数字政府对腐败的影响及其作用机制研究

南 日

一、问题的提出

腐败是现代国家治理面临的共同挑战之一[1]，腐败的影响因素和治理路径受到世界各国政府的共同关注。党的十九届六中全会强调，党的十八大以来，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。同时指出，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设[2]。这些要求为中国下一步的廉政建设指明了行动方向。在全球信息化时代，数字政府建设在各国政府范围内日益风靡，其反腐能力也逐渐受到关注，涌现出了大量的关于数字政府抑制腐败的文献。学者们认为，数字政府能够通过固化权力运行和业务操作程序限制行政官员的自由裁量权，提高政府决策行为的透明度，增强内部公职人员公共服务意识和外部的监督问责效力，是提升国家清廉水平的重要工具[3]。

然而，从各国运用政府数字化抑制腐败的实际效果来看，有不少成功的经典案例，也不乏一些失败的教训，其效果参差不齐[4]。一些基于跨国数据的实证研究显示，数字政府确实能够起到抑制腐败的效果，但也有学者指出在不同国家社会文化脉络下，数字政府的清廉效果会受到影响[5]。来自非洲的一些发展中国家的实证分析结果也对其显著性提出了挑战。除此之外，由于测量指标和数据获取难度的限制，现有相关研究主要是在总体层面上考察数字政府的发展水平对国家或地区腐败程度的影响，而缺乏对其中具体作用机制的分析和检验。总体而言，数字政府对腐败的影响及其作用机制需要更多的经验证据进行更为深入的研究。因此，本文所提出的研究问题是数字政府是否可以有效抑制国家或地区的腐败水平？如果可以，其中的具体作用机制是什么？

在国内外现有研究文献的基础上，笔者运用跨国数据来探究政府数字化对腐败的影响及其背后深层次的作用机制，期盼以此丰富现有的廉政研究理论，推动反腐败斗争走向信息技术的实质性操作层面。同时，在经验层面上，笔者研究将有助于全面分析数字政府抑制腐败的实际效果，从权力问责和公共服务逻辑出发探析其中的作用机制，进而提出有效的政策措施，更好地推动信息通信技术层面的反腐斗争。 

腐败是指国家公职人员利用职务之便谋取私利，是一种对公共职务的滥用行为。以Becker和Stigler [6]以及Rose-Ackerman [7]等为代表，大部分关于腐败的理论都建立在委托代理理论框架之上。在公共权力的多层委托代理结构和运行过程当中，由于信息不对称、监督机制不健全和公共服务意识低下等问题，行政官员很容易陷入腐败的泥潭当中。Klitgaard认为，腐败是与权力垄断、监督问责和行政官员的自由裁量权密切相关的，即当政府行政官员被赋予了很大的垄断权力和自由裁量权，同时又缺乏有效的监督问责机制，腐败行为将会特别泛滥[8]。因此，有效抑制腐败的关键是正确处理委托人和代理人之间的关系[9]，降低代理人的自由裁量权和对权力的垄断，同时建立有效的监督问责机制。

传统治理腐败的研究主要围绕行政管理改革、政府规模控制和经济改革发展等方面。Krueger的研究结果显示，政府对经济干预越多，公职人员寻租腐败的机会也越多，因此有必要围绕权力垄断进行行政管理改革，建立有效的问责监督机制[10]。Rose-Ackerman从政治经济学角度探讨了影响腐败的因素，研究认为应从政治竞争、官僚组织出发限制政府官员的自由裁量权[11]。Bernnan和Buchanan认为，分权化通过加强区域竞争有效降低了公职人员对贿赂的需求[12]。Treisman的研究显示，经济越发达的国家或地区公职人员陷入腐败的危险更低，因此大力发展国家或地区的经济是防止腐败的有效举措[13]。Broadman和Recanatini认为，一个规则清晰、执行透明、监督问责的机制能够起到抑制腐败的作用[14]。

中国的学者对腐败治理的研究多从政治学、经济学、历史学等角度对腐败进行描述分析，寻找影响腐败的多种因素，侧重于寻求宏观层面的政策、制度、结构等方面的机制建设。胡鞍钢和过勇认为，腐败的根本原因在于制度缺陷，同时公职人员缺乏对国家的信任意识、服务意识[15]。张锐昕和刘洪波认为，当前在创建数字政府新形势下，网络反腐是加强权力监督、抑制腐败的新形势[16]。周黎安和陶婧运用中国省级面板数据系统考察了地区政府规模、经济开放程度对官员腐败的影响，结果显示经济发展有助于降低地区的腐败发生率，政府规模的扩大会增加地区腐败案件的发生率，而核心政府部门规模的影响更为明显[17]。倪星和陈珊珊运用中国15个副省级城市的面板数据分析了经济和制度因素对地区腐败水平的影响，研究发现经济发展能够起到消减腐败的作用，同时适度的政府规模有助于减少腐败[18]。

国内外研究表明，腐败治理一直以来受到世界各国的普遍关注，但对其影响因素及作用机制至今尚无定论。随着通信信息技术的发展，大数据、区块链、云计算等新兴技术逐渐成为重构政府与公民之间委托代理关系中十分重要的工具手段。一些学者研究发现，数字政府确实能够减少政府公职人员的权力垄断和自由裁量权，提升政府行政决策的透明度，从而减少腐败行为。Schopf采用回归分析方法考察了韩国电子政务网站的治理效果，结果显示政府的电子税项目在打击腐败和贿赂方面具有积极的作用[19]。West利用美国国民民意调查数据检验了电子政务抑制腐败的效果，研究结果发现电子政务可以增强人们对政府的信任，是抑制腐败的有效工具[20]。韩国学者Shim和Eom基于统计数据分析，验证了新兴电子技术与传统的反腐败因素一样，对抑制腐败具有持续的积极作用[21]。Andersen选取了全球149个国家1996—2006年间数据，在去掉国家固定效应，并控制人均GDP和新闻自由两个重要的时变因素下，电子政府是减少腐败的有效工具[22]。Lio等选取了70个国家1998—2005年的数据，为解决内生性问题采用动态面板数据模型，研究结果显示信息化、数字化技术是抑制腐败的有效工具[23]。这些研究主张数字政府在反腐方面发挥着重要作用，能够有效抑制腐败的发生。

综上所述，现有相关文献从理论和实证上对腐败治理进行了积极的广泛探讨，提出了一些具有建设性的意见和建议。建设数字政府、提升治理现代化水平的新形势下，将政府数字化的反腐败潜力逐步转化为现实效力的可行性策略日益受到关注[24]。但由于样本和数据等方面的限制，数字政府能否以及如何影响国家或地区的腐败这一命题仍然需要更多的实证检验。 

党的十九大明确指出，深入推进反腐败斗争，深化公共行政改革、进一步转变政府职能，简政放权，建设人民满意的服务型政府[25]。在推进政府管理技术创新过程中，不断深化数字政府应用转型是增强权力问责机制、提高公共服务质量的重要途经。进入21世纪，中国数字政府建设实现了飞速发展，从“十五”开始的“两网一站四库十二金”建设到“互联网+政务服务”政策，中国已从简单强调电子政务内部应用的电子政府阶段，逐渐过渡至将数字化手段运用于公共服务全过程的数字政府阶段[26]。党的十九届四中全会提出，“推进数字政府建设，加强数据有序共享”，“健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”[27]，表明数字政府建设已上升至国家治理的层面[28]。在具体实践操作中，5G、云计算、大数据等技术在各个地方政府的普及运用，如浙江“最多跑一次”改革主张进行政府数字化转型；“云上贵州”政务数据平台实现了向“块数据”的转变，有效解决了“数据孤岛”等问题，充分证明了电子政务建设已经成为优化中国治理体系和治理能力现代化的重要途经。

那么，数字政府对腐败的影响和作用机制是什么？这是廉政政策学者们所关心的核心问题之一。周文彰在对国内外学者的数字政府与腐败相关研究进行梳理后，发现数字政府对腐败的影响研究主要可以划分为两种逻辑：权力问责机制和公共服务意识[29]。

权力问责机制逻辑受到国家权力扭曲范式的影响，研究人员从“权力导致腐败”的假设出发分析政治制度和权力结构，得出缺乏问责和监督的权力导致腐败的结论。数字政府在约束政府权力、提高公共问责方面存在显著优势，这无疑对推进国家或地区的廉政环境具有十分重要的现实意义。首先，数字政府的发展显著提高了政府信息公开水平，降低了公民获取政务信息的难度，有利于根据不同的领域和议题细化对公众参与的程序设计，在利益相关者分析基础上选择恰当的公众参与机制，显著提高了政府内部服务责任意识和社会外部的监督问责效力[30]。其次，数字政府的发展有效促进了各地政府的行政管理体制改革，推动简政放权，强化对权力的监督，清除腐败寻租节点，从源头上预防和治理腐败。最后，在数字政府环境下，“集成化”“无缝隙”和“一体化”的行政流程和数据库的设计等技术手段都可以避免行政过程中人为因素的干扰，减少公职人员和公众直接接触的机会，减少腐败发生的机率。

公共服务意识逻辑受到“市场中心主义”分析范式的影响，学者普遍认为市场化、经济化的后果带来了行政官员并非纯粹追求公共利益，在现实中是利己的“经纪人”。腐败存在于政府官员的权力当中，政府通过权力干预市场经济时，行政官员可以通过手中权力进行创租和抽租[31]，一旦行政官员的利己动机与经济租金这两大因素相互结合并通过寻租活动表现出来时，就会滋生严重的腐败行为[32]。数字政府的发展可以提升政府在公共服务方面的供给效率和服务水平，进而显著提升公民的增权赋能感知水平[33]。Foy指出，增权赋能是指个人力量的获取，意见得到尊重，并不断对与自己相关的计划与决定实施影响，推进自身环境的改进与组织的发展[34]。现有相关研究表明，政府行政官员在提供公共服务方面的绩效会显著影响公民增权赋能感知水平，增权赋能感越强的公民维权意识更高、越有可能采取实际行动参与反腐败[35]。因此，在其他条件不变的情况下，数字政府在线服务水平越高的国家或地区发生腐败的可能性越小。近些年来，世界各国通过将互联网与政务服务相结合的方式积极促进了互联网、大数据、云计算与政府公共服务体系的深度融合，构建一个多层次、多维度的服务型政府。

基于上述两种作用逻辑可知，首先，在数字政府与腐败的关系方面，数字政府的发展水平越高，作为委托方的社会公众和上级政府有更多的机会密切的监督其行动，从而使腐败变得更危险[36]，那么腐败行为发生率可能越低。其次，数字政府的发展显著提高了政府信息公开水平，降低了公民获取政务信息的难度，显著提高了社会外部监督问责效力，对预防和抑制腐败具有积极作用。再次，数字政府的发展有利于根据不同的领域和议题细化对公众参与的程序设计，在利益相关者分析基础上选择恰当的公众参与机制[37]，提高了政府服务责任水平的同时，完善委托代理监督机制，起到抑制腐败的作用。最后，数字政府的发展显著提高了政府在公共服务领域的供给效率和政务反馈，提高了公民增权赋能感知水平，可能促使其积极参与反腐败行动，对行政官员腐败行为带来极大的威胁，起到预防腐败的作用。因此，笔者提出以下4个研究假设：

假设1：数字政府的发展水平越高，腐败发生率越低，两者呈负相关关系。

假设2：政府服务责任意识越高，腐败发生率越低，两者呈负相关关系。

假设3：政务公开水平越高，腐败发生率越低，两者呈负相关关系。假设4：公民增权赋能感知水平越高，腐败发生率越低，两者呈负相关关系。

五、统计模型与分析结果