数字政府驱动的基层政府组织结构变革研究
——基于佛山市南海区政府的案例
姜宝，曹太鑫，康伟
摘 要：随着放管服改革的深入推进和各地数字政府建设实践探索不断增加，基层数字政府建设过程中，线下科层制政府与线上扁平化政府之间存在的结构化矛盾日益显现，制约着基层数字政府治理能力提升。如何充分利用“城市大脑”等智慧平台实现线上政府和线下政府的有机统一，充分为基层政府治理赋能是当前数字政府建设亟需解决的问题。本文选取广东省佛山市南海区数字政府建设为研究对象，聚焦数字政府建设过程中政府组织结构的变革，探索政府组织结构由传统工业化“物理空间”向现代信息化“数字空间”转变的路径。研究发现：数字政府整体视角下的政府决策与政府执行的解耦能够充分发挥数字政府中科层制组织模式与扁平化组织模式在政府决策和政府执行中的优势，进而使得政府决策与政府执行能力的最大化提升；数字政府组织变革的基础保障是依托数字平台的政府服务标准化改革；数字政府组织运行逻辑是基于组织间的重新耦合。本研究从理论层面对南海区数字政府建设经验进行总结，研究结论从组织结构视角和组织运行视角进行政府组织变革提供实践经验和理论支持，为完善数字政府的建设和顶层设计提供方向性参考。
关键词：数字政府；基层治理；基层政府；组织结构变革；流程再造
1 问题提出
为适应现代社会发展的挑战和国家部署要求，各级政府以数字政府建设为契机，不断对自身组织结构进行整合和重构，优化业务流程，提高服务和治理水平。然而，以层级责权关系和信息逐级传递为基础的“科层制”基层政府结构和运行模式，难以适应“万物智能、万物联网、万物皆数”发展的新趋势。党的十九届四中全会通过的《决定》指出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享。”同时，十四五规划指出要“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。”如何将以科层制组织特征的线下政府与以扁平化组织为特征的线上政府，通过数字政府建设，实现线上政府和线下政府的有机统一，是基层政府需要重点解决的问题。
数字政府驱动下的基层政府改革面临结构性和功能性的双重困境。从结构性角度来看，基层政府面临复杂多变的行政环境，难以弥补基层资源缺乏以及体制僵化的短板；从功能性角度来看，“数据壁垒”、“职责同构”等问题导致基层政府协同治理能力薄弱，基层治理弹性和功能调适无法满足现实治理需求。基层政府作为国家行政执行的末端，数字政府改革过程中的结构性和功能性困境严重制约着基层政府治理效率的提升。
针对基层数字政府改革困境，现有研究从数据治理、整体性治理、多元协同治理等理论视角进行了探索。数据治理视角强调利用信息技术，将数据要素与治理要素进行有机结合，实现基层政府的数字赋能。整体性治理强调整合原有基层政府治理过程的碎片化，提供体制机制改革为基层政府赋权，从而提升基层政府治理过程中资源与权利的匹配程度。多元协同治理强调社会组织力量对基层政府治理能力的完善和补充，通过丰富基层治理主体体系，提高基层政府资源协同能力，从而实现治理能力的提升。
现有研究为基层数字政府建设进行了深入的理论分析与探索，但仍未进一步揭示基层数字政府建设过程中组织结构变革的核心逻辑。基层政府数据治理研究关注了数据、信息技术等对基层政府治理的促进作用，但缺乏对权力分配等结构功能视角的深入分析。整体性治理研究关注了基层治理问题的整体性和系统性特征，但是在整体性治理视角下，基层政府组织仍然需要依托上级政府进行多部门之间的调节以及上级政府对基层政府的不断赋权，在强调“属地化管理”的当下，部门之间难以主动形成治理共识。多元协同治理视角通过引入社会力量提升政府治理能力，提高了社会公众参与程度，但是在治理过程中存在的治理主体地位不平等、协同目标不一致、公众参与渠道不足等问题使得多元协同治理在中国进行广泛推行存在种种合作困境和治理困境。
基于此，本文重点关注基层数字政府建设过程中的组织变革过程及核心逻辑，通过分析基层数字政府建设过程中的关键“痛点”，梳理分析南海区数字政府建设过程，提炼南海区数字政府建设核心特点及关键措施，进而总结基层数字政府建设经验。
2 案例选择与数据收集
2.1案例选择
近四十年来，广东省佛山市南海区政府从全国首创“三单管理”、“跨城通办”，到行政审批标准化建设，再到全国率先推出“湾区通办”、“数字政府”扁平化改革，为基层政府组织变革积累了丰富的实践经验。南海区作为广东省最早实现区镇村三级行政服务中心全覆盖的县区，全区1073．82平方公里共建成行政服务中心316个，含1个区级行政服务中心、15个镇（街道）行政服务中心、300个社区服务中心，平均每3．4平方公里就有一个行政服务中心。至2021年6月，区行政服务中心受理的500多个事项100％下沉到镇（街道）行政服务中心，镇级行政服务中心服务能力、服务下放力度均处于全国前列。
南海区数字政府建设与其他省市进行政府组织变革实践相比存在显著特点：一方面南海区政府打通基层政府、社会、公民之间的“物理空间”与“数字空间”，另一方面，南海区政府在基层政府推行“扁平化”改革改变了传统科层制的政府运作模式。通过依托科技信息化力量，南海区将国家、省、市数据能力赋能基层政府，提升基层“生产力”。同时在“一口受理”和“全区通办”的基础上，进一步提出基层政府“扁平化”改革，重构政务流程和组织架构，将大量事权下放到基层机构，革新政府上下层级之间、横向层级之间的内部行政管理架构，改善“生产关系”。南海区在数字政府改革建设过程中，与国家、省、市政府之间有着良好的互动关系，是国家、省、市多项数字政府改革任务的试点，南海区数字政府建设模式为其他基层政府进行数字政府建设，驱动政府组织变革提供了实践支持。
本文以案例研究为分析工具，将南海区数字政府建设过程作为研究对象，分析南海区数字政府建设中组织变革过程及核心逻辑，进而提炼基层数字政府建设经验。选择南海区数字政府建设为研究对象，主要基于以下考虑：一是案例的典型性。南海区数字政府建设依托城市大脑智慧平台实现了从上到下的整体性重构，区别于其他城市针对某一方面的政府组织改革，从全方位提升了南海区政府治理效率，使得案例具有较强的典型性。二是案例完整性。南海区政府作为最早进行数字化改革的试点之一，自2013年开始至2021年基本完成由上至下的数字化改革，数字化改革程度较高。
2.2数据来源
本文研究数据资料源自三方面：（1）参与式观察。本文作者长期从事公共管理理论研究和政府信息化改革工作实践，并多次参与数字政府建设的研讨会。（2）深度访谈。课题组成员对佛山市、南海区政府、政务服务数据管理部门、区级行政服务中心、各街镇的多个行政中心的领导及工作人员进行了多轮结构化和半结构化访谈，访谈人员涵盖了南海区辖区的15个镇街行政中心。（3）历史文献资料。课题组成员通过对南海区数字政府建设过程中的政策文件，会议记录等进行系统分析，历史文献资料详细记录了南海区数字政府建设的关键决策以及决策过程，便于补充和印证参与式观察和深度访谈内容。（4）公开资料。通过主要社会媒体、平台对南海区数字政府建设进行检索，能够获得社会各界对南海区数字政府建设的评价和认知。本研究通过多渠道收集数据资料，实现案例证据之间的“三角验证”，从而提高数据信度，实现对问题的多角度认知。
3 南海区数字政府
组织变革的“痛点”
如何通过数字政府建设将上层政府组织下放的事权转变为基层政府治理效能，提高政府治理水平是数字政府建设过程中需要重点解决的问题，也是南海区政府组织变革首先要破解的问题，即如何将国家、省、市下放的行政权力，合理的转化为基层政府的服务动能，进而让南海区政府能够专心聚焦于基层管理和服务的决策，让基层社区能够规范合理高效的执行各项行政审批、行政服务事项，让群众企业社区享受优质便捷的政府服务。换而言之，既要合理的解决南海区政府上传下达和科学决策难题，又要解决基层政府组织不敢执行或执行不规范的问题。通过对南海区数字政府建设过程进行梳理，发现造成此问题的原因主要有以下两点：组织运行冲突和权利“下放”难。
3.1组织运行冲突：科层制与扁平化共存
数字政府建设过程中，科层制与扁平化共存导致政府治理失灵：一方面，下级（镇政府）政府受理的业务在虚拟网络流转过程中仍需要按照科层管理体制的要求，逐级上报。缺乏充分授权的下级政府为了避责，可能会额外要求社会和公众提供各类“证明”。另一方面，上级政府（区政府）为避免政策、规定等执行偏差，会加大对下级政府的检查指导力度，导致经常性的要求下级政府填报各类管理统计表格，造成数据重复收集等“表海”现象。因此，单纯的科层制和扁平化组织无法真正满足数字政府建设需要，而以往按照政府各部门“条线”开展的信息化建设，往往由上级政府建立垂直信息化系统，因过于偏重于业务需求和数字技术本身，又导致下级政府“无数可用”。
3.2权力“下放”难：职责同构与权责不清
下级政府在政务服务标准化改革后容易碰到这样的问题：政务服务事项标准化之后，尽管上级政府制定了制度指引，希望将业务事权下放，要求下级政府承接，但是企业和群众到上级政府办事咨询仍是常态。主要体现在两个方面：
（1）并未从根本上解决企业和群众办事来回跑、环节多、项目落地难等难题。“扁平化改革前到区政务服务中心办事更快，填报的表格更简化，提供的‘证明’更少。即使需要驱车几公里，排队等候几个小时，综合算下来，也是节约不少时间”（对来南海区政务服务中心办事的小企业主张某的访谈记录，2020年7月23日）。
（2）下级政府自主性低。上级政府通过简政放权，对下级政府基本实现“能放则放”。但部分下级政府在办理具体业务的时候，“只愿意充当代办员的角色，乐于简单的收齐‘证明’”（对南海区某镇街服务中心群众李某的访谈记录，2020年5月6日），通过信息系统，报送给上级区级部门，由区级部门多个岗位人员审批，导致本应由下级政府办结的事项从原有的两到三个工作日办结延长到八到十二个工作日才能办结。对于社会和公众而言，无疑是增加了办理时间，复杂了办理手续。归结起来，尽管通过规则程序的标准化改造、引入数字技术，但现实运转的政府结构形态仍是按照科层制进行运作，上层组织与下层组织之间仍是紧耦合，导致权力难以真正“下放”。
4 三管齐下：
南海区组织结构的变革之路
4.1组织变革的基础：政府服务事项的标准化改造
近年来政务服务改革实践表明，政府服务事项标准化改造是组织变革的核心，只有将各项业务标准化，才能够规范有序的开展“扁平化”改革。然而政府服务事项的标准化改造是一项复杂的系统工作，需要政府内部各个部门通力合作，仔细的梳理。南海区于2013年率先开展政务服务标准化工作，向社会公开列明355项涉及外商投资、企业投资、区域发展、环境保护领域的限制或禁止的项目，即“负面清单”；列明710项准予个人、企业或其他组织从事特定活动的项目，即“准许清单”；列明12项涉及餐饮服务、网吧管理领域由政府分级分类监督管理的项目，即“监管清单”。其后的几年，南海区围绕“三单管理”，进一步对政府管理和业务逐项开展标准化细化梳理，全区316个行政服务中心实现业务服务事项基本编码、事项名称、事项类型、设定依据、办理时限、提交材料及表单内容统一（见表1）。2020年，南海区进一步开展四免专项优化：通过“南海通”APP电子证照功能，窗口扫码等方式实现“免证办”；通过纸质表单电子化和表单字段数据共享，实现办事“免填表”；通过应用电子印章实现“免实体印章”；通过应用电子签名实现“免手写签名”。
有了规则和程序的标准化基础，南海区进一步推出业务智能化审批，对符合审核标准的企业和群众申请材料，通过“城市大脑”智慧平台进行收集审批，减少人为因素干扰。以南海区政务服务数据管理局为主，组织全区82个政府部门，对标准化的业务进行规则设定、流程优化、材料精简，并在此基础上对业务进行虚拟化改造，采用人工智能判断、区块链技术介入等方式，实现智能化审批。根据调研了解，南海区市场监管和民政两个部门的医疗器械机构备案、个体工商户开业登记、南海区申领高龄老人津贴、残疾人生活津贴等29个事项，已实现面向企业和公众“秒办秒批”，申请人无须到政府部门，即可办理这些业务（见图1）。
4.2组织变革的核心：大数据、业务流程再造和全流程网办
首先，“城市大脑”等智慧平台是组织变革的数据基础。2019年以来，南海区通过摸清“数据家底”启动城市大脑工程。从2019年到2021年为止，南海“城市大脑”汇聚了82个政府部门，各类政务数据从19亿条增加至34．7亿条数据，数据覆盖了决策管理、宏观经济、人居环境、政务服务、社会治理和金融等内容。城市大脑为政府整体决策与管理奠定了数据基础。
其次，以城市大脑为基础，南海区对重点业务开展业务流程再造。通过将发改、工信、国土、市场监管、安全生产、大数据等部门的业务进行虚拟化组织改造，在不改变原有科层制管理架构的前提下，引入虚拟化组织架构，通过构建重点项目全生命周期服务平台，使得项目相关部门共同在一个虚拟平台上开展管理和服务工作。
最后，南海区实现申请、受理、审批、结果反馈全流程在网上办理，整个办事过程申请人无需到大厅，实现“零跑动”（见图2）。对必须“原件核验”的业务，则采取企业和群众网上申报的方式，政府审批部门网上审批。业务审批通过后，申请人到窗口核验原件无误，即可马上领取证件，实现整个办事过程“最多跑一次”。同时对超时办理、不合规办理等情形，系统进行实时提醒，便于上级政府及时监管、监督、查阅并实现同步跟进。此外，通过专门的监督部门收集企业和群众对每一项办理业务的意见建议，作为上级政府决策问责的依据。
由此，南海区政府通过数字政府改革，将82个部门100多个科室的552项政府业务事项，改造成一条条虚拟化管理“线”，各个部门按照职权，在虚拟化的网络系统中各司其职。由此，政府管理者相较于传统的科层制管理，管理的幅度和效率增大，可以更加聚焦于管理决策和业务监督。
4.3组织变革的实践：虚拟化、扁平化、多中心
虚拟化的政府组织架构。南海区通过业务流程再造，将传统实体化运作的政府组织，变为某项改革、某项紧急任务、某项专项工作而成立的虚拟化政府组织架构，打破政务服务和管理的时空界限，促使南海区政府不再只依赖于实体化科层体制。南海区政府依托“城市大脑”智慧平台，根据工作的任务不同，更加灵活采用信息技术，实现虚拟化人力配置。通过梳理“智能受理”、“秒批秒办”、“全流程网办”、“原件核验”等多种网办模式，最终集成“一件事”、“一证通办”等多种类型主题服务。通过扩展移动服务平台，推出“南海通”APP及小程序，主动对接国家政务服务一体化平台和广东省政务服务网、“粤省事”平台，打造全区统一的移动公共服务支撑平台，为企业、市民提供政务服务、企业服务、文化教育、公共服务等掌上服务，从而实现公共服务均等化、政务服务智能化。
扁平化的网络式政府组织架构。依托丰厚的“数据家底”和数字基础优势，南海区开展扁平化改革。一方面，对于业务流程简单、办理频次高的政府服务，尽量通过社区智能化服务来解决。智能化的办事服务大厅直接面对15个镇（街道）行政服务中心、300个社区服务中心，能够将国家、省、市政府的政策直接传递至镇街、社区服务中心。智能化的办事服务大厅能够将户口、出入境、驾驶证、纳税等高频业务直接在社区进行办理办结，居民甚至不再需要去实体大厅服务窗口。另一方面，对于业务流程复杂的政府服务，依托标准化数据接口连接政府各部门的业务系统，并通过系统授权的方式，拓展下级政府办理事项的权力范围，实现事权范围拓展和办事能力的双重提升；在纵向运行结构层面，构建以社区为主的扁平化架构，社区服务中心作为数据的传输者，区级行政中心及街镇行政中心作为事项监管者，通过扁平化组织设计减少管理层级，其行政事项审批及办理全部实现社区服务中心负责。总之，数字政府的数字化建设构成了政府结构扁平化产生的背景环境，扁平化的受理模式则打破了“科层制”行政的碎片化，将行政中心确立为全面性一体化的政务服务机构。“事权下沉”的效果在于极大的减少了群众的办事成本，有利于“掌上办”、“秒办”等数字政府改革目标的实现。至此，政府结构的扁平化导致行政流程和部门间关系都发生了重大变化，如图3所示。
多中心的政府组织权力体系。理顺政府上层决策与下层执行之间的内在逻辑是南海区数字政府建设的显著特征。首先，借助数字政府改革，将信息技术、组织结构变革、标准制度相结合，在网上办事、智能审批等领域，围绕居民和企业办事服务痛点、难点、堵点，加强区镇级组织层级的联动，打破原有“数字壁垒”实现横向政府组织与纵向政府组织的信息同步。其次，行政服务中心窗口通过系统授权的方式，重新调整权力配置，下级政府组织在服务权限更加完备后，通过优化窗口的服务，提高下级政府组织的服务效率。再次，完善代办机制，对难以“放权”的重点难点政府服务，拓宽代办范围。最后，对下级政府无法承接的政府服务，落实专门的“代办员”，提供个性化、精准化服务。南海区政务服务数据管理局局长表示：“通过扁平化改革，南海不是少了1个区中心，而是多了7个区中心。”过去的实践证明，事权下放符合南海实际，有力促进了南海发展。改革将过去强调集中化的办事模式进一步向“多中心化”演变，赋予镇（街道）更大审批权限，让镇（街道）权责统一，从而释放出更多改革发展的动力和活力，加速城乡高质量融合发展。
由此，南海区逐步推进数字政府建设，在国内首推撤销区级服务大厅收件窗口，并根据推进情况逐步减少区级行政服务中心实体大厅后台部门进驻人员，最终基本实现上级政府服务事项下沉至下级政府办理，进一步强化下级政府服务功能。南海区数字政府建设推动政府组织“从实体化向实时在线”转变，还通过实行跨层级、跨区域审批，使得下级政府拥有更多的行政审批自主权。2020年1月至10月，南海区全区办件总量726万件，其中区级25万件、镇级618万件、社区83万件，至2021年4月南海区全区超过97％的业务在镇（街道）和社区办理，超过80％的业务线上可办理。
5 数字政府组织变革的理论解释：
解耦与重构
数字政府建设是政府进行整体性、系统性组织变革的过程。不同以往政府组织结构调整，数字政府建设需要协调整合线上政府与线下政府，使其发挥“一加一大于二”的组织效能。从数字政府建设的组织目标来看（如图4所示），数字政府需要实现线上政府与线下政府的有机统一，而并非以传统科层制为组织特征的线下政府的“修修补补”。数字化平台作为线上政府与线下政府之间的交互枢纽，为实现数字政府组织功能等方面提供了基础性保障。从组织设计来看，在数字政府整体视角下，以扁平化特征为主的线上政府与以科层制特征为主的线下政府之间需要更加细致的分工。虽然线上政府是线下政府在数字空间的现实映射，但从功能角度来看，线上政府具有更高的灵活性、更快的反应速度以及更强的政策执行能力。因此，需要通过线上政府与线下政府进行解耦，实现功能层面上重新分工以充分发挥各组织结构的优势。从运行逻辑来看，数字平台的介入促使政务服务标准化（如权责清单、业务流程等）加速推进，为政府各组织、各部门之间的业务流转，提供可靠依据。同时依托线上政府与线下政府之间的充分解耦，线上政府对发起的服务事项依托标准化设计对事项涉及的组织、部门迅速形成“虚拟组织”，从而实现各组织、各部门之间的重新耦合，提升政府资源分配效率及政府治理有效性。
数字政府整体视角下的政府决策与政府执行的解耦。解耦最初始于数学、工程学领域的管理控制研究，先有“耦合”后有“解耦”。“耦合”指的是两个或两个以上的体系通过相互作用而彼此影响以至于联合起来的现象。而在政府组织中上层政府与下层政府之间的紧密耦合关系体现在上层政府与下层政府之间控制与被控制的关系，在原有紧密耦合状态下，下层政府执行上层政府决策时，下层政府往往容易失去自主性。从理论层面上看，传统科层制政府组织运行过程中，上层政府组织通过制度、政策等将决策结果传递给下层政府组织，下层政府组织负责具体执行，并对执行结果进行反馈。上层政府组织根据监督与执行反馈结果对相关制度、政策等进行保留、调整、结束等决策。但在实践过程中，由于制度、政策的解释权仍归属上层政府组织，下层政府组织无法对执行过程中出现的问题进行自主决策，从而造成执行效率低，部门之间相互推诿等情况发生。尤其是在数字政府建设过程中，各级政府均在“摸着石头过河”，下层政府组织在执行过程中缺乏必要认知和处理经验，虽然各级政府推出了权责清单等措施明确各级政府、各职能部门之间的权责关系，但是在南海区政府改革建设过程中，下级政府组织为了避免被问责，“事事请示”的现象仍大量存在。尽管上层组织（区级政府），通过简政放权，释放了“权力”，但是对于下层政府组织（镇街服务中心）来说，并未通过接受“权力”而实现与上层组织的“权力”交接。
传统科层制组织中存在的决策与执行的紧密耦合关系导致了下层政府组织更多依赖上层政府组织的桎梏，无法真正通过流程改造和事权下放提高下层政府组织治理能力的提升。因此，需要通过对政府决策与执行之间的紧密耦合关系进行重新梳理，充分发挥数字政府中科层制组织模式与扁平化组织模式在政府决策和政府执行中的优势，进而实现政府决策与政府执行能力的最大化提升。上层政府组织与下层政府组织实现解耦（如图5所示）。这种解耦逻辑表现：从组织功能来看，组织决策与组织执行之间通过标准化改造实现解耦。组织通过决策确定任务目标、任务流程、评价标准等对组织执行过程进行监督，同时组织执行过程中依托组织决策制定的标准对执行过程进行反馈，从而推进任务目标的实现。
数字政府组织变革的基础保障是依托数字平台的政府服务标准化改革。通过对组织各部分权责的清晰界定，能够有效提高组织的运行效率。为厘清政府组织权责关系，优化整合权利运行过程，我国进行了一系列以权责清单为代表的清单制度实践。虽然在实践过程中，清单制度表现出数量结构差距大、权责依据不一致、重形式轻执行等问题，但是仍对规范政府职责配置、调整府际关系等方面产生促进作用。据此可以推论上级政府权力清单越完善，业务标准化程度越高，下级政府越易于接收“权力”。南海区数字政府建设过程为证明该推论提供了直接证据，主要表现在两个方面：一是数字政府建设过程中的扁平化组织依托于虚拟化平台，规则程序的标准化程度越高，各项事务在虚拟化平台中流转越容易；二是通过规则程序的标准化，传统科层制与扁平化组织之间能够提供统一的业务沟通依据，从而提高传统科层制的决策效率和扁平化组织的执行效率。
数字政府组织运行逻辑是基于组织间的重新耦合。数字政府是基于数字基础设施的赋能、协同与重构。线下政府依托于实体政府组织采用传统科层制组织模式，线上政府依托于信息化技术采用扁平化组织，通过数字政府建设使得政府组织通过数字基础设施进行链接，从而突破了传统物质架构，并以此推动政府组织流程再造，提高政府运行效率，实现政府组织的赋能与协同共享。数字政府建设打破了原有科层制政府组织结构，也不单是扁平化政府组织变革，而是两种组织模式甚至多种组织模式的混合重构。这种组织重构的基础是通过对传统政府组织之间的解耦，依托“城市大脑”等数字基础设施平台进行的信息、资源、业务等的重新分配、组合，以达到资源配置最优化、组织运行效率最大化。南海区数字政府建设中的组织变革过程通过政府决策与政府执行之间的解耦，打破了原有的部门、上下层级等的限制，进而通过目标管理，以工作流程为中心实现政府组织与资源之间的重新耦合，能够快速完成组织任务，实现组织目标（见图6）。南海区政府进行组织间重新耦合的逻辑不同于传统科层制组织中的权力耦合关系，更多是通过政府决策与政府执行之间的解耦，依托标准化流程改造，实现政府组织、功能、结构的“模块化”。依托“城市大脑”智慧平台，南海区政府可以根据情景的变化，以任务或项目等为中心，快速构建匹配任务或者项目的“虚拟组织”，从而实现政府组织之间的重新耦合，弥补了传统科层制政府组织结构难以适应瞬息万变的行政生态的缺陷。
6 讨论
本文依托探索性案例研究方法，基于南海区数字政府建设中的组织变革过程，提炼出数字政府背景下基层政府组织变革的逻辑框架，为基层政府数字化转型提供有益参考。本文的研究结论尝试在如下两方面与既有理论进行对话：
6.1数字政府建设中的组织结构转型
科层制适应了工业化与现代化多追求的精确、理性和效率要求，表现为组织的完善化、管制的等级秩序和上下级监督。大数据背景下，新一代信息技术的发展与广泛应用打破了官僚制下政务组织结构广度与深度之间的平衡，推动政务信息在条线组织结构之间流动的便携性和便利性成为现实。学者由此提出大数据时代通过构建扁平化政府组织模式，实现政府组织的“去科层化”。数字技术形成的虚拟空间与现实社会之间、社会公众、社会组织与政府机构之间、政府组织内部之间通过“信息流”进行流转，为实现跨领域、跨系统、跨部门、跨层级等协同合作提供了现实化基础，是实体政府在虚拟空间的延伸和强化。政府组织利用信息化技术实现政府自上而下和横向的协调构成了政府扁平化转型的基础。
传统科层制的稳定性能够保障和监督业务流转过程，但相对于更加灵活的扁平化组织，其执行效率被大大降低。互联网等信息技术应用于组织结构改革具有天然“扁平化”的效果。近些年政府积极应用信息技术显著提高了政府治理水平。但是随着对政府治理结构的深入研究，现有研究和实践指出，单纯依靠信息技术并不足以改变政府组织结构，政府科层治理的本质并未发生变化。而随着数字政府的不断实践，不同组织模式呈现出融合共存的趋势，如史普原提出的“科层为体，项目为用”，北京大学课题组与黄璜提出的“平台驱动的数字政府”等。
现有政府组织结构转型是在传统科层制基础上的删减与修补，未能彻底改变传统科层制组织的运行逻辑。随着数字政府实践的不断深入，多种组织模式共存导致的组织模式之间的冲突将逐渐显现，需要对政府组织进行彻底的梳理，从而为突破“物理空间”与“数字空间”的隔阂，为数字政府建设构建坚实基础。本研究具体分析了南海区数字政府建设过程中的组织变革过程，在之前研究基础上重点关注了不同组织模式之间的互动过程。南海区数字政府建设初步实现了科层制组织与扁平化组织模式的平衡。从现有数字政府实践来看，以科层制为主的线下政府与扁平化为特征的线上政府之间的互动将越来越频繁，最终实现融合。本研究根据南海区数字政府组织运行过程，认为数字政府作用于线上和线下两个不同的场域，单纯的组织模式已经无法适应数字政府建设需求，并据此提出数字政府并不单以科层制或者扁平化为主，而是根据政府组织运行状态、不同阶段的任务目标、具体业务实践要求等多方面考量，选择适合当前状态的组织模式。本文研究结论在宏观层面为理顺数字政府建设的顶层设计提供理论依据，在中观层面理顺了不同组织模式之间的嵌套逻辑，在微观层面提供了数字政府组织运行的具体实践路径。
6.2数字政府建设中的政府流程改造和事权下放
数字政府建设理论依托、延伸服务型政府和整体性政府理论和实践。从现有理论研究和实践来看，主要集中在两个方面：
一是基于数字政府的流程改造，主要解决信息技术在基层治理中的普及程度不足，导致无法匹配上级政府先进的治理模式及决策要求，以及基础设施和政策的缺失导致基层政府执行能力不足的问题。流程改造研究强调由信息技术赋能推动的政府组织结构的改革，信息技术为政府部门的整体性治理提供了重要工具，它使得政府转变为纵向贯通、横向协同的数字政府，减少了交易成本，为部门职能及关系的重构提供了技术支撑。传统政府组织映射的是“命令-控制”体系，而信息技术削弱了层级特征，推动政府日益扁平化。在此，经典科层制面临的条块分割、信息共享有限等难题，都有望通过信息技术加以解决。例如，IT技术能够提升政府的沟通能力，强化组织间信息共享和整合。
二是组织授权的事权下放，主要解决基层政府受限于传统科层制背景下，政府职责同构体制导致单纯的权力下放与上收，无法从更根本上提高基层执行能力的问题。事权下放依托于组织学和公共行政理论解释视角，认为数字时代的信息技术，会对各级政府部门的事项授权产生影响，更为强调部门权力、利益、观念等因素的作用。事权下放促使基层组织能够针对外部环境进行适应性地调整和转换，并在结构调适的吸纳、互动和变迁过程中，向恰适性逻辑、网络化治理和社会建构的趋势发展。
现有流程改造和事权下放仍旧未脱离下层政府对上层政府“赋权”的依赖性，下层政府治理的主动性、创新性依然欠缺，从而导致数字政府改革不彻底。本文依据南海区数字政府建设过程中的业务处理特点，进一步归纳总结了数字政府运行逻辑。南海区经过多年的政府流程再造和事权下放实践经验，依托“城市大脑”实现政府业务80％线上可办理，为数字政府建设中组织运行模式提供了有效借鉴。本研究认为，依托“城市大脑”对政府组织运行过程进行标准化改造是实现数字政府建设的关键，为组织运行过程中权利的交接以及业务之间的流转提供了基础保障。标准化改造为组织运行的各个阶段、各个步骤等进行了统一化、标准化设置，能够保障各个流程之间执行、监督、反馈的统一，从而实现不同组织功能之间的解耦，促进各功能的模块化改造，从而实现数字政府的信息、资源、组织之间的协同合作。本研究结论为流程改造和事权下放提供了具体操作的理论解释和实践路径，为数字政府建设提供基础性理论支持。
7 研究局限与未来展望
南海区数字政府建设是我国探索数字政府改革的实践之一，其实践经验值得深入总结与挖掘。本文通过对南海区数字政府的单案例研究，从政府组织结构变革视角对南海区数字政府建设经验进行了理论提炼和实践总结，但其研究结论的普适性仍需谨慎对待。首先，当前数字政府建设不断发展，加之实践环境的不同与不断变化，其组织结构、运行逻辑等方面均有差异，需要通过不断的实践总结来进一步完善。其次，本文虽然期望从系统性、整体性的视角分析数字政府运行逻辑，但不可否认的是，鉴于数字政府组织的复杂性，本文构建的分析框架仍然进行了一些必要的简化。基于以上两点，后续研究将随着数字政府建设的不断发展，通过增加不同地区数字政府建设的案例样本进行多案例研究，同时将继续跟踪本案例，进行深入挖掘以补充更多数字政府运行逻辑的细节。
文献来源：姜宝,曹太鑫,康伟.数字政府驱动的基层政府组织结构变革研究——基于佛山市南海区政府的案例[J].公共管理学报,2022,19(02):72-81+169
