党内监督与其他各类监督贯通协调：意义、逻辑和路径
陈松友，周慧红
摘要：推动党内监督与其他各类监督贯通协调是完善党和国家监督体系的重要方面。党内监督与其他各类监督贯通协调对于捍卫“两个确立”、做到“两个维护”、夺取反腐败斗争新胜利、保持党同人民群众血肉联系具有重大意义。党内监督与其他各类监督贯通协调蕴含着深刻的生成逻辑，它是马克思主义关于权力监督贯通思想的本质规定，是中国共产党权力监督实践的历史经验总结，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。新时代新征程，要从坚持党对贯通协调的领导、明确贯通协调的内容清单、探索贯通协调的多元载体、建立健全贯通协调的制度等方面推动党内监督与其他各类监督贯通协调。
关键词：党和国家监督体系; 党内监督; 其他各类监督; 贯通协调; 全面从严治党
党的十八大以来，“随着全面深化改革向纵深推进，健全党和国家监督体系，已由前期的夯基垒台、立柱架梁，中期的全面推进、积厚成势，进入到系统集成、协同高效的新阶段”［1］。与党和国家监督体系发展的趋势相适应，以习近平同志为核心的党中央多次强调党内监督与其他各类监督贯通协调。2017 年，党的十九大报告指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”［2］53 2019 年，党的十九届四中全会也指出：“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。”［3］2022 年，党的二十大报告再次强调“以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”［4］。新时代新征程，党内监督与其他各类监督贯通协调是全面建成社会主义现代化强国须臾不可忽视的重大现实课题。本文将对党内监督与其他各类监督贯通协调的意义、逻辑和路径进行探讨，以期对这一重大现实课题略尽绵薄之力。
一、党内监督与其他各类监督贯通协调的重大意义
习近平总书记指出：“党要管党、从严治党，‘管’和‘治’都包含监督。”［5］400 党内监督是全面从严治党的应有之义，全面从严治党推进到什么程度，党内监督就要跟进到什么程度。而党内监督与其他各类监督贯通协调能够增强党内监督的效果，并激发其他各类监督的活力，最终降低国家权力监督的总成本、提升国家权力监督的效力。在我国，使用公权力的公职人员特别是领导干部绝大多数是共产党员，因此，打通党内监督与其他各类监督的壁垒、强化对公权力的监督和制约必然对全面从严治党产生广泛而深远的正向作用。
（一）捍卫“两个确立”、做到“两个维护”的重要保障
“两个确立”即确立习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，确立习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，这是党的十八大以来取得的重大政治成果；“两个维护”即坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，这是“党的最高政治原则和根本政治规矩”［5］149。捍卫“两个确立”和做到“两个维护”同质同源，前者是后者的理论化形态，后者是前者的实践性要求，二者共同构成了新时代党的政治建设的首要任务和根本要求，共同形成了党团结带领人民全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的政治保证。新时代新征程，每一位党员都要坚决捍卫“两个确立”，并切实将“两个确立”转化为“两个维护”的思想自觉、政治自觉和行动自觉。
一般来说，“领导干部责任越重大、岗位越重要，越要加强监督”［6］3。同样，在党的建设中，对攸关党的前途命运的事项一定要加大监督力度，这是无可厚非的。捍卫“两个确立”、做到“两个维护”在党的建设中的地位决定了其在党内监督中的分量。新时代，以习近平同志为核心的党中央大抓党内监督，既将政治监督视为最根本的党内监督，又将“两个维护”视为政治监督的根本任务。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》规定，党的纪律检查委员会应当强化政治监督，重点监督党组织、党员特别是领导干部“对党忠诚，坚持党的领导，贯彻落实党的理论和路线方针政策、党中央决策部署，践行‘两个维护’的情况”［7］24。党的二十大报告强调“推进政治监督具体化、精准化、常态化”［4］，这意味着对“两个维护”践行情况的监督将进一步落地见效、走实走深。在实践中，各级党委和纪检监察机关统筹运用纪律监督、监察监督、巡视监督和派驻监督，紧紧围绕“两个维护”，聚焦“国之大者”，坚决纠正党组织、党员特别是领导干部在贯彻落实党的思想路线方针政策和党中央决策部署上的偏差、落差，有力地维护了党中央权威和集中统一领导。
尽管如此，以政治监督为根本的党内监督对捍卫“两个确立”、做到“两个维护”所起的监督作用仍存在一定的局限性。一个党员有没有坚决捍卫“两个确立”、有没有坚决做到“两个维护”不能靠表态证实，而要看党员在日常工作和生活中的言行举止；不能光看一时的表现，还要看一贯的表现；不能光看“工作圈”，还要看“生活圈”。在现实中，一些“两面人”擅长伪装自己，在党内表示坚决捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”，实际上信仰不坚定，思想涣散，阳奉阴违，对党不忠诚不老实。这类人靠伪装混迹于党员队伍中，靠作秀谋得党组织的信任，具有极大的迷惑性和欺骗性。“两面人”现象增加了党内监督工作的难度，使得监督主体“较难掌握领导干部刻意掩盖的信息，导致获取的信息是不全面甚至是不真实的，从而产生信息偏差，进而影响监督成效”［8］。只有将党内监督与其他各类监督贯通协调，监督主体才能全方位、立体化地考察党员在捍卫“两个确立”、做到“两个维护”方面的真实情况，不仅知其“表”而且知其“里”，不仅知其“工作圈”而且知其“生活圈”，进而对党员作出全面、客观的评价，及早发现在政治上的问题，并运用“四种形态”监督执纪，让“两面人”无处藏身。所以说，党内监督与其他各类监督贯通协调能够有效弥补党内监督的盲区和弱势，尤其能够及早发现和清理“两面人”，是全党捍卫“两个确立”、做到“两个维护”的重要保障。
（二）夺取反腐败斗争新胜利的重要举措
腐败是执政党面临的最大威胁，不反腐败就会丧失民心、亡党亡国。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视反腐败斗争，强调“反腐败斗争是一场输不起也决不能输的重大政治斗争，必须决战决胜”［5］383。十年来，党以“得罪千百人、不负十四亿”［4］的使命担当和抓铁有痕、踏石留印的决心，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，坚持“打虎”“拍蝇”“猎狐”多管齐下，我国的反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，确保了党不变质、不变色、不变味，使党“赢得了保持同人民群众的血肉联系、人民衷心拥护的历史主动，赢得了全党高度团结统一、走在时代前列、带领人民实现中华民族伟大复兴的历史主动”［9］。当前，反腐败斗争虽然取得了前所未有的历史性成就，但反腐败形势依然复杂严峻，并呈现新的阶段性特征。从腐败数量来看，腐败存量尚未清除，腐败增量还在增长，高压之下不收敛不收手的现象仍然存在；从腐败领域来看，国企、金融、政法、粮食购销、开发区建设、基础设施建设、公共资源交易等权力集中、资金密集、资源富集的领域是腐败的“重灾区”；从腐败手段来看，新型腐败手段隐形变异、翻新升级，更具隐蔽性；从滋生腐败的土壤来看，不正之风树倒根存、水断源活，并借机重起。总之，腐败和反腐败的较量还在激烈进行，我们不能低估腐败的顽固性和复杂性，必须清醒地认识到“只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号”［4］，必须坚持以零容忍的态度反腐惩恶，全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战。
“反腐倡廉的核心是制约和监督权力”［10］。新时代新征程，夺取反腐败斗争的新胜利就要进一步加强权力的制约和监督。党的十八大以来，我国逐步完善了党和国家监督体系，特别是实现了党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，突破了以往反腐败职能分割和重叠的缺陷，将反腐败资源集中起来，将执纪和执法贯通起来，形成了强大的反腐败合力。此外，纪检监察机关还加强同审计机关、司法机关、财会部门的合作，增强了监督合力，推动反腐败斗争不断取得胜利。可见，在反腐败斗争的实践中，我们已经形成了党内监督与其他各类监督贯通协调以助力反腐败斗争的理念和经验，但同时，党内监督与其他各类监督贯通协调不够的问题依然存在，如党内监督与人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督的贯通协调不足；党内监督与其他各类监督尚未实现全过程的“大贯通”和“大协调”。显然，以上问题制约着监督实效的增强和反腐败斗争的进行。只有进一步加强党内监督与其他各类监督的贯通和协调，促进每种监督方式的要素融合、过程融合，才能建构自我监督与外部监督融通的“大监督”格局，扎好不能腐的笼子，让想腐败的人没有权力寻租的空间；只有进一步将党内监督与其他各类监督贯通协调，充分发挥各类监督的功能，才能最大限度地实现反腐败资源的整合，包括反腐败人员队伍的整合、信息线索的整合、实施力量的整合，让腐败分子无论大小都原形毕露、无处藏身。综上，党内监督与其他各类监督贯通协调是夺取反腐败斗争新胜利的重要举措，必将开创反腐倡廉的新局面。
（三）保持党同人民群众血肉联系的重要手段
保持同人民群众的血肉联系是我们党的最大政治优势。回顾党的历史，党正是在保持同人民群众的血肉联系中成长、壮大起来的。党的十八大以来，习近平总书记更加注重从执政党前途命运的战略高度强调永远保持党同人民群众的血肉联系的重要性。他指出：“密切联系群众，是党的性质和宗旨的体现，是中国共产党区别于其他政党的显著标志，也是党发展壮大的重要原因；能否保持党同人民群众的血肉联系，决定着党的事业的成败。”［11］“我们党来自人民、植根人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力”。［2］51 基于以上认识，以习近平同志为核心的党中央始终坚持人民立场，尊重人民主体地位，发展全过程人民民主，始终把人民利益放在最高位置，不断解决人民群众急难愁盼的现实问题，赢得了人民群众的衷心拥护，保持了党同人民群众的血肉联系。需要指出的是，党同人民群众的血肉联系并不是一劳永逸的，需要党坚持不懈地去维护和巩固这种血肉联系，不断清除污染党同人民群众血肉联系的杂质。
让人民来监督党和政府是保持党同人民群众血肉联系的重要方式。马克思恩格斯在《共产党宣言》中明确指出，共产党“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”［12］，从而规定了无产阶级政党的本质属性。中国共产党是无产阶级政党，蕴含了人民至上的价值立场，全心全意为人民服务是其宗旨，因此，接受人民的监督是党更好地践行初心使命、为人民服务的内在要求。正如习近平总书记所指出的：“我们党有严密的组织性和纪律性，党的根本宗旨是全心全意为人民服务，那么，接受组织和人民监督就天经地义。”［5］398 事实上，我们党对人民监督始终有着清醒的认识。早在延安时期，毛泽东同志就指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”［13］新时代，习近平总书记同样强调：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”［2］52-53 一百多年来，中国共产党始终怀着真挚的情感和宽广的胸怀自觉接受人民监督，不断听民意、汇民智、纾民困，坚持反对和清除特权思想、官僚主义等危害党和人民关系的毒瘤，密切了党同人民群众的鱼水之情，做到了党性和人民性的有机统一，巩固了党的执政根基。新时代新征程，党要继续虚心向人民学习，诚心接受人民监督，永远保持同人民群众的血肉联系。
在我国，国家机关的一切权力都来源于人民，对人民负责，受人民监督。人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等虽然在监督主体、监督范围上有所侧重和不同，但它们有一个共同点，即“都把‘人民监督权力’‘人民监督政府’作为根本价值”［14］。从这个意义上来说，其他各类监督均可划入广义的人民监督的范畴。进一步讲，党内监督与其他各类监督贯通协调在本质上是党内监督与人民监督贯通协调，是党的人民民主和自我革命这两个跳出历史周期率答案辩证统一的集中彰显，是发展全过程人民民主、织牢织密无缝隙的人民监督之网的重要举措，也是保持党同人民群众血肉联系的重要手段。
二、党内监督与其他各类监督贯通协调是理论逻辑、历史逻辑和时代逻辑的统一
党内监督与其他各类监督贯通协调蕴含着深刻的理论逻辑、历史逻辑和时代逻辑，是理论的要求、历史的必然和时代的呼唤。
（一）理论逻辑：马克思主义关于权力监督贯通思想的本质规定
在马克思恩格斯的那个时代，欧洲已经有了建立无产阶级政党和无产阶级政权的生动实践。马克思恩格斯运用辩证唯物主义和历史唯物主义，从无产阶级政党和政权的实践出发，阐发了关于权力监督的一系列观点。一方面，马克思恩格斯认为，无产阶级政党的组织应接受普通党员的监督。《共产主义者同盟章程》明确要求“支部和区部的主席和副主席每年改选一次，选举人可以随时罢免他们”［15］。选举者拥有罢免权也就意味着选举者拥有监督权。另一方面，马克思恩格斯认为，无产阶级政权的公职人员应接受人民的监督。马克思高度赞扬巴黎公社“把自己的所言所行一律公布出来，把自己的一切缺点都让公众知道”［16］，并且保证公社成员拥有防止公职人员由社会公仆变为社会主人的罢免权。马克思恩格斯虽然在此时还没有明确提出将以上两种监督方式贯通起来，但仍不能遮蔽其权力监督思想的光辉价值。
列宁在建设社会主义国家的实践中继承和发展了马克思恩格斯的权力监督思想，形成了党内监督和国家监督相结合的思想。在党内监督方面，列宁认为，“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会，由受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成”［17］，并保证监察委员会的权威性和独立性。在国家监督方面，列宁主张成立工农检查院，使其代表人民监督国家机关。最重要的是，列宁还认为应该“把工农检查院和中央监察委员会这样结合起来”［18］，也就是把党内监督和国家监督结合起来，以增强中央监察委员会与人民群众的联系、提高工农检查院的威信，最终提升监督效力。
中国共产党在革命、建设和改革开放的进程中，逐步形成了党内监督与其他形式的监督相互贯通的思想。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人在重视党内监督、行政监督和群众监督的同时，还强调党外人士的民主监督、报刊的舆论监督。“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会”［19］。“在一切公开的场合，在人民群众中，特别在报纸刊物上展开对于我们工作中一切错误和缺点的批评与自我批评”［20］。以邓小平同志为主要代表的中国共产党人要求大力发扬民主，发展党内和党外的监督。以江泽民同志和胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人明确提出“建立健全党内和党外、自上而下和自下而上相结合的监督制度”［21］，“要把党内监督与党外监督结合起来……支持和保证人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督和包括舆论监督在内的社会监督，扩大公民有序的政治参与，形成监督合力，对权力运行进行全方位监督”［22］。以习近平同志为主要代表的中国共产党人进一步将“结合”思想发展为“贯通协调”思想。党的十九大报告提出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”［2］53党的二十大报告再次强调：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”［4］
综上，马克思主义关于权力监督贯通的思想规定了中国共产党必须将党内监督与其他各类监督贯通协调起来，以形成监督合力，增强监督成效。这就是党内监督与其他各类监督贯通协调的理论逻辑。
（二）历史逻辑：中国共产党权力监督实践的历史经验总结
在新民主主义革命时期，党开始了权力监督的实践探索。在党内监督方面，中共五大选举产生了中央监察委员会，由此开启了专门的党内监督机构的探索。此后，党内监督机构几经曲折，经历了从中央监察委员会到中央审查委员会、中央党务委员会的变迁，最终在中共七大通过的党章中再次确定：“党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会。”［23］在其他监督方面，党在局部执政的条件下探索了如何监督政府的问题。早在中央苏区时期，中华苏维埃共和国就设立具有监督职能的工农检察委员会、审计委员会和最高法院。总的来说，新民主主义革命时期的权力监督实践尚处于起步阶段，在这一时期，党内监督和其他监督基本上是独立发展的。
在社会主义革命和建设时期，党内监督和其他监督总体上呈现平行发展的态势，同时也有融合发展的迹象。新中国成立之初，中共中央成立了中央纪律检查委员会和各级党的纪律检查委员会作为党内监督机构。鉴于党的纪律检查委员会在监督党的高级领导干部方面的局限，中共中央又于1955 年成立党的中央和地方监察委员会，取代党的纪律检查委员会。与此同时，其他类型的监督如人大监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督、群众监督等随着国家政治生活的正常开展而发展起来。大体而言，这些监督方式仍然各自为战、分散发展，同时，也出现了党内监督与其他监督相结合的迹象。1959 年，国务院监察部撤销，原有的监察部人员及业务并入同级党的监察委员会。此时党的监察委员会“不仅对党的各级机关和党员个人实行监督，而且对各级国家行政机关和国家工作人员实行监督”［24］。尽管监察部的撤销与当时的“左”倾风气有很大的关系，但从某种意义上来讲，这种操作也开启了党内监督和其他监督协同合作的局面。
在改革开放和社会主义现代化建设新时期，随着政治体制改革进程的推进，党和国家监督体系有了长足的发展，党内监督和其他监督也有了显著的结合趋势。1978 年，党的十一届三中全会选举产生了新的中共中央纪律检查委员会，党的纪律检查委员会恢复；1987 年，中华人民共和国监察部成立；党的十四大以后，中央纪委和监察部开始合署办公，1993 年，《中共中央纪律检查委员会、监察部关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》对中央直属机关和中央国家机关的纪检、监察机构合署办公作出详细规定。以上结合是在加强党风廉政建设的背景下产生的，符合社会历史发展规律，具有重大的现实意义。此外，党内监督还和司法监督、审计监督等其他监督方式相结合。《中共中央纪委最高人民检察院监察部关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》（1993年）和《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》（2003 年）就是党内监督和其他监督相结合的制度例证。
在新时代，党内监督和其他各类监督实现了由“结合”到“贯通协调”的转变。尽管此前党内监督和其他监督的结合增强了监督合力，助力了党风廉政建设，但仍存在结合不够深入的问题。新时代，以习近平同志为核心的党中央通过不断深化党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革，带动监督工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用等方面更加协同，“各领域各环节监督的关联性互动性明显增强，每一种监督都会对其他监督产生重要影响，也都需要其他监督协同配合”［1］。党内监督和其他各类监督贯通协调的优势进一步凸显，系统集成、协同高效的监督体系正在形成，强大的监督势能正在释放。
历史证明，只有将党内监督与其他各类监督贯通协调起来，才能形成监督合力，放大监督效应。这就是党内监督与其他各类监督贯通协调的历史逻辑。
（三）时代逻辑：推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路
在我国，国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。具体而言，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”［25］。推进国家治理体系和治理能力现代化就是不断完善各方面的体制机制和法律法规，使党管理国家的制度体系更加科学规范；不断增强运用制度和法律治理国家的意识和能力，将制度优势充分转化为治理效能。推进国家治理体系和治理能力现代化既是全面深化改革的必然要求，也是全面建成社会主义现代化强国的应有之义。在新时代，以习近平同志为核心的党中央将推进国家治理体系和治理能力现代化作为一项长期战略任务，认真进行战略规划和部署实施，不断全面深化改革，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平大大提升。
习近平总书记指出：“监督是治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位。”［5］423 事实上，党和国家监督体系在国家治理体系和治理能力现代化中居于“双重”重要位置，它既是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，又是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。党内监督与其他各类监督贯通协调就是基于推动国家治理体系和治理能力现代化的现实考量而提出来的。当前，制约国家治理体系和治理能力现代化的因素还有很多，我们离2035 年基本实现国家治理体系和治理能力现代化、本世纪中叶全面实现国家治理体系和治理能力现代化的目标还有很长的路要走。党内监督与其他各类监督贯通协调能够从一个侧面助力国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。首先，党内监督与其他各类监督贯通协调有利于完善国家治理体系。党内监督与其他各类监督贯通协调要求不断对监督制度作出调试，将功能重复的制度合并、将相互掣肘的制度理顺、将衔接不畅的制度对接，使党和国家各项监督制度紧密相连、相互协调。而制度是国家治理体系的核心和关键，因此，党内监督与其他各类监督贯通协调必然能够在一定程度上丰富和完善国家治理体系。其次，党内监督与其他各类监督贯通协调有利于提升国家治理能力。党内监督与其他各类监督贯通协调能够使各类监督协同高效、同向发力，进而将监督效力最大化。只有时刻保持监督利剑高悬，中国特色社会主义制度的制度权威才能增强，中国特色社会主义制度的制度执行力才能提高，一切公权力才能在制度的框架内有序、规范地运行，国家治理能力才能提升。正是在这个意义上，习近平总书记强调：“要继续健全制度、完善体系，使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好转化为治理效能。”［2］549 总之，党内监督与其他各类监督贯通协调是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。这就是党内监督与其他各类监督贯通协调的时代逻辑。
三、多措并举推动党内监督与其他各类监督贯通协调
当前，党内监督与其他各类监督贯通协调的理念越来越深入人心、成为共识，党内监督与其他各类监督贯通协调的实践迸发出前所未有的活力。与此同时，党内监督与其他各类监督贯通不足、协调不足的问题依然存在。新时代新征程，要将党内监督与其他各类监督贯通协调作为党和国家监督体系建设的重要任务，大力推动党内监督与其他各类监督贯通协调，使党和国家监督体系释放出更强大的效能。
（一）坚持党对贯通协调的领导
党的二十大报告指出：“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。”［4］党内监督与其他各类监督贯通协调必须坚持党的领导。只有党的领导坚强有力，党内监督与其他各类监督贯通协调才能落实见效。坚持党对贯通协调的统一领导就要压实各级党委（党组）的主体责任、以党内监督为主导、发挥纪委监委专责机关作用。
1.压实各级党委（党组）的主体责任
2020 年，中共中央办公厅印发了《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，为各级党委（党组）履行全面从严治党主体责任提供了党内法规依据。各级党委（党组）落实党内监督与其他各类监督贯通协调的主体责任是各级党委（党组）履行全面从严治党主体责任的具体化。只有不断压实各级党委（党组）的主体责任，党内监督与其他各类监督贯通协调才能始终沿着正确的方向前进，才能保证党性和人民性相统一的价值不偏离。在实践中，各级党委（党组）要切实承担起领导党内监督与其他各类监督贯通协调的主体责任，将其列入主体责任清单，并规定“一把手”的相应职责；要领导党内监督与其他各类监督贯通协调的研究部署决策；要“领导党内监督各主体发挥作用，找准各类监督的同类项”［26］；要领导党内监督与其他各类监督贯通协调的制度建设等。
2.以党内监督为主导
“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”［5］406。在党内监督与其他各类监督贯通协调中，党内监督发挥着政治引领作用。“完善党内监督制度，依靠党内严格的规章制度对党组织和党员进行管理和监督”［27］，是发挥党内监督主导作用的关键所在。在实践中，要不断强化党委（党组）全面监督、纪委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督，特别是要破解同级监督难题和自下而上的民主监督难题。破解这两大难题：首先，要坚持和落实民主集中制，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，大力营造党内民主、平等的氛围；其次，要进一步完善党内监督的制度设计，从制度层面消除不敢监督、不愿监督、抵制监督的心理。对于同级监督难题而言，要继续“深化党的纪律检查体制改革，推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”［28］，从制度上扩大纪委的权威性和独立性，形成对同级“一把手”和领导班子的震慑和约束效力；对于自下而上的民主监督难题而言，要“在规范开展民主生活会、组织生活会基础上，探索推行党代表和党员干部列席领导班子民主生活会等做法”［29］，不断完善自下而上的民主监督制度。
3.发挥纪委监委专责机关作用
“在党内监督体系中，党委主体责任与纪委监督责任相互贯通协同，形成对责任主体的全覆盖”［30］。因此，发挥纪委监委专责机关作用有利于将党的领导进一步落实到党内监督与其他各类监督贯通协调的方方面面。发挥纪委监委专责机关作用要继续推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革，特别要完善双重领导体制，加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导；突出政治监督，做实日常监督；推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的统筹衔接，不断提升纪检监察工作质量。同时，纪委监委在党内监督与其他各类监督贯通协调中负有协助推动引导功能，这就要求纪委监委“在贯通各类监督上主动作为，完善执纪执法贯通、有效衔接司法的制度，健全信息沟通、线索移交、成果共享机制，做实监督全覆盖、增强监督有效性”［31］。打铁还需自身硬，纪委监委专责机关作用的高效发挥离不开自身建设。纪委监委要努力建设一支高素质的纪检监察铁军，不断健全内控机制，使自身接受最严格的约束和监督。
（二）明确贯通协调的内容清单
明确贯通什么、协调什么是党内监督与其他各类监督贯通协调的基础。具体而言，要明确情况通报和线索移交清单、计划共商和问题共查清单、协同督促整改落实清单。
1.明确情况通报和线索移交清单
情况通报和线索移交是监督信息在各监督主体间互联互通的体现。第一，明确情况通报清单。纪检监察机关在党内监督与其他各类监督贯通协调中的作用决定了纪检监察机关是情况通报的主体。纪检监察机关在发现监督对象存在问题后，应及时向其他监督主体通报情况，督促其他监督主体协助搜集与监督对象相关的线索。当其他监督主体把相关线索移交给纪检监察机关时，纪检监察机关要对监督信息加以核实和分析，并整理出主次分明、客观准确的信息，再次向其他监督主体通报情况，实现信息共享，为下一步贯通协调奠定基础。第二，明确线索移交清单。除了纪检监察机关以外的其他监督主体是线索移交的主体。其他监督主体在发现监督对象的问题后，应通过文书、音频、视频等多种形式向纪检监察机关移交问题线索。需要指出的是，无论是纪检监察机关向其他监督主体通报情况，还是其他监督主体向纪检监察机关移交线索，都要坚持政治性和客观性的原则，并通过专门的联络人员和特定的程序开展工作，同时做好保密和存档工作。
2.明确计划共商和问题共查清单
计划共商和问题共查是监督过程在各监督主体间贯通协调的体现。在实际的监督过程中，很多问题并不是简单依靠各监督主体“信息互换”就能澄清的，更多时候还需要各监督主体协力“破案”。在这种情况下，各监督主体就要计划共商、问题共查，形成监督合力，确保监督工作的客观性和彻底性。一是明确纪检监察机关在计划共商中的牵头和组织作用以及其他监督主体在计划共商中的主体作用，充分发挥各监督主体的优势，让各监督主体围绕监督事项畅所欲言、群策群力，最终形成严密的监督计划；二是明确纪检监察机关在问题共查协同行动中的统筹和督促责任以及其他监督主体的配合和协助责任，使各类监督的专业人员、信息系统、技术手段、硬件设施等监督资源能够调度自如、灵活运用。
3.明确协同督促整改落实清单
协同督促整改落实是监督成果在各监督主体间共享共用的体现。党内监督与其他各类监督贯通协调的目的不仅在于精准发现问题，还在于有效解决问题，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。整改落实是党内监督与其他各类监督贯通协调的“后半篇文章”，各监督主体必须在思想上高度重视、在行动上协同配合。督促监督对象整改在监督中发现的问题是参与监督的所有监督主体共同的责任。其中，纪检监察机关既是督促监督对象整改落实的主要责任主体，也是推动其他监督主体协同行动的主心骨。纪检监察机关要将执纪问责和执法调查处置结合起来，同时引导其他监督主体结合自身的监督职能，共同对监督对象提出惩戒标准和整改要求。对于整改结果，纪检监察机关要会同其他监督主体进行评估验收，确保监督对象整改到位。此外，纪检监察机关和其他监督主体还要经常“回头看”，时不时“杀个回马枪”，对监督对象的整改结果进行二次评估，防止整改“一阵风”。
（三）探索贯通协调的多元载体
党内监督与其他各类监督贯通协调需要特定的载体。党内监督与其他各类监督贯通协调的载体建设应当从机构、队伍、平台等三个方面入手。
1.建立专门的贯通协调机构
专门的贯通协调机构是党内监督与其他各类监督贯通协调的组织载体。从目前的实践来看，党内监督与其他各类监督的贯通协调工作尚无专职机构承担，各类监督的协同合作呈现临时性的特征。这种现状严重制约着党内监督与其他各类监督进一步贯通协调以及监督效力的提升。为此，建立专门的贯通协调机构十分必要。建立专门的贯通协调机构要以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家监督体系协同高效为着力点。一是科学设置机构。党内监督与其他各类监督贯通协调的机构应作为纪检监察机关的内设职能部门，可命名为“贯通协调室（组）”。“贯通协调室（组）”在本级纪检监察机关的指导下工作。二是合理配置职能。纪检监察机关应赋予“贯通协调室（组）”以下职能：对党内监督与其他各类监督贯通协调的方案、机制作出具体安排；加强与其他监督主体的联系和对接；引导和推动其他监督主体就监督事项共同研判、共同行动；营造党内监督与其他各类监督贯通协调的氛围等。
2.组建专门的贯通协调队伍
专门的贯通协调队伍是党内监督与其他各类监督贯通协调的人力资源载体。从当前党和国家监督体系来看，各监督单位之间职责清晰、边界分明，从事监督工作的公职人员被分割在不同的单位和岗位，承担着与本单位职能一致的工作任务。各监督主体如需协同合作，则从本职能单位抽调一定数量的人员去开展协同合作事宜，待协同合作事宜结束后重新返回岗位。概言之，我们还没有形成一支专职从事党内监督与其他各类监督贯通协调的队伍，因此必须加快补齐这一短板。一是依托前文提到的专门的贯通协调机构建立贯通协调队伍。与专门的贯通协调机构的职能相适应，这支贯通协调队伍应政治立场坚定，具备很强的法治意识、程序意识、证据意识，统筹协调能力较强，有从事相关工作的经历及经验。二是其他监督主体也应成立一定数量的贯通协调队伍。以审计监督为例，审计部门应抽调一定数量的审计人员作为与其他监督主体沟通对接的专门人员，这些专门人员既要政治过硬，又要熟练审计业务、熟悉协同监督业务。
3.搭建专门的贯通协调平台
专门的贯通协调平台是党内监督与其他各类监督贯通协调的形式载体。党的十八大以来，纪检监察机关通过联席会议、监督调度会等形式同其他监督主体开展协同合作，取得了良好的监督效果，积累了宝贵的实践经验。搭建专门的贯通协调平台，首先，要坚持和完善已有的形式。在实践中，要不断规范线上和线下的联席会议、监督调度会等，对会议发起人、参会人员、会议名称、会议程序等作出明确规定，使其科学化和制度化。其次，还要利用互联网创造新的形式。在信息技术飞速发展的背景下，要主动借助互联网为党内监督与其他各类监督贯通协调赋能。具体而言，要建立贯通协调的信息共享系统，为纪检监察机关进行情况通报和其他监督主体进行线索移交提供便利；要建立贯通协调的事项进展和审核系统，使贯通协调工作按照特定的流程进行，并通过该系统进行“云备份”；要建立贯通协调的业务公开系统，将工作内容和成果公之于众，从而有效解决“监督者要接受监督”［32］145 的难题，防止党内监督与其他各类监督贯通协调“灯下黑”。
（四）建立健全贯通协调的制度
习近平总书记指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”［32］176 建立健全贯通协调制度能够促进党内监督与其他各类监督贯通协调科学化、规范化和常态化，是党内监督与其他各类监督贯通协调的坚强保障。建立健全贯通协调的制度不仅要推动贯通协调入规入法，还要根据已有的实践经验出台专门的贯通协调法规。
1.推动贯通协调入规入法
首先，适时修改已有的党内法规，推动党内监督与其他各类监督贯通协调入规。《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》明确提出，“以党内监督为主导，贯通各类监督。各级党委要切实发挥党内监督带动作用，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督贯通协调、形成合力”［6］16；《中国共产党纪律检查委员会工作条例》规定，“坚持以党内监督为主导，促进人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调”［7］22。可见，以党内监督为主导促进各类监督贯通协调已经写入近两年出台的相关党内法规，然而，在较早出台、目前仍然适用的一些相关党内法规中，一些提法显然已经滞后于实践了。例如，2016 年出台的《中国共产党党内监督条例》的提法是“党内监督和外部监督相结合”［33］；2019 年出台的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》规定，“纪检监察机关在工作中需要协助的，有关组织和机关、单位、个人应当依规依纪依法予以协助”［34］。因此，党中央应在适当的时机修订这些党内法规，全面推动贯通协调入规。
其次，适时制定国家法律的实施条例，推动党内监督与其他各类监督贯通协调入法。相比党内法规，国家法律的修订周期较长，故而，应以实施条例的形式对国家法律作出补充。例如，2018 年出台的《中华人民共和国监察法》只规定了其他相关机关应协助监察机关的工作以及监察机关办理职务违法、犯罪案件时应当与审判机关、检察机关、执法部门配合；2021 年出台的《中华人民共和国监察法实施条例》从更高的高度对此予以规定：“监察机关开展监察监督，应当与纪律监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督等贯通协调”［35］。类似的，党也可以制定其他相关国家法律的实施条例来推动贯通协调入法，譬如，依托《中华人民共和国审计法》出台《中华人民共和国审计法实施条例》，将党内监督与审计监督贯通协调，审计监督与其他监督协同合作写入实施条例，实现国家法律和党内法规的有机衔接。
2.总结实践经验，出台贯通协调的党内法规
党的十八大特别是党的十九大以来，全国不少地方开始了党内监督与其他各类监督贯通协调的实践创新，“在不同范围、不同层次构建了一些日常沟通、工作会商、措施配合的协作机制”［36］，例如，江苏省丰县出台了《关于构建大监督工作格局的实施意见》，甘肃省嘉峪关市出台了《关于促进党内监督同其他监督贯通协同的实施意见（试行）》，江苏省太仓市出台了《关于建立人大监督和纪委监委专责监督贯通协同工作机制的实施意见》，浙江省平阳县出台了《关于进一步加强纪检监察机关与审计机关协作配合的实施办法》，等等。这些地方性的意见、办法为党内监督与其他各类监督贯通协调法规的出台提供了实践经验、奠定了制度基础。党中央应当高度重视党内监督与其他各类监督贯通协调的生动实践，对其中好的做法和经验进行总结，对地方建立的相关机制进行研究，并适时出台相应的党内法规，既对党内监督与其他各类监督贯通协调的适用范围、参与主体、工作内容、工作流程、技术方法、结果运用等作出明确规定，又对各个监督单位的职责边界以及各监督单位之间协作配合的具体操作方式进行规范，以更好地指导党内监督与其他各类监督贯通协调的实践。
来源：行政论坛,2023,30(03):5-13。非经注明，文中图片均来自网络。本文仅代表作者个人观点，不代表本公众号立场。如有侵权请联系我们删除。
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