论激励型廉政政策的范畴与影响——以“耗羡养廉”为例

张 泽

[西北政法大学 行政法学院(纪检监察学院)，陕西 西安 710063]

摘 要：廉政政策按照行为导向可以分为约束型与激励型两类，我国古代发达的监察制度使得约束型廉政政策成为腐败治理的主要手段｡ 明初的重典治吏表明，约束型廉政政策可以快速打击腐败，但超出必要限度的严刑峻法会产生反腐边际效应递减，需要导入激励型廉政政策矫正负外部性｡ 以往激励型廉政政策多因陷入道德渊薮而效果不彰，雍正朝的“耗羡养廉”是技术范畴内的激励型廉政政策，通过裁汰陋规､禁止捐俸､限制耗羡用途等手段降低了治理成本，增加了社会总福利｡ 实施激励型廉政政策是反腐败标本兼治､巩固治理成果的重要方向，“耗羡养廉”所展现的熟悉下情､不图虚功､因地制宜以及灵活施策等优势，为当今一体推进“三不腐”提供了可创造性转化的历史经验｡

关键词：廉政政策;约束型;激励型;耗羡养廉;陋规

一､引言

我国的廉政政策具有悠久历史，国家为了保证官员廉洁从政､打击腐败，十分重视廉政政策的价值｡从施政方式来看，廉政政策可以分为约束型与激励型两类，所谓“有官必有课，有课必有赏罚”^[1]｡约束型廉政政策以“命令-服从”为特征，违反廉政政策的官员将承担严重的不利后果，如降级､罚俸､撤职甚至剥夺生命｡激励型廉政政策以“行为-权益”为特征，遵守廉政政策的官员将享有一定的利益，包括精神利益和物质利益｡

由于我国的监察制度产生较早，法制化程度高，监察机关逐渐显现出独立性，监察官数量庞大､地位较高，甚至被认为是一种“泛监察主义”｡^[2]监察制度的发达决定了古代统治者采用约束型廉政政策维护统治，通过监察机关的监察官对政府机关及其公务人员的违法失职行为进行监督､检举､惩戒｡监察制度的功能与激励并不兼容，激励型廉政政策只能依托行政､财政或风俗系统，相较于约束型廉政政策的短期内的破坏性后果，激励型廉政政策的效果是长期的､培育性的｡正因如此，激励型廉政政策方才隐蔽于国家治理的行政､财政或风俗系统中，其独立性难以被平民和官僚阶层察觉，其影响也难以被统治者重视｡¹学界对于古代廉政政策的研究主要集中于显性制度｡张晋藩^[3]通过考察古代廉政法制，认为惩治腐败立法的完善并不能持续有效地遏制官吏贪赃枉法的行为｡刘守芬等^[4]认为随着封建国家行政管理的复杂性增加，反腐和廉政的法制和机构随之扩大，吏治腐败却有愈演愈烈的趋势;何海锋^[5]认为，由于缺乏分权和民主，中国古代监察制度难以依靠权力集中来制约权力｡这些研究更多地是以监察法制这一约束型廉政政策为视角，缺少对激励型廉政政策的深描｡

仅靠约束型廉政政策是否能够达到吏治清明的效果?激励型廉政政策有什么范畴，实施效果如何?激励型廉政政策与约束型廉政政策应该如何形成良性互动?法经济学具有分析问题的广泛适应性与强大解释力等独特优势，用经济学来解释政策与法律，强调市场核心作用､效率最大化和社会福利最大化｡^[6]法经济学视角有助于突破政策文本和道德尺度的局限，以理性主义指引廉政政策的制定者和实施者实现帕累托最优｡本文通过对明清时期史料的梳理，以雍正帝“耗羡养廉”改革为主要线索，指出技术范畴的激励型廉政政策能够降低腐败的预期损失和防控腐败的社会开支并且提高社会总福利，以期对当今一体推进“不敢腐､不能腐､不想腐”战略部署提供可资引鉴的经验｡

二､约束型廉政政策的边际递减

约束型廉政政策可以起到迅速打击贪腐，清理官场积弊的作用，历代统治者都十分重视惩贪，其中的典型当属明太祖朱元璋｡明代初期约束型廉政政策的覆盖范围､执行力度空前绝后，形成了历史上著名的“重典治吏”反腐体系｡

(一)“重典治吏”的动因和表征

“重典治吏”的内在动因包括整体性和个体性两个方面｡就整体性因素而言，通过总结元代覆亡的教训，朱元璋认为“胡元以宽而失”^[7]，“治乱世，刑不得不重”^[8]2279，推行重典治国方略｡就个体性因素而言，朱元璋出身民间，深悉官吏盘剥压榨底层百姓的不法作为，终生对官吏阶层保持不信任的态度｡

明初约束型廉政政策主要特征有三点｡其一是惩治范围宽泛｡明初惩治腐败既包括普通官员，也包括王公亲贵，如永嘉侯朱亮祖因收受贿赂､结交豪强被鞭笞致死，驸马都尉欧阳伦因私贩茶叶被赐死｡借由“洪武四大案”等政治事件，牵连被诛的贪腐官员人数众多｡据不完全统计，明初有十余万官员因贪腐被处斩，诛戮过广导致官员严重缺额，不得不“戴死罪，徒流办事”，文人大多逃避出仕为官｡其二是惩治标准严苛｡《大明律》对腐败的惩治标准较前代严厉｡如监守自盗四十贯，绞;枉法赃八十贯，绞｡^[9]此外，朱元璋编纂的《大诰》列举了更为严格的惩贪案例｡建昌县知县徐颐受钞四百贯被处凌迟;赃至六十两以上者，枭首示众，仍剥皮实草｡^[10]764其三是惩治手段严酷｡对于贪腐官员，朱元璋既创设了在右小臂膊上刺“盗官钱”“盗官粮”或“盗官物”三字的法定耻辱刑，又有凌迟､族诛､刖足､断手､阉割等法外滥刑｡

(二)约束型廉政政策的负外部性

过度推行约束型廉政政策，挤占了激励型廉政政策可能存在的制度空间｡例如，允许“民拿害民官吏”，导致农民出于抗粮免税的利己私因诬告克己奉公的官吏;牵连过广的政治运动导致方克勤､滕德懋等有名的清官无辜被杀｡官员清廉不仅难以以俸养身，反而有可能因为激进的惩贪政策而失身｡缺失物质激励也是约束型廉政政策难以落地的原因｡由于明代官员实行低俸制，革除了唐代以降官员授职田的政策，俸米较前代也大为降低，汉代丞相岁食万石，明代一品官员的禄米仅有千石，低阶官员的收入更难以糊口，如御史秦纮“廉介绝俗，妻孥菜羹麦饭常不饱”^[8]4746，史学界有“明官俸最薄”^[10]750之说｡朱元璋却认为“守俸如井泉，井虽不满，日汲不竭，渊泉焉”^[11]，肯定了低俸制的合理性｡

随着约束型廉政政策的演进，“弃市之尸未移，新犯大辟者即至”，腐败依然难以彻底治理，朱元璋曾感叹：“朕欲除贪赃官吏，却奈何朝杀而暮犯｡”^[12]他在晚年也曾反思一元化约束型廉政政策的局限：“设法防之，犯者日众｡推恕行仁，或能感化｡”^[8]3969根据社会学家贝克尔提出的标签理论，一旦国家或社会给人贴上罪犯的标签或加以羞辱，他们很可能一直是罪犯｡霍姆斯据此主张，对于较轻的或初犯的腐败行为，不应过分渲染其不良效果，否则腐败就会借此滋长蔓延，呈现“越反越腐”的局面｡^[13]

综上，严刑峻法一旦超出必要限度，所带来的反腐败的震慑效应递减;出于对官员的不信任而扩大化的监督纠举会滋生官僚群体的自我贬抑心理，致使惩贪效果不彰｡统治者过于依赖约束型廉政政策，虽然打击腐败的态度十分坚决，却不能达到预想的反腐实效，亟需引入激励型廉政政策弥补制度失灵｡激励型廉政政策是指针对符合廉洁要求的官员授以利益，以期抑制腐败的法度和措施｡按照激励对象的范围，激励可以分为普惠性激励和模范性激励｡前者如发布敕令对通过考课的官员晋升或增加俸禄;后者如表彰或提拔个别有清望的官员，将其选树为廉政典型｡按照激励内容，激励可以分为物质激励与精神激励｡前者如明太祖朱元璋赐予清官“老实罗”罗复仁宅邸^[8]3959，后者如康熙帝赐于成龙“天下第一廉吏”匾额^[14]1257｡按照激励对象的身份，激励可以分为对官员的激励和对官员以外人士的激励｡前者是激励型廉政政策的主流，后者如现代国家对腐败“吹哨人”的保护和奖励｡

三､激励型廉政政策的道德陷阱

如黄仁宇所说，古代帝国在体制上实施中央集权，其精神上的支柱为道德｡道德至高无上，各种技术力量，诸如交通通讯､分析统计､调查研究､控制金融､发展生产等十分缺乏｡技术问题与道德问题不可分离，但又经常被道德掩盖｡^[15]我国古代的激励型廉政政策存在道德和技术两个范畴｡道德范畴的激励型廉政政策主张以道德作为评价官员的尺度，君主对极少数清廉官员施行精神激励并附加诸多隐形的优厚待遇｡技术范畴的激励型廉政政策将官僚视为理性人，按照需求层次满足官员基本生存条件，进而提供显性的工作保障，激励他们追求自我实现，成为良吏清官｡道德范畴的激励可能因价值判断遮蔽或者代替事实判断而呈现出片面性，甚至成为一种陷阱｡

(一)激励型廉政政策的道德范畴

我国古代统治者十分依赖道德范畴的激励型廉政政策，具体表现为：通过自上而下的考课或自下而上的官声简拔品行清廉的行政官员以及治贪得力的监察官为道德楷模，部分官员的事迹､书信､家训､官箴被载入正史或流布民间，至此获得超越生命､耀及子孙的清望，统治者也借此形塑风清气正的官场氛围｡“治天下以惩贪奖廉为要，廉洁者奖，一以劝众;贪婪者惩，一以敬百｡”^[14]1386相较于前代，康熙帝尤重表彰､保护清官循吏｡平定三藩之乱后，他开始大批褒奖清官，先后被推荐者有格尔古德､张鹏翮､陆陇其､施世纶､于成龙､范承勋､李光地等｡

然而，这种存在于道德范畴的激励型政策是否能够切实起到培育廉洁风气的效果是值得怀疑的｡唐代名臣魏征认为廉吏难得：“夫吏之侵渔，得其所欲，虽重其禁，犹或为之｡吏之清平，失其所欲，虽崇其赏，犹或不为｡况于上赏其奸，下得其欲，求得廉洁，不亦难乎!”^[16]康熙朝晚期的财政亏空､积弊横行也证实，传统中国推行激励型廉政政策的惯习做法虽然能够与约束型廉政政策配合形成“奖廉惩贪”双重治理模式，但这种激励型廉政政策没有突破道德的范畴，难以摆脱“人亡政息”的历史周期律｡

(二)耗羡养廉：技术范畴的廉政激励

耗羡养廉是中国历史上罕见的存在于技术范畴的激励型廉政政策，该政策与国家财政与税收制度相连，以钱粮数据､督抚奏销､层级配给等特征表现出高度精密性｡为何耗羡养廉始于雍正朝而不是更早?原因在于政策制定者无法突破道德范畴｡

耗羡是指地方州县一级官府为弥补所征赋税银两在熔铸过程中的损耗，于正税之外附加的费用｡明中期以前，州县通常在征粮米实物之外借口鼠吃雀耗而加征粮米｡“一条鞭法”改革以后，田赋征收转为征银，税外加征银两以弥补熔铸损耗，久而久之耗羡成为州县在正项税收以外征收的附加费｡

清代统治者吸取明亡教训，轻徭薄赋，顺治初年规定“如有违禁加耗，即以犯赃论”^[17]｡康熙朝多次军事征服，皇帝数度南巡，吏治松弛､国库空虚，正项税收已经不能满足财政支出的需要｡自1679年至1714年，各直省亏空银八百余万两，米谷一百五十万石｡

1715年，康熙帝要求各省督抚查明亏空原因，并提出解决方案｡山东巡抚李树德提出了以征耗羡弥补亏空的方案：“令州县各官于所得加一钱三分耗羡内捐出一分三厘解司存贮，每年约有银四万三千余两，即以此弥补各案之亏空与历年之流抵，不过三年半悉皆完结而全无亏空矣｡”^[18]453然而这一方案并没有得到支持｡康熙帝对于“耗羡归公”的态度体现在上谕中：

此事大有关系，断不可行｡定例私派之罪甚重，火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外，量加些微，原是私事……彼虽密奏，朕若批发，竟视为奏准之事｡加派之名，朕岂受乎?^[19]

尽管截至康熙六十一年二月，各直省亏空已经高达九百一十三万两，康熙帝仍然禁止公开征收火耗，原因在于康熙帝沉溺于道德范畴的“滋生人丁，永不加赋”财政政策，不愿承受向民间加派税费的恶名｡然而，这种近乎于掩耳盗铃的做法，导致地方州县私下加派耗羡达到“于朝廷正供之外，辄加至三倍､四倍､五六倍以至十倍不止”^[20]｡加派的耗羡一部分用于各衙门正常办公及属吏开支，更多的则被各级官吏私留，并以节礼､规礼等形式形成自下而上的利益输送网络｡

耗羡游走于正式制度以外，成为地方官员的灰色收入，康熙帝对官员私分耗羡是默许的：“外边汉官有一定规礼，朕问不得｡”^[21]耗羡存在有其自身合理性：一方面，清承明制，官员俸禄微薄，不足以养家;另一方面，正项税收交送户部，留给地方的不足以维持正常运转，而地方政府还有一些“表外支出”，如荒年灾年抚恤贫弱､非正式公务接待､镇压小规模暴乱等开支｡但由于缺乏约束型廉政政策，地方官员私分耗羡已经演变为非正式制度，威胁到国家统治，有“天下之财，尽没于火耗”之说｡

雍正帝有丰富办差经历，深悉下情，御极之初就推行耗羡归公，发放养廉银｡这一政策可以被概括为，在现有税收基础上禁止加收火耗，将州县征收的火耗统一送到省布政司藩库，用于弥补无着亏空､官员增俸､政府杂项支出｡“养廉之设，自各省耗羡归公，以备公用，即其赢余，定为各官养廉｡”^[22]笔者选取广东､山东､浙江三省作为样本实证考察耗羡养廉的实施效果(见表1)｡²

表1部分地区督抚收入与耗羡率变动情况

由表1可见，耗羡养廉政策虽然公开征收火耗，事实上却遏制了向民间加派的趋势，减少了耗羡率｡相应地，督抚一级官员收入锐减，但相较于法定收入，改革后其合法收入是原先的约50~100倍｡雍正帝一开始仍在道德范畴思考“佐､杂微员，百人内未必有一二卓越者｡与其培植若辈，莫如加增州､县养廉”^[23]，其后江南总督高其倬､湖北巡抚王士俊等人奏请向佐杂小吏发放养廉银以杜绝基层腐败，雍正帝采纳了大臣意见，至此形成了普惠的耗羡养廉制度｡相比于前朝道德范畴的激励型廉政政策，皇帝虽然获得轻徭薄赋的美名，实际上大小官吏肆意贪污，百姓承受数十倍苛捐杂税，雍正朝的“耗羡养廉”改革重点在技术范畴内治理贪腐问题，割断非法利益输送链，减轻了民众负担，可谓走出了激励型廉政政策的道德陷阱｡

四､耗羡养廉的实施效果

纵观中国历史，能够取得成效的激励型廉政政策仅有少数，大多廉政政策或者尚未突破道德藩篱，或者缺乏充分､精准的技术支撑而失败，如明太祖朱元璋曾奖励捉拿害民官吏的百姓，但参与者寥寥，一怒之下竟责罚镇江没有捉拿贪官韦栋的百姓：“将坊甲邻里尽行责罚搬石砌城｡”^[24]

(一)裁汰陋规，以上养下

陋规又称“常例”“规礼”“节礼”，是指官场上沿习的不成文规则，凡遇到特定节庆或事件，下属需要向上司馈赠礼品钱财｡明清时期，京内外各级衙门和官僚吏役中都存在陋规，除了平时向督抚赠送的节礼之外，又有堂礼､随礼､绸缎礼､契食礼等需要上交的礼品财物，其他请托､克扣的杂项更是数不胜数｡陋规来源于州､县征收的耗羡，上一级府衙不直接收取耗羡，由所属州县馈送陋规，而府衙自行留下一部分，把余下的送到上司衙门直至中央部院，形成以下养上的官员利益输送网络｡一方面滋生制度性腐败，“这些不断流动和拆分的红包，到底有多少用于公共支出，有多少进了各级官吏的荷包，取决于中央政府的容忍程度和监察水平”^[25]｡另一方面破坏了君主制下的中央集权，本级政府收入来源于下级，势必会影响其施政方向，在执行皇帝旨意时阳奉阴违，保护下属利益｡雍正帝一针见血地指出，与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县｡^[26]351改革之后，下级没有必要也没有财力向上行贿，上级也可以理直气壮地监管下级｡

陋规源于耗羡，耗羡养廉的题中之义是裁汰陋规｡广西布政使刘廷琛于雍正元年六月十七日到任，上奏“奴才既遵奉圣训，一概革除，分毫不敢收受”^[27]595｡其他督抚也纷纷密奏皇帝，自耗羡养廉后，他们不再收取下属馈赠的陋规｡

地方官员为了提升､调补､奏销及刑名案件等公务的顺利办理而向中央部院官吏输送的“部费”，也是来源于耗羡的陋规｡^[28]雍正帝推行耗羡养廉后也禁止部费，并且成立了独立奏销地方事务的会考府，禁止各级地方衙门输送部费｡“从前俱有部费，朕屡次降旨开导，通行禁止，毋使衙门积蠹肆行欺诳｡今闻仍蹈前辙，凡事不讲部费不能结案｡……在各省大臣何不自信，甘受蠹役欺谁，朕实不解｡……若督､抚､提､镇及布､按两司仍称部费，差人来京料理，各部院仍前纵放恶棍､缺主､书办人等，任意生事欺诳，经朕查出，与受一体治罪｡”^[29]

(二)禁止捐俸，限制用途

官俸是官员合法所得的俸禄，出自正项钱粮的地丁银｡在耗羡养廉以前，地方财政一旦吃紧，就要求官员捐出俸禄｡1715年，清朝因征剿准噶尔策妄阿拉布坦，筹集购买骡､马的银两，要求各省捐俸，直隶已经充抵了未来两年的官员俸禄｡1718年3月，贵州巡抚黄国材以省城城垣多有坍塌之处，“率领司道各官公捐俸工银两，委员修理”^[18]75｡捐俸不仅十分普遍，还数额巨大，一些省份已经严重透支，将未来数年的官员俸禄挪作他用｡雍正帝登基之初就下旨禁止捐俸：

夫官吏俸工特为赡养伊等家口而设，原不可少｡纵将通省官员俸银捐助，为数亦属无几，有何裨益?至若胥役工食亦尽行捐出，何以令其应差行走?如果民遇灾祲，该督抚即应奏闻动支正项钱粮｡若偶遇水旱微灾，不无赈恤，或修理堤岸城垣之小费，该地方大小官员有愿出己资捐助效力者，何必具题?即欲报闻，亦止可另行折奏，著该部行文直省督抚，凡遇有公事奏请捐助俸工之处，永行停止｡^[26]203

广西巡抚孔毓珣上奏捐出臣属俸用于修建贡院，雍正帝回复∶“此一次罢了，捐之一字朕甚不悦，如果当用者即当用正项，如不用者何必奏闻?此等有害民生之举，向后不可｡”^[27]114

皇帝禁止官员捐出俸禄，但仍有官员违反禁令，为什么会出现这种违背常理的现象?大臣主动捐俸，表面是因公忘私的善举，背后却是帝制下“家天下”､财政体系公私不分的弊端｡没有俸禄的官员为生计依然要向下索要，最终承受负担的还是民众｡统治者既然受了臣工捐俸的“恩惠”，对于官员巧立名目地加派也只能睁一只眼闭一只眼｡

与此同时，雍正帝十分警惕耗羡养廉这一旨在适当优待官员以减少腐败的政策被异化｡一方面，他给耗羡留出了极大的弹性，以防止公开征收耗羡后，耗羡具有了与正项地丁银类似的法律地位受到监管，官员又在耗羡之外向民间加派费用｡“朕之意，原听各省督抚自为之，而至于不能行之督抚､不便行之地方，则朕并未强之使行也｡”^[26]1037直隶巡抚李维钧上奏直隶公提耗羡时说：“至留补亏空及通省公费，每年逐案造册恭呈｡”^[30]308雍正帝朱批曰：“何必如此｡”^[30]308另一方面，他禁止耗羡用于本应属于国家正规财政支出的事项，以免侵占养廉银的额度｡山东巡抚塞楞额提议用耗羡弥补地方水利工程的费用，雍正并不同意，认为“耗羡一项，公用万万使不得，地方之公用乃私用之公用，非国家之公用也｡详悉朕意，一概如此料理就是了｡再无有令各省督抚余出火耗数百万为国帑之理，是何体也?如此提耗羡，极好之善事成大笑谈矣”^[31]｡

(三)耗羡养廉的法经济学分析

对耗羡养廉进行法经济学“成本-收益”分析可以对技术激励型廉政政策的实施效果进行客观理性的评估｡具体而言，将以耗羡养廉为代表的技术激励型廉政政策与以重典严刑为代表的约束型廉政政策加以对比，发现技术激励型廉政政策能够降低政策成本，增加社会福利(见表2)｡

表2两种廉政政策的成本收益分析

技术激励型廉政政策在制定､执行以及变动的成本上，均比约束型廉政政策有所降低｡就政策制定而言，约束型廉政政策以国家律令､判例的形式发布，其制定需要经过草拟､增删损益等多个步骤，牵涉面广，需要花费数年甚至数十年方才颁布｡例如朱元璋早在称帝前就开始拟定律法，明王朝建立之后，他在请儒臣讲解律法的同时，对《大明律》初稿进行修改，每天改二十条，经过三十年共五六次修改删定方才颁行《大明律》｡^[8]2280耗羡养廉则是在不改变国家法度的情况下，由君主向特定的几位督抚授意或者督抚尝试改革后向君主报告，短期内就能够确定政策的实施方案，制定成本较低｡就政策执行而言，约束型廉政政策的执行需动员文官集团和普通民众的多数人，占用大量监督､执法､司法资源，耗费的人､财､物成本较高｡耗羡养廉将原先由中低级官吏私收私分的火耗，改由省级政府收取并逐级分配，尽管国家征税需要动用庞大的人力物力，但耗羡养廉并没有增加原先征税成本，只是调整了一部分财政收入分配方式｡相较于约束型廉政政策，耗羡养廉政策的执行成本几乎可以忽略不计｡就政策变动而言，约束型政策在全国推行，以国家强制力为保障，展现出较高的刚性而难以变动，汉代杜周曾感叹政策变动的难度：“三尺安出哉!前主所是著为律，后主所是疏为令，当时为是，何古之法乎?”^[32]耗羡养廉的实施中，雍正帝授以各省较高自主权，没有规定统一的耗羡率，不设既定目标，允许其根据地方实际分配养廉银，因政策富有弹性而变动成本极低｡

从社会福利方面来看，按照对不同群体的影响加以分析发现，改革增加了官员的合法收入，减轻了民众的负担｡将收入分为显性的合法收入与隐形的法外收入，督抚､按察使､布政使､道员､学政､知府等五品以上高级官员的收入名义上增加了，但实质上却减少了｡不过，高级官员的出身与经历深受儒家文化影响，除了物质追求以外往往还有立功､立德､立言等不朽之人生追求，而耗羡养廉使其不必受陋规的污名困扰，以合法收入过上体面生活，可以追求自我实现等更高层次的需求｡对于五品以下的中低级官员而言，改革前该群体的总收入是普遍低于高级官员的，改革并没有过多侵犯其利益，而是通过取消法外收入､增加合法收入，并以约束型廉政政策的威慑力保障改革顺利实施｡与官员的福利减少相对应的是民众负担的显著减轻，原先数倍于正项税收的火耗，降低为正项的20%以内｡

就社会总福利的增加而言，耗羡养廉还应嵌入15~16世纪中国经济社会发展的历史背景中加以考量｡欧洲的地理大发现导致国际交流更为频繁，白银输入中国市场，番薯､玉米在长江以南广泛种植，中国的人口增长了数倍｡^[33]以白银而非铜钱或实物收税具备了物质条件，与耗羡养廉一并推进的税收改革“摊丁入亩”，革除了我国延续几千年的人头税制度，将丁银融入田赋征税，田多者多税，田少者少税，无田者无税｡耗羡养廉与摊丁入亩两种税收政策共同发力，扭转了社会资源流向地主豪强与官僚群体的趋势，在减轻穷苦百姓赋税负担的同时增加了公共收入｡

五､激励型廉政政策的引鉴

对于雍正朝耗羡养廉的评价，当时的名士钱陈群认为：“世宗出自独断，通计外吏大小员数，酌定养廉，而以所入耗羡按季支领，吏治肃清，民亦安业｡”^[34]陈康祺发现改革遏制了加收火耗的趋势，“嗣后为民牧者，恪守成规，不于耗羡外更加耗羡”^[35]｡魏源高度赞成改革，认为康熙六十载之休养，何以国库止存八百余万，不及乾隆七分之一，原因就在于没有实施耗羡归公｡近代著名史学家孟森认为：“自前代以来，漫无稽考之赡官吏，办差徭，作一结束｡虽未能入预算决算财政公开轨道，而较之前代，则清之雍乾可谓尽心吏治矣｡”^[36]耗羡养廉为当今廉政政策的执行､制定和评估提供了以资借鉴的经验｡

(一)掌握下情，不图虚功

“没有调查就没有发言权”^[37]，一项改革开展之前，需要充分调研､摸清状况｡耗羡养廉能够从实际出发，决策者不贪图“民不加赋”的虚幻美名，将有限的资源合理配置给科层制中的各个个体｡清朝面临着与胥吏共天下的治理危机，官员与胥吏有天渊之别，缺乏正向的职务激励､正常待遇和反向的职务惩戒制度，导致吏员擅权和贪腐｡雍正帝起初还陷于政治精英立场的傲慢，没有向胥吏､杂佐发放养廉银腐败，随后认识到这一漏洞可能产生更大的，立即弥补｡面对地方政府挪用养廉银，对廉政政策的价值有着清醒认识的雍正帝予以及时制止，因为即便是将养廉银用于合理的办公经费，仍会破坏激励型廉政政策最内核的养廉功能，产生新的腐败苗头｡

我国当今廉政政策不能照抄照搬西方经验，更不应脱离基层实际，求真务实历来是中国共产党人的重要思想和工作方法｡提高一体推进“三不腐”的能力，应当求真务实､苦干实干，大兴调查研究之风，弘扬党的光荣传统和优良作风，突出问题导向和目标导向，促进领导干部带头深入调查研究，深化对党的创新理论的认识和把握，善于运用党的创新理论研究新情况､解决新问题､总结新经验､探索新规律，推行立得住､行得通､真管用的廉政政策｡

(二)激励为辅，双管齐下

激励型廉政政策与约束型廉政政策是反腐败体系的“一体两翼”｡我国历代王朝善于通过监察机关绳愆纠谬，执行约束型廉政政策，并在道德范畴推行激励型廉政政策｡前文已论及过分倚重约束型廉政政策可能存在的负外部性和激励型廉政政策可能存在的道德陷阱，但这并不意味着二者不能良性互动，共同作为腐败治理的方式｡技术范畴内的激励型廉政政策更需要约束型廉政政策提供保障｡

假使厚给养廉却不重视惩治贪腐，耗羡养廉仍不能产生实效｡雍正帝曾晓谕官员：

在地方官薪水之资自不可缺，但于属员之手接受节礼陋规，则断乎不可｡目今各省内或有尚未分给养廉之员，着各省督抚悉心商酌办理奏闻｡宁可以州县应出之项解至藩库，从公发给，而不可使其自相授受，废公议而徇私交，留礼仪交际之名而长贪婪贿赂之弊也｡倘再有私收规礼者，将该员置之重典，其该管之督抚亦从重治罪｡^[26]1070

雍正朝的财政体系之所以能够负担各级官员养廉银的同时还能减少百姓税收，就在于官员向国家让渡出了之前所得的大量非法利益，如广东巡抚先前一年可得六万五千两收入，耗羡养廉后仅得九千两，不到先前的七分之一｡督抚一级官员或许有政治觉悟自愿让渡利益，广大中下层官僚让出利益却必须依靠约束型廉政政策的震慑作用｡激励型廉政政策可以作为约束型廉政政策的有机补充，二者相辅相成，互为支撑，共同治理腐败｡

党的十八大以来，我们党以前所未有的勇气和定力全面从严治党，打出一套自我革命的“组合拳”｡经过坚决斗争，从“腐败和反腐败呈胶着状态”到“反腐败斗争压倒性态势已经形成“”反腐败压倒性态势已经形成并巩固发展”，再到“反腐败夺得压倒性胜利“”反腐败斗争已经取得压倒性胜利并全面巩固”，取得了历史罕见的重大成就｡在一体推进“三不腐”的背景下，可以考虑在约束性廉政政策接近临界点的情况下，加大激励型廉政政策的投入，尤其是技术范畴的激励型廉政政策，以数字技术提升廉政建设，精准实施干部容错纠错机制，探索建立廉政评估系统和指标体系，从精神和物质两方面激励干部担当作为｡

(三)因地制宜，弹性施策

耗羡养廉作为一项事关全局的改革，以山西为试点先行开展，一些大臣观望犹豫，雍正帝说：“天下事惟有可行与不可行两端耳｡如以为可行，则可通行于天下，如以为不可行则亦不当试之于山西｡”^[26]352此举回应了改革中全局与局部的关系，也打消了一些改革派督抚的顾虑｡中国之治的特点在于全局性与灵活性的统一｡雍正帝推行改革注重因地制宜､因循施政，妥善处理央地关系，明确耗羡收支问题是地方事务，中央户部仅加以备案，给予地方充分自主权，以确保各地能够有养廉的物质基础｡例如，江南地区作为清朝主要的税源地，平民承担的正项税赋已经很重，原先耗羡水平就较低，所谓重赋轻耗｡浙江省改革后耗羡率仅有5%左右，陕西省改革后的耗羡率为20%，表面上两省差距较大，但浙江省由于税基较高，即使税率低，实收耗羡也十分可观，而陕西省正项税收较少，即使耗羡率高，实收耗羡也十分有限，而且浙江官员还有盐规､粮规､当商杂税等养廉收入｡整体而言，改革后两省官员的合法收入差别不大｡倘若搞成“一刀切”的养廉政策，官员收入差距太大势必会产生新的腐败，换言之，地方政策的伸缩性为全国政策的一致性提供了保障｡

当今我国的廉政政策也采取了试点先行的模式，国家监察体制改革在北京市､山西省､浙江省开展试点｡通过建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责等，从体制机制､制度建设上先行先试､探索实践，为在全国推开积累经验｡借鉴耗羡养廉的经验，地方对于监察体制改革后遇到的问题可以在中央授权的前提下率先尝试，尤其是激励型廉政政策，可以体现更多的灵活性，不同地区通过挖掘本土元素，厚植地域特色，培育各具特色的地方廉政文化资源｡

六､结语

我国统治者历来重视廉政政策的制定和实施，一边通过发达的体制惩贪，一边表彰奖励清廉官员以形成反腐败的双重治理体系｡约束型廉政政策有其边界，一旦严刑峻法超出一定程度，惩贪效果反而会减弱，呈现“朝治而暮犯”的局面，激励型廉政政策可以提供有效的补充｡

“耗羡养廉”作为技术范畴内激励型廉政政策的成功典型，统治者不图虚名､不务虚功的做法使得改革贴近实际｡“康熙一朝有清官，雍正一朝无清官”，就是对这一激励型廉政政策的高度评价｡

廉政政策是任何为政者都需要认真面对的问题，党和国家一直重视廉政政策的作用并与时俱进地调整总体思路和基本方式｡随着中国特色社会主义进入新时代，廉政政策的制定和实施面临新形势和新任务，正如中央《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》指出的，全面从严治党既要猛药去疴､重典治乱，也要正心修身､守住为政之本｡在约束与激励并重的基础上制定并实施科学有效的激励型廉政政策是巩固治理成果的重要方向｡一体推进不敢腐､不能腐､不想腐是一个现实命题，耗羡养廉可以提供创造性转化的历史经验，以约束型廉政政策筑牢不敢腐的堤坝，结合公职人员的实际需求提高不想腐的成本，加大技术激励廉政政策的供给使公职人员做到不能腐，标本兼治达到最优效果｡

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1. 约束型廉政政策经常表现为古代律令或敕诏，具有立法的特征，又被张晋藩等法律史学者称为古代监察法律制度。 激励型廉政政策则并非全部由立法构成，且具有隐蔽性，无法以法律制度概括之，可以被理解为一种政策。

2. 雍正帝曾密折询问广东巡抚年希尧、山东巡抚黄炳、两江总督查弼纳每年实际收入，认为三人的回复“全是真语，一无粉饰”。 本文以此作为改革前官员收入水平的参考。