技术适配性：基层数字治理“内卷化”的生发逻辑及超越之道

曹银山 刘义强

摘　要

随着科技手段发展，数字治理正成为推进基层治理体系与治理能力现代化的重要抓手。尽管基层数字治理取得显著成效，但在实践中也暴露出一些问题。在“结构-行动”分析框架下，发现当下基层数字治理未能完全适配相应的制度、工具、组织、主体等社会基础，具体体现为数字治理的制度配套困境、目标瞄准困境、组织协同困境、主体能力困境。技术适配错位导致基层数字治理陷入“内卷化”。数字技术必须适配相应的社会基础，才能发挥其效能，走向数字善治。在技术适配性视角下，寻求数字治理“内卷化”的超越之道，需要加强顶层制度适配，以法律法规保障数字治理的长效运行；强化技术工具适配，以靶向治理瞄准基层治理的实际问题；加强组织环境适配，以整体性政府理念推进数字治理创新；推动治理主体适配，为推进数字治理落地培育有效的主体。

关键词

技术适配性；场景适配；技术治理；数字治理；“结构-行动”；数字治理“内卷化”

一、问题提出与文献述评

在国家治理体系与治理能力现代化建设背景下，数字治理早已成为治理语境下的政治正确。以数字大脑、政务平台、乡村治理APP为代表的数字技术创新，正在数字政府建设及基层治理场景中得到愈加广泛的运用。然而，数字治理在便捷群众生活、提升政府治理效能的同时，也面临着群众线上线下来回多次跑路、智能应用的使用率低等现实困境。种类花样繁多的APP、数字表格不仅没有给基层工作人员减负，反而增加了他们的负担。基层工作人员每天忙于平台打卡、填表、强制群众下载软件，却没有时间走街入巷开展群众工作。概言之，数字治理在彰显魅力的同时，也逐渐陷入“内卷化”困境。“内卷化”一词经历戈登威泽、格尔兹、黄宗智、杜赞奇等人不断引申与诠释，显见于黄宗智对中国小农经济长期“没有发展的增长”的吊诡现象的分析，意指以单位劳动边际报酬递减为代价换取单位面积劳动力投入的增加。本文认为，所谓“数字治理‘内卷化’”，是指地方各级政府在数字基础设施建设及数字运用终端研发上的人力、财力、物力资源投入不断增加，但并未相应地带来治理绩效的显著提升。在实践中，基层数字治理“内卷化”主要表征为：相关投入并未带来预期治理效能的增长，反而陷入形式主义怪圈，引发数字治理“有效性”困境；基层干群对数字技术终端认可度不高，使得数字治理创新行为陷入“合法性”困境；各类数字技术软件缺乏后续运维，陷入数字治理“可持续性”困境。

学界从多个层面对数字治理“内卷化”展开研究。王翔（2020）认为信息失真、执行偏差和修正困难三重因果机制，共同导致电子政务发展面临着“内卷化”困境。胡卫卫等（2021）从矛盾心理与数字迷信的认知逻辑、纵向加码与横向竞争的制度逻辑、动因漂移与工具依赖的技术逻辑三个层面，指出“智能官僚主义”的生成逻辑。刘祺（2022）认为传统行政体制、政策法规、基层资源禀赋、政企协作等方面的困境，严重制约着基层数字政府改革的效能，因此需要从“赋能式创新”迈向“重构式变革”。李婷（2023）提出，社会治理创新的竞争强度与竞争空间不适配，导致社会治理创新科层化，最终陷入“内卷化”困境。钱全（2022）认为基层社会治理与国家整体治理转型步调不一致，基层原制度惯习与现代化的技术治理规则相悖，其间所产生的张力导致技术治理“内卷化”。

当前学界研究成果为我们认识数字治理“内卷化”成因提供了有益启示。但整体而言，现有研究较少以专文研究数字治理“内卷化”，往往是在探讨数字治理效能时指出其不足。因而呈现出碎片化状态，缺乏系统完善的探讨。更为重要的是，现有研究对象基本聚焦于电子政务、宏观数字政府领域的“内卷化”，主要是数字技术与科层体制内部的关系。而基层数字治理不仅涉及到科层体制，更为重要的是要处理基层一线问题，直面社会公众，所运作的环境更为复杂。因此，我们亟须从数字治理本身，以及支撑其运作的现实社会基础，也即治理场景，来进行综合考察。为此，本文凝练出“技术适配性”这一学术概念，考察基层数字治理及支撑其运作的社会基础，为理解数字治理“内卷化”的生发逻辑及寻求破解之道，提供学理及政策价值。

二、技术适配性：

理解数字治理效能的理论视角

社会结构决定了社会治理模式与治理方法的选择。质言之，以社会结构为代表的社会存在与社会治理模式间是相辅相成的关系。任何一种治理模式，必须匹配相应的社会结构基础，否则这个地区的基本治理秩序便无法有效维持。由此，学界结构功能理论成为我们理解数字治理有效性的逻辑起点。结构功能主义认为社会是一个相互依存的系统，各个部分满足了功能性的要求之后，便可以良好有序地运行。1937年，帕森斯最先提出结构功能主义的相关概念，他将社会类比为一个生物有机体，认为社会由有机体系统，也即系统生存的环境、行动者系统、社会系统、文化系统构成，社会只有充分发挥A-G-I-L,即适应、目的、整合和模式维持四种功能，社会才能维持运转下去。为了解决帕森斯结构理论过于宏大和抽象的问题，帕氏学生默顿提出了结构的中层理论。默顿认为，结构影响功能。拉德克利夫·布朗同样肯定结构的重要性，认为社会中广泛存在的诸多结构性要素，深刻影响并支配着不同主体的行为。结构化理论的集大成者安东尼·吉登斯在功能主义理论基础上，突出行动的结构化特征，认为结构具有二重性，并且与行动互构而生。这一理论有力地回应了社会结构与行动间的关系。事实上，这也生动地说明了现有结构仍然为个体行动设定框架，而行动者则可以调整甚至改变结构,结构与行动应该是一种相互依赖的关系。

由此，在上述理论支撑下，可以构建“结构-行动”的分析框架，并将其迁移至基层数字治理场景中，解释为何基层数字治理会面临“内卷化”困境。在吉登斯看来，结构指的是“社会再生产过程中反复涉及的规则与资源”。其中，规则可以分为解释性规则（如观念）与规范性规则（如正式制度与非正式制度）,资源可以分为权威性资源（如权力）与配置性资源（如利益）。具体到基层数字治理场景中，规则体现为各类制度，资源则体现为数字技术工具。行动则体现为各级政府条块部门、基层干部、群众等行动者所产生的社会行动及其互动关系。作为数字治理场景中的重要资源，数字技术工具本身带有一定社会结构和特定社会行动的烙印，但更重要的是，它直接影响着社会结构的发展及社会行动的展开。数字治理得以有效的关键是，作为治理技术和治理工具的数字技术工具与基层“结构-行动”基础的适配性。这种适配不是整体单一、高度抽象的，而是复杂多元、具体现实的，这是由社会结构复杂性和社会行动多样性所内在决定的。制度能否包容和对接数字技术的应用需求、数字技术工具能否精准回应基层治理需求、行动组织能否建构有利于技术运行的空间、行动主体是否具备跟进和超越技术的能力，这些都是理解技术适配性的重要维度。简言之，在“结构-行动”分析框架下，技术适配性主要体现为制度、工具、组织、主体适配。基层数字治理陷入“内卷化”困境则根源于技术适配错位。

三、技术适配性视角下

数字治理“内卷化”的生发逻辑

技术必须适配相应的治理场景，才能实现有效治理。从技术运用的实际场景来看，制度、工具、组织、主体适配错位，共同导致了基层数字治理“内卷化”的发生。

（一）制度适配错位：

数字治理的制度配套困境

制度能够为政治行为主体提供激励与约束。公共治理本质上并非纯粹的技术事务，而是一个政治过程。身处科层体制中的政治行为主体，只对上级领导的指令，也即制度逻辑感兴趣。当前各类数字治理技术手段的研发运用，普遍聚焦于技术本身，而忽视了相关制度配套，导致数字治理效能不高。

第一，数字治理相关立法不足。数据采集与共享制度、运维制度、数字化项目改革管理办法、服务购买与考评制度等不健全。制度法规严重滞后于数字技术的发展，导致地方各级政府推进数字治理工作时无法可依。第二，公共数据归谁所有、职能部门间数据如何共享、如何脱敏开放给企业和社会主体等，均未有明确规定。各政府职能部门往往出于自身利益考量以及规避责任风险的考虑，不愿意将数据共享给其他部门，更不愿意将数据权限下放给基层，导致基层权责失衡，基层盲目被动采集数据而缺乏应用能力。第三，个人数据信息权益保护制度不足。尽管《民法典》《政务信息资源共享管理暂行办法》等法律法规对个人信息保护有部分规定，但在实践中却并未得到应有重视。隐私泄露风险带来社会不安、愤怒，严重影响到公众对数字治理的信任度。第四，公众参与数字治理缺乏制度保障。理论上而言，公众是基层数字治理的对象，也是推进数字治理的主要主体。但行政思维仍旧主导着当下数字治理全过程，公众缺乏项目建设、功能改进、效能评估等方面的话语权。公众参与的缺位，不仅导致数字治理过程缺乏纠偏渠道，更使得治理过程缺乏群众配合。

（二）工具适配错位：

数字治理的目标瞄准困境

精准化数字技术治理试图通过将复杂地方事务化约为可供运算的事务的排列组合，其所要求的精确性与基层治理的综合性、复杂性和模糊性难以匹配。同时，由于考评机制的异化，导致技术工具瞄准于官僚制运作而非治理事务本身，进一步加剧了工具适配错位。

一方面，技术终端并未与乡村治理机制相融合。当前尤为突出的矛盾在于，上级政府为乡村植入了先进的技术手段，但乡村使用的仍旧是传统的行政管理手段。技术脱嵌于乡土社会，导致“技术空转”，徒劳地增加了基层工作人员的负担。背后的主要原因在于，非规则性、低重复性的基层事务难以化约进数字信息系统。标准化、规范化、理性化的治理技术在面对非规则的乡土社会时，自身优势难以发挥。例如，乡村治理场景中广泛存在着村民诉求反馈、纠纷调解等个性化、低重复性事务。而政府引入的企业缺乏对基层乡村社会的深度调研，往往是复制城市标准化程度高的技术软件，这是导致干部群众感觉不好用、不愿用、用不了的主要原因。

另一方面，技术工具瞄准于官僚制运作而非治理事务本身。为了解决中国大一统体制中一统性与执行灵活性的张力难题,通过治理技术的精细化，加强对基层干部的监控，避免其偏离行政意志、侵害民众权益，始终是技术治理的努力方向。的确，政府依靠数字技术和行政动员，实现了对基层干部的严密监控和压力转嫁。但数字治理考核机制的异化，避免基层干部不合规行为发生的同时，也影响到数字治理的有效性。例如，要求基层干部24小时内、100%回复APP上的消息，以及处理过程“事事留痕”、推文阅读量等都纳入考核。导致基层干部不得不花费大量时间在做形式工作上，而减少了走村入户做情感工作的时间。另外，由于技术软件脱嵌于乡土社会，其功能模块往往并不适应基层实际情况。基层干部不得不花费力气联同群众做好形式工作，从而导致干部群众认可度不高。

（三）组织适配错位：

数字治理的组织协同困境

数字治理是系统性、全局性工程。当前各类数字平台层出不穷，但各类平台间交叉性强、协同性弱。治理信息系统间难以实现信息共享，造成“信息孤岛化”与“数据烟囱化”。质言之，层级条块部门协同难、线上线下协同难，严重削弱了数字治理的有效性。

一方面，各层级条块部门协同难。由于数字政府建设方案仅由中央规划到省、市一级，导致省、市与县、乡镇数字治理体系建设脱节。在缺乏层级规划贯通的情况下，各级各部门争相推出政务云平台、数字大脑、政务APP。由于缺乏统一规划，在后来的自上而下推动的数字治理体系建设中，为了与上级保持一致，原有的数字技术均被弃之不用，造成大量财政资金浪费。基层职能部门出于邀功逻辑，对数字技术终端创新不断。县职能部门要求基层干部安装、推广各类APP、公众号，要求基层干部多次重复采集数据信息。笔者2023年1月在鄂西南Y县调研，发现当地政府近年来推出了面向村民的“市民E家”“一家亲”“云上Y县”等14款APP。不少基层干部群众纷纷对数字治理改革产生抵触情绪，畏惧数字技术。对数字技术治理工具的调试更新、维护至关重要。当前各地方普遍遵循分散开发、各自管理的原则。推动数字治理的政府职能部门受政绩逻辑驱动，往往注重前期研发与成果报送，而缺乏后期维护。这类一次性技术软件不仅无法赋能基层治理，更导致大量财政资金被浪费，严重削弱公共部门的权威。笔者2022年在中部某县调研，发现当地作为政绩工程的APP,在完成项目制考核后，因无人维护而瘫痪。

另一方面，线上线下协同难。2018年以来，笔者在中西部地区调研发现，这些地区并未真正实现浙江、广东、江苏等地的“最多跑一次”“数据跑路代替群众跑路”改革。在这些地区政务服务中心，仍旧是以“物理集中”代替“数据集中”。横向来看，由于标准不统一、数据不互通，导致“数据壁垒”“数据烟囱”林立，大大削弱了数字治理的协同性要求。纵向来看，缺乏数据回流机制，基层无法获取办理业务所需的数据权限，导致“数据割据”“业务隔离”。由于数据无法直接对接和共享，导致企业、群众在办理业务时，仍旧需要线下多头跑、重复跑。线上线下未能有机协同，导致基层看似进行着越来越多的自助机、政务APP等数字技术创新，但实际上形同虚设，加剧基层数字治理“内卷化”。

（四）主体适配错位：

数字治理的主体能力困境

技术的物质构件代表的仅是一个潜在的能力，只有当智力结构开始使用它的时候，技术才会对组织和个人产生实际的作用。数字治理转化为治理效能，不仅依赖于技术工具本身，还依赖于治理结构中的主体，即基层干部及群众的数字素养及数字能力。

一方面，县乡基层干部尚未完全具备现代化的责任伦理与数字领导力。各类创新性数字技术软件基本都自上而下、由外而内嵌入乡村。基层干部迫于科层制压力，不得不“欢迎”这一创新行为。基层干部并未将数字技术视为推进治理、政民互动沟通的工具，反而认为是行政负担，甚至担忧其会带来舆情压力。譬如，政府网站上公布的电话打不通、基层干部强行删帖等行为时有发生，严重削弱着数字治理的效力。此外，领导干部的数字素养和技能水平对数字治理至关重要。乡镇、乡村作为数字治理的一线，复杂的治理环境要求基层领导干部必须有效理解各类数字技术的含义、善于向民众答疑解惑、及时向数字技术运营商反馈问题并促使问题得到解决。然而，尽管我国政府工作人员经过严格考试选拔与政治考核，相对其他行业人员素质较高。但当前人才结构呈现出技术单一化与能力专一化特征，业务素养与水平仍旧需要进一步提升。尤其是村干部群体，面临年龄偏大、学历偏低等结构性困境，不仅无法向村民答疑解惑，自身运用数字技术尚存在较大障碍，不得不依赖年轻的大学生村官完成各类数字治理任务。笔者在山东、湖北等地调研发现，村干部以“卖人情”等方式要求村民帮助其完成下载任务。无疑，此类基层干部群体无法成为推动数字治理的有效主体。

另一方面，作为数字终端使用者的民众尚未具备良好的数字素养。留守在村的中年务农务工群体普遍学历较低，对现代治理技术缺乏理解和运用能力。通过有效的培训和讲解，这部分群体理论上可以转化为数字治理的有效主体。但由于村干部自身缺乏现代化的行政伦理与数字领导力，无法承担这一使命。此外，更为重要的是，在城乡二元结构体制与市场经济作用下，留守在村的多为中老年人。尤其是参照国际惯例统计数据来看，我国已由轻度老龄社会进入中度老龄社会。这部分群体既是治理对象，同时也是推进数字治理的主体。数字技术运用到乡村治理场景，最终依赖于这部分群体的参与和使用。但中老年群体数字素养薄弱，老年人生理机能逐步退化，学习能力也无法适应数字治理的各项要求。“数字鸿沟”使得老年群体无法适应数字终端眼花缭乱的各类治理界面，不少老年人沦为“数字难民”。

四、技术适配性视角下

数字治理“内卷化”的超越之道

治理有效性是任何治理模式都无法回避的命题。由于数字治理体系具有长期性、综合性、全局性特点，只有在技术适配性视角下，从多方面不断推动技术适配基层治理场景，才能逐渐走出“内卷化”困境。

（一）加强顶层制度适配，

以法律法规保障数字治理的长效运行

制度建设具有根本性、全局性和长期性，推进基层治理必须以制度建设作为根本保障。在推进基层数字治理过程中，必须高位推动，以健全的法律法规框架体系，搭好数字治理运行的“四梁八柱”。

第一，制定《数字政府法》及其相关配套实施条例。《数字政府法》可对数字治理运行的基础、服务供给、数字行政行为等方面做出规定。通过法律建设，确保各方行为有法可依。第二，以法律法规形式明确数据共享共通，从根本上打破“数据孤岛”。各部门数据不能互联互通，数字治理便无从谈起。相关部门要推进立法工作，以法律文本的形式规定数据权限，避免以往各个部门不敢共享、不愿共享数据的情况。以共享共通作为主要原则，对于确实不能共享的数据，应以书面形式说明正当理由。第三，强化对个人数据采集权限和信息保护的规定。政府数据采集与利用均以不侵犯公民个人信息权作为前提条件，必须以法律法规形式限定信息使用目的、范围和方式，加强对公众个人信息的保护。尤其是在政务处理过程中，各部门间信息共享和利用，数据回流基层，均需进行脱敏处理，以确保公民个人信息安全。只有建立完善的个人信息权益保护机制，才能从根本上提振公众参与数字治理的信心和积极性。第四，完善公众参与的制度机制。基层群众既是数字治理的对象，也是参与数字治理的主要主体。因此，必须以法律法规形式，保障基层群众的参与权利。对于基层数字治理项目建设、运营管理、服务效能评价，公众都应该全链条、全周期参与。例如，可以将听证会、座谈会、问卷调查、微信等沟通情况作为数字治理考核的重要指标。

（二）强化技术工具适配，

以靶向治理瞄准基层治理的实际问题

优化数字技术工具与基层治理场景适配关系，是有效推进基层数字治理的前提条件。技术工具创新必然离不开具体的治理情景适配支撑，也即治理工具应该和治理情景相适配。如果技术工具存在“瞄不准”的目标偏差问题，技术治理便会悬浮于基层事务之上。要强化技术工具适配性，就要以事本主义作为技术研发的出发点。一方面，基层政府要对各个乡镇、行政村的治理需求进行充分调研，再将政策话语转化为技术话语，推动第三方科技公司精准对接。在技术研发过程中，切忌将以往的城市治理技术软件简单地复制移植到乡村。尤其是要引入消费者视角，针对性地将群众所需要的文化服务、种养殖培训、自治协商等数字模块嵌入到软件终端。在软件试运行阶段，要充分吸收基层干部群众意见，不断调试改进数字应用终端。另一方面，要改进数字治理考核工作，才能使数字技术工具瞄准治理事务，而不至于偏离。对于确需留痕的事项，则以痕迹管理作为考核方式。对于需要基层干部情感投入，并且工作过程难以留痕的工作，则以群众满意度测评、投诉情况等作为评价标准。

（三）加强组织环境适配，

以整体性政府理念推进数字治理创新

基层数字治理亟须走出碎片化、分散化困境，必须以整体性政府理念高位推动改革。数字治理体系是一个不断调试、循环往复的长期过程，而非单兵作战、毕其功于一役可以完成。所以，政府内部各层级部门、政府与社会间必须加强协同，为数字治理提供坚强的组织保障。

第一，各级政府都要树立整体性、全局性改革思路。将县级、乡镇、村数字治理纳入省、市改革规划中来，避免以往各自为政带来的重复建设、无效建设、数据不共通不共享问题。通过制度规章，明晰省、市、区、县各级大数据管理局的职责定位。各级政府建立逐级负责的数字治理工作改革专班，以横向到边、纵向到底的方式推进改革。所有的数字乡村、数字农业、数字经济等建设项目都需统一审批规划。同时，要以制度文本的形式，规定数字治理体系建设所需的资金来源，并强化对资金使用的监管。

第二，各省、市都要设置统一的数据采集标准，进行规范化的数据清洗和脱敏处理，按照统一的端口标准接入。按照界面导向原则，将前端的面向公众的治理界面和后端的面向公共部门的治理界面，整合成双层一体化治理界面。以政府职责及基层治理场景实际需求为出发点，按照集约建设的原则，功能相似的技术软件要集中研发，以一体化界面展示给基层干部群众，坚决反对以往干部群众手机安装几十个APP、关注数十个微信公众号的情况。此外，各部门要积极维护调试职责范围内的功能模块，做好数字治理的运营维护工作。

第三，省、市级的“一网通办”“一网统管”要逐步向基层延伸，强化各级数据中心有序对接。以制度文本的形式，明晰各级数据管理权限，推动不涉密、脱敏后的数据逐步向基层回流，提升基层一线处理事务的能力。通过部门间的数据共享、信息互通，才能减缓基层重复多次采集数据的工作压力。同时，进一步梳理职责清单，解决各部门间职能不清的问题。通过各部门间协同合作，才能真正将线下事务线上化，真正走向数字治理。

（四）推动治理主体适配，

为推进数字治理落地培育有效的主体

数字治理方式方法多样、工具路径多样，对治理主体的技术适应性与数字能力要求更高。一方面，要积极提升基层领导干部的数字素养与数字领导力。通过专题学习、党校培训等形式，增强基层领导干部的数字治理能力。同时，要注重发挥选调生、驻村干部、青年村官等群体的带动作用。通过这部分群体为基层干部展开培训，促使其更好地掌握数字技能。在有条件的地区，可以采取政府购买服务的形式，引导社会组织下乡为基层干部开展手把手培训。在村后备干部招考、乡镇编外人员招考环节，适当加强对数字技能的要求。通过设置学历、专业技术等级等要求，使一批懂技术的人才充实到基层干部群体中来。另一方面，要逐步提升群众数字素养与数字技术运用能力。数字治理是一种交互式行为，脱离了群众这一重要治理主体，数字治理的效能无法得到充分发挥。当前，要充分发挥基层干部、在村大学生的带动作用，通过上门服务、集中讲解为缺乏数字素养的村民群体展开针对性培训。其中，要尤为关注老年人这一数字边缘群体。老年人自身要树立终身学习观念，提升学习的主动性。家庭成员要主动承担代际反哺责任，自觉帮助家中老年人学习数字技术。村干部要积极关注在村老年人学习进度，及时跟进辅导。

五、结论与讨论

技术适配性成为我们理解基层数字治理“内卷化”困境的理论视角。诚然，数字治理理论上能够显著提升治理效能。地方政府在政绩驱动、治理效能寄望双重逻辑裹挟下，自觉或不自觉地陷入“数字治理创新锦标赛”。然而，数字技术并非简单的一次性移植嫁接行为。数字治理体系的建构和治理效能的发挥，还必须考虑到具体的乡土社会基础和基层治理环境。脱离了具体的社会基础，数字治理创新行为必然陷入无序低效的“内卷化”循环困境。由此，也构成了本文“技术适配性”概念出场的现实条件。概括而言，当前基层数字治理主要面临着制度配套困境、目标瞄准困境、组织协同困境、主体能力困境。推动基层“数字技术嵌入性”转向“数字技术适配性”，是超越数字治理“内卷化”困境的根本之道。具体而言，要加强顶层制度适配，以法律法规保障数字治理的长效运行；强化技术工具适配，以靶向治理瞄准基层治理的实际问题；加强组织环境适配，以整体性政府理念推进数字治理创新；推动治理主体适配，为推进数字治理落地培育有效的主体。

★

文章来源

★

原载于：《当代经济管理》2023年第6期，第35-40页。

转自：政治科学研究