党政体制塑造监察法规制定权的逻辑与路径

许 柯

(西南政法大学行政法学院/纪检监察学院，重庆 401120)

摘 要:与建立在传统法治理论基础上的法规范形式及部门立法权不同，监察法规制定权受到了党政体制的深刻塑造。党政体制下的合署办公体制､请示报告机制与高位推动机制形塑了监察法规制定权的“法政二元属性”，并将监察法规塑造为中国共产党自我革命制度规范体系中的制度性存在､承担政党建设职能的兼容性制度规则､反腐败领域内依规治党与依法治国的核心连结。从塑造逻辑来看，党政体制对监察法规制定权的塑造可以分为三重逻辑，即以请示报告机制为领导方式的过程性塑造，以高位推动机制为作用方式的理念性塑造，以合署办公体制为组织基础的组织性塑造，实现了党的政治领导､思想领导与组织领导的统一。党政体制对监察法规制定权的塑造相应带来了多方面的制度困境，主要体现为监察法规制定权运行依据的复合性及其权限困境，运行过程的封闭性及其程序困境，运行主体的合署性及其效力困境，运行目标的特定性及其监督困境。化解困境的根本出路在于依靠党政体制，坚持党的领导，围绕监察法规制定权的制定权限､运行程序､效力位阶､监督体系进行优化，从而彰显反腐败法规制度体系建构的“中国法治的自主型进路”。

关键词:党政体制;监察法规制定权;立法权;党的领导

一､问题的提出

从上古时期“圣人制礼作刑”的立法传说，至秦汉以降的“奉诏立法”，再到现代人民代议机关的产生，立法权始终是国家权力谱系中的源头性､基础性权力，也是治国理政的重要方式和手段。自国家监察体制改革以来，规范供给与规范需求之间的矛盾始终存在，如何确保国家监察体制改革在法治轨道上运行，织密权力行使的“规范之网”，“尽快形成内容科学､程序严密､配套完备､有效管用的反腐败制度体系”[1]，俨然成为重大实践问题与理论研究“富矿”。2019年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下简称《制定监察法规决定》)，赋予国家监察委员会监察法规制定权。2023年修订通过的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)参考军事法规制定权的入法逻辑，在附则中明确了国家监察委员会的监察法规制定权。具体而言，监察法规制定权是指国家监察委员会根据宪法和法律，在法定权限内依据法定程序制定､实施､解释､修改､废止监察法规的权力，补足了国家监察委员会“上命下达”的命令发布机制，实现了监察本体性权力与监察衍生性权力的统一。

对监察法规制定权这一重大理论命题，现有学术研究多从“监察失控”这一朴素担忧出发，以纯粹规范主义的解释进路对监察法规制定权的概念､主体､程序､形式､权限等问题进行研究，[2]试图用传统法治理论将其纳入中国特色社会主义法律体系之中进行“规训”，使其符合法律法规的运行条件与基本限制，从而体现监察法规制定权的被授权性､从属性和有限性等特征[3]。也有学者从权力运行视角出发，

主张监察职权须以“法律”形式具体化，[4]并从行权主体､行权依据和行权结果等方面证立 “监察立法权”概念。尚且不论“监察立法权” 这一概念界定是否科学，是否就等同于“监察法规制定权”，此类研究因对法外因素的关注不够而与前述研究结论殊途同归，仍不免落入规范主义的“窠臼”之中。

诚然，传统法律规范之形式､效力､程序等要求对监察法规制定权属性的影响甚巨，但我们常常会产生这样的困惑，即《立法法》为何只在附则中对监察法规进行概括性规定?监察法规为什么需要党中央批准后才能公布?监察法规为什么又能够对纪委监委合署办公､执纪执法等事项进行规定?监察法规为什么能够强制性规定其他部门的协助配合义务?监察法规在条文用语上为什么采取大量政治性､道德性表述?等等。如果漠视乃至不顾基于中国政治体制改革而产生的政治概念､政治话语和政治理论等法外因素，便难以回答监察法规制定权运行中的相关疑问。法政治学是法学与政治学交叉的学科，权力是其核心范畴，

“制度化的权力”设定了法政治学的问题域，[5]在分析和解释现代政治现实的过程中，展现了它在理论上的普遍性价值[6]。本文试图跳出纯粹规范主义的“思维惯性”，从“权力运行”而非“形式法规范”角度出发，运用法学中的法规范制定原理以及政治学中的权力运行原理，以一种超越规范主义的进路对党政体制塑造下的监察法规制定权进行法政治学透视。既试图揭示出监察法规制定权的独特属性，又试图勾勒出党政体制塑造监察法规制定权的基本逻辑，并进一步分析监察法规制定权与传统法治理论所产生的张力，从而基于真实的政治体制模式和客观的权力配置结构，提出优化监察法规制定权运行机制的思路，为更好地认识当下的监察法治实践提供必要的理论洞见。

二､党政体制下监察法规制定权的属性界定

  监察法规制定权的良好运行以属性界定为前提，其质的属性既受监察权这一本体性权力的影响，又有着衍生性权力即立法权的固有特征，但根本上是由中国共产党所构造和领导的当代中国党政体制所决定和塑造的。故而，在党政体制下审视监察法规制定权的“法政二元属性”及其互动与吸纳，有利于揭示监察法规制定权的真实面貌，触及监察法规制定权运行中的实质问题。

(一)党政体制与监察法规制定权二元属性的形成与强化

党政体制中的“党”指的是中国共产党， “政”指的是包括国家监察委员会在内的“广义政府”，其鲜明特征即在于作为中国现代国家建设领导核心的中国共产党嵌入国家治理结构中，与国家权力体系形成了“两位一体”的关系。[7]这种特殊的复合型体制“既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑……以一种特有的方式将两者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑”[8]，形塑了监察法规制定权的二元属性，实现了党内法规体系与国家法律体系两套规范系统的协调统一。结合监察法规制定权的运行现状，党政体制内的上述运行逻辑可以概括为“一核双轴”模式，“一核”指的是“合署办公”体制，“双轴”指的是请示报告机制与高位推动机制。在此模式的塑造下，监察法规制定权融合了党的机构与国家机关的意志､党内规范与法律规范的内容，具有鲜明的 “法政二元属性”，是中国共产党在治国理政实践中探索出的一种特殊法治样态。

第一，合署办公体制奠定了监察法规制定权二元属性的组织基础。《中国共产党党内法规制定条例》第10条赋予中央纪律检查委员会党内法规制定权，国家监察体制改革采取各级纪律检查机关与国家监察机关合署办公的制度安排，在机构设置和人员配置上均“融为一体”，中央纪委国家监委事实上一体行使着监察法规制定权与党内法规制定权。由国家监察委员会制定的监察法规便成为一种强政治性法律规范，既要符合传统法律规范之形式要求，又实质性承担着纪检监察领域党规国法衔接协调的重要使命。[9]

第二，请示报告机制强化了监察法规制定权的政治属性。请示报告是反映情况､陈述意见的一项政治组织运行方式。[10]国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，监察法规制定权的规范事项早已超出了国家监察委员会的法定职责与权限。此类事项均符合《中国共产党重大事项请示报告条例》第3条关于 “重大事项”的界定，需要通过请示报告机制贯彻民主集中制，听取上级组织领导的意见指示。在请示报告的主体方面，根据“上下对口､一级向一级上报､一级向一级下达”的对口管理要求，需要借助于合署办公体制，由中央纪律检查委员会向党中央请示报告，党中央同意后方可实施。在请示报告的内容方面，主要包括反腐败领域内落实全面从严治党主体责任､深化纪检监察体制改革与制度建设等重大､特殊事项。请示报告机制在权力运行层面强化了监察法规制定权的政治属性，既能够确保和实现党对监察法规制定权运行的绝对领导，也能够弥补“自我立法”过程中外部监督机制不足和内设专门机构监督不够的缺陷，[11]还能够统一思想，确保制度设计的有效执行。

第三，高位推动机制消融了法律属性与政治属性之间的张力。党政体制下中国公共政策(法规)执行具有明显的“高位推动”特点，不同的公权力机关展示出强弱各异的“政治势能”，从而将中国共产党的核心理念予以政治性表达，以此为触媒来推动政策落地。[12]自国家监察体制改革伊始，监察机关就被赋予了更多的“政策变现”能力与“权力博弈”砝码，“确立了监察权在与被监督的公权力博弈中的优势地位”[13]。由此使得监察法规制定权在运行时能够将高势能反腐政策嵌入立法文本之中，融入党的纪律､政策等要求，执行单位也就能够识别出这些反腐败政策(法规)背后所具有的“政治势能”，根据政策(法规)所蕴含的势能高低作出相应的执行策略调整，确保“党统一领导､全面覆盖､权威高效”监督体系的落地。

(二)监察法规制定权中法律属性与政治属性的区分

党政体制形塑与强化了监察法规制定权的二元属性，虽然此二元属性能够在党政体制下一体实现，但也并非完全融为一体。作为法律规范体系中的监察法规，因国家监察机关作为宪定国家机构的宪法地位与中国特色社会主义法律体系的规范性而具有法律属性，相应条款更多依靠法规本身的规范性､明确性发挥作用。作为反腐败法规制度体系中的监察法规，因中国共产党对反腐败工作的绝对领导与长期执政地位而具有政治属性，相应条款更多地依靠执政党的影响力发挥作用。

在法学视角下，权力运行过程体现规范性与谦抑性，要遵循“依法监察”的形式与实质要求，严格依据宪法和监察法行权，不突破法律另行创设制度。权力运行结果要体现法律形式主义之要求，即权力､义务与责任的明确性，

《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)相当条款具有上述特性。例如，第59条明确规定了监察证据的种类与收集､调取时的相关要求。此类型条款在制度执行上不具有歧义，表现出较强的刚性，主要依靠规范执行的方式发挥条款本身所具有的规范效力，契合“根据原则设定主体的权利义务范围和内容，并通过设定不能行为的限度来达成一种基于事后惩戒的治理”[14]这一法律治理的基本特性，体现了监察法规制定权的法律属性。

在法政治学视角下，权力运行过程体现政治性，要遵循“党领导立法工作的制度格局”[15]，健全党内立规程序与国家立法程序的 “双循环”系统，并使之能够相互贯通，将党的领导贯穿到监察法规制定权运行的全过程。权力运行结果要体现政党意志，落实党中央关于深化国家监察体制改革的重大部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志。例如，《监察法实施条例》第5条原则性规定一体推进不敢腐､不能腐､不想腐体制机制建设，并在监督､调查､处置､教育等各项制度设计中都体现了一体推进“三不腐”的要求。此类型条款具有鲜明的政策属性，主要依靠执政党的影响力与感召力，采用政治执行的方式发挥效力，契合“从政策问题的界定到政策目标的确立和政策实施都体现了政治权力的能动性”[16]这一政策治理的特性，体现了监察法规制定权的政治属性。

(三)监察法规制定权中政治属性对法律属性的吸纳

当下中国的立法观深受“法条主义”影响，认为监察法规制定权的良好运行，关键在于有效发挥《立法法》规范和制约监察法规立法活动的功能。[17]然而，在党政体制下，只有视政党为公权力的行使主体，“国家”与政党一起才构成完整的公权力概念，[18]决定了监察法规制定权所具有的“法政二元属性”中政治属性才是其根本归属，法律属性并不像现有研究那样具有基础性。

第一，监察法规是中国共产党自我革命制度规范体系中的制度性存在。自党的二十大报告提出“完善党的自我革命制度规范体系” 这一重大战略部署后，理论界通常认为这一体系包括“党章”“党内法规制度体系”等党内制度与规范，却忽略了监察法规作为党的自我革命制度规范体系重要组成部分的必然性。由于监察法规制定权“法政二元属性”的定位，其权力运行目标紧紧围绕健全党和国家监督体系，权力运行逻辑内嵌于政党治理逻辑之中，权力运行价值以巩固党的执政地位､彰显使命自觉为出发点，早已符合党的自我革命制度规范体系的形式与实质要求，成为中国共产党自我革命制度规范体系中的制度性存在。

第二，监察法规是承担政党建设职能的兼容性制度规则。中国特殊的党政体制打破了传统“政治—行政”二分理论所形成的规范结构，监察法规表现出对中国共产党决策的吸纳与执行，从而使其注入了政党治理的基因。《监察法实施条例》第3条规定监察机关与党的纪律检查机关合署办公。第二章第一节对领导体制进行了详细规定，并着重强调了监察机关的双重领导体制。第15条将“坚持党的领导”､“贯彻落实党和国家路线方针政策､重大决策部署”等情形作为公职人员特别是领导人员的监督重点，等等。这都表明监察法规能够服务于党的政治建设､思想建设､组织建设､作风建设､纪律建设､制度建设等政党建设任务。

第三，监察法规是反腐败领域内依规治党与依法治国的核心连结。在法治反腐范畴内，监察法规制定权的特殊属性能够使依规反腐与依法反腐的领导主体同一､人民立场统一､规范形态融通，从而实现了“党的领导与依法治国的高度一致､党规与国法的衔接与协调､治国与治党的相互补充”[19]。未来，需要通过监察法规制定权的运行，将行之有效的党纪规范监察法规化，以纪检自我约束为蓝本建构监察工作自我监督约束机制，从纪法复合角度完善监察官制度，实现反腐败领域内党规与国法的衔接与贯通。[20]

三､党政体制塑造监察法规制定权的基本逻辑

  党政体制的轴心是党的领导，而党的领导主要是政治､思想和组织的领导。[21]在此基础上，可以将党政体制对监察法规制定权的塑造分为三重逻辑:过程性塑造､理念性塑造与组织性塑造。过程性塑造因应党的政治领导，主要是通过请示报告机制对监察法规制定权运行的前端､中端与后端进行全流程塑造;理念性塑造因应党的思想领导，主要是通过高位推动机制将政治理念､纪法理念与道德理念融入监察法规具体条款之中;组织性塑造因应党的组织领导，主要是通过合署办公体制对监察法规制定权运行中的人员构成与职权配置进行塑造。

（一）党政体制对监察法规制定权的过程性塑造

从本质上说，党政体制的主要目的在于对权力运行过程进行全流程领导，请示报告则是《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》(中发〔2016〕10号)中所规定的实现党领导立法工作常态化的重要机制之一。从权力运行过程而言，监察法规制定权的运行分为前端､中端与后端三个层面。监察法规制定权运行的前端主要包括立法建议的提出､立法规划与计划的审议等流程，中端主要包括起草与呈报､审查､决定与发布､立法重大问题的协商等流程，后端主要包括备案审查､解释､修改与废止等流程。通过请示报告机制，实际上发挥了党对监察法规制定权运行的前置审查与同步监督功能。监察权的中央事权属性决定了监察法规制定权只有国家监察委员会享有，省级监察机关并未有监察法规或监察规章制定权。基于此，可以扩大立法建议提出主体，由市级以上监察机关的政策法规研究室具体负责，通过请示报告提出相应的立法建议，以弥补地方监察立法权的缺失。编制立法规划和计划是我国立法实践中的特色性制度安排，需要经请示报告程序由党中央批准后进入执行程序。除此之外，起草､呈报､审查､决定与发布等每一个具体环节都需要履行请示报告程序。《监察法实施条例》便是经党中央批准，由国家监察委员会发布。《立法法》《制定监察法规的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》(以下简称《完善和加强备案审查制度的决定》)均将监察法规纳入了备案审查制度之中，但监察法规制定权所具有的“法政二元属性”也带来了监察法规备案审查的一系列困惑。需要通过请示报告机制化解备案审查中关于抵触结果､抵触标准､审查强度等具体难题，最大限度降低监察立法失控之风险与维护监察治理体系的稳定性。

（二）党政体制对监察法规制定权的理念性塑造

在党政体制下，党组织可以依靠高位推动机制，凭借其政治优势地位向国家监察机关释放“声势”，通过“党的领导在场”整合反腐败过程中的跨部门利益，通过“构建权势”将反腐败工作上升为党的议题与中心工作，提高其政治位阶，通过“借势成事”将政治信号贯彻于监察法规制定权的运行过程。理念性塑造体现于监察法规制定权的运行结果之中，通过高位推动机制将党的政治理念､纪法理念与道德理念融入到具体的监察法规条款之中。

在政治理念上，党政体制将“权力公共性” 理念融入监察法规制定权运行结果之中。作为马克思主义使命型政党，中国共产党的公共性涵盖价值理念､政策领域､制度体系以及组织原则等方面，并体现在监察法规具体条款之中。《监察法实施条例》第5条规定监察机关应当坚定不移惩治腐败，第257条规定监察人员必须忠诚坚定､担当尽责､遵纪守法､清正廉洁，从机关与人员两个维度体现了监察机关强烈的历史主动精神与责任担当情怀。《监察法实施条例》还将党的群众路线融入到监察机关的履职过程之中。其中，第19条规定对群众反映强烈的问题，监察机关可以进行专项检查，第21条规定了群众监督方式，并在第256条细化为特约监察员制度。

在纪法理念上，党政体制将“纪法贯通”理念融入监察法规制定权运行结果之中。“纪法贯通”是习近平法治思想的重要内容，并内含了“有机整合纪法规范条文､贯通衔接执纪执法程序､合理健全纪法监督机制”[22]等要求。由于政治话语与政治理念的嵌入，《监察法实施条例》需要做好党规与国法衔接的桥梁纽带。《监察法实施条例》第3条规定了纪法贯通的总要求，并在第258条､第260条､第265条､第273条等条款规定了纪法监督的具体工作要求。通过高位推动，将党的纪律“高标准” 规定在监察法规之中，传递了反腐败高压态势不放松的政治信号，促进了反腐败领域内党规国法的有效衔接和有序运行。

在道德理念上，党政体制将“模范道德”理念融入监察法规制定权运行结果之中。监察法规制定权本质上是一种规则创制权，是对所有行使公权力的公职人员的“德性约束”，实际上是“有道德的行权”的现实需求与规范体现。[23]《监察法实施条例》在《监察法》的基础上，对监察机关的道德审查权力进一步细化，第5条规定加强公职人员思想道德教育，第14条重申监察机关有权对公职人员道德操守情况进行监督检查，第18条规定监察机关发现公职人员在道德操守方面有苗头性､倾向性问题的，应当及时进行教育提醒，等等。

(三)党政体制对监察法规制定权的组织性塑造

为了解决纪律检查机关与国家监察机关两个具有不同编制､职责，但工作对象重合､工作内容相似机构的职责同构问题，国家监察体制改革通过合署办公的形式，形成了一套完整､合理与高效的反腐败组织形式，使得执政党通过“民主集中制”组织原则的贯彻，实现了对监察法规制定权的组织性塑造。在组织原则上，“民主集中制”成为监察法规制定权的根本活动准则。民主集中制原则包含三项子原则，即民主监督原则､机构效能原则､机构耦合原则，[24]这三项子原则在监察法规制定权运行中应当予以贯彻。其一，区别于国家立法权，监察法规制定权行使的合法性与立法的民主性需要通过强调全体人民的监督来予以实现，有必要将其纳入现有的权力机关的备案审查监督制约体系之中。其二，在合署办公体制下，监察法规制定权将组织取向作为立法定位，“主要目的在于维护组织的机体健康､发挥组织的特定职能和保障组织的可持续运行”[25]，并鲜明地体现于《监察法实施条例》对监察机关自身建设要求的诸多条款之中，最大程度地激发了监察机关的工作效能，服务于良好的监察治理实践。其三，中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公，共同设置“法规室”，一体履行党内法规制定权与监察法规制定权，实现了机构设置､人员配备与职权行使的“融为一体”，从而使本属不同性质的机构､人员与权力目标一致､行动有序。如欲克服监察立法体制的一元性与监察执法体制的多层级性之间的张力，还需要在民主集中制原则的指导下，制定《监察委员会组织法》，明确监察委员会的设置与职权，发挥组织法的建构与管制功能。[26]

四､党政体制塑造监察法规制定权的现实困境

监察法规制定权“法政二元属性”中的政治逻辑强调权力运行的“高效性”，法律逻辑强调权力运行的“规范性”，二者之间存在着一个复杂的政治与法律的互动过程。虽然在党政体制下，能够通过执政党的引领､整合与互动功能实现政治逻辑与法律逻辑的有效互动，但从权力运行视角进行审视，监察法规制定权运行依据的复合性､运行过程的封闭性､运行主体的合署性､运行目标的特定性，也相应带来了权限､程序､效力与监督等方面的困境。

（一）监察法规制定权运行依据的复合性及其权限困境

在国家监察体制改革试点探索阶段，中央纪委国家监委联合制定了相当数量的党内法规性质的规范性文件，对此，有学者认为，“在制定监察法规方面，实践已经比理论先行一步了”[27]。此类纪检监察规范性文件多呈现出规范依据的复合性特点，即制定依据既有党内法规，也有国家法律。在国家监察委员会拥有监察法规制定权之后，类似的纪检监察规范性文件事实上发挥着“监察法规”的功能，国家监察委员会能否将此类文件转化为正式的监察法规，这就涉及监察法规制定权的权限问题，即国家监察委员会在多大权限上能够以监察法规的形式规定纪检监察事项。根据《制定监察法规决定》的相关表述，“为执行法律的规定需要制定监察法规的事项”比较明确，即赋予了国家监察委员会执行性立法权限。但关于创制性立法权限，区别于行政法规制定权可以针对“国务院行政管理职权”行使，监察法规制定权只能针对“为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项”行使，范围限缩于监察机关内部的行政管理性事项，显然无法满足监察机关履职的现实需要。现阶段反腐败领域内党内法规制度规范多于国家法律法规制度规范，如欲发挥监察法规的桥梁纽带作用，就需要扩充国家监察委员会监察法规制定权限，更好地实现党规与国法的衔接与贯通。

（二）监察法规制定权运行过程的封闭性及其程序困境

《制定监察法规决定》仅对监察法规的决定与公布程序粗略进行规定，尚未有系统规范予以规制。基于监察法规制定权中政治属性对法律属性的吸纳，其运行过程偏向于党内立规程序，需要在参照行政法规制定权与军事法规制定权运行程序的基础上，参酌党内立规程序，综合考量监察法规制定权的运行程序问题。纵观行政法规制定权与监察法规制定权的运行程序，均采用的是“立法法一般性确认+单行法集中性规定”的模式[28]。在《立法法》专章规定“行政法规”，并对其制定程序进行原则性规定的基础上，由国务院制定《行政法规制定程序条例》，通过行政法规的形式对其制定程序进行“自我规范”。《立法法》在附则中对军事法规制定权进行概括性规定基础上，中央军事委员会制定《军事立法工作条例》，通过军事法规的形式对“军事法规､军事规章”的制定权限､程序等进行一体规范。监察法规制定权相比于行政法规制定权，政治属性更加明显，在制定程序上需要服务于党规与国法的衔接､执纪与执法的融贯等特定要求。相比于军事法规制定权，其法律属性更为明显，在制定程序上要彰显立法的参与､公开､民主､协商等重要价值。现有的监察法规制定权运行程序呈现出“封闭性”特征，如何通过制定程序的优化，既能够体现其权力运行的特殊性要求，也能够破除“秘密主义和权威政治”的消极影响，弥合政治与法律之间的张力，补足监察法规制定权运行程序的合法性与民主性。

（三）监察法规制定权运行主体的合署性及其效力困境

在党政体制之下，国家机关所获取的执政党权威性资源不同，立法主体的法律与政治地位事实上影响着法律法规的效力位阶。正如有学者所指出的，从现在各级纪检委在党内的地位看，监察委员会与纪检委的组合，在政治法律生活中的实际地位明显会高于本级其他国家机关。[29]仅仅从行政等级与表现形式方面对法规范效力位阶进行判断的传统法规范层级结构理论就无法解答下述疑问。第一，在《制定监察法规决定》赋予国家监察委员会监察法规制定权之前，中央纪委国家监委联合制定的《监察机关监督执法工作规定》《国家监察委员会管辖规定》等文件性质是什么?如何判断其效力位阶?

第二，如何考量行政法规与监察法规的位阶关系，党政体制下监察法规制定权政治属性对法律属性的吸纳会对二者效力位阶的判断带来什么影响?中央纪委虽不是法定的监察法规制定权行权主体，但却事实上成为了立法决策主体，如何看待立法决策主体与立法主体区分下监察法规与行政法规的效力关系?

第三，《立法法》第77条规定，有关国防建设的行政法规，可以由国务院总理､中央军事委员会主席共同签署国务院､中央军事委员会令公布。日后涉及法法衔接､监察体制改革与司法体制改革衔接等事项，可以由国家监察委员会联合最高人民法院､最高人民检察院制定监察法规，如何考量此种类型监察法规与司法解释的效力位阶关系?

第四，鉴于纪检事项与监察事项的不宜区分性，大量纪检监察工作需要纪委监委联合制定规范予以规制，日后也不免出现中央纪委国家监委联合制定监察法规的情况。如何比较此种类型监察法规与中央纪委单独制定的党内法规或与国家监委单独制定的监察法规的效力?

(四)监察法规制定权运行目标的特定性及其监督困境

所谓监察法规制定权运行目标的特定性，指的是监察法规制定权要服务于监察权的良好运行，补足其规范供给不足的困境，推动监察权运行的法治化。因此，监察法规制定权的运行目标受制于此种“党政一体化与权能一元化”[30]监察权的深刻塑造，呈现出以下特点并带来相应的监督难题。

第一，监察法规制定权运行目标的监督性及其监督困境。囿于法律规范体系的稀薄与粗疏，监察法规制定权事实上塑造着监察法治的秩序，构成了监察机关的主要活动依据和所有行使公权力的公职人员的行为规范，如何监督监察法规制定权的运行是“谁来监督监督者”这一难题的表征之一。需要构建细密的监察立法责任制度，以实现立法权的授予和立法责任承担的统一。

第二，监察法规制定权运行目标的道德性及其监督困境。在中国特色权力配置模式之下，“国家监察权”具有较为浓厚的“道德权力” 属性，监察法规制定权自然要服务于公职人员道德操守制度规范体系的健全和完善。通过立法强制执行道德会导向一种法律道德主义，这不仅面临着严肃的理论争议，而且稍加不慎还会带来道德强制的风险。[31]监察法规制定权在运行时如何平衡道德自主性与道德强制性，选择一条良好的道德治理路径，需要予以审慎考量与细致规划。

第三，监察法规制定权运行目标的政治性及其监督困境。政治性规范的一个重要特征是语言表述的模糊性，备案审查中政治性审查标准较为模糊与概括，且缺乏法规范上的依据，客观上产生审查难､纠错难的困境。此外，监察法规制定权兼具政治属性与法律属性，对监察法规开展备案审查需要统筹党内与党外的权威资源，建立和完善备案审查衔接联动机制。对于合署办公体制与高位推动机制对备案审查结果可能造成的影响，不仅需要紧紧依靠党的领导开展备案审查，还需要对监察权结构进行再平衡，激活人大的刚性监督职能。

五､党政体制塑造监察法规制定权的优化路径

  党政体制对监察法规制定权的塑造是全方位的，由其所带来的问题也是棘手的。“解铃还需系铃人”，破解党政体制下监察法规制定权运行的诸多困惑，还是要紧紧依靠党政体制的根本特征即“党的领导”。因为党政体制对于监察法治建设具有关键性的情景预设的作用和意义，如果不理解党政体制，“不谈党的组织和运作规律，行政体制和行政行为就难以得到充分说明”[32]，这句话对于理解和把握监察体制与监察行为也是适用的，是优化党政体制下监察法规制定权的关键密钥。

(一)明确监察法规制定权的制定权限

国家监察委员会应制定《监察立法工作条例》，对监察法规制定权､修改权､解释权､监督权等实体性权能进行一体规定，并同时对制定权限作以下考量。

第一，明确国家监察委员会的执行性立法权限。赋予国家监察委员会制定执行性监察法规的权力，是源于行政法规制定权与军事法规制定权的实践惯例，更深层面是由于“各级监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关”，是“监察法律法规主要执行者和贯彻者” 的身份使然。例如，《监察法》第54条规定了监察工作信息公开制度，《监察法实施条例》第255条细化了相关规定，但仍然十分模糊，亟需以纪检信息公开规范为蓝本制定《监察委员会监察工作信息公开条例》，以此实现纪检信息公开制度与监察工作信息公开制度的衔接与融通。[33]

第二，扩充国家监察委员会的创制性立法权限。观察行政法规制定权与军事法规制定权关于创制性立法权限的配置逻辑，均是源于机关本身的“管理职权”。例如，《立法法》第65条第2款第2项规定，行政法规制定权创制性立法权限的范围是“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”，是充分考量了行政治理的复杂性所作的规定。《军事立法工作条例》虽未明确进行类似规定，但第7条所规定的事项实际上分为两类:一类是执行性立法事项;另一类是基于“军事管理权”而拥有的创制性立法事项，具体又可细分为针对机关的 “军事内部性行政管理”事项与针对人员的“军事内部性监督管理”事项。国家监察委员会拥有的是“监察管理”职权，其创制性立法权限可以分为针对机关的“监察内部性行政管理”事项，即“履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项”，以及针对所有行使公权力的公职人员的“监察内部性监督管理”事项，即“履行对所有行使公权力的公职人员进行监督的职责需要制定监察法规的事项”。实践中，大量的“监察内部性行政管理” 事项由纪检监察规范性文件予以规定，如《纪检监察规范性文件备案审查规定》《纪检监察机关(机构)在监督检查审查调查工作中开展协作配合的指导意见(试行)》等，日后可以单独由国家监察委员会或者联合中央纪律检查委员会制定监察法规对此类事项予以规制。

第三，无需赋予国家监察委员会授权性立法权限。授权性立法权限的功能在于“突破法律保留事项的限制，使得其他国家机关可以就法律相对保留事项制定法规”[34]。纵览《立法法》第8条关于法律保留事项的规定，与监察机关职责相关的事项并不多，即使有关监察组织､反腐败国际合作､留置措施等事项，也应当由立法机关制定《监察委员会组织法》等相关法律予以规定。这既是由监察治理相比于行政治理所具有的特殊性所决定的，也是防止监察权过犹不及，对其具体权能予以适当限制的现实考量。

(二)规范监察法规制定权的运行程序

除了常规意义上的法规提出､审议､表决､公布等显性立法程序，基于党政体制下监察法规制定权的运行实践，至少还存在着规划､计划､起草､请示报告､批准等隐性立法程序，在借鉴军事法规制定权运行经验的基础上，宜在《监察立法工作条例》中对监察法规制定程序进行一体考量。

第一，审慎确定监察法规的立项项目，编制监察法规制定五年规划和年度立规计划。监察法规立项是立法生命周期中的“关口”，要从以下几个方面做实做细立项程序。其一，在立项阶段充分发扬民主精神。对于哪些事项应当纳入立法规划，国家监察委员会应当充分发扬民主立法之精神，征求立法机关､行政机关､司法机关､社会团体､高校等单位的意见和建议，也要与相关党内法规的制定主体及其他党组织进行密切沟通。其二，要率先建立立法项目论证制度。通过专家咨询会､听证会､论证会等形式，针对拟立项项目的合法性､必要性､可行性､协调性､公平性､效益性进行充分论证，最后作出予以立项､暂缓立项､不予立项的决定。其三，重点事项要进行优先立项。在一体推进不敢腐､不能腐､不想腐体制机制的引领下，监察法规制定权要发挥在“不敢腐” “不能腐”“不想腐”立法导向下的应有功能，针对这些事项要进行优先立项。通过立项的监察法规项目，应报请党中央批准，由中央纪委国家监委联合印发《监察法规制定工作规划纲要》，与《中国共产党党内法规制定条例》第15条中“科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划”的规定相衔接。

第二，在起草与修改阶段中引入沟通与协商机制。一是在起草阶段，法规室应组织相关部门深入调查研究，总结各地实践经验，利用好特约监察员等制度，广泛听取有关机关､组织和公民的意见。对于意见分歧较大的重要事项，应紧紧依靠党的领导，通过请示报告等机制予以妥善处理。二是在公开征求意见阶段，中央纪委国家监委法规室应当将监察法规草案及其说明向社会公布，期限一般不少于30日。在《监察法实施条例》征求意见时，只公布了法规草案，没有公布起草说明，后续监察法规需要将二者予以一起公布，便于公众理解并参与修订。三是在修改阶段，应当主动征求社会公众意见，对于法规中存在的具体问题进行详细调研论证，杜绝闭门修法。

第三，规范监察法规送审与公布程序。在审议阶段，如果发现监察法规送审稿与党内法规相关规定､精神不一致的，应当遵循党的领导原则，由中央纪律检查委员会召开协商会，针对相关问题进行充分协调。经过充分协调不能达成一致意见的，起草部门应当将争议的主要问题报党中央决定。构建科学的决定与公布程序应当重点关注三个问题。一是审议及签署形式。起草部门应当结合前述阶段所征集的建议以及国家监察委员会常务会议审议所提的意见，对草案进行修改，形成草案修改稿，报请党中央批准后由国家监察委员会主任签署公布。二是施行时间。鉴于监察法规所规制的事项较为抽象与复杂，具有较强的政治属性，区别于行政法规的日常性，应当以公布之日起30日后施行为原则。三是公布的形式问题。借鉴行政法规的公布形式，应当尽快建立《国家监察委员会公报》制度。

(三)厘清监察法规制定权的效力位阶

在综合考虑制定主体､制定形式､制定事项等因素的基础上，还需要厘清监察法规制定权的效力位阶。

第一，在国家监察委员会拥有监察法规制定权之前，中央纪委国家监委联合制定的《监察机关监督执法工作规定》《国家监察委员会管辖规定》《国家监察委员会特约监察员工作办法》等规范性文件，事实上已经满足了《中国共产党党内法规制定条例》中所规定的“党内法规”要件，是中央纪律检查委员会行使党内法规制定权的结果。此类“监察机关监督执法工作”“国家监察委员会管辖”“特约监察员”等有关监察机关监察职责的事项却由党内法规予以规定，只是国家监察委员会监察法规制定权缺失的背景下暂时弥补监察规范供给不足的折中之举，应尽快将此类文件通过法定程序转化为监察法规。

第二，对于行政法规制定权，党是通过“审定”“审批”等形式间接履行领导权。对于监察法规制定权，党是通过合署办公体制､请示报告机制等形式直接参与到权力运行过程之中。党领导立法的不同方式，事实上体现了党对不同治理事项的价值衡量，加之监察治理相比于行政治理具有特殊性，如若特定的监察法规与行政法规产生规范冲突，合理的效力安排应是监察法规高于行政法规，但也应当辅之以“提出意见+人大审查+党中央批准+法规修改” 的程序。在规范条款冲突解决之前，应暂时以监察法规的规定为准，国务院可以作为意见提出方，向全国人大常委会提出意见，由人大作出决定后向党中央请示报告，再履行监察法规或行政法规修改程序。作出如此的制度安排，既尊重了党政体制下监察法规制定权的特殊效力，能够妥善解决规范冲突期间的条款适用问题，也遵循了人大宪法体制与党的领导原则。

第三，关于国家监察委员会与相关主体联合制定的监察法规效力问题，需要区分考量。对于国家监察委员会与最高人民法院､最高人民检察院联合制定的有关法法衔接､监察体制改革与司法体制改革衔接的监察法规，与一般性司法解释产生冲突时，应当参照“特别规定优于一般规定”的效力判断规则，以联合制定的监察法规为准。对于纪律检查事项，原则上应当通过制定纪检党内法规予以规定。对于国家监察事项，原则上应当通过制定监察法规予以规定。对于交叉范围较大的纪检监察事项，虽然《中国共产党党内法规制定条例》第13条规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。但此处的“政府”显然不同于学术研究中的“大政府”概念，并不包括监察机关。由中央纪委国家监委联合制定监察法规而非党内法规予以规制，既能够织密反腐败法律法规体系，还能够借由国家立法中的程序与原则限制，“在反腐败斗争中实现惩罚犯罪与保障人权双重目的的平衡”[35]。此类监察法规由于立法主体的双重性与规范依据的复合性，其效力应当高于双方单独制定的党内法规或监察法规。

(四)完善监察法规制定权的监督体系

现代法治理论强调，任何一种权力都有被腐化和被滥用的可能，立法权也不例外。[36]针对监察法规制定权监督性运行目标，需要构建完善的监察立法责任体系以及监察法规实施效果评估体系;针对监察法规制定权道德性运行目标，需要构建清晰的道德权力运行范围和边界;针对监察法规制定权政治性运行目标，需要构建明确的监察法规备案审查标准体系。

第一，完善监察立法责任体系以及构建监察法规实施效果评估体系。监察立法责任是监察法律责任体系中很容易被忽视的部分。首先，监察立法责任应是政治责任和法律责任的统一，其违法行使应当以法律责任为主，不当行使应当以政治责任为主。[37]监察法规制定权的行使主要遵循的原则是“民主集中制”原则，由其违法或不当行使所产生的责任主要是集体责任。其次，要加强与监察法规备案审查制度的衔接，通过审查中发现的问题以及相应的审查结果，及时激活监察立法责任制度。再次，日后修改《监察法》或制定《监察委员会组织法》时，应当明确规定国家监察委员会的监察法规制定权，确立权力运行所应当遵循的原则和标准。在修改《中华人民共和国国家赔偿法》时，对监察赔偿制度进行专门规定，这也是监察立法责任能否落实到位的关键。构建监察法规实施效果评估体系是伴随着监察法规体系不断健全､监察法学理论研究不断深入和监察法规适用实践不断推进所作出的必然选择。在评估主体上，全国人大监察和司法委员会具有“配合深化国家监察体制改革､完善国家监察制度体系､推动实现党内监督和国家机关监督有机统一等方面的职责”，是恰当的评估主体。在评估维度上，要从监察法规实施的政治维度､法治维度､社会维度､经济维度等方面展开。在评估标准上，需要从实效性标准､满意性标准､成本—效益标准等方面构建可操作､主客观相结合､可信度高的实施效果评估指标体系。

第二，明晰道德权力的运行范围和边界。《监察法》第11条明确规定监察委员会有权对公职人员的道德操守情况进行监督检查，但 “道德操守”的内涵与外延､如何开展监督等具体内容需要监察法规予以规定。在立法路径上，可以采取“专门法律+法律修订+配套规定”的方式。具体而言，应当制定一部《公职人员道德操守法》，以稳定性､明确性､体系性､衔接性与完整性为原则，通过与《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中华人民共和国政务处分法》《公务员录用规定》《监察法实施条例》等党内法规和国家法律的衔接，明确公职人员“应当做什么，禁止做什么”､ “提倡做什么，反对做什么”以及相关责任等内容，并辅之以公职人员财产申报､防止利益冲突等具体制度以保障其落实。在此基础上，相应修改党内法规与国家法律法规，并以监察法规的形式制定实施细则。通过明确上述内容，能够为监察法规制定权的运行提供目标遵循，防止“道德泛化”与“伦理虚化”。

第三，明确监察法规备案审查标准体系。《立法法》《制定监察法规决定》《完善和加强备案审查制度的决定》均将监察法规纳入了现有的备案审查制度体系，需要从合宪性､合法性､适当性和政治性等维度开展审查。对于兼具政治属性与法律属性的监察法规，最主要的是明确其政治性与合法性审查标准，至于合宪性和适当性审查，可以参考既有的法律法规审查标准。由于监察法规的政治属性较为凸显，对其政治性审查更为严格，参考中共中央纪委印发的《纪检监察规范性文件备案审查规定》，除了普遍意义上的基本审查要素外，还应当包括是否与党中央关于健全全面从严治党体系､党的自我革命制度规范体系､党和国家监督体系以及深入推进纪检监察体制改革等决策部署相符合，是否与中央纪委国家监委重要工作部署相符合，是否严守党的政治纪律和政治规矩等标准。对于监察法规的合法性审查，应当从内容合法､权限合法与程序合法三个方面展开。内容合法不仅要求其有适当的上位法依据，还要审查是否与党内法规相衔接。权限合法包括是否对法律保留事项作出规定，是否超越监察机关职权创设规定，是否违法创设监察对象的权利与义务，以及是否对公职人员道德操守进行了不适当的规定等。程序合法主要依据《监察立法工作条例》，对监察法规制定权是否违背法定程序进行审查。

六､结 语

总而言之，以合署办公体制､请示报告机制､高位推动机制为主要内容的“一核双轴”党政体制已经深深介入监察法规制定权运行的全过程和各方面，并形塑了其“法政二元属性”，以此为遵循所建构的程序､权限､效力､监督等体系都有别于传统的法律规范形式，也在反腐败法规制度体系层面彰显了“中国法治的自主型进路”[38]。

在未来完善反腐败法规制度体系的进程中，如何进一步发挥党政体制对监察法规制定权塑造的正向制度效应，怯除体制内部所带来的结构梗阻与法治悖论，既能够不断加强党对监察法规制定权的领导和监督，又能够契合中国特色社会主义法治理论，还不能妨碍法律体系以及法律实施秩序的和谐､稳定和统一，将成为纪检监察理论研究与实践工作中需要面对的重大课题。

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