基层公务员“负担”真的无解吗？

——基于“人口TOP 10”城市的混合实证研究

摘要：通过选取我国“人口TOP10”城市作为研究样本，采用混合实证研究法对基层公务员负担进行探究。研究发现基层负担内外生性问题共存，由多个复杂交织在一起且并非平行影响的变量因素共同引发。实践证明，基层公务员工作压力大、工作负荷度高、工作负担重成为制约基层公务员干事创业和提升绩效的一个关键问题所在，单纯对“会议、发文、督考、约束”进行纠偏，实属难以根本性解决问题。因此，为基层“减负”需要从机制体制等方面集中化、根本化、内在化实施综合性策略，具体表现在深化“放管服”改革与减轻基层工作量相结合，做细基层权责清单与上级本身限权相结合，限制督考权力与放缓刚性约束相结合，创新管理理念与盘活人力资源相结合。

关键词：基层公务员；基层负担；基层“减负”；混合研究

正文

近年来，基层负担过重、超负荷工作、压力过大等问题引起中央高度重视，自2018年10月开始，中共中央办公厅先后下发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》等文件，其基本精神靶向基层负担，采取减少会议、发文数量，规范督考、完善问责，避免形式主义等措施，为公务员“减负”。从理论上分析，基层过多的会议、发文、督查、考核及其过度留痕等形式主义问题应该是基层负担过重的根源，加之中央最高级别的政策推动，基层负担应该得到较大改善，但情况并不尽如人意。在调研中我们也发现，基层的工作量似乎没有真正减少，工作负担过重情况依然存在。学者们的研究也证实了基层负担问题依旧存在，周芳名认为，基层减负过程中不乏精简了文件却提高了标准、精简了会议却提高了频次、精简了调研却增加了名目、精简了惯例却增添了新规等现象，以至于基层人员抱怨“越减越负”。那么，到底什么原因使得基层“减负”没有实质性变化？致使基层超负荷工作的原因除了内生性问题，是否存在其他外生性问题？基层工作负担到底应该如何“减”？

一、文献综述与研究假设

1.工作量、人员编制与工作负担

在现实中，我国加快政府职能转变，减少上级管理事项，扩大镇级经济社会管理权限，强化财力保障，做到权责一致，财力与事权相匹配。随着国家发文“简政强镇”，即《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见〉的通知》（中办发〔2009〕4号）、《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号），基层干部的压力开始转变为经济发展和维持稳定并重，在经济发达的地区，维持稳定成为基层干部的主要压力源。在理论上，陈那波等以A区镇街为研究对象，发现在实施“简政强镇”改革、事权大量下放以来，A区镇街承担相当大的工作压力，导致人手匮乏，负担过重。在基层治理压力分布上，处于越低层级的政府面临的治理压力越大，编制内人员少，对政府雇员的需求则更多。值得注意的是，人员编制是基层负担不得不考虑的一个重要因素，在现实中，基层政府通过招聘编外人员等路径以增加人员来分担工作压力和负担。基于以上分析，提出假设H1：人员编制限制在随着工作量增大对基层负担的影响中起到了正向调节作用，即限制人员编制增大了基层负担。

2.上级推责、督考无序与基层负担

实践中，基层的上级单位将大量工作层层下压，赖永新认为，由于各级政府和部门长期存在的上下级关系，在实际工作中常有“层层加压”现象，而在加压过程中不顾下级的权责匹配问题，表面称为“责任层层落实”，其实就是“责任层层加码”，只谈责任，没有权力，给基层带来很大负担。在调研中，有公务员称，“上级甩锅推责，加上督考随意，确实给我带来了很大的工作负担，我只能应付差事”（访谈记录：HN013）。在调研中，有基层公务员反映，“按照组织设计的岗位职责看似不多，但所承担的工作任务其实有很多项，单单完成自己的本职工作就得承担很大的工作负担”（访谈记录：BJ033）。基于以上分析，提出假设H2：督考无序在上级推责对基层负担的影响中起到了中介作用，即上级推责通过督考无序使得基层负担加重。

3.工作量、约束负荷与工作负担

在我国基层政府中，对公务员的约束可以分为工作纪律约束和工作过程约束，而工作过程约束又包括职责内行为和职责外行为。在最新出台的《公务员法》（2019年）和《公务员考核规定》（2020年）等制度中，将公务员的过程考核和结果考核结合起来。随着约束的不断加强，基层公务员压力随之加大。基层政府需要处理的公共事务繁多，基层干部经常通过加班加点完成任务，超负荷运转成为常事，频繁考核和过度留痕又占用了基层干部大量的时间与精力，加重了基层公务员的负担。基于此，提出假设H3：约束负荷在工作量与工作负担之间起到正向影响作用，即约束负荷调节了工作量对工作负担的影响作用。以上各变量间的假设关系，如图1所示。

图1 基层工作负担与各变量间的关系模型

二、研究设计：

基于深度调研的方法建构

1.研究思路和技术路线

本研究采用面板数据与调查数据相结合的研究思路和技术路线，第一，根据实地访谈资料进行整理，并结合研究文献与相关理论，建构基层公务员工作负担影响因素的理论模型，并提出相关变量间的研究假设。第二，收集“人口TOP10”的城市基层公务员的人口增量和公务员招聘数量面板数据，对基层公务员工作负担相关变量做定量研究。第三，运用统计分析工具SPSS24.0和AMOS24.0进行问卷分析，得出结论。

2.抽样方法与变量测量

（1）抽样选择

本文选取“人口TOP10”的城市为研究样本，霍布斯提出的“政府起源论"告诉我们的一个朴素道理“人多则事多，事多则必然引发矛盾多”，即当社会陷入了处于相互冲突的“霍布斯丛林”状态时，人们为了结束这种情形，会学着放弃自身利益，从而“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志转化为一个意志的多人组成的集体”，而这个集体就是现代意义上处理公共事务的政府。从这种意义上来说，在一个社会，人口越多，则冲突或竞争就越多，人们之间需要政府处理的公共事务也就越多，可以断言，人口的增多是政府公共事务增多的主要因素之一，因此，本文选取了我国最近（2021年）一次人口普查中处于前十位的城市作为研究样本。

(2）变量测量

基于本研究有些变量研究的特殊性，采用了替代测量和量表测量两种方法。第一，替代测量。包括对工作量（workquality，简称WQ）和人员编制（personnelnumberconsistence，简称PNC）的测量。由于样本中的工作量和公务员编制人数无法从公开渠道获得，而政府工作量是一个难以具体测定的数值，又因为本文旨在探索变量之间的关系，并不是观测基层工作量到底有多大，所以，根据统计学数据模拟理论，可以用相关变量值来进行替代。关于工作量的测量，根据霍布斯的朴素思想，在2021年我国第七次全国人口普查中，TOP10城市人口数量最多，其常住人口增长也是最快的城市，我们以此作为研究样本来说明，人口增长最快，基层政府的工作量也增长最快，在这里，我们使用城市人口增长量来替代基层工作量，如表1所示。关于人员编制的测量，使用2011年和2021年两次人口普查时间为时间点，其间每年“公务员的招考人数”来替代“公务员增加编制数”，用以测定“人员编制”（见表1）。

表1 “人口TOP10”城市的2021年人口增长人数和2010-2020年公务员录取人数

第二，问卷测量。根据丘吉尔关于问卷开发的建议，首先，采用结构化和半结构化访谈相结合的方式展开访谈。其次，基于现有文献研究和对基层公务员的深度访谈，提炼出测量维度和测量题项。再次，利用专家评估法，对测量题项进行评估。最后，形成问卷，并进行检测。

（3）变量控制

本研究在调查取样时，为了避免有些变量会对因变量产生影响，所以，控制了一些变量的取值。贝尔曼等研究发现，由工作年限等因素决定的工作经验越多，则越能够减少工作中的角色负担；公务员是否参加培训、领导的风格、公众的诉求、家庭影响等因素都会对基层公务员的工作负担产生影响，因此，本研究选择公务员的性别、工作年限、是否参加培训、领导风格、公众诉求、家庭影响等变量作为控制变量。本研究的问卷发放与收取采取纸质问卷和电子问卷两种形式，笔者发动所在大学的MPA在校学生作为联系人协助完成，在MPA学员中，地方基层公务员达到95％以上，覆盖了所研究的10个城市。让课题组访谈人或联系人与10个城市的乡镇街道办公室负责人进行对接，对线下填答人员进行必要培训和对线上填答人员进行必要的说明，明确告知工作负荷度的确定以个人全年的实际感受作答。此次问卷填答人员集中于乡镇、街道的领导干部和非领导干部，发放问卷1350份，收回问卷1219份（含332份县、区领导问卷和887份乡镇、街道公务员问卷），去掉具有缺失值或极端值的问卷，有效问卷897份。在回收问卷中，男性占72％，女性占28％；20~30岁占38％，31~40岁占43％，40岁以上占19％；领导人员占32％，非领导人员占68％；乡镇街道负责人占27％，乡镇街道部门负责人占43％，乡镇其他人员占20％。

三、检验与结果：

一个基层负担的解释性框架

1.量表的信度、效度和区分度

由于本研究所采用的量表都为开发设计量表，因此，我们测量了各个量表的信度，从表2可以看出，量表所涉及的Cronbach'sα值都大于0.6，说明各变量量表的信度较高，可以接受。而组合信度（compositereliability）也都大于0.6，说明量表内部一致性较好，信度较高。另外，利用SPSS24.0对相关变量进行验证性因子分析，其所有观察变量的因子载荷都大于0.5，说明变量具有较好的收敛效度，同时其显著性水平p<0.001，说明模型的内容效度较好。

表２ 量表及信效度测量结果（Ｎ＝８９７）

为了区分变量之间的相关和差异性以及各变量题项的聚敛性，我们进行了各变量的聚合效度、区分效度和复核效度的验证性因子分析。第一，聚合效度验证。各变量的标准化因子载荷介于0.583~0.800之间，大于0.5；组合信度在0.738~0.803之间，大于0.6；平均方差萃取量在0.539~0.613之间，大于0.5。因此，对各变量量表的聚合效度可以接受。第二，区分效度验证。把工作量、工作负担、人员编制、上级推责、督查考核、约束负荷等六个变量组成的四因子模型作为基准模型，进行验证性因子分析，X2/df值为3.743，此值越小，拟合效果越好；TLI值为0.923；CFI值为0.905，此值越接近1，拟合效果越好；RMSEA值为0.045；SRMR值为0.047，此值越小，说明拟合结果较好。第三，复核效度验证。将六个变量区分为两组，分别设为校正样本和效度样本，在进行卡方统计量和卡方贡献百分比验证后，得出校正样本的X2/df值为3.124，效度样本的X2/df值为3.211，二者相差0.087，可以接受，说明问卷变量的稳健性良好。以上研究假设均得到了验证。

2.相关性分析

为初步了解变量之间的关联性特征，分别对观测变量进行了两两相关分析，从表3的相关矩阵可以看到，第一，基层公务员工作负担与上级推责（r=0.62，p<0.05）、督查考核（r=0.49，p<0.05）、工作量（r=0.74，p<0.05）、人员编制（r=0.52，p<0.05）、约束负荷（r=0.62，p<0.05）呈显著正相关关系。第二，人员编制与工作量有负相关关系（r=-0.62），但不显著，说明人员编制及使用过程存在着一定的问题，需要进一步考察。第三，工作负担与经济规模成正相关关系（r=0.12，p<0.1），但其显著性不是很明显。

表3 变量间的相关性矩阵（N=897）

3.模型检验

（1）自变量对因变量的主效应与自变量间的交互效应检验

表4显示了本研究中的多变量对因变量的主效应和交互效应结果。在所有自变量中，“工作量”和“上级推责”对“工作负担”的效应值（A=0.668，p<0.001；A=0.613，p<0.001）明显高于其他自变量对因变量的效应值。除了“工作量”和“上级推责”外，其他自变量虽然与“工作负担”没有呈现出较高的相关性，但与其他自变量进行交互后表现出较高的交互效应，“人员编制”与“工作量”交互的效应值（A=0.571，p<0.001）明显大于“人员编制”对“工作负担”的效应值（A=0.321，p<0.05）。同理，“督查考核”“约束负荷”也存在如此情形，这反映出“工作量”和“上级推责”的外生变量关系以及“人员编制”“督查考核”“约束负荷”的内生变量关系，同时说明基层工作负担受到内生性和外生性的共同影响。

表4 主效应与交互效应分析（N=897）

（2）“工作量—工作负担”模型的调节效应检验

表5显示了在“人员编制”“约束负荷”起调节作用下，“工作量”对“工作负担”的影响关系。第一，验证“人员编制”作为调节变量的关系模型。由于自变量“工作量”和调节变量“人员编制”都为连续变量，所以，先利用SPSS24.0将其作中心化处理。另外，“工作量”和“人员编制”作为“工作负担”的解释变量，从表4相关系数可以看出，两个因素的相关系数为0.571，且显著，但测得方差膨胀系数VIF值为8.713，因为小于10，可以排除共线性问题。将“工作量”与“工作负担”作线性回归，得出“工作量”对“工作负担”的正向影响作用（β=0.329，p=0.000<0.001），假设H1部分得到验证。让调节变量“人员编制”进入“工作量—工作负担模型”，作“工作负担”对“工作量”和“人员编制”的回归，得到复相关系数R21=0.181；作“工作负担”对“工作量”“人员编制”和“工作量&times;人员编制”的回归，得到R22=0.201，显然，R21<R22，说明“人员编制”和“工作量”构成的交互效应项对“工作负担”的变异起到了额外贡献，具有调节效应，其效应量为R22-R21=0.012，p=0.000<0.001，说明回归方程拟合较好（β=0.209，p=0.000<0.001），说明当“工作量”影响“工作负担”时，“人员编制”的调节效应显著，假设H1完全得到验证。第二，验证“约束负荷”作为调节变量的关系模型。将“约束负荷”作为调节量，“工作负担”作为因变量，一同进入线性回归方程，“约束负荷”与“工作量”的交叉效应显著（c=0.602，p=0.000<0.001），“约束负荷”对“工作负担”的调节效应显著（β=0.326，p=0.00<0.05），假设H3完全得到验证。

表5 多元层次回归结果分析：标准系数与模型拟合度验证（N=897）

（3）“约束负荷”与“工作量”的简单效应检验

表4显示了“工作量”对“工作负担”的主效应显著（A=0.668，p=0.000<0.001），我们验证了“约束负荷”对“工作量—工作负担”模型的调节效应，由于“约束负荷”是分类变量，先分别将“约束力度”和“约束密度”代入线性回归方程，判断“约束力度”和“约束密度”对“工作负担”分别产生的正向影响（β=0.270，p=0.000<0.001；β=0.389，p=0.000<0.001），说明“约束力度”和“约束密度”都对“工作负担”产生影响。因为“约束力度”和“约束密度”分别与工作量会产生交互效应（如图2所示），但从图中可以看出，“约束力度”的线型明显缓于“约束密度”，则说明了在实际管理约束中，对于等量的工作量而言，“约束密度”比“约束力度”对公务员产生更大的工作负担。

图２ 不同类型约束负荷与工作负担的交互关系

（4）“上级推责-工作负担”模型的中介效应检验

第一，将“上级推责”和“工作负担”代入回归方程，得出“上级推责”对“工作负担”有正向影响（c=4.066，p=0.000<0.001），假设H2得到部分验证。第二，将“督查考核”和“上级推责”代入回归方程，得出“上级推责”对“督查考核”有正向影响（a=0.538，p=0.000<0.001）。第三，将“上级推责”“督查考核”“工作负担”代入线性回归方程，得出“督查考核”对“上级推责”和“工作负担”具有一定的中介效应（c′=1.742，b=2.314，p=0.000<0.001），效应值为0.750，假设H2得到再次验证。第四，由于“督查考核”在现实中具有类型特点，所以，对“督查考核”作分类检验其在各个类型水平上的表现特征，重复以上第一到第三的步骤，完成“督查考核”在每个类别上对“上级推责”和“工作负担”之间的中介效应检验，得出“督考过频”“督考过多”“督考形式化”的中介效应明显（b1=1.629，b2=1.321，b3=1.210，p=0.000<0.001），说明“督考过频”“督考过多”“督考形式化”对“上级推责”和“工作负担”的影响起到一定中介作用，效应值分别为“0.002，0.003，0.002”。而“督考过细”对“上级推责”和“工作负担”具有影响，但不显著（b=1.004），排除“督考过细”的中介效应影响。数据如表6所示。

表6 “督查考核”对“上级推责”和“工作负担”的中介变量效应（N=897)

四、通过机制创新为基层“减负”

当前，基层公务员工作负担仍是一个现存状态，由多个复杂交织在一起的变量因素共同引发，内外生性问题共存，各因素并非平行影响基层负担，而表现出不同的排列组合，具有一定可以遵循的逻辑特征。根据本研究结论可以推断出，传统单一变量（减会、发文、规范督考、完善问责）的物理施测未必能够真正解决基层负担问题，必须在考量多个变量因素的基础上集中化、根本化、内在化干预，并结合我国政府的地方实践进行综合治理。

1.深化“放管服”改革与减轻基层工作量相结合

近年来，国家不断推进“放管服”改革，其本质为“简政放权”，对基层减负有两个方面的益处，第一，中央政府“放权”于市场，基层与之相配套的执行、开会、发文等公共事务将必定减少，工作量自然降低。第二，在“放管服”政策的引导下，对于减少或空余出来的编制和人力可以反补到急需人员的基层单位或部门，缓解基层的工作压力，减轻基层负担。

随着“放管服”改革的深入推进，中央和基层虽然“放”了许多行政职权，但同时也加强了后期的“管”，这些监管给基层带来了新的压力，同时，不断的社会化带来人口的增长，从而导致基层工作量的增大，这些都给基层增加新的负担。因此，必须深化“放管服”改革，变“全能政府”为“有限政府”，第一，利用“互联网＋政务服务”平台，推进基层部门之间的互动协同，信息共享，责任共担。第二，推进基层与第三方中介机构的深度合作，可以采用委托、购买、承包等方式为公众提供更多更优质的公共服务。第三，全面推行基层清单管理制度，做好“责、权、利”的一致性和统一性。

2.做细基层权责清单与上级本身限权相结合

党的十八届三中全会之后，国家将以权力清单和责任清单为核心内容的行政权力清单制度作为我国法治政府建设的重要抓手，将规权、限权、控权作为一项重要制度安排在全国范围逐步推开。“基层治理法治化的重点是约束和规范公权力”，联系到我国“压力型体制”的影响，权力集中于基层之上，上级对基层往往形成下压态势即使有基层权力清单，但也很难使基层负担有本质性的减轻。

因此，在短期内无法真正有效实现权力清单制度的情形下，通过限制上级的工作分配权、工作督考权和工作处分权等工作支配权来做细权责清单，缓冲“压力型体制”对基层的压力。首先，对上级“工作分配权”应进行必要的限定，可以从对工作分配的内容、要求、标准等作出具体规定。其次，限定上级的“工作督考权”，包括上级对基层的督考力度、密度等作出程度性规范。再次，明晰上级的“工作处分权”，基于容错纠错的原则，对哪些工作内容可以或必须进行容错纠错予以明确。需要注意的是，在做细权责清单的同时，应该处理好工作支配权与行政自由裁量权之间的关系。从某种意义上看，工作支配权是一种限制行政自由裁量权的权力，而基层管理工作的灵活性和特殊性又决定了上级需要一定的自由裁量权，所以，在限定工作支配权与上级行政自由裁量权之间必须保持一定的动态平衡，切忌因为工作支配权的行使而使上级行政自由裁量权处于“无自由”状态。

3.限制督考权力与放缓刚性约束相结合

第一，从本质看，督考也是一种权力，需要得到规范或限制。从限制督考权的角度看，首先，限制督考的量。当前在我国基层主要表现为督查考核检查的过频、过繁、过细、过杂、过快等过度形式化问题，需要从量上和质上进行规范。习近平总书记指出，要控制各级开展监督检查、索要材料报表的总量和频次，同类事项可以合并的要合并进行，“进一步减轻基层负担，让基层把更多时间用在抓工作落实上来”。其次，优化督考指标。不仅要将督考指标集中于经济指标，还要关注公共服务等指标，并合理科学设置指标间的权重。再次，提升督考质量。上级督考部门应该实行“下沉式”督考，深入基层，调查了解，在督考的同时，发现问题，分析问题，帮助基层解决问题。

第二，可以肯定的是，约束在组织管理中是必要的，这一论断在无数实践中得以证实，但最优控制理论告诉我们，在任何一个动力系统中，面对多个控制方法同时存在时，需要寻找出一个最为优质的解决方案，实现由某个初始状态有效转移到指定目标状态。如果在控制方案的引导下，某项运动没有转移到指定目标状态，那么，需要对控制方案进行修正。在现实的强约束下，表现为基层公务员没有实现向指定目标的转移，反而压力增大，负担增加，所以需要对约束控制机制进行必要的修正。首先，继续精准问责。新修订的《中国共产党问责条例》（2019年）明确了问责工作应当坚持权责一致、错责相当等原则。其次，深化容错机制。《党内监督条例》（2016年）规定，党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。实践中，针对“怕好心做错事被问责、追责的现象”，需要各级党组织和领导干部切实担起责任，为需要容错的基层干部提供真正的支持。再次，探索补救机制。可以探索“恢复性司法”原则在约束中的作用，即对错误行为由纯粹报应性追责模式向追究责任的转变，目的是用惩戒、干预、赔偿等替代性措施给以约束处罚。例如，国外有公务员因贪污了较少的公款而被问责，处理结果是到社区公开讲课，做义工，到政府以“献身说法”的方式开展讲座等。

4.创新管理理念与盘活人力资源相结合

福柯认为:“人口猛增带来人口的增加，需要加以监督或管理的群体的数量范围发生变化。”从一般情况来看，经济、人口增长带来的是对地方政府提供公共服务需求的增长，在财政收紧、编制严控的今天，应该采取一些先进理念和科学手段来应对。第一，探索“减县补乡”政策，为基层增加编制。“减县补乡”是近年来我国地方政府为缓解基层政府严重缺编又解决上级政府人员冗余等问题而开展的实践探索。据不完全统计，截至2006年3月，河南省全省清退临时人员20551人，分流人员170022人；乡镇行政事业单位减少3117个，精简15.7%；乡镇领导职数减少7629名，精简30.4%。同样，山东省将事业单位改革收回的编制优先调剂给乡镇，改革后乡镇行政编制净增1400余个，事业编制净增1.3万个；河北省向乡镇和街道下沉编制22188个，平均每个乡镇和街道增加编制9.9个；天津市也通过“减上补下”等方式加强基层工作力量。第二，更新编制理念，重新定岗定编。传统以户籍人口为基数确定基层公务员编制，而不是以动态事务量来确定编制，所以，基层以过去的“定岗定编”来完成现代的工作任务量，这种工作机制显然已不适应现代社会的发展，需要更新“定岗定编”理念和理论，以常住人口为基数，重新核定基层公务员编制。

需要说明的是，本研究还存在以下局限与不足，第一，无法杜绝“诉苦”效应。由于问卷研究本身的局限，填答问卷的公务员有可能存在“诉苦”应答，因此，在问卷填答中，如果有访谈人，则尽量采用访谈人边访边答方式，以减少误差。第二，差异性研究不足。本文难以分离“形式化”工作和“实质性”工作在形式主义中的具体表现，从而没能实现对地区间、部门间、岗位间进行差异化的工作负荷研究。

为方便编辑，文中图表、注释与参考文献省略

文献来源：胡晓东.基层公务员“负担”真的无解吗？——基于“人口TOP 10”城市的混合实证研究[J].东北大学学报(社会科学版),2023,25(02):73-81.