回到家产官僚制——以明万历四年到五年的北京契税制度改革为例

陈泽涛

摘要：通过对明朝万历四年（1576年）到五年（1577年）北京契税制度变革过程的分析，本文揭示了传统中国国家汲取过程中的家产官僚制支配模式及其形成过程。在万历四年都税司大使私擅税契事发这一突发事件的触发下，典制关于契税的规定与万历四年前北京契税管理空白之间的矛盾暴露，导致官员与皇帝围绕北京契税制度改革展开社会行动。到明万历五年，在正式制度层面，北京契税征收的支配模式兼有包税制与官僚制特征；在非正式制度层面，北京契税征收的支配模式整合了儒家的孝道和功利主义，以及形式的法理思想和对传统的认同。本研究发展了更为完整地理解传统中国国家汲取过程中的支配模式及其变革过程的家产官僚制理论，系统地呈现了传统中国家产官僚制在正式制度与非正式制度两个维度之间与内部的矛盾。

关键词：契税;家产官僚制;过程制度主义;

传统中国国家汲取中的支配模式是什么？这是历史社会学研究的核心问题之一。在一般的意义上，韦伯将传统中国的支配模式称为“家产官僚制”，认为其反映了作为一种官僚哲学的儒教思想。

凯泽针对国家汲取过程提出官僚制与包税制的混合，周黎安则提出作为“科层制”与“发包制”的“混合或中间形态”的“行政发包制”。这些研究围绕政府间关系这一主题做出了开创性的贡献。但这些研究聚焦于支配模式的效率维度与正式制度特征，相对忽略了支配模式的合法性维度，也较难解释行动者超越正式制度的行为、制度本身的变革与制度间的差异。

本文延续韦伯对传统中国家产官僚制的研究，将家产官僚制与过程制度主义整合起来，以理解传统中国国家汲取过程。研究使用负面案例法，以《宛署杂记》为中心，结合《大明会典》《大明律》《明神宗实录》《万历起居注》《[万历]顺天府志》等文献，对明朝万历四年（1576年）到五年（1577年）北京契税制度的变革过程展开分析。

一重回家产官僚制性： 理解传统中国国家汲取过程

（一）从委托-代理理论到行政发包制

凯泽的委托-代理理论与周黎安的行政发包制，将政府间关系的本质理解为利益分配。凯泽强调征税收入与成本在支配者与代理人间的分配，而周黎安则强调“发包人”与“承包人”间的行政权分配及经济激励的配置。这些研究延续了威廉姆森等人的研究，聚焦于支配模式的效率维度与正式制度特征。

延续威廉姆森等人的分类，凯泽的委托-代理理论将早期现代时期统治者与代理人间的关系结构总结为三类：市场模式（包税制）、官僚制（或科层制）及前两种模式的混合。在包税制下，包税商向统治者支付一定的数额以获得在一个地区的征税权；包税商将超过购买价格的部分占为己有，但在收入总额低于购买价格时承担损失。由此，在包税制下，代理人是剩余索取者。在官僚制下，统治者雇佣并监管领取工资的、长久占据职位的税务官员；在官僚制下，统治者是剩余索取者。在混合制下，统治者与代理人则分享剩余。

凯泽认为，委托人对委托-代理关系类型的选择取决于统治者的控制能力。当统治者控制能力强、统治者监管代理人的成本低时，统治者更倾向采用拥有剩余索取权的官僚制；当统治者控制能力弱、统治者监管代理人的成本高时，统治者更倾向采用放弃剩余索取权的包税制；当统治者控制能力、统治者监管代理人的成本都处于中等水平时，统治者更倾向采用拥有部分索取权的比例支付制，即官僚制与包税制的混合。

周黎安将“科层制”与“外包制”混合的政府内部上下级之间的发包关系概括为“行政发包制”，并认为这一制度“与中国政府间关系和政府治理的一些长期稳定和鲜明的重要特征相适合”。周黎安以行政发包制分析传统中国中央和地方的财政关系及当代中国中央与地方的行政权分配模式。周黎安的行政发包制侧重行政权在不同层级政府间的分配，以及有关“经济激励”和“考核控制”的正式制度安排与市场结构特征。

另外，周黎安延续威廉姆森等学者的交易费用理论的思路，假设发包人在决定行政权分配模式时，试图在“公共服务所面临的质量压力”“统治风险”与“治理成本”间寻求最优的均衡。可见，周黎安尤其强调行政发包制的效率维度，并认为这一维度决定了哪一种支配模式会被选择。凯泽与周黎安强调不同支配模式的效率以及不同支配模式的正式制度特征。委托-代理理论与行政发包制理论相对忽视支配模式的合法性维度及合法化支配模式的文化理念。

第一，委托-代理理论与行政发包制无法解释统治者决定行政权分配模式的权力的合法性来源。周黎安承认，为了“理论简化和聚焦”，他相对忽略了行政体制背后的政治因素——“权力的来源和合法性”等。同时，周黎安承认“政治层面的安排”会对行政发包制产生影响。

笔者刻意强调行政发包制的行政层面和政府内部关系，不涉及行政体制背后的政治层面的因素（如权力的来源与合法性、政党、利益集团等等），……但丝毫不意味着政治层面的制度安排不重要。……前面的分析也表明了政治层面的安排对行政发包制所产生的影响。

委托-代理理论与行政发包制没有办法解释，为什么是君主而不是其他行动者或集团或组织有权力决定行政权的分配。委托-代理理论与行政发包制局限于解释统治者为什么选择某种配置行政权的支配模式及特定支配模式如何影响代理人的行动，但无法解释为什么支配者有权力决定支配模式及某种支配模式下行动者的多样化的行动。

第二，委托-代理理论与行政发包制假设，当权者选择的支配模式能在既定的结构性特征限制下给当权者带来最大效率。委托-代理理论认为委托人选择某种支配模式的原因是为了最大化净财政收入，行政发包制认为发包人选择某种支配模式是为了“公共服务所面临的质量压力”“统治风险”与“治理成本”总和的最小化。这些理论难以解释为什么当权者选择那些不能带来最大净收入的支配模式，也难以解释为什么当权者选择那些交易成本明显不是最低的支配模式。

第三，委托-代理理论与行政发包制假设正式制度与制度之外的结构性特征（比如官员之间的竞争态势）决定支配者与被支配者的行为。委托-代理理论强调国家的规模、代理人的数量、任务的复杂程度、控制技术（通信、运输、记录技术）的发达程度、统治者的自主性等决定支配者对支配模式的选择。而行政发包制则强调有关“经济激励”和“考核控制”的正式制度安排与市场结构特征对行动者行为的决定性影响。这些理论无法解释行动者超出正式制度与结构特征规定的，具有主观性、创造性与突发性的行为选择。

（二）韦伯理论中的家产官僚制

韦伯关于统治者与行政人员关系模式的讨论为所有针对财政系统的社会学研究构建了基础。韦伯将家产国家定义为，君主对家产制之外的地区与政治对象，像行使家父长权力那样组织政治权力，但同时又并非恣意以人身胁迫强制推行命令。韦伯以家产国家区别于封建国家，后者认为“世袭性卡里斯玛之氏族”才有资格获得政治权力，而开明家产主义支持个人只需依赖个人功绩即可获得职位，甚至成为统治者。

在韦伯的定义中，家产官僚制是一种内在矛盾的组织：一方面，家产官僚制作为一个层级制组织带有以官僚制方式运行的部分；另一方面，家产官僚制中的官员又是不自由的，犹如奴隶或家臣。

当有一个层级制组织，其带有非人格权限的领域，但是占据（这些领域的）官员又是非自由的——（这些官员）犹如奴隶或家臣，在形式上却按官僚制模式行事——“家产官僚制”这个词就可以被使用（来指代这样的组织）。

韦伯将家产官僚制视为中国式家产国家“强固且持续成长的核心”与国家形成的基础。在韦伯的理论中，传统中国的家产官僚制是一个矛盾的结合体。一方面，皇帝拥有“不必以身份或教养为授官的准则”的“专制统治”权力，这体现了“典型的东方家产主义”。另一方面，开明的家产主义认为，只有个人功绩是取得官职的必备资格，并“肯定人基本上的平等”；同时，家产官僚制具有“理性主义的立场”，反对“所有狂迷的成分”。

需要指出的是，韦伯确实认为，传统中国缺乏“形式的法理思想”。但是，当韦伯在讨论传统中国官僚制中“在人类历史上首次出现的、任官资格考试与业绩考核”时，也承认这是“官僚制即事化可能性之最彻底的实现”，也是“与典型的家产制官吏”“之最彻底的决裂”。而这种非人格化的制度安排正体现了韦伯所说的“形式的法理思想”中的“官吏普遍的可任用性”与“法的一致性”。

再比如，韦伯认为“通贯于（中国）家产制性格中”的是，“官吏将其行政辖区内所得的收入作为俸禄，事实上与其私人收入并无分别”。同时，韦伯也发现，作为中国式家产主义基础的儒教伦理，“就像其他任何官僚体制的伦理，拒斥官吏直接或间接地进行营利的行当”。因此，我们最好将传统中国的家产官僚制视为内在紧张的系统；最好将传统中国国家汲取过程中的家产官僚制的文化内容视为包含矛盾的不同部分，其中既有由传统支撑的家产主义理念，也有支持财政理性化的“形式的法理思想”。

相较于委托-代理理论与行政发包制，家产官僚制理论在三方面具有优势。第一，家产官僚制理论通过强调支配模式的文化维度解释了君主决定支配模式的权力的合法性来源。由此，家产官僚制涉及委托-代理理论与行政发包制尚未触及的权力的合法性维度与支配模式的政治层面。如果说委托-代理理论与行政发包制局限于理解统治者为什么选择某种分配行政权的支配模式及特定支配模式如何决定代理人的行动，家产官僚制则同时涉及为什么支配者有权力决定支配模式、某种支配模式为什么被选择、某种支配模式下行动者的多样化的行动。

第二，家产官僚制理论将社会集体认同的文化观念、行动者的效率维度与合法性维度整合起来用于分析不同支配模式的形成与变化。比如，在国家汲取过程中，地方官员对来自人民的契税收入的剩余索取，既受到儒家的功利主义所塑造的利益动机的驱动也被儒家的孝道理念所合法化。由此，相对于委托-代理理论与行政发包制，家产官僚制能够更好地解释差异化的支配模式与支配模式的变迁。

第三，家产官僚制理论强调家产官僚制在特定历史情境中的具体运行过程，因此能够更好地解释行动者超出正式制度规定的行为。家产官僚制并不假设行动者在行动过程中始终持有追求效率最大化的目标，转而承认不同的正式制度特征与文化观念之间存在的矛盾，及行动者对这些矛盾的主观理解与创造性选择。

新近提出的过程制度主义提出了一个理解制度与结构中的矛盾、突发事件与制度变迁及行动者意识变迁之间关系的理论框架。本文将家产官僚制与过程制度主义整合在一起，理解传统中国支配模式及其变迁过程。具体来说，突发事件使行动者认识到制度与结构中的矛盾，从而触发行动者的社会行动，并导致支配模式的变迁。就传统中国的家产官僚制而言，制度与结构中的矛盾集中表现为家产官僚制的正式（成文）制度维度与非正式制度（文化）维度之间与内部所存在的矛盾。借助韦伯捕捉到的传统中国家产官僚制的正式制度维度与非正式制度（文化）维度的不同部分所具有的特征，本研究将借助具体的研究个案系统概括传统中国家产官僚制的正式制度维度与非正式制度维度的不同内容，以及不同维度内部及相互之间的矛盾，以系统理解传统中国的国家汲取过程。

二、研究方法与个案简历

万历四年到五年的北京契税制度变革过程展现出凯泽的委托-代理理论与周黎安的行政发包制所无法解释的特征，本研究使用负面案例法对此进行分析。

负面案例法整合了差异法与异常案例分析以理解未出现理论所预测的现象的异常案例。本研究在使用负面案例法时，首先提炼出既有理论中的抽象概念，使用比较法找出不符合理论的异常案例；然后使用回溯法分析个案，找出出现异常现象的原因；之后将对具体情境中的结构性特征的分析与对历史过程的叙事整合起来，将对抽象特征之间的关系的分析与对突发事件与行动的叙事整合起来。

契税是对典买田地、房屋（及头匹）所征收的交易税。从万历四年到五年，北京契税制度经过一系列变化后在支配模式的正式制度层面表现为包税制与官僚制的混合，并带有较强烈的包税制色彩。万历四年都税司大使周希林“私擅税契”事发触发顺天府尹王之垣向万历皇帝建议，由宛平、大兴两县征收北京契税，并由顺天府监管。之后，户部尚书殷正茂也向万历皇帝提出类似的建议。经万历皇帝批准，北京最终形成由宛平、大兴两县立柜、秤收税银，北京居民向两县缴纳契税，顺天府监管两县的制度。同时，宫府内外一应供应改为取给于两县，而两县则获得了契税（与行银）收入在扣除上级摊派之后的盈余。

委托-代理理论假设君主在决定采取哪一种支配模式时，始终带有最大化净财政收入的目的。而行政发包制则假设统治者在决定采取哪一种支配模式时，试图在“公共服务所面临的质量压力”“统治风险”与“治理成本”间寻求最优的均衡，从而寻求效率的最大化。万历五年明朝统治者所选择的北京契税征收支配模式同时挑战了这两个理论的基本假设，构成对这两个理论的“负面案例”。

首先，万历五年改革后的北京契税制度并不是为统治者带来最高净财政收入的选择。改革后的北京契税支配模式使两县获得大量盈余，“岁税每至万金”，“节年赢余无算”。同时，宛平、大兴两县均为附郭县，两县县衙就在京城，两县契税征收的信息也为顺天府所掌握，并被登记于官方册籍中。如果明朝君主与中央政府试图获得两县的契税盈余，其所面临的信息成本与强制成本并不高。按照委托-代理理论的假设，统治者若追求净财政收入最大化，不应当选择带有很强包税制色彩并将剩余索取权授予宛平、大兴两县的混合支配模式，而应当选择中央政府完全控制剩余索取权的彻底的官僚制模式。

其次，改革后的北京契税制度也并非在“统治风险”“治理压力”与治理成本间取得最优平衡的支配模式。考虑到北京是中央政府所在地，在北京开征契税所带来的“统治风险”与“治理压力”会比其他地方更大；同时由于宛平、大兴两县针对京城居民征税，因此，中央政府监管两县契税征收的信息成本、监管成本、强制成本等“治理成本”较其他地方更低。由此，按照行政发包制的假设，万历皇帝与明朝中央政府应当选择更彻底的官僚制支配模式，以提高“治理成本”为代价，尽量降低“统治风险”与“治理压力”，而非选择包税制与官僚制的混合。

况且，将契税盈余索取权授予宛平、大兴两县，并主要由地方政府（顺天府）监管，可能向基层政府施加征收过头税的动机，容易激发京城居民不满，甚至引发动乱。事实上，在之后的万历十八年就发生了宛平新任知县沈榜捕获假印匿税犯人，并试图向巡城御史索取登记房屋买卖信息的“号簿”以清查全城匿税居民的事件；时任巡视北城御史邵以仁就指出沈榜的做法可能“激之而成乱”。

在经验层面，目前的研究较少关注明清契税征收过程中的中央与地方权力分配模式与支配模式。岩井茂树所提出的“原额主义”与王业键所提出的“财政二重性”在一般的意义上展现出传统中国税收征收过程中中央与地方权力分配模式兼有包税制与官僚制的特征。但是，这些研究较少集中分析明清契税征收过程中的支配模式，较少系统分析支配模式的文化层面与合法性维度，也较少系统分析某一具体支配模式的具体形成过程。赖骏楠以家产官僚制理解清代法律实践，认为“清代家产官僚制”兼有“官僚制”与“家产制”的因素，并“展现出朝向早期现代性的发展趋势”。但是，赖骏楠的研究没有区分家产官僚制的正式制度维度与非正式制度（文化）维度，没有系统展现出两个维度内部与之间的矛盾，也没有系统分析支配模式的形成过程。

另外，何珍如、周绍泉、王毓铨、王帅一、阿风系统分析了明清时期全国范围内的契税制度变迁，高寿仙借助沈榜的《宛署杂记》分析了万历年间顺天府宛平县的财政收支状况。这些研究为理解明清契税制度做出了开创性的贡献。但是，这些研究尚未系统分析明清契税征收的支配模式。本文尝试以家产官僚制分析明代地方层面的国家汲取制度变迁，与委托-代理理论、行政发包制理论展开对话，更精细、更有力地展现家产官僚制理论在理解传统中国支配模式上的优势。

三、万历四年至五年的北京契税制度变革

本研究使用新近提出的过程制度主义理论分析万历四年至五年的北京契税制度变革过程。具体而言，万历四年都税司大使周希林私擅税契事发使典制关于契税的规定与万历四年前北京契税管理空白之间的矛盾暴露在顺天府尹王之垣、户部尚书殷正茂、（张居正）、万历皇帝等人眼前，并触发他们的行动与互动。这一系列社会行动导致了顺天府监管、两县收受的北京契税制度的形成。

（一）历史情境中的矛盾：正式制度中关于契税的规定与北京契税管理空白

万历四年之前，北京契税管理的制度空白与正式制度中关于契税的规定之间已经存在矛盾。契税制度属于“典制”。在万历四年之前，正式制度对契税及匿税惩罚措施均有明确规定。同时，京师之外的府州县向来也征收契税。“典卖田宅，印契纳税，原系典制，天下通行，不特京师为然。”“税契旧例，每价一两，纳银三分，天下通行遵守。”另外，纳税者还需要交纳每契本一纸四十文的工本费，“太祖洪武二年令凡买卖田宅、头匹，赴务投税，除正课外，每契本一纸，纳工本铜钱四十文，余外不许多取”。

针对匿税，《大明律》明确规定，“凡典买田宅不税契者笞五十，仍追田宅价钱一半入官。”另外，有的民众为了避免争端、保障财产安全，也愿意交纳契税，置立红契。“或惧势邻之侵夺，或虑原主之盗卖，皆欣然乐税。”“既为法之所当税，又为民之所欲税。”

永乐元年，“都城设立都税司、九门宣课司，专掌一应货物之税，验值为差”。之后，各门之稍僻者并入都税司，加上正阳门、崇文门二宣课司，安定门、德胜门二税课司，共五处，“俱隶户曹掌行，凡宫府所需，及各衙门大小杂费，咸取办之”。

顺天府都税司设大使一人，从九品；副使一人。万历十一年（1583），都税司被革。正阳门宣课司旧有大使一员，万历十一年革；副使一员，万历九年革。崇文门分司设副使一员。安定门税课司设大使一员。德胜门分司设副使一员。

但是，在万历四年前，明朝政府并未建立关于北京契税征收的有效监管制度。当时明朝政府并未明确北京契税征收的“掌行”衙门，北京的都税司可能私征契税，但几乎不接受制度化监管。这导致契税收入归为私人，“为官吏之，所干没者，十常七八”。

可见，在万历四年之前，明朝政府对北京契税的管理更接近于包税制。首先，在万历四年之前，明朝政府并没有建立起对北京契税的信息收集制度。在万历四年二月都税司大使“私擅税契”事发后，顺天府“查非本官职掌，问拟应得罪名。所有应该某衙门税契，向未查理”。户部行文顺天府，要顺天府查核，“税契银两是否都税司收受，每年约计若干”。而顺天府则行文各宣课司并宛平、大兴二县，要各司及两县查核。这说明，明朝政府在万历四年之前不了解北京契税的收支情况。

其次，明朝政府未指定负责北京契税征收的机构。都税司大使周希林“私擅税契”事发后，在顺天府行文宛、大二县及各宣课司查核契税时，宛、大二县知县李荫等、都税司大使江桂芳、安定门大使李文魁等各自回报，“并无税契缘由”。时任顺天府尹王之垣指出，“（契税）乃不着落一定衙门税之，顾使大使若周希林者，得借其名以私其所入”。这说明，万历四年前，都税司大使可能以契税的名义收税，但将（扣除上级政府及皇宫摊派的支出后的）契税收入占为己有，即可能控制对契税收入在扣除上级及皇宫摊派的各类支出后的剩余的索取权。

（二）私擅税契事发引起的官员与皇帝的行动

在本个案中，突发事件使具体历史情境中的矛盾暴露在行动者的视野中从而触发行动者行动。万历四年二月，都税司大使周希林私擅税契事发后，顺天府“查非本官职掌，问拟应得罪名。所有应该某衙门税契，向未查理”。之后，户部向顺天府发出公文，要顺天府缉访“税契银两是否都税司收受，每年约计若干”。顺天府于是行文各宣课司并宛、大二县查核；随后，宛、大二县知县李荫等，并都税司大使江桂芳、安定门大使李文魁等各回报“并无税契缘由”。顺天府于是将李荫等的回报呈报户部。

意识到典制关于契税的规定与北京契税管理空白之间的矛盾后，顺天府尹王之垣向万历皇帝上题本，建议“敕下户部，酌议税法，行令宛、大二县掌印官征收贮库，仍置立循环，赴府倒换，照依铺行事例，造册查盘，钱粮缺乏，不无万一之助矣”。

为了得到万历皇帝的支持，王之垣以传统、律法及民众诉求合法化其建议：

为照税契银两，原非无名之征，凡外省州县，俱有此税契，且律开不税契者既有半价入官之罚，则凡民间置产为子孙谋，而贻以白契，其心必有所不安，且恐有生奸以争之者，是税契又民之所欲也。既为法之所当税，又为民之所欲税，乃不着落一定衙门税之，顾使大使若周希林者，得借其名以私其所入，殊非事体。

万历皇帝在收到顺天府尹王之垣的题本后，指示“户部知道”，命令户部拿出方案。于是，户科抄出王之垣题本送户部，户部送贵州司，由贵州司形成“案呈”。经过这一过程，典制关于契税的规定与北京契税管理空白之间的矛盾也暴露在户部尚书殷正茂眼前。

万历五年三月十四日，户部尚书殷正茂向万历皇帝上题本，建议：

劄行顺天府，转行二县掌印官，出示晓谕，凡遇典买田宅，将原立文契赴县税过，查照契内价银数目，每银壹两，照律征税三分贮库，仍置立循环文簿，赴府倒换，照依铺行旧例，一体造册查盘，如有侵冒，务要尽法追究重治。再照税契之弊，为官吏之，所干没者，十常七八，若不立法稽考，则虽有造册查盘，其弊终难清刷，合无行令该府制造长单，用印钤盖，两县挨年月日，收一契即填一单，如无收之日，即填无收，而又通严行五城各坊总甲，五日一报该府，各买卖业主姓名及价值若干，亦挨年月日，以便查考县单，庶几稍免干没，而征之民间者，不致虚冒矣。

为了得到万历皇帝的支持，殷正茂以“旧例”及律法合法化其主张。与王之垣类似，殷正茂也以传统型合法性与法理型合法性合法化其建议：

为照民间典买田宅，原有税契征银旧例，本非无名之征，律开不税者必有半价入官之罚，且州县皆有此行，况辇毂之下，乃无归一衙门。

两天后，也就是万历五年三月十六日，万历皇帝同意了殷正茂的建议。顺天府奉“部覆钦依”，“始将都城典买房契税专属两县管理，而宫府内外一应供应改取给之”。

到万历五年十一月，顺天府尹王之垣再次向皇帝上题本，提出“所属州县，户口日渐消耗，田土日益荒芜，钱粮日多逋欠，要将各州县收过税契银两，抵解杂派钱粮，以苏困累”。

（顺天府）今不惟富民消亡已尽，即土著亦渐逃移。此岂居重驭轻意哉？请将各州县税契银两抵解杂派钱粮，一应带征钱粮尽行蠲免。

户部覆言，“抵解如议，带征量免”。万历五年十一月十日，万历皇帝“从之”：“这税契银两，准抵補各州县杂派钱粮”。另外，明朝政府又将“免过赏赉地亩内里甲银两，改于税银抵補”；（宫府）“羊脑猪胰，喂猫鲜肉”，也要两县协办。

万历五年十二月内，顺天府尹王之垣再次向万历皇帝上题本，建议“秤收税银，立柜之法”，即两县立柜、秤收税银，北京居民向两县投柜纳契税。户部“议令各州县掌印官悉心查理，着实举行”，得到万历皇帝的批准——“是”。从此，宛平、大兴两县“岁税每至万金”，“节年赢余无算”，“有司者虽有应酬之烦，而无处置之苦”。

简而言之，万历四年都税司大使私擅税契事发，这一突发事件使顺天府尹王之垣认识到北京契税管理的制度空白与正式制度中关于契税的规定以及民间希望缴纳契税、取得红契、得到保障的愿望之间的矛盾，并促使其向万历皇帝上题本，建议由宛、大二县掌印官征收北京契税。万历皇帝（可能还包括首辅张居正）、户部尚书殷正茂基本同意王之垣的建议，他们掌握着最终的决定权，其决定改变了北京的契税制度。

四、万历五年改革后北京契税征收中的家产官僚制

万历四年到万历五年的北京契税制度变革过程使北京契税制度中的支配模式转向家产官僚制：在正式制度层面，家产官僚制兼有包税制与官僚制的特征；在非正式制度层面，儒家的孝道、功利主义与形式的法理思想、对传统的认同分别合法化了家产官僚制的不同制度特征。

（一）家产官僚制的正式制度层面

万历五年形成的北京契税制度带有官僚制的典型特征。韦伯认为，传统中国家产官僚制的官僚制特征包括：实施科举，以“教育资格”而不是“出身或世袭的等级”来授予官职；官员“出任官职及其品位的资格”很大程度上“取决于其所通过的考试次数”；“官吏的现职表现及其升黜”“基于其业绩考核报告”——“定期公布的、附加理由的官吏行为考课表”；在某些改革（比如王安石变法）中，要求扣除征收成本之后的所有净财政收入全数缴纳中央以实行有效的财政统一及帝国的预算；君主通过对土地课税获得财政收入。

在本文的个案中，家产官僚制的官僚制特征首先体现为，北京契税的征收机构被确定为宛平、大兴两县县衙，典买田宅者被要求赴两县投柜纳税。以宛平县为例，“设知县一员，县丞二员，主簿一员，典史一员”。“永乐中，行在北平，革去布政司，乃升宛平、大兴为京县。知县秩正六品，县丞正七品，主簿正八品，惟典史秩仍视外县。”

万历五年，北京契税专属宛平、大兴两县管理之后的宛平知县与大兴知县分别是李荫与沈淇。李荫为河南内乡人，举人，万历三年任宛平知县，万历八年升刑部广东司主事。李荫为知县时“政先爱民，镇静不淆，有古援琴而治之意”。沈淇为直隶当涂县人，也是举人，万历三年出任大兴知县。正如上文所说，李荫与沈淇都以通过科举考试获得的“教育资格”而非“出身或世袭的等级”获得官职，这是官僚制的典型特征。

其次，改革后的北京契税制度包含一系列对宛平、大兴两县知县的契税征收过程进行监管的制度安排，限制了两县知县利用契税营利的行为。第一，明确契税税率为“每银壹两，照律征税三分贮库”。这一规定限制了宛平、大兴两县知县自由决定契税税率的权力。第二，设计了一系列制度，特别是簿记制度，由顺天府对两县的契税征收进行监管，包括：要求两县置立循环文簿，赴顺天府倒换；由顺天府制造长单，用印钤盖，两县按照年月日，收一契即填一单，如无收之日，即填无收；同时，由两县向买主发放顺天府及本县印过契尾，“其税契规则，照本（顺天）府印发编号契尾，填写银数、年月，仍用本县印信钤盖，发买主收执”。第三，要求北京五城各坊总甲每五日向顺天府报告，“各买卖业主姓名及价值若干，亦挨年月日，以便查考县单”。宛平、大兴两县虽然负责征收契税，但查考之权不属两县。这实质上剥夺了两县官员在京城督促居民交税的权力，制约了两县官员以契税牟利的行为。

万历五年形成的北京契税制度同时又带有包税制的典型特征。韦伯将“包税”定义为，将税收征收以确定数额的金钱出租给包税商。韦伯总结了包税制对君主的好处：首先，君主可以把将实物收入转变为货币收入的“麻烦”转嫁给作为承包商的官员。其次，包税制使君主对收入有确定的估计，从而使预算成为可能。韦伯同时指出了包税制的风险：包税商（或官员）可能在包税期间（或任职期间）过分盘剥，从而损害长期的税收产出。

韦伯注意到，在传统中国赋税征收过程中，地方官实际上控制了剩余索取权。这正是包税制的典型特征。

政府在形式上是支薪给官吏的，而实际上只有担任行政工作的一小部分官员是这样给薪的。薪俸往往实在只是他们收入中微不足道的一小部分。官吏既无法赖其薪俸过活，也无法靠薪俸支付其义务内的行政开销。……官吏就像个封建领主或总督，负责向中央（下级官吏则向州省政府）缴交一定的租税额，而他自己则从征收来的规费与租税中，支付行政经费，并将余额保留给自己。

确实，地方官很难在财政收入中区分公共开支与其私人收入。“官吏将其行政辖区内所得的收入作为俸禄，事实上与其私人收入并无分别。”“官吏不仅必须从他的收入里支付其行政区域内的民政与司法事务上的开销，并且还须自行支薪给他的行政幕僚。”官吏的私人费用与行政开支没有分别，上级政府也无法确知下级行政区划的实际总收入。

就本研究的个案而言，虽然宛平、大兴两县的契税收入被要求承担中央政府乃至宫廷中的各种支出，但新的税制并没有要求地方政府将契税盈余转送户部等衙门，这使得宛平、大兴两县（可能还包括顺天府）成为契税收入的剩余索取者。万历五年契税改革后，宛平、大兴两县“岁税每至万金”“节年赢余无算”。这些赢余可能用于地方行政的开支，也可能用于官员私人生活，还可能用于向上级官员及其属吏、随从送礼。这说明，契税收入中用于行政支出与私人支出的部分已无法区分。

万历五年形成的北京契税制度还带有“准官僚制”的特征。韦伯观察到，在传统中国的家产官僚制中，上级官员及其属吏和随从通过获取礼物、抽取收入等手段，分享地方官财政收入的“剩余”：上级官员从直接控制税源的最下级官员的总收入那里抽取收入；下级官员在就任与逢年过节时，向上司送大礼以讨其欢心，同时必须对上司的非官方顾问、属官、上司府邸的管门人等做到“礼数周到”，赠礼甚至上达宫中的宦官。

在本文的个案中，皇帝与上级政府可以相对自由地将某些开支摊派两县，从而分享两县的契税盈余。万历五年改革后，明朝政府将“免过赏赉地亩内里甲银两”改从契税银中抵补，也就是将免除的皇帝赏赐地亩的“里甲”银两，由宛平、大兴两县的契税收入抵补。另外，（宫府）“羊脑猪胰，喂猫鲜肉”，也要两县协办。沈榜称宛平县“自此多事矣”，宛平、大兴两县“有应酬之烦”。

到万历十八年，内府各监局以及阁部寺院科道等衙门都向两县的契税与行银收入摊派了各类经常性开支。

卷查两县额供，上自内府各监局，大而阁部寺院科道等衙门，诸凡钱粮，皆取给于税契铺行，计一年之内，税银每县额派支解银壹千柒百陆拾捌两伍钱零，行银每县额派支解银伍千捌拾陆两零，二县约共支解银壹萬叁千柒百玖两有奇。然此姑就一年言之也。总计三年之内，乡、会、殿试、武场等，二县实共约费银伍千陆百玖拾壹两零。然此犹自簿正常数言之也。

另外，由于宛平、大兴两县是附郭县，摊派两县的成本较低，较为方便，皇宫及上级政府临时开支的“卒然之费”也时而摊派两县，并且索取紧迫，稍有迟缓，两县官员就会受到“责谴”。

二县设附辇毂，每有卒然之费，如圣驾谒陵，则两县费约千余，大婚及选驸马等项，则两县费几四五百两。万历十六年，又新增翰林院裱褙工食等银，两县亦几百两。近日寿阳公主丧礼，又奉旨取用，两县费各几百。又如变染布绢，两县奉文，预借明年条编银壹百贰拾两。其他费出意外者，难以悉举。当其宫府取办之时，势急燃眉，稍一迟违，责谴交至。

之所以将皇帝与上级政府对两县的摊派称为“准官僚制”，是因为这些摊派在正式制度层面具有某些官僚制的特征，但在非正式制度层面则体现了传统的家产主义。皇帝与上级政府对两县的摊派在客观上分享了两县的剩余，按照凯泽的委托-代理理论，这属于官僚制的表现。但是，在精神层面，皇帝与上级政府并非按照非人格化的法律，将两县上缴中央的契税收入纳入统一的账户做预算；而是直接将许多支出以“人格化”的方式随时摊派两县，且在摊派时不太考虑两县的收入情况。这实际上是君主与上级基于传统的家产主义所做的较为自由的摊派。家产官僚制中的准官僚制集中体现了家产官僚制正式制度维度与非正式制度维度的矛盾。

（二）家产官僚制的文化层面

一方面，儒家的孝道与功利主义合法化了家产官僚制中的包税制特征与准官僚制特征。韦伯认为，传统中国的家产制建基于儒家思想中的“孝顺”这一“德行”。儒家将由诸如君臣、上下级、父子、兄弟、师生与朋友之间的关系所产生的“恭顺”义务神圣化。“孝顺”被视为首要的德行。人民对官吏与君主的服从义务、下级官员对上级官员的服从义务、官吏对君主的服从义务，都建基于“孝顺”这一德行。而当官方基于财政的理由对属下的财产采取行动时，“属下的全部所有，都正当地属于上司”。

同时，在传统中国，“肯定现世的功利主义与相信财富作为道德完美的一种普遍手段的价值”，与巨大的人口密度相结合，发展出“一种强烈到无可比拟的‘精打细算’与知足寡欲的心态”。这些理念与心态和儒家的“孝顺”理念结合起来，促使君主与官员利用权力从下级那里要求服从，攫取财富，进而发展出“与官方结合的高利贷、凶荒借贷、（国家御用商人的）批发交易利得，以及产业领域里的作坊”等来自官绅的“政治资本主义”。

在本个案中，儒家思想中的“孝道”与“功利主义”整合起来，共同合法化了包税制下宛平、大兴两县地方官员通过契税向人民攫取税收盈余、准官僚制下皇帝与上级官员向两县相对自由地摊派各类支出分享契税盈余的行为，从而合法化了皇帝与各级官员作为“政治资本家”的行为。

另一方面，“形式的法理思想”与对传统的认同则合法化了官僚制的制度特征：掌管契税征收的主要官员都是通过科举考试而非家庭出身获得职位，同时存在一系列正式制度对两县的契税征收进行监管。

首先，“形式的法理思想”所强调的“官吏普遍的可任用性”合法化了将北京典买田宅契税专属举人出身的宛平、大兴两县知县李荫与沈淇管理的制度。“形式的法理思想”所强调的“官吏普遍的可任用性”在国家汲取中表现为某些掌管征税的官员的任命主要依据科举考试所获得的“教育资格”而非“出身或世袭的等级”。从万历三年（1575年）李荫任宛平知县，到天启七年（1627年），宛平县共历十九任知县，其中仅有一人为“选贡”，其他十八人均为举人。从万历三年沈淇任大兴知县，到天启七年，大兴县共历十八任知县，十八人均为举人。由通过非人格化的科举考试而非依靠世袭或荫庇的官员管理北京契税，体现了“形式的法理思想”所强调的“官吏普遍的可任用性”及法律的非人格化特征。

其次，“形式的法理思想”合法化了监管两县契税征收的一系列正式制度。“形式的法理思想”强调“法的一致性”，主张即使当权者也不能随心所欲地决定征税的过程；当权者在决定起征点、税率、课税对象等的时候，受到典制等成文法律的限制。这些理念合法化了北京契税制度的一系列制度特征：规定契税税率与征收形式、通过置立文簿由顺天府监管两县契税征收、典制对巡城御史职权做出规定。这些理念不同于儒家的“孝道”思想所强调的人民对于官员与皇帝的人格化的恭顺，而是强调当权者的行为必须受到成文法律的非人格化的制约。

再者，顺天府尹王之垣与户部尚书殷正茂都使用《大明律》关于契税匿税的规定合法化其对北京契税管理进行官僚制改革的建议。《大明律》明确规定，“凡典买田宅不税契者笞五十，仍追田宅价钱一半入官。”王之垣在向万历皇帝提出建议时指出，“律开不税契者既有半价入官之罚”。殷正茂则在合法化其建议时指出，“为照民间典买田宅，原有税契征银旧例，本非无名之征，律开不税者必有半价入官之罚”。王之垣与殷正茂都使用法理型合法性合法化其主张，同时表明且强化他们对于成文法律的合法性的认同。

需要注意的是，正如韦伯所说，传统中国并未形成现代西方意义上的彻底的“形式的法理思想”。传统中国的“形式的法理思想”与对“神圣传统”的认同整合在一起：对正式法律的认同并不意味着法律拥有高过传统的不可侵犯性；官员在判案时，只要是在“神圣传统所赋予的权衡余地下”，就不会遵照“不计涉及者何人”的规则。

在本个案中，王之垣与殷正茂均在强调《大明律》的同时，以传统——“旧例”——合法化其改革主张。王之垣指出，“为照税契银两，原非无名之征，凡外省州县，俱有此税契”。殷正茂也提到，“且州县皆有此行，况辇毂之下，乃无归一衙门”。王之垣与殷正茂都使用京城之外的州县征收契税的惯例合法化其主张，将法理型合法性与传统型合法性整合起来合法化其建议，表明他们对法理型合法性与传统型合法性的认同。而统治者同意王之垣与殷正茂的提议，也表明他（们）对法理型合法性与传统型合法性的认可。这说明传统中国的“形式的法理思想”是一种不纯粹的、与对传统的认同相整合的观念。

总而言之，在文化层面，儒家的“孝道”与功利主义共同合法化了皇帝与官员相对自由地攫取、分享契税盈余的行为，合法化了包税制、准官僚制及其运行。而“形式的法理思想”与对传统的认同则支持与传统契合的非人格化的正式制度对当权者行动的限制，合法化了传统中国官僚制及其运行。这些理念共同合法化了传统中国国家汲取过程中的家产官僚制及其运行。

五、结论与讨论

本文分析了从明万历四年到五年的北京契税制度变革过程。在万历四年都税司大使周希林私擅税契事发的触发下，顺天府尹王之垣、户部尚书殷正茂、万历皇帝（及首辅张居正）等在制度与结构中占据不同位置、拥有不同资源与权力的行动者展开互动，使北京契税征收的支配模式转向家产官僚制。在正式制度层面，北京契税征收的支配模式融合了包税制与官僚制，且带有很强的包税制色彩；在非正式制度层面，儒家的“孝道”理念、功利主义与“形式的法理思想”、对传统的认同共同合法化了家产官僚制及其运行。

本研究延续韦伯所提出的“家产官僚制”概念，基于案例分析，明确指出家产官僚制的正式制度与非正式制度两个维度，呈现了不同维度内部与之间的矛盾。相较于强调正式制度与效率维度的委托-代理理论与“行政发包制”，家产官僚制理论延续了韦伯对“精神”的强调，将家产官僚制的文化与合法性维度纳入研究范围。由此，家产官僚制理论不仅能够解释行政权力在不同层级政府间的分配与运行，而且能够解释君主决定支配模式的政治权力的合法性来源。

另外，结合家产官僚制理论与过程制度主义，本研究在理解传统中国国家汲取过程中的支配模式的变迁方面做了更为完整的理论探索。借由过程制度主义的理论框架，家产官僚制理论能够更好地理解传统中国国家汲取过程中的制度与结构中的矛盾、突发事件与制度变迁之间的关系。由此，本研究开拓了理解家产官僚制的过程路径。

诚然，当行动者对物质利益的追求支配其行动时，委托-代理理论与行政发包制能够解释行动者的行动过程及其导致的制度变迁。但是，当行动者对合法性的考量、行动的情感维度或突发事件对行动者的行动与制度变迁产生影响时，委托-代理理论与行政发包制则很难对其进行充分的解释。本文基于韦伯理论所发展的家产官僚制理论不仅能够解释行动者单纯并一贯地追求物质利益最大化时的行动及其导致的制度变迁，而且能够解释行动者在受到行动的合法性维度、情感维度或突发事件影响时的多样化的行动及其导致的差异化的制度变迁。

受到个案的限制，本文所提到的家产官僚制的组成部分并不涵盖家产官僚制的所有内容。除了本文提到的儒家的“孝道”理念与功利主义、形式的法理思想与对传统的认同之外，家产官僚制还有其他的文化内容，比如天命观、原额观、“道”的理念，等等。

未来我们需要借助精细的经验研究继续发展家产官僚制理论，分析行动者对于不同文化理念的主观理解与创造性选择如何影响家产官僚制的变迁；行动者行动的合法性维度、效率维度与情感维度如何相互交织、影响支配模式的选择与变迁；行动者影响支配模式的过程如何塑造行动者自身的意识乃至整个社会的文化与精神，等等。

为方便编辑，文中参考文献及注释省略、

来源：陈泽涛.回到家产官僚制——以明万历四年到五年的北京契税制度改革为例[J].社会学评论,2024,12(01):189-211.