个前提，即无论是个人还是社会都可以数字化，都可以按照客观化、对象化来认识。这也就是说，数字化治理背后的隐喻是工具理性，是科学理性在数字技术推动下的进一步发展。“计算机把人界定为‘信息处理器’，把自然定义为信息处理的对象”。这一隐喻的实质在于把人当作机器。“由于这个原因，计算机是技术垄断论典范的、无与伦比的、近乎完美的机器。计算机把我们有关自然、生物性、情感或精神的主张置于从属地位。它凌驾于一切人类经验之上，展示它的‘思考’功能胜过我们的思维能力，借以支持它君临一切的主张”。计算机强大的存储能力、计算能力，让人们看到了技术的强大威力，让人们在其面前不得不臣服。这样，技术甚至反客为主，导致技术傲慢。在波斯曼看来，“技术傲慢始终是技术垄断论的严重危险，因为技术垄断助长技术的傲慢。技术垄断论还助长麻木，使人看不到在获取新技术的过程中可能会丢失的技能”。

数字化治理能够鼓舞人心，特别是让人们看到了行政管理科学化的前景，改变了行政管理长期以来的边缘化地位，让人们看到了行政管理回到科学中心的希望。我们知道，长期以来，行政管理的科学性之所以为人们所诟病，很重要的一个原因就在于它无法实现数字化。长期以来行政管理都面临着模糊性的困扰。由于行政管理所面对的公共事务的复杂性日益增加，也由于行政管理本身的因素，更由于政府无法承担巨额的经济负担，政府在管理社会公共事务的过程中不得不退而求其次，在模糊性的意义上进行管理。正因为如此，我们说，数字化治理把长期以来的工具理性发展到无以复加的地步。无论是个人、组织，还是社会都实现了数字化以后，借助于大数据的存储、计算和分析能力，我们可以全面感知个人及社会的实时动态情况，并且可以根据所收集到的数据对个人进行数字画像，对社会进行数据挖掘，形成对个人和社会的精确认知。这对政府来说意味着借助数字化可以极大地增强其对社会的控制能力。

就此而言，政府当然有极强的动力来推动社会治理的数字化。我们知道，由于信息不对称，政府在治理过程中始终面临着模糊化的困扰。而数字技术的大规模使用，使得政府治理从模糊化走向了清晰化。借助数字技术，政府可以对治理对象实现精准掌握，了解其全面翔实的信息，进而可以及时采取措施进行处理，展现出政府强大的动员能力和控制能力，也使政府从中看到了数字化的威力，进而更进一步推动整个社会的数字化，不仅是社会的数字化，更是政府的数字化，从而推动整个社会全面实现数字化。当整个社会全面实现数字化后，就意味着一个全新社会正在形成，“这不是一个轮子的世界，而是一个电路的世界；不是一个分割肢解的世界，而是一个整合模式的世界”。正是在这个意义上，麦克卢汉的认识是深刻的，“人在正常使用技术的情况下，总是永远不断受到技术的修改。反过来，人又不断寻找新的方式去修改自己的技术”。人在创造出技术的同时，也在不断受到技术的塑造。技术是人的技术，技术是人建构的产物，而当技术成为环境后，人却受到技术的支配，这就是波斯曼所说的技术的统治和垄断，但是人在技术面前绝对不是无能为力的，人在技术面前不断地调适自己，甚至调适自己以适应技术的变化。

三、被治理者为中心的治理：数字化治理的价值指向

既然数字化成为不可抗拒的潮流，我们对数字化的认知就不能仅仅停留在纯粹技术层面，还必须看到数字化治理价值性的一面。价值因人而生。也就是说，价值的意义在于人，人既是价值判断的标准，也是价值标准的评判者。在这个意义上，我们说，只有人才有价值，才思考价值意义。

依此来看，大数据等新技术必须在技术的意义上来理解，但是这种理解却有简单化之嫌。这是因为，与以前的技术相比，人工智能等新技术的根本区别在于它指向人的主体性，是改变人的主体性自身的技术。如果说以往的技术是改造客体的技术的话，那么，人工智能等新技术是改造主体的技术，用麦克卢汉的话来说，人工智能是对人脑的模拟，实现人的中枢神经系统功能的外化。根据赫拉利的看法，人工智能技术和生物技术的结合，会生成超人，即不具有缺点的完美的人，这成为人们的梦想，也即将成为人们的现实。这意味着，人工智能的颠覆之处在于，它不再纯粹是人手中的工具，也不再纯粹是人手脚的延长，更不只是认识客观世界的工具，而是指向人自身。比如说，虚拟现实技术可以实现人的复现，甚至根据现有技术，借助良好界面，虚拟现实技术可以实现人与界面的自如对话，而没有任何障碍。虚拟现实技术是对现实的复现，甚至可以实现对人的复现，尽管我们顽固地认为，这种技术仍然是技术，但如果我们在虚拟现实技术所创造的场景中作沉浸式体验，就会受到强烈的震撼，这种震撼来自我们明知某人已经不在人世，却借助虚拟现实技术复活，并且可以和我们自如对话。从这一点上说，尽管它只是一种技术，但这种技术已经不再是简单地可以在工具意义上的技术来指称它了。

就数字化治理来说，尽管大数据、人工智能技术在政府管理、社会治理的应用还没有涉及主体性问题，还没有从根本上动摇人的主体性地位，但如果缺失人这一价值评判根本，数字化治理就会偏离正常轨道。从根本上来说，作为人创造的技术，数字技术广泛应用于社会治理，也仅仅是在技术的意义上来使用的。问题在于，这种数字化应用是否仅仅成为数字化治理的唯一目的？这也就回到我们前述提出的问题，即这种意义上的数字化治理仅仅局限于以治理者为中心的治理，这种意义上的数字化治理其直接目的就是为了提高治理者的治理水平和治理能力，也就是说，数字技术乃至治理的数字化核心都是为了让治理者更善于治理。就此而言，这种意义上的治理更关注的是治理者，它没有也不可能更多地关注被治理者。众所周知，治理者与被治理者之间所关注的重点还是具有差异性的。治理者更关注的是秩序与稳定，而被治理者则更关注自身权利的保障与实现。问题在于：现代社会虽然更多地关注平等、权利等问题，但事实上，在治理者与被治理者之间其地位不可能完全平等。由于治理者拥有权力，这就使得治理者在面对被治理者时自然处于优势地位。

更进一步来说，借助数字化技术，政府不仅能有效进行治理，而且在此过程中还能强化自己的权力。部分地方在运用数字技术过程中并没有完全把数字技术看作改善和提高政府管理与服务的契机，而是运用数字技术来加强自己的权力，甚至把数字技术当作显示自己权力的机会，显示出权力的任性与傲慢。现代社会的一个明显特征在于高度的流动性，人们正是在流动性中追求自身的正当权利，这就要求政府适应流动性进行相应的调适，同时要求政府能够运用数字技术来保障和维护人们的正当权利，而不是把数字技术当作限制正当权利的便利手段。如果把数字技术当作限制他人寻求正当权利的手段，这就脱离了使用数字技术的初衷，使得权力的任性显露无遗。

从更广泛的意义上来看，随着流动性增强而来的是社会复杂性呈几何倍数增长。在这种情况下，应对社会高度复杂性和流动性的有效途径就是抑制流动性，而抑制流动性的有效办法就是让人群减少流动甚至不流动。其关键在于：这种办法的背后有个前提，即对治理对象行为轨迹的精准掌握。如果无法掌握人群的基本情况，不清楚人群的具体地点，根本无法进行后续的管理。假如没有数字化技术，要实现这一目标难度非常大，即使勉强进行，也会付出高昂的人力和财力成本，但如果借助数字技术，人群的分布、轨迹、地点等一目了然，即使有人想通过造假的方式伪造数字轨迹，也变得异常困难。比如，为了应对交通拥堵，特别是在超大城市中，在数字技术大量投入应用之前，往往需要投入大量的人力和物力在交通高峰时进行应对。由于人群的高度流动，这种流动和聚集的规律性并不能很快为人们所掌握，这就导致其处理效果并不明显。而在数字技术广泛应用于公共交通管理的今天，人群的流向、轨迹可以及时为相关部门所掌握，这既为了解交通拥堵的规律性提供了可能，也为解决超大城市交通拥堵问题提供了可能。

从效果来看，这种数字化监管当然是极其有效的。地方政府在应用这一方式方法上越来越成熟，也越来越得心应手。需要引起注意的是，数字技术提升了政府的管理能力，但问题在于这一治理逻辑的背后仍然是以治理者为核心的治理，并不太关注被治理者。在技术化治理的思路中，被治理者是按照技术的要求被规训的。政府利用大数据、人脸识别等技术，甚至通过对多源数据库中的多种数据进行比对后，可以精准判断人们的身份、人群聚集、消费状况等，这虽然为政府准确及时处理某些问题提供了可靠的依据，但其背后隐藏着对个人隐私的侵犯。这些案例虽然只是极少数，但却反映出数字化治理背后价值的缺失，即过于关注技术问题，反而失去了对人的关照。

政府管理的核心问题就在于对人的治理。这里所说的人还是在治理对象的意义上来说的。我们曾指出，价值因人而生。问题在于，即使是人，也存在指向什么人的问题，是作为治理者的人，还是作为被治理者的人？如前所述，在建构数字化治理的过程中，我们看到的往往是着眼于治理者的治理，这种意义上的治理往往把治理引向治理者的治理能力，它关注的是治理者治理能力的提升；而如果着眼于被治理者，则自然引向治理体系的建构与完善。这也就是说，当我们在关注数字化技术对治理的影响时，不仅要关注数字技术对治理者的影响，还要关注其对被治理者的影响。从被治理者出发，数字化技术是改善治理体系的契机。如果从被治理者出发，就会进一步发现，被治理者的自由、平等等基本权利，被治理者对美好生活追求的权利就成为衡量治理体系好坏的重要标准，进而也成为衡量数字化治理好坏的标准。

就此来说，数字政府的核心并不在于数字化本身，而在于政府是否把数字技术看作改善治理体系、维护民众权利的机会，而不是固化根深蒂固的权力的任性与傲慢。因此，数字化治理的根本出发点是在新的历史条件下实现国家治理体系和治理能力现代化，这种现代化不只是技术意义上的现代化，即不仅仅是在治理过程中着眼于使用最新的治理技术，而是要更关注是谁的现代化。

数字化治理内在地提出数据共享、开放数据。在数字化治理过程中的“让数据多跑路，让民众少跑腿”的背后隐含着数字化治理的价值指向，即着眼于民众基本权利的维护与提升，着眼于被治理者，因而数字化治理意味着权力的转向，即不是以治理者为中心，而是以被治理者为中心，更好地维护被治理者的权利，重建良好的社会治理体系。所以，简·芳汀指出，“将政府之间的计算机连接起来，我们可以轻易建立技术上的基础设施，但这并不等于我们同时也建立了制度上的基础设施……政府面临的主要挑战不在于发展G2C 网上办公模式，而在于重组内嵌这种办公模式的制度结构。政府的决策者们很少考虑在网络背后，对政府的基本组成部分进行整合或者重组”。

在以被治理者为中心的价值指向中，公共行政所追求的价值不是唯一的。正如新公共行政的代表人物弗里德里克森所说，公共行政追求的公平正义是复合性的正义。因为公共行政所面临的问题具有复杂性：既涉及人们的基本权利，也考虑特定人群的生存与发展；既面临如何向所有社会成员提供公共服务，也需要考虑特殊人群的特定需要。如此看来，安全虽然是公共行政必须考虑的价值，但不是唯一的价值，甚至也不是终极价值。安全只有为了人，只有服从于人的生命、发展等价值才是有意义的。如果把安全作为公共行政的终极价值甚至是唯一价值，就会为了安全而安全，就会把数字化治理所具有的革命性意义消解掉，甚至为了安全而不顾一切，也可能在安全的名义下隐藏个人或群体私利。

公共行政追求秩序、安全、效率、正义等基本价值。公共行政所追求的基本价值不是一个，而是多个。这些基本价值对于公共行政而言，都有其存在的合理性，但这些价值之间在某一特定历史时期会存在紧张，即某一价值处于主导地位，从而伤及其他基本价值，但这并不意味着其他基本价值没有存在的意义。从时间的维度，即时间的延续性来说，这些基本价值对于公共行政都是可欲的，行政管理因为公共善而存在或者说公共行政必须按照公共利益而行动，公共行政的目的是为了促进和最大化像自由、平等、民主、正义等基本价值。在这些价值序列中，正义是核心，是目的性价值。正义是行政价值序列中的灵魂，它统摄其他价值。进一步说，在这些价值中，存在罗尔斯式的词典式次序。只有在满足了秩序、安全这些价值的基础上，才能谈效率、正义。

正义、秩序、安全、效率等基本价值存在的类似于罗尔斯式的词典式次序并不意味着这几种价值的先后次序绝对不变。比如在面临突发性公共卫生事件、公共安全事件时，对人身安全和秩序的要求就上升为公共行政的主导性价值，这时政府如果不能及时提供应对方案，不能有效地保护公众的人身安全，就是最大的失职，就是不义。正如莱斯利·里普森所说：“为了自由，有时候会牺牲生命；为了平等，自由可能被减少；公共的安全可能会剥夺个人的权利。在人类历史的某一个阶段，人们为了私人的进取而努力，在另一个时候，则为了公共福利而搏斗。有时，他们重视自由不被国家侵犯，有时又要求国家保护他们的安全。”但这种非常态情况及政府在非常态下所作出的应对并不代表对秩序、安全、效率以及正义之间所存在的先后次序的否定，不是也不能否认正义在这些价值序列中所具有的核心地位。

为方便编辑，文中图表、注释与参考文献省略

文献来源：王锋.技术与价值：数字化治理的两个维度[J].行政论坛,2023,30(04):136-142.