适配性变革：技术治理的理论逻辑与实践进路

王玉龙、栗兴芸、李齐

摘 要：充分释放数字时代的技术治理效能，关键在于推动“组织—技术”的适配性变革，即通过主动的政府组织变革，优化科层组织在结构、目标、关系等维度的实际运行，以匹配技术固有的工具理性、事本主义和刚性约束特征。济南市在建设“群众服务网”“政务服务网”“智慧城市网”有机融合的数字治理网络过程中，主动推动需求驱动、权责协同、法治规范的政府组织变革。研究表明，由此优化的科层组织，匹配了技术的工具理性、事本主义和刚性约束特征，发挥其引导结果导向、问题导向、标准导向治理的效能优势，并消解和规避了技术内卷、表层治理、僵化执行等治理风险。这提供了实现“组织—技术”适配性变革的可行进路。

关键词：组织变革；技术治理；适配性变革；科层制

一、问题的提出

现代科技的兴起及其巨大影响，激发了人们将科学技术应用于社会治理的热情，并于20世纪三四十年代引发了“技术治理运动”。［1］随着社会发展和技术迭代，数字时代的技术治理通过大数据、云计算、区块链等数字技术应用，优化治理体系与治理方式，以全面提升治理现代化水平。然而，尽管数字技术已成为治理现代化不可或缺的手段，但其并不必然带来更高的治理效能。技术的赋能与技术的失灵并存，轰轰烈烈的技术治理实践与学界对技术治理的整体性反思，反映了技术治理在基层的吊诡。［2］既有研究或将其归咎于技术应用中的偏差，［3］或将其归因于技术特征和基层治理场景特征本身的矛盾。［4］无论哪种观点，均表明技术治理必须寻找优化技术运作的力量。

既有研究试图从组织层面寻找答案。作为探讨技术与组织关系的代表性学者，简·芳汀在其研究中提出，技术的治理效能深受组织安排及其制度环境的影响。一方面，信息技术与组织安排互动，即信息技术通过政府的组织安排及其涉及的制度环境得到执行，亦同时改造组织和制度；另一方面，组织安排也有着自身的逻辑偏好，技术和组织互动的效果往往是复杂的、难以预测的，技术既可能成为推动组织及其制度变革的工具，也可能成为强化既有组织和制度安排的手段，技术执行也带来积极或消极的结果。［5］技术治理本身是科层改革的组成部分，也不可避免会受到科层系统的规定和制约，［6］建立在层级分立、部门分工、区域分隔基础上的传统政府体系，其“顽固性”和合理性不能被轻易忽视。［7］技术治理的逻辑，并非“技术应用—突破科层桎梏—提升治理效能”的简单线性关系，而是将科层组织运行与技术应用有效衔接的“适配性变革”。进而，这种“组织—技术”之间的适配性变革何以必要，何以可能，又何以实现？这有待于从理论和实践上，具体考察技术和组织相互作用的机理。

二、技术应用与组织运行：技术治理的理论逻辑

某种程度上，人类社会的发展就是由技术不断突破而持续变革国家或政府的治理或管理方式的历史。［8］数字时代，技术的工具理性、事本主义和刚性约束等特征，引导了结果导向、问题导向和标准导向的政府治理行动，内蕴着推进治理现代化的潜能。而科层组织自身的运行，则是影响技术的治理潜能向治理效能转化的关键因素。

（一）科层组织中技术的治理输入

技术的工具理性特征，使得技术服务于治理目标的高效达成，并由此引导了政府的结果导向治理。政府在技术治理过程中，发展出了一套与技术的工具理性相应的治理方式：一方面，利用数字平台，提高信息传递、数据处理与行动开展的效率，压缩治理时限，采取过程监管；另一方面，建立体系化的指标、严格的考核流程和评价反馈机制，施加治理压力，把控治理目标的实现。亦有研究称之为“问责机制的制度赋能与数字化技术的工具赋能”。［9］现代信息技术在治理资源利用、治理流程设计、治理目标把控等方面，强化了治理的结果导向，在技术层面构建提升治理效果和效率的工作机制。

技术的事本主义特征，使得技术被用于解决特定议题事项，并由此引导了政府的问题导向治理。问题导向深刻影响到作为国家治理末梢的基层治理运作。一方面，围绕多方治理主体的组织动员、诉求表达、协同行动，近年来基层广泛依托现代信息技术，建立服务于具体治理事项有序推进的行动机制、治理程序。另一方面，在上级政府的政策引导与自身治理动机的双重作用下，基层更多地关注具体的问题表现，寄望以“技术嵌入下的治理项目——基层问题的有效解决——治理经验与地方模式总结”的项目式创新，达成治理绩效，并在客观上促进了基层的创新动机。

技术的刚性约束特征，使得技术成为严格约束政府过程的手段，引导了政府的标准导向治理。这同时创造了政策学习与扩散的条件。技术治理将复杂的治理议题解构为可通过技术实现的具体维度，并将治理效果转化为基于痕迹管理的过程考核，以及对关键维度和指标的量化评价。通过这种方式，技术治理建立起具有较高一致性、普适性的治理流程、行动规则和评价标准。这在很大程度上剥离了具体治理情境，使得技术治理呈现出较高的“去地方性”，［10］更容易转换为地方政府标准化的治理动作以及可复制的经验、模式，客观上推动了政府技术治理活动在空间上的政策扩散。

（二）科层组织的技术影响

技术治理本身不能突破行政机构的内在缺陷，制度和组织条件是影响技术治理能否实现的重要条件。［11］斯科特和戴维斯在系统考察组织理论的演进后提出，可以从三个角度来理解组织：一是组织的理性化，组织表现为追求特定目标的高度正式化集体；二是组织的自然性，组织表现为受冲突或共识推进的自寻生存的社会系统；三是组织的开放性，组织表现为根植于更大环境下的不同利益参与者之间的结盟活动。［12］这分别指向了组织运行中的“结构”“目标”“关系”三个重要维度。

组织的理性系统观强调了组织运行的方式。寻求以最有效的方式来达到既定目标是组织基本的运行逻辑，组织及其成员的行为是有目的的协调行动。组织基于明确而具体的目标，制定有助于有效实现目标的权责关系、行为规则以及角色安排，即组织的结构。政府对韦伯式科层结构的遵循尤为严格，科层结构亦成为影响政府技术应用的基本维度之一。技术的应用带来了突破科层壁垒与遵循科层逻辑之间的张力。一方面，数字技术对政府的赋能，不仅在于扩展政府能力、提高政府效率、扩大政府权威，而且在于对组织纵向和横向结构的重塑；［13］另一方面，也有研究发现，数字技术无法完全替代政治和科层来解决整合障碍，传统公共事务治理规则也往往无法及时有效覆盖数字空间中新的社会关系。［14］这意味着，技术的应用效果同样有赖于科层组织结构的优化。随着当前技术治理本身成为政府治理现代化的改革导向，政府数字技术的应用也为科层组织的改革提供了需求与契机。

组织的自然系统观强调了组织运行的动机。和其他社会群体一样，组织自其成立伊始，便将维护自身存在的“生存本能”作为组织的根本目的。为此，组织的首要任务是界定目标，以平衡组织成员的多元需求，并使组织目标获得成员认同，从而凝聚成员维护组织生存和运行的动力。界定多元、复杂的组织目标对于政府而言同样重要。如同企业创造“私有”价值，政府组织的运作旨在创造公共价值，由于公共管理者往往面对多重治理角色与目标任务，因此其首要工作就是确定自身应创造何种公共价值并加以实现，且须同时兼顾到实质效益、政治支持、管理可行等要求。［15］这深刻影响着信息和数字技术在政府中的应用：技术所指向的治理价值如何界定并实现；政府如何利用技术回应其在数字时代的公共责任；“技术”隐喻的变革，本身是否成为政府治理的责任和目标，等等。可见，政府技术治理亦处于多重目标的约束之中。

组织的开放系统观强调了组织运行的场域，其提供了组织存续所需的物质、能量、信息等要素资源。组织依赖同环境之间的交互来实现自身运行，尤其是组织同其行动场域中利益相关者之间的互动。这一范畴揭示了“关系”维度在组织中的重要性。政府作为公共决策及其行动实施的核心主体，必须更加关注于组织的内外部关系，包括且不限于治理层级、职能部门间的权责关系，政府同多方治理主体间的角色定位及其互动关系，政府决策影响下的公众权利和利益关系等。这些关系在政府技术治理中则表现得更为复杂。数字时代，传统治理层级、部门边界客观上被信息和数据的流动性、共享性所跨越，“利用技术协调组织行动”与“协调组织关系以保障技术应用”并存于政府技术治理之中。同时，融入数字社会亦成为当前公众重要的社会权利，既包括获取数字社会各项公共服务的权利，也包括数字技术对公众的赋权，技术治理需对此予以保障。此外，技术供给、治理产出、数据安全等一系列环节，均涉及多方治理主体间的角色定位与关系，这亦成为政府技术治理的题中之义。

（三）错位与适配：科层组织中技术异化的风险与纠正

政府的科层组织围绕结构、目标、关系等维度运行，提供了技术应用的基本情境，但二者在实践中并非天然匹配。技术自身的工具理性、事本主义和刚性约束，反而可能异化为技术治理的风险源，仅凭技术本身的革新已难以应对。

1.“技术—组织”错位：科层运行中的技术异化及其治理风险

技术工具理性特征的异化，容易导致低效的技术内卷。在结构维度上，由于技术革新引发的“时空压缩”，各级政府的任务总量明显增加，单一治理事项的时限明显缩短，上级部门对任务实施的监管更加便捷、精细，由此增加的任务压力、时间压力和监管压力，也经由政府科层结构持续叠加。这些压力易导致基层采取过度留痕［16］、材料治理等数字形式主义策略，以对抗压力型体制的运作逻辑。在目标维度上，技术理性的效率至上导向，不仅容易使其他重要价值目标被忽略，效率本身亦容易在层层目标分解中被简化为对工作时限的片面强调。这不仅影响了基层工作者的行为方式，而且难以全面回应居民诉求，从而制约基层治理的品质。在关系维度上，工具理性内在的迭代逻辑，使得技术的升级与技术门槛的提高并存，技术的可获得性、技术治理的供给、技术治理的获得感存在不匹配的风险。“技术资源”与“获取技术的资源”双重不平衡，不仅使得代际、城乡、群体间的技术鸿沟进一步扩大，也使区域间技术能力的差异转化为政府治理能力的不平衡。

技术事本主义特征的异化，容易使政府产生表层治理倾向。在结构维度上，事本主义导向在很大程度上塑造了科层组织的结构与流程。数字时代的基层治理，尤其会同时面对技术性问题与结构性问题。而事本主义下的科层制度惯性，更擅长以治事的逻辑解决技术性问题，忽视涉及体制机制运转的结构性问题或将其“降维”为技术性问题，导致实践中“重技术，轻结构”的基层治理策略。［17］在目标维度上，事本主义导向下的治理活动，倾向于将具体事项的落实或工作流程的技术性优化作为各治理层级的目标产出，客观上使“刀刃向内”的深度改革难度增加。在关系维度上，数字技术优化了基于智慧网格的精细服务与精准治理，［18］提高政务服务效能，［19］畅通居民诉求表达，［20］在很大程度上使政府注意力聚焦于基层治理中的居民权利关系。但在居民同其他基层治理主体的互动过程中，只讲权利不讲义务、责任缺失等问题亦同时存在。［21］现实中，针对这一问题的治理，因其改变居民既得利益关系而具有潜在矛盾风险，容易在主观或客观上被回避。

技术刚性约束特征的异化，容易导致政府决策的僵化执行。在结构维度上，政府组织需同时具备标准、清晰的结构与流程，以及针对不同基层情境、地域特征、具体事务要求的多元治理能力。但对过程的标准化把控常常被过度放大，导致治理体系的灵活性缺失、表现型治理、制度同质化和僵化风险。［22］在目标维度上，对刚性的过度强调易导致治理过程中人的主体性弱化，忽视治理对象的差异性，不仅缺少对不同基层治理情境特征的有效吸纳与回应，也缺少基层工作者、居民、职能部门工作人员等多方主体的协同参与。在关系维度上，技术赋权尚未切实转化为“实质性的社会赋权”，［23］当前技术治理更多作为行政权力自上而下深入基层运作的工具和手段，数字技术在诉求识别等方面的赋能，并未切实、充分地转化为基层自治效能。

2.“组织—技术”适配：主动性的组织变革及其技术纠偏

技术固有的工具理性、事本主义与刚性约束特征，在科层组织运行中的结构、目标、关系维度影响下，带来治理效能与风险的双重输入，从而导致治理效果的不确定性。而组织结构的优化、多重价值目标的平衡、多方主体关系的协调，都难以凭借技术自身的改良来纠正。新技术并非组织结构变化的原因，但它的引入却为重构技术系统提供了机会；组织提供了技术运行的场域，同时也在组织的具体场景中建构了技术本身的意义。［24］组织的运行及其影响常被忽视，使得技术治理往往“技术”有余而“治理”不足，特别在某些基层治理活动中，治理本身成为了展示技术的“橱窗”。因而，在组织层面进行主动变革，优化政府科层结构，平衡多元目标，协调主体关系，推动科层组织运行同技术应用之间的适配，最大程度上激发技术的工具理性、事本主义、刚性约束所内蕴的治理效能，消解其潜在风险，从而推进治理现代化，就成为实现技术治理的题中之义（见图1）。

同时，从技术的角度看，数字技术发展所带来的客观结果，亦奠定了“组织—技术”适配的基础。治理现代化意味着治理模式从传统的单一主体治理向多中心治理、协同治理、整体治理的转变，政府、企业和社会等治理主体在不同治理场域中的重要性日益凸显。随着技术应用范围的扩大和“技术失灵”的出现，政府作为公共场域内中具有强制性、权威性权力的主体，其参与治理的空间不断扩大，发挥的作用也日益显著。这提供了技术赋能治理现代化的基本前提，即技术已经切实增强了政府组织对基层政权和社会的控制、监管与治理促进能力。在此基础上，政府组织自身亦具备了在技术支撑下进行自我变革的可能性，既有地方实践也对此提供了积极的例证。

三、“组织—技术”适配性变革的地方探索

济南肩负着发展省会经济圈的重任，是山东省着力打造的两大中心城市之一，同时还拥有中央在北方城市中指定试点新旧动能转换的起步区。随着城市发展进入新阶段，济南市发展面临新任务与新挑战。而与此同时，在传统的“九龙治水”格局下，现代治理技术的应用仍难以避免部门、层级、区域之间资源重复消耗、协同效率不高、治理资源不平衡等问题。对此，2018年以来，济南市在前期技术治理的基础之上，落实省委、省政府的改革部署，围绕重点领域，深化数字技术的治理应用，并在这一过程中主动推进政府组织的变革，从而最大程度上确保技术的治理效能，消解技术潜在的治理风险。

（一）“技术织网”：创新技术的治理应用

针对城市发展与治理深化的现实需求，济南市将回应居民诉求、提质政务服务、整合治理资源作为重点领域，深化数字技术的应用，针对性打造“群众服务网”“政务服务网”“智慧服务网”并实现有机联通，织就城市治理“一张网”。

“群众服务网”通过技术实现市内服务热线平台整合，提升热线数据数字化存储、传输、分析水平，以提高政府对居民诉求的回应质量。2018年，济南市响应全省改革要求，开展以“12345”热线整合各部门（单位）分设服务热线的改革工作，从技术层面实现热线扩容，推动软、硬件配套升级，对接热线系统和部门系统，推进设备融合，［25］并优化热线运行流程，将热线运行的所有节点和内容数据化。2020年，济南市利用全国市域社会治理现代化首批试点城市的政策契机，研发并应用针对居民热线内容的大数据自动分类技术，并推动基层智慧网格和智慧政务热线相互衔接。由热线整合与大数据分析技术支撑的“群众服务网”，深化了技术支撑下的居民意见表达、识别和反馈，推进了居民需求向政府决策系统的信息输入。

“政务服务网”深化大数据技术在行政审批和政务服务领域的应用，完善线上审批和服务流程，创新数字化的工作方式，实现便捷、友好的前端呈现形式，提高行政审批和政务服务的品质。2018年底，济南市行政审批服务局正式挂牌成立，在对标学习深圳、杭州等先进经验的基础上，加强数字化转型支撑，精简审批流程，提升服务效能，协同各层级各部门，推动“全城通办”“跨地区办理”，大力优化营商环境，以高效能、高质量、高标准的政务服务促进治理现代化。2019年9月起，济南市深化“一次办成”改革，推进制度创新，加快流程再造，着力推动省市政务服务中心一体化运行；权力下放，资源下沉，破除基层治理能力困境；数据全量归集共享，打通信息孤岛。基于电子印章应用、企业登记“异地通办”、商事登记“即时审批”“政银合作”、企业迁移登记、用户端“菜单式”政务服务选择等工作需求，济南市利用大数据平台推动各类信息资源整合，使各相关治理主体协调有序，提升政府治理和服务效能。2020年11月，济南市政务服务标准化国家级试点项目高分通过国家标准委专家组验收。

“智慧城市网”将数字技术系统化、全方位嵌入城市运行的全过程之中，通过数字化存储和传输、大数据分析、智能决策，全面整合城市治理资源，在技术层面重塑对城市运行状态的事实把控、动态分析、问题识别和智慧决策，推进城市治理活动和公共服务供给智慧化、精准化、高效化。济南市在2011年就提出了建设“智慧泉城”的目标，并于2013年入选住建部首批国家智慧城市试点名单。之后，济南市政府先后出台了《济南市新型智慧城市建设行动计划（2018-2020年）》《济南市数字政府建设实施方案（2019-2022年）》等一系列政策。通过联合本土互联网企业，济南市在有效整合、充分承接现有资源的基础上，集约化推进新型智慧城市建设，依托以云计算、大数据互联网、物联网、人工智能和区块链为核心的新一代信息技术，建设智慧泉城，打造“城市大脑”。建设城市一体化综合指挥中心，支撑打造跨部门、跨业务、跨系统的融合应用场景，推动经济运行“一网统览”、政务服务“一网通办”、城市管理“一网统管”、疫情防控“一网监管”、应急指挥“一网协同”、生态环境“一网治理”。［26］

济南市依托“技术织网”，试图充分激发工具理性、事本主义、刚性约束等技术属性所内蕴的治理优势。其一，以技术的工具理性增进治理效率和治理效果，技术整合长期分散的居民热线平台、审批和服务流程节点、城市运行管理环节，对其背后的部门和层级行动实现统筹安排、协同联动、统一调度，优化治理资源配置，提高治理品质。其二，以技术的事本主义引导问题导向式治理行动，城市政府将大数据存储、分析和人工智能等技术嵌入居民热线、行政审批和政务服务、城市运行管理之中，客观吸纳并识别企业、公众表达的意见和服务需求，主观把控并研判城市运行中浮现的问题和风险，从而引导政府的决策方向与治理行动，推动城市治理供给端同需求端的匹配。其三，以技术的刚性约束来锚定政府任务进而打造治理品牌，整合并配置居民诉求的表达渠道、政府部门间的服务职能与信息数据、城市运行体系中的多元治理资源，从而以技术约束政府的行动目标、行为方式、任务内容。相关经验被进一步提炼为“在泉城·全办成”“智慧泉城”等具有较高知名度的数字治理模式，济南由此成为国内数字治理的品牌城市之一，成为政策学习与扩散中的知识生产者。

（二）组织变革：优化科层制度的运行

在深化和创新技术应用的同时，济南市针对“群众服务网”“政务服务网”“智慧城市网”有机融合的技术应用逻辑，主动推进政府组织变革，提升政府的回应性、整体性和法治化水平，从而以需求驱动、权责协同、法治规范优化政府的科层组织运行，实现技术应用和组织运行之间的适配与互促。

一是推动回应性改革，引导科层组织运行从“任务驱动”转向“需求驱动”。政府技术治理旨在更为精准、高效地回应和解决社会问题，其关键在于衔接居民的诉求表达和科层组织的行动响应，后者尤其有赖于组织层面的变革。济南市通过“技术织网”整合并拓宽居民诉求表达渠道，构建一体贯通的线上审批与政务服务流程，建立起延伸至城市运行一线的需求识别机制。在此基础上，济南市主动推进增强回应性的政府变革，其核心特征是将政府科层组织传统自上而下的任务导向式行动，转变为自下而上的需求导向式行动。基层发起并传递治理需求，各层级各部门回应需求，形成线上线下衔接运行、政府后台协调指挥、群众前端应用信息同步、治理全程追踪可查的工作流程。通过这一变革，在技术层面，政府利用数字技术的数据传输和分析能力，实现对基层居民需求的直接识别，有效规避了信息经由科层传递所增加的失真与噪音，建立起基于精准识别居民需求的政府决策机制；在组织层面，政府决策依托科层制结构自上而下的组织动员能力和资源整合能力，有效转化为各部门、各层级的治理行动。

二是推动整体性改革，引导科层组织运行从“各自为战”转向“权责协同”。数字时代治理的核心特征是重整碎片化和建构基于需求的整体主义，关键在于构建有效的组织机制。［27］与居民热线平台、政务服务平台、城市管理智慧平台的一体化、集成化技术特征相适应，济南市同步推动政府部门权责体系的优化，依托各技术平台的建设和运作，厘清不同层级、部门在信息数据管理、决策与协调行动中的权力关系和责任定位。并且，政府将基于科层分工的各部门职能，嵌入需求驱动下的行动统一链中，转变传统“任务安排—工作分解—压力传导—部门执行”的部门各自为战模式，重塑在“需求识别—决策响应—科层动员—协同行动”逻辑下的整体性行动。在横向上，济南市以审批事项为抓手，整合相关政府职能部门各自分散的权责与行动方式，并将各部门的数据输入、输出嵌入统一的平台网络中；在纵向上，济南市依托政务服务平台网络，关联起各治理层级及其职能部门间的职责权限、数据流动与业务行为，并通过市域层面的部门协同与流程优化，破除科层壁垒下的治理桎梏。

三是推动法治化改革，引导科层组织运行从“角色模糊”转向“法治规范”。数字政府的深入推进促进了行政法治的全面发展。［28］济南市以党委领导、政府主责的党政关系作为技术应用的制度基础，通过政策制定、文化影响等多种手段，分别明确政府、企业、市民在社会治理中的关键点，并进一步从城市数据管理体制机制、基于数据分析的决策和行动等方面，明确技术治理的体系架构、各主体角色等。由此，各层级、各类型主体在治理活动中的行为边界得到明确，治理的“规定动作”要求和“自选动作”空间也得到确认。有研究指出，技术作为一种规则或制度，将政府权力框定在数字技术规制之内，但同时技术秩序的建构应有限度以规避可能的技术风险。［29］技术治理同政府法治化改革的互嵌，实质是在政府与市场主体、社会主体互动中明晰政府角色，并推进数据资源管理和数字治理活动的标准化、规范化、精准化。

四、“组织—技术”适配性变革的实践进路

“技术织网”呈现了组织与技术之间适配性变革的可行路径，即主动强化需求驱动、权责协同、标准规范的组织建设，适配并完善技术治理的工具理性、事本主义、刚性约束特征及其应用逻辑。

（一）需求驱动：适配技术工具理性的组织变革

需求驱动在组织结构维度，延续科层结构内部的高效动员优势，并同时打通基层需求触发组织决策中潜在的结构堵点，通过扁平化的组织结构优化，使政府精准响应公众需求。由此，政府利用数字技术，从公众海量行为数据和文本数据中精准识别公众需求，触发决策议程，并通过科层动员转化为基层一线的实质性治理行动，从而最终实现精准治理。这进一步强化了工具理性下结果导向的治理品质。同时，在这一过程中，公众的治理需求及其满足亦内在引导和约束了政府组织内部层级、部门、人员的行动方式，有助于规避工具理性异化而诱发的基层形式主义现象。

在组织目标维度，需求驱动在精准响应公众需求的基础上，更加强调切实增进公众获得感，从而在政府治理的结果导向中，纳入治理资源向治理产出的充分转化、治理供给与治理需求的精准匹配、客观效果与主观感知的有机统一等目标要素，完善了工具理性的“效率”目标体系。此外，需求驱动保障公众意见表达、决策参与，并引导公众在自我治理中的权利和义务相统一，从而深化了技术治理的“人本”理念，将人的需求、人的权利、人的发展作为技术赋能治理体系与治理能力现代化的核心公共价值目标，避免过度偏重治理速度而忽视质量。

需求驱动在组织关系维度，将变革的焦点定位于政府—公众关系，利用精准识别公众真实需求的智慧决策技术，畅通线下与线上衔接的治理互动渠道，规避了政府的单向治理输入，以及“沉默的螺旋”所造成的政府决策困境，促进政府—公众的双向互动，从过程和结果上保障了数字社会时代的居民权利，并有助于弥合工具理性潜在的权利失衡。

（二）权责协同：适配技术事本主义的组织变革

权责协同在组织结构维度，表现为在既有科层结构框架下，以具体服务事项为抓手，优化在各事项链条上相关治理层级、部门的职能逻辑，以科层结构内部的协同行动机制，匹配技术层面上治理数据的共享性、流动性、分布性等特点，激活技术基础、结构支撑、治理效能之间的联动效应。科层结构运转与数据流动特征的匹配，一方面有助于消解数字壁垒，最大程度激发技术在具体事项、流程中的治理效能；另一方面，有助于将围绕具体事项的技术应用，同组织内部的结构运转优化建立内在关联，在消解事本主义忽视治理体系结构这一潜在风险的同时，也更易在组织而非技术层面激发治理创新行为。

权责协同在组织目标维度，将政府宏观的公共价值目标明确分解为各层级、部门的具体目标，并通过明确的权力、责任、任务清单予以确认，引导基于职权协作、责任共担的整体行动。一方面，对于政府而言，在具体治理问题中以技术的创新性运用，解决公共问题，并在治理过程中探索、总结地方治理品牌，这在权责协同的科层制度运行中更容易凝聚成员间的目标共识，并塑造一致行动，进而强化了事本主义所具有的项目激励效能。另一方面，随着政府间创新竞争的深入，技术本身的应用越来越难以转化为政府治理创新的竞争优势，治理创新竞争逐渐进入到深层次的组织变革层面，权责协同的科层组织因而更易在项目激励下，以自我变革塑造共识，从而降低政府改革的内部阻力。

权责协同在组织关系维度，其影响不仅在于理顺政府内部关系，而且更多表现在政府—社会关系层面。权责协同的组织运行，同时带来了简政放权、基层赋权与服务资源下沉等基层治理变革。数字技术被广泛应用于居民协商议事、信用治理、社区服务、村（居）务监督等领域。居民在基层治理中的技术赋权，同技术引导的自我监督、自我管理、自我服务能力提升相结合，从而有助于加强技术治理对公民责任意识、治理能力的引导和培育，完善权利与责任有机统一下的居民自治。

（三）法治规范：适配技术刚性约束的组织变革

在组织结构维度，法治规范的科层组织变革一方面利用区块链、云计算等数字技术手段，对政府在治理活动中产生的行为、数据、信息等进行有效管理，增进政府内部管理工作的全面性、深入性和持续性；另一方面则将技术本身作为治理场域之一，完善技术治理领域法律、法规建设，推进数据标准化、流程规范化、管理制度化，保障科层组织结构的法治化运转，匹配在技术刚性约束下规范导向的治理需要。此外，法治规范反过来提供了弹性治理的契机。即在针对组织结构运转的整体设计中，纳入对基层差异化资源禀赋、社会基础、发展定位的考量，由此将弹性治理上升为刚性的法治化治理“元政策”，从而在某种程度上，利用技术的刚性约束本身消解潜在的僵化执行风险。

在组织目标维度，法治规范的科层组织变革强化了技术内在的程序公正价值，将数字技术对治理过程的统一、刚性约束，进一步拓展至政府技术治理中的法律法规体系建设、治理行为规范化、治理结果的制度化评估等环节，由此巩固技术刚性约束对政府治理质量的保障，并提供总结、复制、推广地方政策经验的有效途径。此外，法治规范强调政府行为应基于居民需求和公共利益，后者在时间维度上的动态性和空间维度上的差异性，使得弹性化治理成为政府科层运行的题中之义，这亦有助于在技术刚性和实践情境的复杂性之间实现治理平衡。

在组织关系维度，法治规范的组织运行影响政府组织的内部关系，奠定了行政体系行动框架及其运转的政策和制度基础。数字政府建设本身是“适应数字时代要求，是对政府理念、机构、职能、流程再造的法治化进程”，［30］而我国的法治实践本身呈现出差异性明显的“地方法治”［31］特征，这在理论上有助于平衡技术治理的“去地方性”。此外，法治规范的组织运行亦影响到技术治理体系中多方主体的互动关系。政府同市场、社会等多方主体之间，以及市域、街道（乡镇）、社区等各层级治理主体的互动，孕育着强化一线自由裁量、鼓励基层因地制宜开展治理创新探索的政策激励。

五、小结与讨论

理论和实践表明，技术治理效能的充分释放，关键在于通过主动的组织变革，实现“组织—技术”的适配。具体而言，需求驱动、权责协同、法治规范为导向的组织变革，为基于适配性变革的技术治理，提供了可行的实现进路。需求驱动的科层组织变革，贯通“需求精准识别—组织精准决策—科层精准响应”的结构链条，完善了技术应用的结果评价，同时推动了“以人为本”的目标追求，增进了“政府—公众”的双向互动，从而进一步释放了技术工具理性的结果导向治理效能，并规避其技术内卷的潜在风险。权责协同的科层组织变革，在结构运转中衔接数据的共享、流动与跨行政壁垒的协同响应，引导组织内部围绕体制机制创新凝聚目标共识，以权力下放协调基层治理中的政社关系，从而进一步释放技术事本主义的问题导向治理效能，并规避其表层治理的潜在风险。法治规范的科层组织变革，提供了以政策创制进行标准、规范、弹性的科层结构设计的可能，利用因地制宜的地方法治建设平衡技术的刚性倾向，以政府为枢纽理顺多方治理主体间关系，从而进一步释放技术刚性约束的标准导向治理效能，并规避其僵化执行的潜在风险。

换言之，技术治理对政府提出的任务和挑战，在很大程度上是“优化科层制”这一行政学经典议题在数字时代的呈现，而非简单的技术性问题。事实上，基于PPP模式的政府公共关系降低了政府应用技术的门槛与成本，而科层组织的自我变革能力就成为了政府技术治理能力的重要标志。实现“组织—技术”的适配，首先在于政府技术治理理念的转型，将技术治理中的政府注意力更多转向技术应用的组织因素；进而，在政府的科层制度框架内，改进科层结构运转方式，优化组织制定、分解目标与塑造共识的内在机制，平衡政府内外部关系，以推动科层组织运行逻辑同数字时代高效、共享、刚性的技术逻辑相契合。

但这一过程仍必须审慎地应对科层组织对变革本身的影响。一方面，科层制的组织结构不可避免地带来技术治理的层级分化，不同层级政府在依托信息技术进行治理过程中形成了不同的组织状态与应用模式。从低层级到高层级，组织创新越明显，技术应用越精细。在技术治理中，层级分化可能导致组织等级的固化和上级控制权的增强。另一方面，利用技术倒逼科层组织结构改革，又涉及政府注意力配置、组织动员、资源调配等行政过程，规避这一过程中潜在的资源错配、浪费，以及保障政策行为的延续性，就显得尤为重要。这依赖于政府组织在理念认识、制度保障、工作机制等方面的有效衔接与协调配合。

参考文献：略

来源：《中国行政管理》2024年第1期