“纪检监察”的由来、变迁及启示

王希鹏

摘 要：纪检监察是中国共产党坚持“两个结合”，不断探索中国特色监督道路形成的重大成果。党的五大设立“中央监察委员会”，开创党内专门监督机构的历史；新中国成立后成立中央纪律检查委员会，具有重大原创贡献；党中央决定中央纪委、监察部合署办公，“纪检监察”由此出现；党的十八大后深化国家监察体制改革，“纪检监察”内涵发生重大历史性拓展。历史充分证明，维护党的集中统一领导是纪检监察机关的根本职责，纪委监委合署办公是符合党和国家治理要求的正确选择，纪检监察应当利用职责优势实现系统施治，不断推动中国特色社会主义监督制度创新发展。

关键词：纪检监察；党和国家监督体系；合署办公

纪检监察是中国共产党在与世界马克思主义政党命运比较和以不断深化的自我革命理论与实践应对长期执政面临的现实考验中产生、发展与完善的，是坚持和发展中国特色社会主义监督制度形成的重大成果。对“纪检监察”的本源、含义以及变迁、发展进行历史考证，是推进纪检监察学科和纪检监察事业发展的基础性工作。

一、“监察”的由来与变迁

我们党从成立起，就高度重视党内专门监督机构建设。新民主主义革命时期，党内专门监督机构经历了从中央监察委员会、中央审查委员会到中央党务委员会的变迁，每一次变迁都有深刻的历史背景，展现了我们党不断把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的理论实践探索。

（一）“中央监察委员会”的设立缘由

1927年4月27日至5月9日，党的五大在武汉召开，选举产生了中央监察委员会，6月召开的中央政治局会议通过《中国共产党第三次修正章程决案》，增设了“监察委员会”一章。党内第一个专门监督机构使用“监察”一词，饱含了我们党开展自我监督的初心和使命担当。

1.受国际共产主义运动的影响

1920年9月，列宁在俄共（布）第九次全国代表会议上指出：“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会，由受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行监督的同志组成。”1921年3月，俄共（布）第十次全国代表大会通过《关于监察委员会》的决议，决定成立监察委员会。中国共产党成立之初作为共产国际的一个支部，受苏联共产党的影响很大，五大党章中“监察委员会”的条文基本上复制了联共（布）党章的有关规定。比如，五大党章第六十一条规定：“为巩固党的一致及权威起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”该条参照了1922年8月俄共（布）第十二次全国代表会议通过的《俄国共产党（布尔什维克）章程（共产国际支部）》第十章“监察委员会”规定的“为了帮助巩固中央、区域和省的党的统一和威信，由党的代表大会、区域和省的代表会议选举产生各级监察委员会”。

2.适应革命斗争形势的需要

党的四大后，党员数量急剧增加，加上国共合作后，允许共产党员以个人身份加入国民党，党员队伍面临新的考验。“四·一二”反革命政变后，一些意志薄弱、信仰动摇的不坚定分子公然退党，甚至叛变投敌，党处于生死存亡的紧急关头，迫切需要加强对党员的严格监督。此外，党内早期已有成功探索，早在1926年4月，中共广东区执行委员会成立了中国共产党历史上第一个地方纪律检查机关——中共广东区执行委员会监察委员会，由林伟民任书记，杨匏安、杨殷、梁桂华为监委委员。在党的五大上，杨匏安专门介绍了广东成立区监委的重要经验，杨匏安也当选为中央监察委员。

3.传承延续了中国传统政治智慧

汉语中的“监”字在甲骨文中已出现，本义为临水自照。殷周时期，“监”不仅表示从旁察看的监督之义，也是官名，殷墟卜辞中已出现商王令某人监某地的记载。随着古汉语的发展，“监”逐步与观、管、督、察等组成复合词，“监察”逐步发展为“监督纠察百官”之意。《诗经·大雅·皇矣》有言：“监观四方，求民之莫”，郑玄笺曰：“监察天下之众国”。监察制度是中国传统政治制度的重要组成部分，起源于周朝，兴于秦汉，隋唐时期臻于完备，一直延续至明清，对后世政治制度变迁发挥潜移默化作用。比如，孙中山设计“五权宪法”时也主张监察权的重要性。中国共产党从成立之初，就注重把马克思主义思想精髓同中华优秀传统文化精华贯通起来，在监督制度设计中借鉴中国传统文化智慧。

（二）“中央审查委员会”的设立缘由

1928年6月至7月，党的六大在莫斯科举行，六大党章取消了“监察委员会”条款，增设“审查委员会”一章（第十一章）。由“监察委员会”改为“审查委员会”，且使用“审查”一词，彰显了维护党的团结统一的坚定决心。

1.革命斗争形势发生急剧变化

由于国民党反动派发动反革命政变，中国革命遭到局部严重失败，中央监察委员会成立后不久，包括王荷波在内的6名成员先后牺牲。此时的中央监察委员会实际上只有机构的存在，但已无法直接开展工作。1927年12月31日，中共中央发出《中央通告第二十六号》，指出：“五次大会后因为国民党在各地背叛革命，我们整个的党转入地底秘密工作的地位，监察委员会似已成为不必要的组织，同时各地党部因为种种关系有监察委员会组织者极少，中央监察委员会则因为委员散在各地，加之正主席王荷波同志及委员张佐成、萧石月、杨培森等同志之被难，副主席杨匏安同志之被处罚，至今未能行使执权。最近临时中央政治局重新提出讨论，决议监察委员会之存废问题须在第六次全国大会解决。”

2.参考了共产国际的建议

六大党章草案的报告人是邓中夏，但党章起草人是共产国际指定的团队。六大党章是在共产国际的直接领导和参与下拟定的，带有明显的苏共党章印记。1928年4月，六大党章起草组重要成员、共产国际执委会东方部政治主任瓦西里耶夫在写给中共中央的信中明确表示反对中共设立专门的监察委员会。他认为，共产国际组织局在作出这个决定时所依据的理由主要是这样一种考虑，即在共产党尚未执政的国家里，各种反党行为问题可以在一般的党的机构内顺利得到解决。另一方面，在党的干部力量薄弱情况下，要建立有威望的监察委员会是很难的事，因为要么就得使一些优秀的同志脱离党的负责领导工作，要么就得把一些没有很大把握来正确解决复杂问题的同志列为监察委员会的成员。不言而喻，为了解决一些细小的问题而成立专门的监察委员会，与党委会平行地进行工作而又不对它负责，是完全不合适的。

3.当时中国革命严峻形势迫切要求维护党的统一

大革命失败后，我们党就要求各党部设立“审查委员会”，1927年8月召开的八七会议通过的《党的组织问题议决案》，面对许多立场不坚定的党员公开登报脱党甚至叛变的严峻形势，明确要求“每一党部委员会之下，现时须即组织审查委员会（各省委就是监查委员会），以审查各该党部之党员有否不可靠的分子”，同时强调“这种审查不应带有清党的性质，而只是去掉对于党部不可靠的分子，以及可疑的分子”。但实际上，党的六大成立的中央审查委员会只是行使了中央监察委员会的部分职责，主要职责是“监督各级党部之财政，会计及各机关之工作”，而对于党员违纪问题的处理，则由党员大会或各级党部行使。

（三）“中央党务委员会”的设立缘由

由于中央审查委员会职权狭小，党中央决定成立中央党务委员会，且使用“党务”一词，既彰显了维护无产阶级政党铁的纪律的坚定决心，也体现了我们党从建党初期就严格尊崇党章、注重依规治党以及党的规范化建设的鲜明特质。

1.设立党务委员会是红军开展党的工作的重要经验做法

早在1930年底，红军就开始在师以上政治部设立党务委员会作为负责处理党的日常事务的工作机关。比如，1933年1月10日，苏区中央局发出的《关于巩固党的组织与领导的决议》强调：“各级地方党部，红军中党务委员会，特别是边区及新区党部，必须审查一次党员成分。”

2.维护和执行铁的纪律的迫切需要

由于国民党反革命渗透，一些党员纪律意识松散淡薄，“有些党员表示动摇愿意脱离党的组织，红军与地方上甚至发生党员叛变反水的事实”。而从实际情况看，中央审查委员会成立后发挥作用比较有限，必然要求成立专门组织严明党的纪律。鉴于此，1933年9月，中共中央作出《中共中央关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》，指出：“为要防止党内有违反党章破坏党纪不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生，在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会……成立各省县监察委员会。”根据党章要求，中央监察委员会是党的委员会机构，应当由党的全国代表大会选举产生，而当时我们党并不具备召开全国代表大会的条件。因此，《决议》规定：“中央党务委员会在全国党代表大会开幕前为议决关于组织和党员个人处分的最高机关，凡不服省县监察委员会或党务委员会的处分决议者得向中央党务委员会上诉。”从这个意义上讲，中央党务委员会是革命环境下为严明党纪的特设组织。1934年1月，临时中央在瑞金召开党的六届五中全会，选举产生了中共中央党务委员会，主要职责有两项：一是处理党籍问题，二是处理对党员的处分问题。

3.形成了中央党务委员会和县以上党委的监察委员会的监督格局

根据《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》，从1933年末开始，中央苏区所辖各省县区先后选举成立地方监察委员会。区委及以下组织，未单独成立监察委员会，党纪的教育和执行仍由区委或总支、支部负责。1938年11月颁布的《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》，就基层各级党委的监察机构及其职能作出了明确规定，强调“由各中央局决定，在区党委之下，得设监察委员会”，为恢复重建地方党的监察委员会进一步提供了法规依据，并且规定监察委员会由党的代表大会选举的方式产生，赋予其开展党内监督的权威和效力。1945年4月至6月，党的七大召开，七大党章再次创设了第八章“党的监察机关”，规定：“党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会”，并对中央和地方监察委员会的产生方式、职责权限和领导体制等作出规定。

二、“纪检”的由来与变迁

社会主义革命和建设时期，我们党把对党和政府的有效监督上升到关系人民政权生死存亡的高度，“纪律检查”在党的历史上正式出现，这是纪检监察历史上的重大里程碑，并逐步形成了以党内监督为核心，人民群众广泛监督为基础，党内监督机构和政府行政监察机关等相互协调配合的监督体系，中国特色监督道路不断发展探索。

（一）“中央纪律检查委员会”的设立缘由

新中国成立后，1949年11月9日，中共中央政治局会议作出《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。为什么七大党章规定要设立中央监察委员会，而新中国成立后则成立中央纪律检查委员会，且使用“纪律检查”？这是我们党洞察管党治党实际、探索自我监督有效路径的重大政治考量与主动战略选择。

1.“纪律检查”是中国共产党的独创，是马克思主义中国化的重大原创性贡献

在汉语中，检查的“检”是“考查、察验”和“约束、制止”之意。 “查”是考察、检查、翻阅、检寻之意。“检查”一词，既指检视察验，又指检举制止，这个词古代用得比较少，近代使用较多。真正将“纪律”和“检查”联合起来使用，是中国共产党的独创性贡献。1930年9月，中国共产党六届三中全会在上海举行，首次提出全党应实行自上而下的工作检查。在全会上，周恩来作了组织报告，其中第七部分报告了检查工作与纪律情况，报告指出：“我们检查的方法是自上而下的巡视，自下而上的批评，相互的督促和检查”。全会通过的《组织问题决议案》指出：“为使党的组织工作在实际上有个真正的转变，为使党的纪律更加巩固起来，全党应实行自上而下的工作检查，检查的方法依国际的指示：1.遣派巡视员到地方支部中去；2.发展自下的自我批评。但这一检查须是巩固纪律的，须是加强工作速度的。”这是在党的历史上，第一次系统提出通过检查巩固党的纪律，具有重大历史意义。随着解放战争的节节胜利，党内出现了一些违反政策、破坏纪律的现象，当时党的建设的核心就是严明纪律，制止党内的无政府无纪律现象。比如，1946年7月，党中央专门发出《中央关于加强各部队纪律教育的指示》，要求“任何部队，在每一次行动前，必须进行一次公开的全体的纪律教育”。新中国成立以前，在中国人民解放军的序列里，为严明部队纪律，曾经成立过纪律检查大队、纪律检查队或纪律检查组之类的机构。新中国成立后，为了保证党的路线、方针、政策的贯彻执行，继续在党内坚持铁的纪律，就更加迫切和必要。1949年11月2日，毛泽东主持召开中央政治局会议，刘少奇、朱德、周恩来、陈云、彭真、董必武、林伯渠出席，会议强调：“为整饬党纪，决定组织中央纪律检查委员会，朱德为书记。”此时，“纪律检查委员会”在党的历史上正式出现，这是中国共产党对马克思主义建党学说的重大贡献。

2.参考了苏联共产党的经验做法

早在1917年6月俄国社会民主工党通过的章程中就规定设立中央检查委员会，但其主要职责不是开展纪律检查，而是“检查中央委员会的会计处和一切事业”。此后，俄共党章、苏共党章均规定设立中央检查委员会，比如1939年通过的《全苏联共产党（布尔什维克）党章（共产国际支部）》第四十二条规定：“中央检查委员会检查：（一）党的中央机关是否迅速而正确地处理事务，以及联共（布）中央委员会书记处是否正常地进行工作；（二）联共（布）中央委员会的会计处和各项事业”。可见，苏共中央检查委员会的主要职责是开展督查以及检查会计工作，具有重要的政治地位。中央纪律检查委员会使用“检查”一词，一定程度上参考了苏联的做法。

3.当时我们党成立中央监察委员会的条件尚不成熟

七大党章规定：“中央监察委员会，由中央全体会议选举之。”新中国成立之初百废待兴，各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行，在尚不具备召开中央全体会议条件的情况下，有必要先设立一个专门机构“整饬党纪”。因此，当时成立中央纪律检查委员会是中央政治局作出的决定，而且是“在中央政治局领导之下工作”。当时的纪律检查委员会只是同级党委的一个工作部门。1950年2月发布的《中共中央关于各级党的纪律检查委员会与党委关系的指示》中指出：“各级党的纪律检查委员会是各级党委的一个工作部门，犹如各级党的宣传部和组织部一样。”当时很多党内文件中使用“党委纪律检查委员会”表述，比如，1953年6月发布的《中共中央纪律检查委员会关于呈批案件必备材料的通知》中就表述为“党委纪律检查委员会”。

（二）中央人民政府“人民监察委员会”的设立缘由

新中国成立后，根据中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》和《中华人民共和国人民政府组织法》的规定，在政务院下设人民监察委员会，且使用“人民监察”一词，充分体现了新民主主义政权的人民属性，形成了党政监督同向发力的显著优势。

1.彰显了党领导下的人民政府的本质属性

建设党领导下的廉洁政府始终是中国共产党人的执着追求。1937年8月召开的洛川会议通过的《中国共产党抗日救国十大纲领》明确提出了建设“廉洁政府”的目标任务，强调“实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉洁政府”。1941年11月，《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。”特别是为了区别于旧政权，1948年9月8日，毛泽东在中央政治局的报告中指出：“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都要加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。”因此，“人民监察委员会”在名称上强调了“人民”二字。1949年10月19日，中央人民政府委员会第三次会议决定，成立中央人民政府政务院人民监察委员会，并在原华北人民监察院的基础上进行筹建。1950年1月11日，中央人民政府政务院人民监察委员会举行了第四次委员会议，谭平山在报告中指出：“我们监察机关的任务不仅在于消极的制裁，而主要地在于从积极方面推动厉行廉洁的、朴素的、爱护国家资财的、为人民服务的革命工作作风。”1951年4月12日，第一次全国监察工作会议在北京召开。中共中央转发了这次会议给政务院党组并毛泽东、中共中央的报告，在6月25日的转发《通知》中指出：“人民监察制度，是保障国家机关与公务人员履行职责、认真负责为人民服务的重要制度。”

2.我们党有建立政府监察机关的成功探索实践

我们党在局部执政时，就重视在人民政权中设置专门监督机构。1931年5月，中共鄂豫皖中央分局建立了工农监察委员会，强调“工农监察委员会的组织，是专一来和一切苏维埃机关中的官僚腐化倾向斗争的”。1931年11月，中华苏维埃中央执委会第一次全体会议通过《工农检察部的组织条例》，中央政府成立了中央工农检察人民委员部，1933年12月改为中央工农检察委员会。1941年，陕甘宁边区参议会通过了《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》，特别设置了行政督察员公署，对政府各部门实施监督。在解放战争进入夺取全国胜利的决定性阶段，1948年8月，在河北石家庄历史性地召开了华北临时人民代表大会。会议通过的《华北人民政府组织大纲》首次提出设立“人民监察委员会”，其第九条规定：“华北人民监察院为行政监察机关，设人民监察委员会”。这次大会被誉为“全国人民代表大会的前奏和雏形”，也为中央人民政府人民监察委员会的成立提供重要参考。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关”，这为新中国成立之初人民监察委员会的设立奠定了法律基础。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国国务院组织法》，人民监察委员会改组为国务院监察部。可见，设立政府专门监察机关，监督政府机关和政府公务人员履职行为，始终是党领导下的人民政权的重要做法。

3.探索完善党政监督体系

我们党始终注重正确处理党内监督和国家机关监督的关系，既强调两者不可相互替代，又注重密切配合、综合发力。比如，1943年4月制定的《陕甘宁边区政纪总则》明确提出了“行政纪律”，《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则草案》规定了行政奖励、惩戒种类，与党的纪律处分相互支撑。新中国成立后，各级政权建设中注重党政监督同步推进。比如，1950年6月，邓小平在中共重庆市第二次代表会议上的报告中讲道：“党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来，这是反对官僚主义、命令主义，监督党员遵纪守法的重要武器。”党中央在重视和加强党纪政纪监督工作的同时，对纪检机关与监察机构的联系合作也作了明确要求和制度安排。比如，中共中央于1952年2月9日发出《关于加强纪律检查工作的指示》，其中明确要求各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情试行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作。这是党内文件首次提出纪委与政府监察机关合署办公，为加强党政监督机关密切配合、实施对党员干部的一体监督进行了有益探索。

（三）重设“中央监察委员会”的缘由

1955年3月，中国共产党全国代表会议在北京举行，通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立党的中央和地方各级的监察委员会。重新设立“中央监察委员会”，从“纪委”变“监委”并非仅是名称变化，而是有着深刻的政治考量。

1.遵循七大党章的规定

七大党章第五十六条规定：“党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会。”随着社会主义改造的基本完成和社会主义经济制度的初步建立，党中央认为有条件根据新的形势和任务，对党内专门监督机关进行调整和改革。此次全国代表会议共有三个议事日程，其中一个便是“关于成立中央监察委员会”。毛泽东在党的全国代表会议上讲道：“为着建成社会主义社会这一个目的，中央委员会认为有必要在这个时候按照党章成立中央监察委员会，代替过去的纪律检查委员会，借以在新的激烈的阶级斗争时期加强党的纪律，加强对各种违法乱纪现象的斗争，特别是防止像高、饶反党联盟这一类严重危害党的利益的事件重复发生。”这里的“党章”指的就是七大党章。

2.原来纪律检查委员会的职权比较狭小

新中国成立后的纪律检查机关只是同级党委的一个工作部门，职权狭小，严重影响了监督作用发挥。1955年5月，朱德在中央纪律检查委员会最后一次会议和中共中央监察委员会第一次会议上的讲话中指出，五年来，中央及各级党的纪律检查委员会“由于职权的限制（只是同级党委管理下的一个部门，不能检查处理同级党委委员的问题，对下级纪委的工作也不能直接过问），由于组织狭小且与党内外群众缺乏公开的、直接的联系，由于集体领导作用未能充分发挥，因此，工作中也产生了不少的缺点和错误”。重设后的监察委员会政治地位发生了重大变化，由各级党的代表大会或代表会议选举产生，同时强化了上级监委对下级监委的领导，强调监委“在各级党委指导下进行工作”“党的上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作”，权威性得到很大增强，监察委员会成为真正意义上的委员会机构，也为后来的纪检监察机关双重领导体制奠定了重要基础。

3.保证执政条件下党内团结的迫切需要

同革命战争年代相比，党在执政条件下自身建设出现很多新特点，一些问题与权力和地位交织在一起。1954年2月，党召开七届四中全会，针对高岗、饶漱石问题，通过《关于增强党的团结的决议》，提出了“六条规定”。但是新中国成立后的纪律检查机关不能检查处理同级党委委员的问题，尤其是对同级党委难以起到实质性监督和检查作用，不能适应执政条件下党内监督的迫切需要。比如，1955年4月14日《人民日报》发表的社论《动员全党全民同坏人坏事作斗争》以原中共中央东北局纪律检查委员会为例，分析了纪律检查委员会对同级监督的乏力，讲道：“原有的各级纪律检查委员会完全受同级党委的管理，对下级党委的纪律检查委员会的工作无权直接过问，因此，如果党委重视党的纪律工作，并能以身作则地严格遵守党的纪律，那末，在这个党委所领导下的纪律检查委员会的工作就作得比较好；如果不是这样，那末在这个党委所领导下的纪律检查委员会的工作就很难作好。”因此，新成立的中央监察委员会扩大了职权，赋予了监委同级监督职权；扩充了职责，从原来“检查违犯党的纪律的案件”扩展到“检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件”。遗憾的是，由于“左”倾错误，1969年7月，中央监委被彻底撤销。

三、“纪检监察”的由来与变迁

改革开放和社会主义现代化建设新时期，我们党努力探索社会主义市场经济条件下加强自我监督的有效路径，党的纪律检查机关和行政监察机关恢复重建，纪检监察合署办公成熟定型。特别是进入新时代以来，党中央从战略和全局的高度深化党的纪律检查和国家监察体制改革，不断释放党和国家监督体系的整体效能，依靠制度优势和法治优势走出了一条符合党情国情的中国特色监督之路。

（一）恢复重建“中央纪律检查委员会”的缘由

1978年12月召开的党的十一届三中全会重新确立了马克思主义政治路线，选举产生了中央纪律检查委员会。为什么要重设“中央纪律检查委员会”？这是加强党的领导，恢复实事求是的优良传统以及恢复正常党内政治生活的重大举措。

1.坚持和加强党的领导的必然要求

“十年动乱”后，党的组织和国家政权受到极大削弱，民主集中制遭到严重破坏，重新恢复党内专门纪律监督机关成为全党的共识。十一大党章规定：“党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会。”但是由于种种原因，党的十一大并没有选举产生中央纪律检查委员会。

2.严肃党纪、端正党风的迫切要求

“十年动乱”后，党风党纪遭到严重破坏。全党充分认识到改革党的领导制度，恢复党的严明纪律和优良作风是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。党的十一届三中全会公报指出：“纪律检查委员会的根本任务，就是维护党规党法，切实搞好党风。”邓小平在闭幕会上的讲话中明确指出：“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”概括地说，就是纪委要通过维护党规党法、切实搞好党风来保障党的政治路线的贯彻执行。

3.汲取了中央监察委员会工作的经验得失

为什么七大、八大党章都规定设立中央监察委员会，改革开放后却设立“纪律检查委员会”呢？一个重要原因是总结了监察工作的经验得失，之前的监察委员会“大而无当”，职权规定很大，但是工作不聚焦，作用没有充分发挥。1980年4月，邓力群在铁道部党校介绍十二大党章（修改草案）时讲道，有的同志主张还是成立平行的监察委员会，“后来中央讨论时，小平同志说，鉴于过去监察委员会的经验，尽管职权规定得很大，但实际上很难执行，大而无当。我们现在的中央纪律检查委员会，陈云同志当书记，已经快两年了，工作很有成绩。它的任务就是维护党规党法，这比那种大而无当的监察委员会好。”因此，改革开放后，党内专门监督机关是“纪律检查委员会”而不是“监察委员会”，并一直延续下来。

（二）“纪检监察”的首次出现

在党的历史上，第一次将“纪检”与“监察”合并使用为“纪检监察”，出现在1993年2月中共中央、国务院批转的《关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》中，“纪检监察”由此出现。“纪检监察”的出现具有重大历史意义，是中国共产党探索符合中国国情的监督体制的重大标志性成果，体现了中国特色监督制度的鲜明特点和显著优势。

1.党中央决定中央纪委、监察部合署办公

1978年中央纪委恢复重建后，1986年12月，第六届全国人大常委会第十八次会议决定设立监察部。这种党政监督分立格局有利于党内监督与行政监督各司其职，但是并不符合中国实际。由于纪检机关与行政监察机关在监督对象上有相当大的重合，在工作内容上有许多交叉和共同点，实践中出现了职责不清、办事重复、相互脱节、不够协调等问题，甚至“两家立案总数少于过去纪委一家的立案数”。如何正确处理两者关系，是必须破解的重大命题。1993年党中央作出中央纪委、监察部合署办公的决定，构建了更加符合党风廉政建设需要的党政并轨监督体制，开创了纪检监察工作新历史。

2.构建党风廉政建设和反腐败斗争新格局

纪检监察合署办公极大拓展了纪检监察机关的职责权限，扩宽了中国特色廉政道路的制度空间，一个突出表现是直接催生了“党风廉政建设和反腐败斗争”一词。改革开放后纪检机关主要管“党风”。1988年初党中央提出廉政建设任务，推动党的建设走上从严治党与改革和制度建设相结合的新路子。行政监察机关主要管“廉政”。1992年党的十四大报告第一次提出“反腐败斗争”一词。“党风”“廉政”“反腐败斗争”三者虽各有侧重，但是相互交叉、相互作用，很难割裂开来，如何正确处理三者的关系又成为亟需破解的重要命题。合署办公后，这个难题迎刃而解，“党风”“廉政”“反腐败”的职责逐渐聚合。1993年8月，合署办公后召开的第一次中央纪委全会——十四届中央纪委二次全会第一次使用了“党风廉政建设和反腐败斗争”。“党风廉政建设和反腐败斗争”成为纪检监察机关的共同职责，极大推动各个主体发挥监督优势，聚焦共同职责，形成监督合力。

3.中共和苏共都有监督机构合署办公的重要探索

1923年俄共（布）十二大作出改组、合并工农检察院和中央监察委员会的决定。列宁认为“这种结合是顺利工作的唯一保证”。苏区时期，我党就进行了党务委员会（地方为监察委员会）和工农检察部（委员会）合署办公的探索。1933年12月，《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》规定，地方各级工农检察委员会应与党的各级监察委员会合在一个机关内办公。1933年11月，时任临时中央政治局常委、中央宣传部部长张闻天在苏区中央机关报《斗争》上撰文指出，党的监察委员会与苏维埃工农检察委员会的工作，“应该在许多地方打成一片”；党的监察委员会的办事处与同级苏维埃工农检察委员会的办事处，“应该完全在一起”。1934年1月，在第二次全国苏维埃代表大会上，中央党务委员项英、董必武、滕代远当选中央工农检察委员，项英任中央工农检察委员会主席。中央党务委员会和中央工农检察委员会实现合署办公。在地方层级，一些党的监察委员会和工农检察委员会实现了完全合署办公，合称“监检委”。新中国成立后，中央纪律检查委员会和中央监察委员会在与行政监察机关的合署办公上都进行了一些有益的探索。比如，安徽省在1953年开始了纪委和人民监委合署办公的试点，并延伸至省内部分其他单位。

（三）“纪检监察”内涵发生重大拓展

党的十八大以来，党中央作出了深化国家监察体制改革的重大决策部署，“行政监察”变为“国家监察”，这是事关全局的重大政治体制改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署，赋予了“纪检监察”新的内涵、价值和使命。

1.纪检监察是坚持和加强党的全面领导的基础性制度

监督是任何一个政治组织的一种本能，监督的根本目的是维护秩序。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚决维护党中央权威和集中统一领导，是马克思主义执政党的一项重大原则，是我们党最大的政治优势，党的领导在反腐败斗争中发挥着决定性作用。习近平总书记深刻指出：“维护党中央集中统一领导，是一个成熟的马克思主义执政党的重大建党原则。”国家监委成立后与中央纪委合署办公，在党中央的直接领导下开展工作，向党中央报告工作，对党中央负责，其根本目标是维护党的全面领导这个根本“秩序”，破解治乱兴衰的历史周期率，提高党的执政能力。同时，纪检监察是推动党和国家治理能力现代化的重要力量。纪检监察作为党和国家治理中权力制约机制的重大制度设计，通过监督制约和信息反馈，跟踪监督党中央重大决策部署和公共权力运行情况，及时查明各项治理政策和决策落实情况，严肃查处违纪违法行为，强化对权力运行的制约监督，提升党和国家整体治理效能。

2.纪检监察是中国特色党和国家监督体系的主干

党和国家监督体系在管党治党、治国理政中居于基础性、保障性地位。党的十八大以来，纪检监察体制改革以小切口推动大变革，直接推动党和国家监督体系立根固本、构筑起“四梁八柱”。一方面，发挥“统合”作用，纪委监委合署办公构建了自上而下、网格化的监督网络，并以此为主干，引导和推动其他监督主体与之贯通，形成互为支撑、协同运行的合力。“纪检监察在整个监督体系中发挥核心作用，其他各种监督方式通过与纪检监察的协同，来实现其监督目的。”另一方面，发挥“贯通”作用，纪委监委合署办公坚持纪严于法，纪在法前，促进执纪执法贯通，实现依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律有机融合，使党内监督和国家监察形成一个有机整体。基于此，二十大党章赋予了纪律检查机关“推动完善党和国家监督体系”重大任务。

3.纪检监察是中国特色反腐败制度

国家监察体制改革前，我国的反腐败体制是协调分散型，即纪律检查机关“协助党委组织协调反腐败工作”，具体的反腐败机构包括纪律检查机关、行政监察机关、腐败预防机关、审计机关、检察机关等。“这些机关监察力量分散，职责重叠，容易形成‘九龙治水’的局面。”监察委员会整合之前的反腐败力量，成为专门的反腐败机构，推动我国反腐败体制由协调分散型转变为职权集中型。纪律检查机关协助党委组织协调反腐败工作，监察委员会是专门的反腐败机构，纪检监察机关合署办公，在党的统一领导下开展工作，使两者的反腐败职能融为一体，体现了依规治党和依法治国的有机统一，这是党和国家合力惩治腐败的重大制度设计。

四、几点启示

（一）维护党的集中统一领导是纪检监察机关的根本职责

维护党中央权威和集中统一领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的基点和支撑，是推进新时代党和国家各项事业的根本保证。纪检监察机关从产生之日起就担负维护党中央权威和集中统一领导的重大使命。党的五大设立中央监察委员会，目的就是“为了巩固党的一致及权威”。1953年11月，朱德强调，纪检工作必须把保证党的集中统一领导作为基本任务，“无论工业建设、国防建设和财政经济、文化教育以及其他方面的建设工作，都应该在党的集中统一的领导下来进行。”百余年来，无论纪检监察机关的名称如何变化，坚持党中央集中统一领导，维护党中央权威，保证党的政治纲领和政治目标实现，始终是纪检监察机关最重要、最根本的使命和责任。新征程上，纪检监察机关必须始终把坚持和加强党的领导作为深化改革、完善制度、推进工作的根本目标，把维护领袖权威性和党中央权威性、维护党的路线方针政策和决议权威性作为监督的根本使命、根本任务，确保党总揽全局、协调各方的领导核心地位坚如磐石。

（二）纪委监委合署办公是符合党和国家治理要求的正确选择

纪委监委合署办公是中国特色监督制度的突出特征和成功密码，是纪检监察理论和实践长期探索的结果，也是由我国国家治理的价值和体系决定的。我国党和国家权力分为中国共产党领导的政治权力和全国人民代表大会领导下的国家权力，两者既有区别又在党的领导下相互支撑、有机统一。“‘党领导一切’是对‘党的一元化领导’‘党政分开’的发展和升华。”为了实现党领导下的“党”“政”协同，党中央会在党内设置一些具有一定管理监督性质的归口部门，以加强对党和国家某些领域的直接领导和管理。就反腐败工作而言，纪委作为党内监督的专责机关，“归口”组织协调反腐败工作，监委是国家专门的反腐败机构，纪委监委合署办公，既体现了党对反腐败工作的集中统一领导，又能够有效协调党政关系、增强协同合力，提高治理效能。新征程上，必须更加完善合署办公机制，推动执纪执法一体机制建设，实现上下一体、协同配合、“全国一盘棋”。要健全上下级纪委监委领导机制、异地纪委监委协同配合机制、执纪执法贯通机制、全国纪检监察信息资源共享机制等，发挥监督整体效能。

（三）纪检监察机关应当利用职责优势实现系统施治

一部纪检监察史就是我们党不断防止被腐化、被瓦解的历史，就是纪检监察机关不断正风肃纪反腐、同危害党的肌体健康的人和事不懈斗争的历史。随着纪检监察体制改革深入推进，纪检监察机关承担的正风肃纪反腐的职责任务不断扩大。十九大党章赋予纪委“协助党委推进全面从严治党”重大任务，二十大党章赋予纪委“推动完善党和国家监督体系”重大任务，这意味着纪委监委在“治标”特别是“治本”上拥有更多权限，在推动完善管权治吏的体制机制上拥有更大制度空间。新征程上，纪检监察机关应当充分发挥党中央赋予的一体推进治标治本的制度优势，发挥好引导推动作用，构建党领导下的“一元多体”、系统集成的权力监督体系，坚持办案、整改、治理结合，把查办违纪违法案件与推动深化改革、堵塞制度漏洞结合起来，把正风肃纪与完善体制机制、强化监督监管结合起来，构建标本兼治的长效机制。

（四）不断推动中国特色社会主义监督制度创新发展

建党以来特别是新时代以来纪检监察工作的重大发展创新充分证明，我们党完全有能力解决好自我监督这个国家治理的“哥德巴赫猜想”，完全有能力实现执政能力整体性提升的良性循环，完全有能力走出一条符合党情国情的中国特色监督之路。纪检监察机关作为党和国家监督的专责机关，应当在推动完善中国特色社会主义监督制度上展现新作为、发挥更大作用。要切实履行好“推动完善党和国家监督体系”重大使命任务，发挥党内监督主导作用，推动完善各类监督贯通协调机制。要推动完善纪检监察专责监督体系，促进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接常态化制度化。要适应生产力发展、生产方式变革和经济社会发生的新情况新变化不断改进、改革，着力加强纪检监察工作规范化法治化正规化建设，不断提高正风肃纪反腐能力，充分释放监督治理效能。要推进纪检监察学科建设和纪检监察理论创新，重点研究中国特色社会主义监督制度、中国特色廉政理论、党内监督理论、国家监察理论、纪检监察应用理论、纪检监察史、域外权力制约监督等，全面准确总结阐述中国特色社会主义监督制度的系统性、科学性和先进性。

来源：《中国纪检监察研究》2025年第1期