郁建兴、周幸钰
摘要：赋能论、组织变革论、系统论是当前数字治理研究的三种主要视角。赋能论强调数字技术对治理主体的赋能，组织变革论关注数字技术应用所驱动的科层组织变革，而系统论则聚焦数字政府建设中公共治理系统的转型。上述三种视角都具有自身的合理性，但是它们之间的分立限制了数字治理理论的体系性与解释力。以过程性框架整合三类研究视角，数字治理发展可以被解释为从技术赋能到组织变革、再到系统重构的治理模式重塑过程。其中，技术赋能是治理模式重塑的逻辑起点，组织变革是治理模式重塑的触发条件，系统重构是治理模式重塑的政府端结果。三者在时序上的演进以及系统重构后的治理输出，构成了治理模式的重塑。
作者：郁建兴，浙江工商大学教授，浙江大学社会治理研究院教授；周幸钰，浙江大学公共管理学院博士研究生。
本文载于《学术月刊》2023年第11期。
目次
一、文献回顾：数字治理研究的三种视角
二、分析框架：数字治理系统转型
三、研究方法与案例选择
四、案例分析：浙江省“多规合一”与“公平在线”改革
五、结论与讨论
数字治理是国家治理现代化建设的重要内容。党的十八大以来，数字技术被广泛应用于政府治理各场域并产生显著的赋能效应，成为政府提升履职能力的重要工具。在国家治理现代化目标与经济社会快速数字化转型的背景下，中国数字治理的发展也面临着新的挑战：一方面，在数字技术应用逐渐深入的背景下，作为元治理主体的政府存在着的体制机制不健全、数据壁垒、网络安全保障等问题逐渐显现，亟需系统性重塑政府组织形态；另一方面，经济社会的快速数字化衍生出更多的风险挑战，对政府治理模式提出了更高要求。2022年6月，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，提出“数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架基本形成”的全新目标，这标志着中国数字治理已超越仅仅将数字技术视为政府履职工具，而进入了强调系统性建设的新阶段。在新阶段，数字治理的发展可以被分解为两个层面的新目标：第一，在组织内部，通过系统性的体制机制创新，化解流程困境、数据壁垒、安全保障问题，形成高效协同的数字政府运行体系。第二，在组织外部，基于数字技术构建出与其他治理主体有效的互动方式，重塑政府治理模式，回应经济社会问题。由此，便产生了新的问题：由技术赋能到政府组织变革再到治理模式重塑的变革究竟是如何实现的？应当如何解释数字技术对政府治理不断深入的影响？
对于上述问题，已有的技术赋能、组织变革等理论观点无法给出有解释力的回答。本文尝试整合现有数字治理研究视角，通过理论推演构建一个过程性的理论框架，解释从技术赋能到组织变革再到治理模式转型的数字治理变革，并结合数字化改革先发地区的成功经验对框架进行检验与完善，从而形成更具有解释力的数字治理理论。
一、文献回顾：数字治理研究的三种视角
当前，国内外关于数字治理的研究主要从赋能论、组织变革论与系统论三种视角出发。赋能论视角强调数字技术对政府及其他治理主体的能力赋予与强化，组织变革论视角关注数字技术应用引发的科层组织结构变革，而系统论视角则聚焦数字时代公共治理系统的转型。三种视角的研究在逻辑上存在着并行与演进的复杂关系。
（一）赋能论：数字技术赋能科层组织
赋能论是数字治理研究中最初也是最普遍的研究视角，这与数字治理研究早期极强的工具主义色彩密不可分。早在20世纪中期，信息技术在公共行政中的应用便得到了公共行政学界的关注。赫伯特·西蒙在其《管理决策新科学》中指出，“关键不是去产生、储存或分配信息，而是对信息进行过滤”。遵循着这一思路，数字政府建设的早期实践与研究将数字技术视为一种提升行政系统运作效率的信息工具。20世纪90年代，西方国家不再满足于信息技术仅仅提升政府内部运作效率，开始关注将信息技术应用于公共服务供给，大规模开展电子政府建设，如美国的信息高速公路工程、英国的电子英国工程，这一时期的数字政府建设主要集中于政务信息领域，关注政务信息获取、政府网站建设、信息基础设施等议题，这也奠定了数字治理研究的赋能论基础，它聚焦数字技术应用下政府流程、结构、实践效率的优化，即“技术赋能”数字政府。中国数字治理的早期研究延续了赋能论视角，电子政务成为了中国数字治理研究早期的重点内容。已有关于电子政务的研究或关注数字技术对政务系统带来的整体性、协同性、共享性等运作模式的转变，或反向思考为了充分发挥数字技术效应而应当进行的政务数据开放等问题。随着数字技术在政府各职能领域中广泛应用，关于技术赋能的讨论开始向其他领域延伸。在现实需求推动下，社会治理、市场监管、疫情防控等成为了这类研究的高频场域。已有研究指出，数字技术不仅重构政府治理能力，还赋能政府内部治理，并提升政府与社会协同治理的能力。
总体而言，技术赋能视角是中国数字政府建设初期提升治理绩效目标的产物，具有一定的合理性。但是，这类研究始终带有强烈的“技术决定论”的烙印，尽管已有讨论并不仅仅停留于能力、绩效等工具性范畴，也对技术应用中的组织变革、治理模式转型等问题有所涉及，但是其最终都将“技术应用—能力提升”作为一种先验的理论假定，而未能考虑到技术赋能效应可能受到组织因素的干扰而存在不稳定性，这导致研究结论在面对“数字治理失灵”“数字形式主义”等非预期现象时存在着解释力不足的问题。
（二）组织变革论：数字技术驱动科层组织变革
组织变革是数字治理的重要内容。作为对新公共管理运动以来出现的机构碎片化、分散化、重复化等问题的回应，数字治理理论主张重新整合、以需求为基础的整体主义、数字化变革，这些主张都强调以数字技术应用为切口对政府的集权、整合、扁平化改造。以这一视角观察中国的数字化改革，已有研究形成了更多元的理论观点，造就了当前数字治理研究中最具深度与张力的讨论。根据理论观点的不同，这类研究可以分为技术采纳的组织保障与技术采纳后的组织适应两个主要脉络。
在关于技术采纳的组织保障的研究中，已有研究关注组织特征影响数字技术应用效果的机理。简·芳汀提出，科层组织结构根深蒂固，技术的赋能效果可能受到组织文化、结构及政治嵌入的影响而出现扭曲。遵循着芳汀的思路，已有研究重点关注中国科层组织形态可能对数字技术深度应用所产生的负面效应，探讨了科层组织在权威关系、制度约束、信息壁垒、职责交叉等方面的惯性对于技术治理效应的制约。
不同于前一类研究，更多研究聚焦技术采纳后的组织适应问题，探讨了数字技术应用所带来的政府组织形态的变化。在这类研究中，数字技术应用被视为一种驱动因素，其本身所具有的联通性、标准化、共享性特征能够构建出一种与科层制完全不同的“数字政府”形态，而这种形态被视为打破当前政府科层组织固有形态、弥补其漏洞的重要路径。在已有研究中，学者们从多个层面讨论了数字技术所驱动的科层组织变革。从横向来看，数字技术减小了横向部门之间的信息壁垒，支撑了部门间协同，强化了政府运作的整体性。从纵向来看，数字技术则可能带来权力向上集中、科层化运作加强的“限权”与权力下放、网络化运作的“赋权”两种不同的变革结果。也有学者提出，数字技术可能带来科层制与扁平化两种组织形态在不同层面的共存。可见，数字技术对于政府组织形态的影响并不是固定的，它会随着不同应用情境而产生不同甚至相反的走向，这给了现有研究极大的讨论空间。
在组织变革的研究中，平台型组织备受关注。平台作为数字技术集大成的一种表现形态，具有扁平化、共享化、模块化运作等结构特点。在平台型政府的研究中，现有研究大多沿着O’Reily提出的“数字政府即平台”的框架进行讨论，关注一个完全嵌入科层体制的平台架构如何重构政府的组织结构与运行模式。此外，也有学者意识到“数字政府即平台”作为一种理想形态可能面临操作性问题，并提出一种不完全打破现有组织架构、以数据中台驱动、适应组织既有制度边界的“平台驱动型政府”。上述研究体现出在组织变革视角下由技术应用与制度约束之间的张力所产生的理论创新空间。
组织变革视角的研究丰富了赋能论视角，使当代中国数字治理研究更有深度，形成的研究结论具有更强的解释力。然而，组织变革论仍然存在着可改进之处：第一，数字技术触发组织结构转变进而能力提升的逻辑受科层制惯性的干扰而存在不确定性，应当以过程性视角更深入地解释组织转型中的张力；第二，现有研究主要关注组织的结构转型，而这似乎并不能完全揭示组织变革的全貌，可能忽视组织资源、能力等要素的变化。这些问题在系统论视角研究中得到了改进。
（三）系统论：数字时代的治理系统重构
系统论是当前数字治理研究的第三类主流视角。戴维·伊斯顿认为，政治系统是各种政治行为和要素之间结合互动并为社会权威性地分配价值的过程，它包括系统的环境、输入、输出、反馈等内容。相应地，系统分析被长期应用于探讨技术与复杂组织之间的互动关系。系统论视角认为，数字治理的发展就是数字技术与组织制度、资源、个体等各要素持续互动、相互影响以至达成均衡的过程。具体来看，系统论视角的研究重点在于对系统的描述与对系统运行机制的解释两个方面。在对系统描述的研究中，学者们提出将资源、信息、多主体纳入数字治理的新框架之中，超越了组织变革视角对单一结构变革的关注。帕特里克·邓利维提出的“数字时代治理理论”（Digital Era Governance）是这一视角的重要代表。在对系统运行机理解释的研究中，学者们则更多关注治理系统内诸要素是如何互动以实现转型的。简·芳汀提出“技术执行”框架，主张技术在被执行的过程中与官僚制文化、结构与制度等嵌入性要素相互建构。巴利提出的“权变理论”主张，技术更多作为一种诱因，会引发其运行环境的变化，而环境变化会反过来修正或维持组织外形。上述研究都是对数字技术嵌入下治理系统变革的理论解释。
在国内，现有系统论视角研究的贡献在于结合中国经验对数字治理系统的内容进行界定，以及对治理系统数字化转型的内在机理进行诠释。从技术社会学的视角出发，有学者提出了数字技术应用与政府体制机制创新的“双向互构”关系，并从组织需求、流程、规范的“张力—转型”框架出发对“互构”过程进行了具体解释。更具体地，诸多学者结合中国数字治理实践进展构建了数字治理系统的理论框架，包括：数字治理生态，包含数字治理主体与数字治理资源两大内生关联的治理要素体系，通过构建治理主体与治理资源的包容共享提升治理效能；数字治理体系，由公共数据、网络技术和多主体协同所共同驱动的数字治理现代化；数字治理宏观架构，以数据为核心建构的包含数据管理、应用、流通等的数字治理体系。上述系统论视角的研究丰富了中国数字治理的理论内涵，也试图构建出更具包容性的数字治理理论体系。然而，相较于组织变革视角的研究，当前系统论的研究还主要停留于规范性讨论，而缺少结合现实案例的分析，且现有研究更多采用静态的分析视角，这可能影响理论的现实性与解释力。
二、分析框架：数字治理系统转型
赋能论、组织变革论、系统论是当前数字治理研究的三种主要视角，三种视角的出现都有其自身的合理性与现实需求推动的因素，并无优劣之分。但是，视角之间的分立导致当前的数字治理研究难以形成一套具有较高解释力的理论体系，技术赋能、组织变革、治理模式转型等概念在研究中常常被混用，而实际上这些概念可能是存在于同一个数字治理发展过程中的不同阶段。如果能够构建一种过程性的理论框架将三种视角的理论观点有机整合起来，将会形成更具有现实解释力的数字治理理论。本文尝试结合三种视角，提出将数字治理发展解释为以政府为核心的公共治理系统的转型过程，流程再造带动技术赋能是转型的起点，治理系统重构是转型的政府端结果与外显，治理模式重塑是转型的最终目标与内在表现，而科层组织的体制机制变革是转型实现的关键路径（见图1）。
图1 数字治理系统转型分析框架图
数字治理系统转型首先是对治理流程的再造。在数字技术全面应用后，公共治理的各流程都可能发生显著变化，包括需求感知的精准化、治理议程设立自动化、组织决策智能化。在数字技术全面应用的情况下，原有通过科层制建构出的治理流程无法完全适应数字技术的应用需求，例如，数字技术可以支持对一些流程的压缩与合并。因此，需要对治理流程进行简化、整合以及重新定位，形成数字治理的新流程。在实现流程再造的基础上，短期内可能会形成显著的技术赋能效应，但是考虑到科层规制问题的存在，组织必须持续地调适其内部的权力结构、资源等各要素以确保赋能效应的持续稳定。随着政府在系统性体制机制变革中建构了适应数字技术应用的体制机制，改革可以重构现有公共治理系统，形成以治理需求为核心对治理主体与治理资源的再整合，包含政府各条线、企业、社会等多元主体以及数据、算法、专业人员等治理资源。上述系统重构的实现是改革在政府端的体现，而这一结果更深度地体现为对公共治理模式的重塑，走向一种“整体智治”的新型治理形态，具体体现为：第一，整体性治理，在政府内形成跨部门、跨层级的多跨主体协同格局；第二，智能化治理，政府治理走向智能化、精细化，以治理效能提升作为政府运行的核心逻辑；第三，多元主体互动治理，政府与社会、企业多元主体之间实现良性互动。
由上述过程性框架可见，系统性体制机制变革是实现从流程再造到治理模式重塑的关键路径。因此，研究的重点应当定位在体制机制变革。结合中国国家治理的特点，对应整体性、扁平化、智能化、多主体的治理模式转型目标，体制机制变革应当主要回应以下问题：第一，“权力结构困境”。中国地方政府所特有的“条条块块”的组织结构决定了地方政府的职能与权限被横纵分割，这与数字治理所追求的整体性、扁平化运作存在张力，横向部门间的“块上协同”可能受到部门权限的约束而难以有效联动，而纵向部门间的“条上协同”则可能因为权力的向上集中而难以保证治理的精准性。因此，如何打破条块关系下部门协同困境进而形成高效的权力关系结构，是改革首先需要解决的难题。第二，“数字资源困境”。有效治理需要资源的支撑，但在纵向约束的地方政府管理体制下，数据、技术、基础设施等数字资源呈现出“上高下低”的非均衡配置状态，这限制了地方政府尤其是基层政府的数字治理能力。可见，如何在打破条块关系限制、推进组织多跨协同的基础上配置相应的数字资源，是系统性体制机制变革的核心目标。
三、研究方法与案例选择
作为一种高阶的数字治理发展形态，治理模式重塑并非遥不可及，一些地区的数字化改革已经逐渐显现出改革成果，而对真实案例的考察有助于更好地分解出这一目标实现的内在逻辑。浙江省是中国数字经济发展的高地，也是全国数字化改革的先行地区之一，浙江省的案例对于揭示数字治理发展的高阶形态具有一定代表性。
在研究方法上，多案例研究得出的结论往往较单案例更具有说服力，而多案例研究更多遵循的是“复制法则”，即改变不同案例中的关键性条件以检验共同的机制是否能导出同样的案例结果。为了尽可能提升结论的稳健性，也为了保证分析的深度，本文选取在领域、重点、涉及部门等方面差异较大但是同样实现显著治理模式重塑的两个改革案例。若两个案例在改革中存在着共性机制，则可以说明该机制对于重塑的实现具有一定的解释力。通常来说，政府数字化改革既需要提升组织内部治理效能，也需要回应经济社会的治理问题。因此，研究重点选取面向组织内部治理与面向经济社会治理两个方向的改革案例。其中，“多规合一”主要面向国土空间规划的政府内部治理，而“浙江公平在线”主要面向平台经济的经济社会治理，两项改革的发展历程都符合本文对于治理模式重塑的定义（见表1）。以两项改革为案例能够较好地揭示不同面向改革所遵循的共性逻辑。课题组在2023年2—5月期间多次前往浙江省自然资源厅、省市场监管局、区县相关部门等开展实地调研，通过半结构访谈获取关于改革项目的第一手素材，并结合所掌握的省级数字化改革政策文本的二手资料进行分析，有利于提升研究结论的稳健性。
表1 数字化改革案例基本情况
四、案例分析：浙江省
“多规合一”与“公平在线”改革
（一）改革的缘起
“多规合一”与“公平在线”两项数字化改革都始于政府治理的长期难题。“多规合一”源自政府部门内部治理问题。长期以来，国土空间规划存在着较为强烈的治理转型需求，这是因为这一工作存在着较高的复杂性，这种复杂性体现在时间与空间维度上。规划的编制与审批是国土空间规划的主要环节，由于规划往往涉及多个部门，而不同部门所做的规划之间常常存在着冲突，主管的自然资源部门只能采取“先到先得”的方式进行审批，而这种方式并不能保证规划的科学性与社会效益。自2013年起，党中央、国务院先后就国土空间规划问题颁布了《生态文明体制改革总体方案》等政策文件，并推动“多规合一”改革试点。作为试点省份之一，浙江省结合数字化改革契机，从2021年开始启动“多规合一”数字化改革项目，初期由省发改委牵头1.0版本，从2022年开始由省自然资源厅牵头打造2.0版本，并推进相应的国土空间规划编制、审批、监督数字治理模式落地，该系统已经成为浙江省国土空间规划的主要工作系统（见图2）。
图2 改革历程图
不同于“多规合一”改革，“公平在线”改革主要面向经济社会的治理问题。进入互联网时代以来，网络平台逐渐成为受到大众认可与普遍接受的消费方式，平台经济也成为地方经济发展新的增长点，浙江省尤其如此。然而，在平台经济创造新的需求与就业的同时，平台乱象频发也增加了新的治理难题，包括“大数据杀熟”“二选一”等一系列问题，小则可能扰乱消费市场秩序，大则可能造成社会舆论事件进而影响城市形象。应对平台乱象，监管部门只能采取较为传统的监管方式，即以人工、线下为主的监管模式，“发现一起，查处一起”，而这种模式下的监管效率远远跟不上问题出现与迭代速度。从2021年开始，浙江省开始了针对平台经济监管的“公平在线”改革，基于全国网络交易监测平台建立了“公平在线”平台，目前该平台已经覆盖全省507家平台型企业，商家数量超过2000万。
（二）流程再造下的改革变局
流程再造是治理模式重塑的第一步，而流程的再造需要对既有组织流程进行解构，这个过程中科层组织的长期形态会对新流程的运行构成障碍。两项改革中都出现了权力结构与数字资源两个层面的改革压力，构成了改革中的不确定性。
1. 治理流程的解构与再造。
数字化改革的首要步骤是数字技术对治理流程全方面应用基础上的再造。已有治理流程主要基于政府的职能架构运行，而数字化改革便是重新界定组织运行的重点问题，基于重点问题确定重点流程，并运用数字技术串联起各项流程。在“多规合一”改革中，省自然资源厅将规划编制与规划审批界定为组织的重点需求，并对已有的规划编制与审批流程进行了再造（见图3）。原有流程为区县交通、水利、农业农村等部门各自提出规划方案报本级自然资源局审批，再由县局提交省厅审批，按照“先到先得”原则确定规划方案。若规划中存在不符合规定或冲突的情况，则由自然资源部门再与各部门单线联系协调，所有过程需要人力提交纸质文本，耗费大量人力、物力、时间成本。在新流程下，基于包含全省数据的“规划一张图”数字地图系统，各部门可以看到域内其他部门正在制定的空间规划方案，并基于系统对方案进行预先分析以调整方案。区县级与省级自然资源部门在系统内同步对方案进行审批，对于存在问题的方案反馈相应部门进行线上调整与重新提交，治理流程大大简化。
图3 改革流程再造简图
不同于“多规合一”，“公平在线”改革主要对纵向政府间的治理流程进行了再造（见图3）。以往平台经济风险较难识别，通常是新闻媒体发酵或居民投诉之后由相应辖区的市场监管部门负责调查处置，而省级与基层市场监管部门的职责界定不清晰，治理过程呈现出无序、被动、事后监管等问题。“公平在线”改革确立了由省市场监管局交办，区县局核查、处置与反馈的多层级政府间协同流程。首先由“公平在线”平台通过在线监测、数据画像、智能识别等功能对平台经济风险进行超前分析，对可能发生与正在发生的风险进行识别，并由省市场监管局基于平台委托区县局核查，基于核查结果进行进一步的立案、办结及反馈，实现了平台经济风险全链条监管流程再造。
2. 改革中的变局：结构与资源的双重压力。
流程再造仅仅是组织变革的表面，以过程性视角观之，数字治理模式必然会对科层制政府构成挑战。在两项改革中，项目负责人都不约而同地指出了新流程运行所面临的“系统搭建”中数字资源的归集共享与“系统运行”中部门权限的调整的双重压力。
对于“多规合一”而言，要确保新流程的有效运行，首先需要确保横向各部门规划数据和运行过程的打通。在谈到数据归集的方法时，部门负责人表示：
目前只能通过发函，通过领导层面的直接沟通。1.0时期由发改委来承担的时候还比较容易，2.0时期由自然资源厅来做就相对困难一些。
而在实现数据归集、系统运作的情况下，如果自然资源部门无法对横向各部门的规划进行科学有效的协调，即使数字技术增强了规划制定的实时性与精准性，部门之间还是可能陷入不断“扯皮”的问题。对此，部门负责人表示：
在打通的前提下共享是很简单的，更困难的是共享到一起之后反映到同一个系统里面数据不一致了怎么办。
“公平在线”改革也呈现出了相似的改革细节。在改革中，“公平在线”系统的搭建需要首先汇聚海量的监管数据，而这些数据可能来自各个条线、企业上报、民众举报等。项目负责人员表示：
全网监测是不可能，理论上要把相关的数据都监测到需要非常大的成本，因此我们只能是尽可能地打通所有数据。
当系统实现了对省内大部分平台型企业数据归集，纵向部门之间的协同模式又构成了改革的难题。由于平台经济问题的处置最终都需要依托基层市场监管局来执行，而平台经济风险又具有较高的复杂性与域外性，即对风险的识别与判断的边界往往是非常模糊的，对基层部门的精细化决策能力有较高的要求，而同时风险的处置又常会涉及其他区域甚至外省的企业，这对基层监管部门有限的监管权限构成了挑战。
（三）变局的应对：“权力结构—数字资源”的体制机制变革
流程再造仅仅是数字化改革的外在表现，改革所面临的阻力表明，要实现治理模式重塑，仅依靠技术支撑是无法实现的，而需要对组织运行系统的体制机制进行系统性改造。基于“结构—资源”分析框架，体制机制变革首先应当是对组织运行结构的改造，打破条块关系对组织全面、深度协同的制约，以一套突破职能架构的新协同逻辑将各部门有效地整合在一起，从而避免可能出现的扯皮、推诿、职责不清等问题。对此，“多规合一”与“公平在线”分别从横向与纵向政府间关系两个角度出发对组织进行了综合集成的改革。
1. 权力结构困境的应对：以事权部门为中心的组织权力调适。
化解结构困境的关键在于对组织权威的再界定。无论是横向还是纵向政府间，已有“条条块块”的组织结构并不能确保新流程的顺利运作，只有通过一些制度性安排对具体执行事权的部门进行赋权，重新确立以事权部门为核心的协同体系，构建该部门在协同体系内的“专业性权威”，才可以从组织结构层面确保流程的有效运作。对此，“多规合一”改革确立了省自然资源厅为牵头单位的组织架构，由自然资源部门对规划项目的调整执行建议权。对于无法调解的项目冲突，由自然资源厅提交省政府联席会议商议。对于协调权的有效性，项目工作人员表示：
牵头部门更多是一个建议权，除非这块地储能项目别无选择，部门之间不会真的去打架打死，大多数情况下是可以协调的。
这种高位赋权的制度安排，确立了自然资源部门在整个协同体系内的“专业性权威”，使其具备了统筹协调各项目的权限。例如，K县某储能项目与经过该县的某高铁线路项目产生了冲突，省厅基于安全优先与重大项目优先的协调原则，给出了调整储能项目位置的建议，并牵头两个部门的主管负责人召开会议协调方案。最终，储能项目为高铁项目让路。
“公平在线”改革的组织整合过程同样遵循着以事权部门为核心的组织权力调适原则。由于在平台经济治理中，基层政府是具体的执行者，而过往存在着纵向政府间权责不清、基层政府精准治理能力不足的问题，“公平在线”改革针对性地确立了基层市场监管部门在纵向部门协同中的核心地位。首先通过“智能识别—综合研判—平台发包”的方式确立了平台的目标设定权，并极大地提高了议程设定的专业性，而区县市场监管局成为了完全的执行者，省级部门不要求区县局完全处置每一条风险，而是授权区县局依据市场监管法规自主决定是否处置以及处置的力度，省厅仅保留检查验收的权力。省厅人员表示：
很多风险线索不好通过机器判断，是否处理交给地方自己判断，行政处罚权交给属地，但是区县要闭环处置、要报送数据，当地情况摸底也要去。
同时，对于一些基层部门难以解决的域外问题，省厅通过在线协查、上报国家市场监督管理总局等做法给予权限上的支撑。这种权威关系具有两方面的重要意义：第一，纵向政府间对平台经济治理的权责关系得到制度化、清晰化，有利于提升系统的实际运行效能；第二，基层部门在平台的加持与省厅高位赋权下可以有效发挥其专业性权威，监管效率得到提升。
2. 数字资源困境的化解：平台型数字资源体系的构建。
在“结构—资源”视角下，资源是组织能力的基本构成。组织权力结构的调整确保了组织运行结构的有效支撑，而数字治理对技术资源的依赖决定了治理模式的转型必须要在结构变革的基础上配置以相应的数字资源。鉴于数字资源天然的非均衡分布格局，“多规合一”与“公平在线”在数字资源配置上均遵循平台化的体系构建逻辑，首先通过省级层面的高位统筹尽可能地归集资源，以资源打造出数字平台，再借助平台的开放共享特征向事权部门分享资源，同时在资源下放的过程中结合平台的模块化特征提升部门的精准治理能力。
“多规合一”的重点在于打通部门内部关于国土空间规划的现有数据，并使得这种数据能够在横向部门之间共享。为此，省自然资源厅首先通过发函的方式要求省级相关部门配合上报相关数据，并建立了将各部门纳入其中的数据运维机制，要求参与数据汇集的各部门定期更新数据。基于收集而来的数据，省自然资源厅对底图底数进行了标准化处理，从而形成了以数字地图为主要形式的全省“多规合一”平台。该平台不仅是各级协同部门进行业务协同的平台，也同时是各级子平台建设的总平台。负责人表示：
不仅是自然资源厅的平台，更多是省政府的平台，不会再像以前一样每个部门建一个平台，而是共享一个平台。
此外，由于考虑到各级国土空间规划相关部门都存在着掌握本级规划信息的需求，“多规合一”改革支持子平台开发功能，允许各级部门在总平台上基于自身需求构建个性化的综合分析模块。
“公平在线”的重点则更多在于打通政府、企业、社会三方数据，而其同样遵循着平台化、共享化的数字资源整合思路。在数据的归集阶段，省市场监管局在收集各事项数据串、各部门数据仓、确定数据需求的基础上，向各相关部门要求调用企业登记、税收、行政许可、投诉举报等数据，并通过互联网主动采集、平台企业接入、社会群众投诉举报等综合渠道集成数据，最终形成关于全省平台经济风险数据库。在此基础上，各级市场监管部门都可以直接通过平台看到本辖区内精准的风险信息，从而在处置过程中进行更科学、精准的研判。除了数据的归集共享，“公平在线”还实现了模型、算法的集成与共享，这使得区县市场监管部门同样可以构建更具有精准性的本地分析模块，在实现能力下放的同时提升治理的精准性。
（四）改革的成果：治理系统重构与治理模式重塑
在对权力结构与数字资源两个层面改革困局的回应下，“多规合一”与“公平在线”两项改革均形成了适应治理需求的系统运行模式。如果对改革结果进一步观察，则可以细分为治理系统重构的外显结果与治理模式重塑的内在结果。
1. 改革的政府端结果：治理系统重构。
数字化改革成果的外显是对公共治理系统的重构。在有组织、有规划的体制机制变革之下，治理系统内诸要素发生了系统性的转型，转型的整体结果是以治理需求为核心对治理系统内不同治理主体与治理资源的打通，形成了以治理“一件事”为中心的组织运行与资源配置模式，并完全替代原有的系统运行模式。在“多规合一”改革中，围绕着国土空间规划的编制、审批事项，在各级自然资源部门的专业性权威主导下，基于提升国土空间规划科学性、有效性的整体目标，各条线部门可以进行频密的良性互动，部门冲突、扯皮的问题得到了缓解。在谈到改革带来的变化时，“多规合一”工作人员表示：
通过改革把不同条线、不同部门串联起来，打通数据壁垒，提高工作效率，这就是重塑最明显的表现。
在“公平在线”改革中，围绕着平台经济风险的识别、研判、处置、反馈，纵向各级市场监管部门的职责得到了重新梳理，且不同层级都可以获得与职责相匹配的治理资源。以流程再造为主线，以治理需求为核心，通过系统性体制机制变革将治理系统内的主体与资源要素再整合，最终实现治理效能提升，便是改革最直接的成果体现。
2. 改革的内在结果：治理模式重塑。
在这方面，改革成果表现在整体性强化、智能化运作、多元主体有效互动的治理模式重塑上。
第一，整体性强化。整体性治理主要指向组织运作层面，它包含了组织横向联动加强与纵向扁平化运作两个方面的特征。在“多规合一”改革中，流程再造基础上对组织结构与资源两个层面的体制机制改造确保了各级自然资源部门作为整个协同体系的专业性权威可以有效地协调各部门的空间规划过程，而在“公平在线”改革中，组织呈现出纵向的扁平化运作。由于实现了对省厅到区县部门平台经济风险治理的责任界定，省与县之间不再是单一的管制与推诿关系，而是形成基于某一风险线索的职责共同体，纵向政府间的联动也得到了强化。
第二，智能化运作。“多规合一”改革通过构建高精度数字地图实现了多部门在线协同制定规划，规划的精准性与科学性显著提升。而更深刻的改变在于让规划编制与审批过程一体化，审批部门可以在规划中提前介入进行指导，并在规划冲突的情况下进行科学协调。“公平在线”的智能化运作则更多体现在基于数字平台的风险全网监测、自动识别、精准画像能力，结合多层级政府分工模式，实现了从被动、事后监管、模糊应对到超前监管、精准治理的治理模式转型。
第三，多元主体有效互动。多元主体的协同共治不仅需要提升治理主体间的互动频次，更需要构建有效的互动模式支撑治理效能。无论是“多规合一”还是“公平在线”改革，都实现了横向或纵向部门在治理过程中的高频互动，牵头部门与协同部门可以实现更高效的互动。这种内部协同也产生了外溢效应，使得两项改革都实现了政社互动模式的转型。得益于组织内系统的重构与有效运作，“多规合一”改革在系统内设立公众参与模块，社会公众可以通过手机端的“规划一点通”程序直接查看本地土地规划的信息并提供意见协助完善规划方案。这在“公平在线”中有更明显的体现，由于改革所针对的对象就是平台企业，“公平在线”改革建立了市场监管部门与平台企业的互动接口，政府不仅仅在事后监管企业，还借助“公平在线”平台在事前为企业提供合规性指导，进而提升了企业自查自纠的自主治理能力。组织内部转型的有效为治理输出提供支撑，帮助科层组织可以和社会、市场主体在高频互动中实现对治理效能的提升。
3. 改革的发展：治理模式的持续演进。
以系统性视角观察浙江省的数字化改革，数字技术以治理需求为核心实现了对公共治理系统与治理模式的重塑。但是，这并不意味着当前的治理模式就是数字治理的最终形态，治理模式的重塑过程是动态、开放且非闭环的。治理模式重塑首先是动态的，它并不会停留于某一种形态，而会根据治理需求的变化持续地演进并改造组织。在两项改革实施后，浙江省陆续出台新版《浙江省国土空间规划条例》草案与《关于进一步加强监管促进平台经济规范健康发展的意见》，这体现了改革所推动的制度变革，而制度变革可能形成新的改革需求，推动治理模式的持续演进。其次，治理模式重塑是开放与非闭环的，它并不存在一种工程学意义上的“最优解”，相反，不同治理系统可能采取不同的重塑方案。案例两项改革所涉及的主体关系不同，所采取的改革措施便有所不同（见表2）。对上述两项特征的把握是理解数字化改革中治理模式重塑的关键。
表2 改革特征对比表
五、结论与讨论
数字时代的到来为公共治理创新带来了新的机遇，它使根深蒂固的科层组织形态具备了变革的可能。在思考数字技术对公共治理的影响时，已有研究形成了多种理论观点，学者们分别从技术赋能、技术驱动组织变革、治理系统转型等视角出发研究数字技术与治理主体的互动关系。这些观点看到了数字治理的某一阶段或某一侧面，却不能概括数字时代政府治理变革的全貌，而摒弃任何一种视角又可能造成理论解释力的不足。因此，构建一个过程性的分析框架，将各视角进行有机整合，可能更好地解释数字治理发展的逻辑。浙江省“多规合一”与“公平在线”改革案例表明，基于数字技术的流程再造会与组织既有流程间形成张力，从而驱动组织的体制机制变革，实现基于治理需求对治理系统诸要素的重构，并最终重塑治理模式。在这一过程中，以事权部门为核心的组织权力整合与平台型数字资源体系的共同演进，是系统性体制机制变革达成的有效路径。
当然，我们应该注意到，治理模式重塑作为数字治理发展的一种高阶形态还存在着不确定性。首先，治理模式重塑以治理系统重构为前提，而系统重构需要组织具备较强的顶层设计、执行以及监督能力推动体制机制变革，本文从先进案例的角度出发验证了理论框架，而理论框架还需要结合各种不同改革案例与科学的因果推断方法加以完善。其次，治理模式重塑在不同改革中可能存在差异，本文分析了国土空间治理与市场监管中的改革案例，而公共服务、社会治理等更多职能场域中的改革可能呈现出更多元的结果，有待进一步检验。在实践层面，基于案例的成功经验，为了推动数字化改革中治理模式的重塑，应当创造治理系统重构的有利条件，以党委高位统筹进行顶层设计，结合地方试点探索模式创新，加快先进经验上升为法律法规与制度规则，形成与治理需求联动变革的数字政府形态。
〔本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“全面建设社会主义现代化国家新征程中加快实现共同富裕研究”（21JZD019）、浙江省哲学社会科学规划重大项目“数字赋能推动共同富裕的体制机制研究”的阶段性成果〕
