以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革
王浦劬
内容提要：党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》总结和运用改革开放以来、特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，确定进一步全面深化改革的基本原则之一是坚持以制度建设为主线。本文分析阐述了制度建设对于全面深化改革的深刻内涵和功能意义，探讨论述了新时代新征程制度建设的原则和路径，以求证全面深化改革的制度建设规律。
关键词：中国共产党二十届三中全会《决定》；制度建设；内涵；功能；路径
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)提出，进一步全面深化改革的基本原则之一，是坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度。
《决定》关于进一步全面深化改革的主线的确认，既是对于新时代全面深化改革历史经验的总结，也是新征程上进一步全面深化改革的行动指南，对于我们深刻领会全会精神，践行进一步全面深化改革，具有重要的理论与现实意义。本文从新时代全面深化改革的视角出发，阐述制度建设的基本理论，以求证全面深化改革的制度建设规律。
一、制度建设对于全面深化改革的深刻内涵
制度是得到社会认可的约束和激励人们行为的一系列规则、规范、法律和法规的集成，它们通常由正式规则、非正式规则和实施机制构成，具有权威性、规范性、稳定性和普遍性，对于社会运行和发展具有挈领和保障作用，既是现代国家运行和发展的规则和秩序基础，也是国家现代化建设和发展的重要载体。
在现代化进程中，制度建设是指一个国家按照现代化发展的要求，基于国家根本价值，以规则化的方式，对于社会成员的行为及其相互关系加以规范，在制度优化和创新中逐步构成国家治理体系，提高国家治理能力，激发社会活力，推进生产力发展，实现国家政治稳定和长治久安的过程。
世界现代化的历史表明，制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。在我国改革开放，尤其是新时代全面深化改革的进程中，制度更具有根本性、决定性和长期性意义。改革开放初期，邓小平同志深刻指出“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。党的十八大后，习近平总书记强调，“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”由此深刻揭示了制度对于新时代党和国家事业发展的重要意义。
制度的重要意义决定了制度建设对于新时代全面深化改革丰富而深刻的内涵。在全面深化改革的进程中，相对于其他要素和路径，制度建设是确保改革的政治方向，激发社会发展活力，为现代化发展提供强大动力和规则保障的关键选择，是保障中国式现代化行稳致远的全局性、长期性和持久性的根本举措。
新时代以来，党和国家把制度建设摆到更加突出的位置，制度建设分量更重，由此形成了新时代改革开放的一个新特点。以制度建设为主线推进全面深化改革，突出显示了新时代全面深化改革牵引关键、突出重点和引领全局，抓住主要矛盾的主要方面的战略思路，体现着对于全面深化改革规律的深刻把握。
制度建设的动力是社会基本矛盾和主要矛盾的发展。历史唯物主义认为，制度建设和制度变迁的根本动因是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾运动，是作为社会基本矛盾具体体现的社会主要矛盾的变化要求。习近平总书记根据历史唯物主义原理指出，面对新征程上我国发展面临的主要矛盾和衍生问题，“必须进一步全面深化改革，从体制机制上推动解决。”
《决定》从六个“必然要求”出发，逻辑地阐述了新时代新征程以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革的历史必然性和现实必要性，指出以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革的出发点在于，进一步解放和发展社会生产力、激发和增强社会活力，由此推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。
制度建设秉持实事求是，从实际出发的原则推进全面深化改革。实事求是，从实际出发，是马克思主义的根本原则，中国的改革开放事业，即是秉持实事求是的原则启动和展开的。《决定》以“七个聚焦”，从问题取向与目标取向紧密结合出发，切实贯彻实事求是根本原则，阐发了新时代新征程进一步全面深化改革的合规律性、合目的性、合国情性和合发展性。在《关于〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的说明》中，习近平总书记用“四个迫切需要”作了概括凝练，阐明了新时代新征程上进一步全面深化改革的现实基础，彰显了推进制度建设与中国式现代化发展的性质、水平、阶段和要求等制度环境之间匹配、均衡的迫切性。由此可见，制度建设实是全面深化改革和现代化发展的内在要求和必然选择。
制度建设意味着社会利益关系和利益结构的调整。在社会生活中，经济关系及其衍生的社会关系，现实地体现为社会成员之间的利益关系和利益结构。因此，利益关系和利益格局是现代国家治理制度体系的基础。“新形势下，如果利益关系协调不好、各种矛盾处理不好，就会导致问题激化，严重的就会影响发展进程。”因此，调整和优化利益关系和利益格局，是全面深化改革，推进中国式现代化的基本内容。在优化和调整社会利益关系和利益格局的基础上，制度建设以规则优化和创新方式，打破既得利益的藩篱，挈领和推进公平公正合理的利益关系和利益格局成长、成型和成熟。
制度建设促进权力与权利关系的调整、优化、完善和发展。在全面深化改革中，制度建设首先涉及权力配置和权力关系调整，包括优化执政党与国家等政治机构设置、调整政府与市场、国家与社会、中央与地方的权力配置和权力关系。其次，制度建设涉及国家政治权力与责任关系完善，习近平总书记指出，权力意味着责任，“有权就有责，权责要对等。”“出了问题，就要追究责任。”第三，制度建设涉及权力与权利的关系优化。社会主义国家是中国共产党领导人民当家作主的国家，国家的一切权力来自人民的权利，对人民负责，受人民监督，按照人民主权原则优化和建设制度，是促进社会主义法治和全过程人民民主的重要途径。第四，制度建设涉及公民权利与义务关系的改进。按照新时代全面依法治国要求，优化和调整公民的权利与义务关系，并且以制度予以确定和规范。由此可见，所谓制度建设，实则是对于这些权力和权利关系的制度性优化和构建。
制度建设是国家组织方式的规则的整体、系统和协同优化和完善。全面深化改革“是一场改革组织方式的深刻变革”，这种变革现实地体现为组织规则及其组合方式的深刻变革。新时代制度建设广泛涉及人与他人、人与社会、人与自然、人与自身的关系的调整和发展，空间上涉及内政外交国防、治党治国治军以及经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的优化和发展，内容上涉及各领域深层次体制机制优化和改革，时间上处于工业化、信息化、城镇化、农业现代化叠加发展期，在这样的背景下，制度建设既必须锚定全面深化改革的总目标，又必须协调既有组织方式与创新组织方式、根本制度与基本制度、重要制度及其体制机制的完善和发展，一般功能制度与不同功能制度的协同、体制性制度与机制性制度的对接，还必须同步不同领域、部门、层级和过程的组织方式的变革，因此，制度建设必然是集成型的，“全面深化改革涉及党和国家工作全局，涉及经济社会发展各领域，涉及许多重大理论问题和实际问题，是一个复杂的系统工程。随着改革不断深入，各个领域各个环节改革的关联性互动性明显增强，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。”“这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”。新时代全面深化改革和推进制度建设的难度、强度、广度、深度和复杂程度，更是世所罕见，必须系统、整体和协同推进。
制度建设是现代国家建设进程中的制度供给侧结构性改革。在全面深化改革意义上，制度建设实际上是适应新的形势和任务，对于制度优势、弱项、短板甚至空白进行的制度供给侧结构性优化和改革，是对于现代国家制度原则、规则和规范的坚持、完善、优化、调整和安排。按照《决定》精神，制度建设主要内容是继续完善和发展中国特色社会主义制度，坚决破除各方面体制机制弊端，推进国家治理现代化。概括地说，制度建设就是根据现代化进程对于制度供给的需求，持续进行制度供给侧结构性优化和改革，不断健全制度框架，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高。
制度建设内含着破立并举、先立后破的改革哲学和方略。新时代以来，习近平总书记多次强调，要坚持从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导。制度建设是围绕全面深化改革的总目标，破立并举、先立后破的过程。如果说“制度”是全面深化改革的关键环节，“建设”则是其改革和发展的总体取向和基本方式。全面深化改革以“制度建设”为主线，本质上是一种特定的改革哲学，实际上蕴含着改革与稳定在时空跨度上实现有机统一的宏观战略，显示着改革者在制度变迁中对于制度创新与制度改革先后序列的选择安排，强调全面深化改革必须稳中求进，正确把握制度增量改革与制度存量改革的并行运行、并行计算、并行辩证和并行发展。立足于破立并举、先立后破，以积极向前的正向心态、以发展为要的建设取向着力于制度改革，在新旧不同体制机制比较运行优势过程中，在创新制度、建设制度合理有效牵引下，平稳实现制度更新、制度过渡和制度变革。
制度建设是顶层设计与经验探索、实践性与建构性的有机结合。进入新时代，我国的改革开放取得巨大成就，同时也面临新的矛盾和问题，因此，习近平总书记指出，“要解决我们面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划”。因此，必须加强各个阶段发展目标、各个领域发展战略的顶层设计。对于制度改革和制度建设来说，“所谓顶层设计，就是要对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制作出统筹设计，加强对各项改革关联性的研判，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相促进”。
与此同时，以制度建设推进全面深化改革，实现国家治理现代化，是前无古人的事业，这又需要以实践开拓道路、支撑设计，“在实践中去大胆探索，通过改革创新来推动事业发展”，如同习近平总书记指出的那样，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”在新的历史方位上，以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革，就需要在新的起点和层次上实现顶层设计与问题导向和探索创新的有机结合。
制度建设也是实践性与建构性的有机结合。人民群众是历史的主体，具有巨大的制度创造性和主动性。在全面深化改革的实践中，制度建设最为深厚的基础在于人民群众的实践。与此同时，制度建设又是制度建构的过程，党领导人民有效地治理国家，以历史的主动和改革的自觉，荟萃人民群众的智慧，总结提炼和上升为普遍规范的制度，再经由人民群众的实践加以检验，是中国共产党人群众路线的新时代体现，是党以制度规则治理天下、以制度建设深化改革的基本路径。据此，习近平总书记提出，要“把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来”。这就需要“走好新时代党的群众路线，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到改革设计中来。”制度建设的实践性与建构性，生动地体现着党领导人民、依靠人民优化制度、改革制度、建设制度、创新制度、推进发展、治理天下的历史实践。
制度建设是动态的、渐进的和长期的发展过程。历史唯物主义认为，社会生产力的发展和社会基本矛盾运动，促进人类社会不断发展，文明不断进步，改革开放永远在路上，因此，制度建设也是动态的、渐进的和长期的发展过程，在生产力与生产关系、上层建筑与经济基础的矛盾运动和持续适应过程中不断优化和创新。
制度建设是牵动广泛、涉及深刻、持续持久和影响深远的社会革命。在新时代，全面深化改革触及各方面体制机制的深刻变革、社会利益关系和利益格局的深度调整、人们的思想观念、价值观念和道德观念的深层变化，在这一过程中，全面深化改革必然持续得到党和广大人民群众的支持，也会遭遇多方面困难甚至阻力，制度建设的历史任务空前繁重艰巨，因此，以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革需要无畏艰难、持之以恒、坚忍不拔地坚持和推进。
与此同时，制度建设不会一蹴而就，制度建设既是通过实践反复尝试和创新的渐进过程，也必然随着实践发展而不断发展，不断接受生产力发展和社会实践检验。这就需要通过全面深化改革，在改革发展中坚决克服体制机制的弊端，不断完善和创新各方面制度，如同习近平总书记指出的那样，“党的十八大以来，我们突出制度建设这条主线，通过全面深化改革完善各方面制度，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为全面建成小康社会提供了有力制度保障。同时，要清醒看到，完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展，已有制度需要不断健全，新领域新实践需要推进制度创新、填补制度空白。面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，固根基、扬优势、补短板、强弱项，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”
二、制度建设对于全面深化改革的挈领功能
改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝，是关系中国式现代化前途和命运的重大战略，而制度建设则是全面深化改革的重要法门。
当代社会科学对于制度的研究发现，国家制度具有多方面功能，比如，经济学者认为，制度使得经济活动具有确定性和可把握性，使得经济活动及其效应在制度意义上可以预期，从而激发经济活动的积极性，降低交易成本;政治学者认为，制度是国家软实力的重要内容，对于治国理政和国际关系具有重要影响;社会学者认为，制度最直接的功能是建构社会秩序，解决社会矛盾和冲突，型塑社会合作，维持社会和谐与稳定;文化学者认为，制度具有传递与创造文化的功能。制度保存与传递人类文化和文明，使之得以传承和传播，并且激励人们创造新文明。如此等等。
深刻回顾总结我国改革开放，尤其是新时代全面深化改革的过程，可见制度建设对于全面深化改革具有多方面重大战略挈领功能:
制度建设是在全面深化改革中实现“两个结合”的重要路径。唯物史观认为，在社会结构中，意识形态与国家制度同属上层建筑，通过与经济基础的相互作用而影响生产力的发展。在这其中，国家制度连接着国家意识形态、文化价值与经济基础、生产力的发展，具有重要的贯通性、连接性和转化性功能。
在新时代，制度建设既是当代中国马克思主义与中国式现代化伟大实践有机结合的有效路径，也是其与中华优秀传统文化结合的重要方式。通过制度建设，当代中国马克思主义可以以规范和规则的形态与亿万人民的现代化建设实践相结合，促进现代化的发展，激发社会活力，其自身也会在这一实践中不断发展;可以以规范和规则的形态与中华优秀传统文化相结合，使得当代中国马克思主义与中华传统优秀文化的内在契合性通过制度建设得以规范体现，使得中华优秀传统文化凭藉制度优化和创新得以创造性转化和创新性发展，“让马克思主义成为中国的，中华优秀传统文化成为现代的，让经由‘结合’而形成的新文化成为中国式现代化的文化形态。”
制度建设是进一步解放生产力、激发社会内生动力和创新活力的关键枢机。从总体上看，我国的生产关系与生产力、上层建筑与经济基础是适应的，但是，社会生产力的持续发展，尤其是新质生产力的发展，对于生产关系和上层建筑的调整和适应提出了新的要求，这些要求都需要通过继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化来予以满足。而推进紧密联系生产力与生产关系、上层建筑与经济基础的制度的建设和发展，无疑是找准了推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应的关键枢机。
制度建设是合理合法调节和优化社会利益关系和格局的权威杠杆。社会发展带来的利益关系和利益格局坚持、优化和变动，必然带来制度建设的坚持、改革和创新。而系统完备、科学规范、运行有效的制度建设，则是确认、构建和塑造合理合法的社会利益关系和利益格局的政治途径和权威杠杆。
新时代全面深化改革的实践表明，一方面，中国特色社会主义制度所代表的人民整体利益、长远利益和根本利益，是制度建设的根本出发点。另一方面，人民共和国的利益生产、利益交换、利益表达、利益聚合、利益实现、利益分配和利益调节体制机制，既是人民国家治理制度体系的必要构件，也是确保人民正当权益、促进高质量经济、全过程人民民主、全面依法治国、民生福祉、社会主义文化、生态文明和安全发展的重要途径。
新时代以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，推进全面深化改革，许多领域的体制机制实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，深刻改变了我国社会利益关系和利益结构，取得了历史性成就。新时期进一步全面深化改革，更加需要通过制度建设进一步推进利益关系和利益结构的调整和优化，“老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感。”让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。
制度建设是现代国家建设和发展的主要轨道。制度建设既是现代国家建设的基础要件，也是现代化国家发展的主要轨道。
就现代国家建设而言，如前所述，以制度建设为主线挈领全面深化改革的过程涉及政治权力关系、公民政治权利关系以及两者关系的优化和创新。按照全面深化改革的总目标，这种权力关系、权利关系以及两者关系的优化和创新的过程，就是完善和发展中国特色社会主义制度，优化和建构更加成熟和定型的现代国家治理体系，相应提升国家治理能力的过程。因此，制度建设的过程本质上是以现代国家制度建设规范和优化政治权力、公民权利及其相互关系的过程，是以制度的形式把其中的建设成果予以规范化、法治化和效能化的过程。
就现代国家发展而言，作为制度供给侧结构性优化和改革，制度建设实际上是现代国家建设过程中制度需求与制度供给的过程。在新时代，面对国内外复杂的新情况、现代化建设的新问题和人民群众的新需求，全面深化改革以制度的坚持、完善、创新和拓展解决问题和满足需求，这就需要实现制度需求与制度供给的平衡，使得制度与现代化发展相匹配，以保障现代国家建设和发展的制度充分供给，破解发展中国家的“亨廷顿困境”，而制度建设正是实现这种制度需求与制度供给整体性匹配和总体性平衡的重要途径。
制度建设是在全面深化改革中破解“制度改革悖论”的实际方略。在改革实践中，体制机制常常既是改革的依据，又是改革的对象。这种转型社会的所谓“制度改革悖论”，只有通过全面深化改革和制度建设的法定程序，才可以破解。
在全面深化改革中，制度建设强调，必须尊重法律的权威性和正当性，在国家对于制度改革的法定授权和对于制度创新的法定认可中推进制度建设。这就是说，改革者既可以依据既有法律法规进行改革，也可以通过法定程序进行法律授权，赋予制度改革以合理合法性。与此同时，改革者也可以依照法定程序进行法律认可，赋予新的制度以合法性，从而巩固制度改革和建设的成果，因此，制度建设必须紧紧依靠党和国家的政治和法律权威，破解所谓“制度改革悖论”，推进国家治理体系和制度建设的发展。
制度建设是贯彻社会主义核心价值观和协调平衡社会多重价值的特定枢纽。社会主义核心价值观是中国特色社会主义制度的价值根基，“是凝聚人心、汇聚民力的强大力量”，也是中国式现代化的价值底蕴。而中国特色社会主义制度则具有挈领和规范社会主义核心价值观实施的重要功能。在新时代全面深化改革的实践中，制度建设与价值体系建设的紧密关联，使得它可以规则规范方式更好地贯彻社会主义核心价值观，而社会主义核心价值观的贯彻，则是制度建设的重要任务。就此而言，全面深化改革的过程，在深层结构上实是社会主义核心价值观的贯彻落实过程，而制度建设则是承担这一功能的特定枢纽，两者的有机融合，本质上是依法治国与以德治国的有机结合。
另一方面，制度建设的权威性和规范性，也使得它对于社会价值协调具有引领和规范作用。在全面深化改革中，制度建设的权威性和规范性，使它可以按照平衡和协调取向，构建不同价值取向之间互补的政策规则和制度体系，从而以制度的复合构成和运行，以多重制度逻辑和机制，实现社会多重价值的平衡和协调，比如，中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，物质文明价值与精神文明价值的相互联系、相互平衡、相互促进和相互协调，需要制度建设和机制运行来实现;比如，经济发展与社会民生的价值，社会发展与国家治理的价值，社会生活中效率和公平、活力和秩序、发展和安全的价值的平衡和协调，也都需要通过健全和完善国家治理体系来实现。
制度建设是引导、规范和调整人的行为和行为方式，推动实现人的全面发展的内生动能。现代化的根本目标是实现人的现代化。“现代化的本质是人的现代化”，“现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展”。这是贯穿中国现代化的历史、理论和实践的根本要求，也是新时代制度建设的本质规定。
2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》即指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”此后，习近平总书记多次深入阐述过全面深化改革的总目标。党的二十届三中全会通过的《决定》确定，进一步全面深化改革的总目标是，“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”
全面深化改革的总目标把国家治理制度体系现代化与治理能力现代化紧密结合，把制度建设与人执行制度的能力有机联系，赋予了新时代制度建设以全新的内涵，超越了将制度外在于人和人的行为的传统制度主义，使得制度和制度建设不仅仅是人的行为和人的发展的既定平台，而且是调整和改变人的行为和行为方式的内在变量，由此实现了制度主义与行动主义的有机结合、制度现代化与人的现代化的有机结合，表明制度建设是促进人的现代化和人的全面发展的重要内生动能。通过制度建设和发展，构建和施行良法善治，结合马克思主义和核心价值观教育、社会主义精神文明和道德规范建设，综合培育和塑造现代人格和文化自觉，引导和规范人们的行为方式，形成尊崇制度、遵循制度、遵行制度和遵照制度的现代人格和制度文明，筑牢中国式现代化的文化根基。
制度建设是应对重大风险挑战、推动党和国家事业行稳致远的强大保障。制度的稳定性、长期性和根本性，使得制度建设具有可靠性和保障性，具有应对重大风险和挑战，确保中国式现代化事业行稳致远、持续前行的功能。
当前，国内国际百年未有之大变局加速发展，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多。防范化解风险、有效应对挑战重要路径，就是完善的制度保障，如同习近平总书记指出的那样，“有效应对这些风险挑战，在日趋激烈的国际竞争中赢得战略主动，需要我们进一步全面深化改革，用完善的制度防范化解风险、有效应对挑战，在危机中育新机、于变局中开新局。”
三、以制度建设挈领进一步全面深化改革的实施路径
新时代新征程以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻《决定》提出的进一步全面深化改革的“六项原则”，切实落实党和国家以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革、推进中国式现代化的宏伟蓝图和行动纲领。在实践中，其路径主要是:
加强党的全面领导，提高党对制度建设的领导水平。习近平总书记强调指出，“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”，“坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移实现中央改革决策部署”。党的全面领导和党中央的集中统一领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证。新时期，面对更加复杂的环境和任务，人民群众对于美好生活的更高新期待，现代化事业对于制度更加科学合理、充分平衡的需求，更加需要加强党的全面领导和党中央的集中统一领导，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，保持以党的自我革命引领社会革命的高度自觉，坚持用改革精神和严的标准管党治党，完善党的自我革命制度规范体系。同时，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯穿改革各方面、各领域和全过程，确保制度建设始终沿着正确的政治方向前行，按照科学规范合理的规划执行。
同时，在进一步全面深化改革中，要提高党的领导水平和长期执政能力，创新和改进领导方式和执政方式，深化党的建设制度改革，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，健全政治监督具体化、精准化、常态化机制，求真务实、敢作善为抓好制度落实和制度执行。要强化党对于制度建设和改革实践的领导力、执行力和协同力，把党的思想、政治、组织、纪律诸多优势转化为国家治理效能，更好地以“全面从严治党”引领国家治理现代化。
以人民为中心，为了人民建设制度，服务人民改革制度，依靠人民创新制度。以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革，必须坚持以人民为中心，从人民整体利益、根本利益、长远利益出发谋划和推进改革，谋划、设计、构建和改革制度，优化和创新体制机制。习近平总书记深刻指出:“为了人民而改革，改革才有意义;依靠人民而改革，改革才有动力。”这就要求在制度建设过程中，“以人民为价值本位，而不是以个人或者特定利益集团为价值本位;以全体人民的共同富裕和全面发展为价值标尺，而不是以个人或者特定社会群体的自由权利实现为价值准则;以全体人民的获得感、幸福感和安全感为评估标准，而不是以个人或者特定利益集团的利益得失为评估标准。”
以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革，必须做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享，使得制度建设落地生根、真正成为满足人民需求，解决人民群众急难愁盼问题的制度。这就需要“把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感”。与此同时，必须“尊重人民主体地位和首创精神，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性”，汇集全体人民的智慧和力量，建设党领导人民治国理政、推进中国式现代化有效管用的制度。
制度建设围绕进一步全面深化改革总目标和党的中心任务展开。《决定》确定了进一步全面深化改革的总目标，要求制度建设必须“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。”在这其中，尤其需要紧扣《决定》提出的“六个聚焦”、300多项制度建设和改革举措，“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”
与此同时，“围绕党的中心任务谋划和部署改革，是党领导改革开放的成功经验。”党的二十大确立了新时代新征程党的中心任务是推进中国式现代化，推进中国式现代化由此成为新时代最大的政治。因此，必须“紧紧围绕推进中国式现代化、落实党的二十大战略部署来谋划进一步全面深化改革，坚持问题导向。”要“把中国式现代化蓝图变为现实，根本在于进一步全面深化改革，不断完善各方面体制机制”，扫除各种障碍，源源不断为中国式现代化激发活力、增添动力。因此，新征程上的制度建设必须紧扣推进中国式现代化这一中心任务及其战略部署，
《决定》就此指出，“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。中国式现代化是在改革开放中不断推进的，也必将在改革开放中开辟广阔前景。”
在实践中，制度建设紧扣中国式现代化中心任务，还必须辩证把握中国式现代化的基本属性。习近平总书记指出:“中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的鲜明特色。”中国式现代化的现代化一般属性，要求进一步全面深化改革必须实现共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的有机结合，按照现代化的总体要求和方向推进，制度建设必须体现人类社会发展和进步的根本方向和规律要求。另一方面，“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化。”因此，制度建设必须坚持中国共产党的领导和中国特色社会主义制度，必须从中国仍然并且长期处于社会主义初级阶段的实际出发推进发展。
由此可见，以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革，以进一步全面深化改革推进中国式现代化，以中国式现代化推进中华民族伟大复兴，实现人的全面发展，是中国共产党人在新时代新征程勾画的中国式现代化的路线图，是党团结带领人民实现初心使命和理想信仰的推进逻辑和实践战略。
制度建设以经济体制改革为牵引。《决定》在“统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局框架下谋划进一步全面深化改革，统筹部署经济体制改革和其他各领域改革。”在这个总体布局和战略布局下，制度建设是涉及国内国际、内政外交多个领域的综合性工程，必须充分发挥经济体制改革的牵引作用。习近平总书记指出，“深化经济体制改革仍是进一步全面深化改革的重点，主要任务是完善有利于推动高质量发展的体制机制，塑造发展新动能新优势，坚持和落实‘两个毫不动摇’，构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度。”制度建设以经济体制改革为牵引，“围绕处理好政府和市场关系这个核心问题，把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署”，由此带动和完善各领域体制机制的完善和发展:完善高标准社会主义市场经济体制，发挥高水平社会主义市场经济体制优势，促进全过程人民民主的发展，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推动人民当家作主制度更加健全、协商民主广泛多层制度化发展、中国特色社会主义法治体系更加完善;健全文化事业、文化产业发展体制机制;健全社会保障体系，优化基本公共服务均衡性和可及性体制机制;健全生态环境治理体系;健全国家安全体系;深化党的建设制度改革，健全全面从严治党体系。
制度建设以法治思维和法治方式推进。进一步全面深化改革与全面推进依法治国是本质一致、相辅相成的辩证关系。进一步全面深化改革是建设中国特色社会主义法治体系的重要途径，而全面依法治国，可以确保改革沿着法治轨道有序推进，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力的法治保障，因此，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障”。
新征程上，进一步全面深化改革，必须自觉运用法治思维和方式，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”，这就必须坚持重大改革于法有据;坚持依法行政，致力于推进国家治理体系和治理能力现代化;坚持公正司法，让改革中各种利益关系的调整获得应有的法律保障;增强全民法治观念，使改革在良好的法治氛围中推进。
进一步全面深化改革的过程，也是推进全面依法治国的过程，而制度建设的过程，就是以制度优化、完善、改革和创新实现法制建设，推进全面依法治国。“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，最终落点是做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。”因此，进一步全面深化改革的过程，实际上也是加快和优化健全法治制度体系的过程，通过改革和制度建设，“全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化。”
制度建设必须坚持守正创新，坚持中国特色社会主义制度，在实践中实现思想创新、政策创新、制度创新、科技创新，促进生产力创新和社会发展创新。守正创新是唯物辩证法的基本方法论。在现代化建设实践中，要坚持守正和创新相统一。“要坚持守正创新，改革无论怎么改，坚持党的全面领导、坚持马克思主义、坚持中国特色社会主义道路、坚持人民民主专政等根本的东西绝对不能动摇，同时要敢于创新，把该改的、能改的改好、改到位，看准了就坚定不移抓。”总之，“我们要以科学的态度对待科学、以真理的精神追求真理，坚持马克思主义基本原理不动摇，坚持党的全面领导不动摇，坚持中国特色社会主义不动摇，紧跟时代步伐，顺应实践发展，以满腔热忱对待一切新生事物，不断拓展认识的广度和深度，敢于说前人没有说过的新话，敢于干前人没有干过的事情，以新的理论指导新的实践。”
《决定》确认守正创新是新时期进一步全面深化改革的重要原则，“坚持守正创新，坚持中国特色社会主义不动摇，紧跟时代步伐，顺应实践发展，突出问题导向，在新的起点上推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新”。
以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革，必须深入贯彻守正创新原则，必须坚持进一步全面深化改革和制度建设的正确的政治方向，同时，必须进一步解放思想、解放和发展社会生产力、激发和增强社会活力。《决定》深刻总结十八届三中全会、十九届四中全会以来全面深化改革的经验和成就，根据形势和任务的变化规划进一步全面深化改革的重要举措，集中体现了制度建设守正创新的原则和精神。
制度建设必须贯彻破立结合、先立后破的辩证法。如前所述，制度建设蕴含着破立结合、先立后破的改革哲学和方略。
新时代以来，习近平总书记多次强调全面深化改革，必须立足于破立结合、先立后破的辩证法，“改革有破有立，得其法则事半功倍，不得法则事倍功半甚至产生负作用。”这些论述深刻反映了新时代全面深化改革的规律。
同时，在进一步全面深化改革的过程中，必须深刻把握制度建设中蕴含的破立结合、先立后破的辩证法。首先，以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革，必须锚定进一步全面深化改革总目标。其次，深刻把握制度建设中的破与立的内涵。进一步全面深化改革中的“立”，主要是针对既有体制机制的弊端的改革代替，实际上是对于中国特色社会主义制度的强化和优化，使得中国特色社会主义制度的优势得到更加充分的发挥。就此而言，制度建设和深化改革中围绕既有体制机制弊端的“破”，本质上都是“立”。第三，在全面深化改革中，制度存量的优化与制度增量的创新，实际上都是制度建设的“立”，也都是在特定意义上破除不适应生产力和社会发展的体制机制，“既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”由此共同构成了制度建设中的“立”，所以，以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革，是“破”与“立”结合、先立后破的过程。因此，必须围绕进一步全面深化改革的总目标，正确把握破与立的内涵及其相互关系，以制度的存量与增量改革统一，平稳逐步推进制度优化和创新。
制度建设坚持问题导向，在制度供给中更加注重系统集成、突出重点和改革实效。习近平总书记鲜明提出:“中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”实践表明，改革开放越往纵深发展，问题越加交织叠加、错综复杂，因此，以制度建设为主线挈领进一步全面深化改革，本质上是要进一步解决中国式现代化发展面临的突出矛盾和深层次问题，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展。“进一步全面深化改革要突出问题导向，着力解决制约构建新发展格局和推动高质量发展的卡点堵点问题、发展环境和民生领域的痛点难点问题、有悖社会公平正义的焦点热点问题”。
制度建设以阻碍生产力发展和社会活力的体制机制问题为聚焦点。实践显示，这种问题在制度存量和制度增量方面都可能发生，制度存量发生的问题，通常是体制性障碍、机制性梗阻问题，而制度增量方面的问题，往往相对集中于制度供给不足、政策性创新不到位。因此，进一步全面深化改革，推进制度建设，关键在于抓住重点，突出体制机制改革，突出战略性、全局性重大改革。“破解制度建设方面的存量问题，应对制度建设的增量问题和日益增长的制度需求，需要直面问题，突出重点，围绕解决突出问题设置改革议题，在破解矛盾和问题过程中全面推进制度建设。”
制度建设以问题为导向，创新为路径。作为制度供给侧结构性优化和改革，制度建设往往是从问题开始的。问题即矛盾，在制度建设意义上，问题实际上显示着制度需求与制度供给之间的失衡。在解决问题和矛盾的过程中，党和国家不断进行政策创新，创新政策的试点试行和贯彻落实，会形成新的经济和社会效应，这些具有比较优势的新效应的反复出现，会引发政策扩散，并促使人们形成新的行为规范，党和国家以法定程序确认实践证明行之有效的普遍行为规范，这种规范持续聚合为规则、协定和惯例，形成新的机制。随着创新机制持续运行，优化和创新结构性规则的要求就会油然而生，这就使得机制创新逐步上升为体制创新，进而实现制度整体性创新，问题肇因与政策动力由此转化为制度供给动力，通过制度创新效应，推动制度供给侧结构性优化和改革，实现制度需求与制度供给的相对平衡，进而提高国家治理能力，转化为国家治理效能，促进生产和社会多方面的发展。这一从问题到制度的演化路径，实际上蕴含着我国国家制度的生成和推展路径，构成了进一步全面深化改革的制度建设发展逻辑。
在进一步全面深化改革的新时期，改革面对的更多深层次体制机制问题，更高要求的改革顶层设计，更高水平的改革的系统性、整体性和协同性，更高标准的制度建设质量要求，由此使得制度建设的任务更重，这就更加需要强化系统性、整体性和协同性，更加需要注重系统集成、突出重点和改革实效。新征程上，系统集成是要注重整体推进，使得各领域、各方面的制度建设相互衔接、相互配套，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。突出重点是要注重制度建设的重点。注重实效是要注重制度实施和执行，把制度落实为全体人民实现国家富强、民族复兴的切实行动。
从《决定》来看，系统性、整体性、协同性的集成型制度建设，不仅在于改革和建设国家和社会的制度和体制机制，而且在于进一步坚持和完善党的领导制度体系，提高党的领导水平和长期执政能力，创新和改进党的领导方式和执政方式，完善党的领导体制和党规党纪;不仅在于建设规范性制度，而且在于健全执行性制度，强化规范和约束制度执行行为的制度;不仅在于建设命令性规范制度和禁止性规范制度，而且在于优化允许性规范制度;不仅在于建设约束性制度，而且在于完善激励性制度;不仅在于建设治国理政运行的制度，而且在于构建改革、发展和治理的评估制度和检验制度，由此形成制度的领域、部门、层级、流程与制度功能的有机整体集成和融合，形成具有系统性、整体性、协同性、精准性和高效性的高质量制度体系，从而“强化制度落实、制度执行、制度运行，激发制度活力，形成制度合力，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”
以进一步全面深化改革推进中国式现代化的效能作为制度建设的评估标准。制度的生命力在于执行，在于转化成为国家治理的效能。制度建设的合理性、适切性、有效性和质量性，需要通过对于制度建设、运行和发展的评估予以检验，“以实绩实效和人民群众满意度检验改革”，为此，制度建设的重要任务是健全制度建设评估机制，加强制度建设评估的调查研究、科学设计、正确评估和风险识别，强化制度建设的执行、评估、监督和调整，通过制度建设的评估，不断优化和创新制度，使得制度建设不断适应先进生产力和经济基础发展的要求，使得进一步全面深化改革达成中国式现代化的建设目标和人民群众的要求。
需要强调指出的是，制度的评估是复杂和多维的，制度建设的评估更是多要素、多学科、多领域和多功能的集成。人们常常采用制度的适应性、完整性、可操作性、公正性和可持续性等等指标体系来评估制度和制度建设，尽管如此，首先应该充分认识到，国家制度建设具有高度政治性和价值取向性，就此而言，评估制度和制度建设的根本标准在于为了谁?服务谁?依靠谁?“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系。”只有在此前提下，才能正确评估进一步全面深化改革中的制度建设和制度发展，构建正确评估制度创新和制度运行效能的指标体系，积极展开科学合理的评估，强化制度建设的执行、评估、监督和调整，使得进一步全面深化改革达成中国式现代化的宏伟目标。
为方便编辑，文中参考文献及注释省略。
来源：《政治学研究》2024年第4期
