“数字官僚主义”：表现形式、生成逻辑和治理路径
陈 鹏
摘 要：“数字官僚主义”是指各级党政机关及其工作部门在推进数字政府建设过程中，在工作任务布置、工作任务落实、工作督查考核和群众日常事务办理等环节上呈现出的完全僵化和教条地依靠数字政府管理系统、政务新媒体等来推动党政管理和国家治理工作的官僚主义做法。“数字官僚主义”的出现，是近年来技术治理导向在国家治理实践中日渐凸显、数字政府建设进程中纵向政府间的层层加码和横向政府间的激烈竞争等多种因素综合作用的结果。“数字官僚主义”的治理，需要从认真区分政务服务手段创新与“数字官僚主义”做法、树立重工作实绩轻电子痕迹的政府绩效评价导向、坚持政务服务事项线上办理与线下办理有机结合、稳妥推进政务服务的数字化转型等方面来推动。
关键词：“数字官僚主义”；表现形式；生成逻辑；治理路径
官僚主义和形式主义，一直以来就是我们的党和各级政府坚决反对的不良工作作风。官僚主义的盛行和形式主义的泛滥，不仅影响到国家治理流程的优化和国家治理效率的提升，而且还会割裂党同人民群众之间的血肉联系，不利于政府与公众之间的有效互动，进而影响到党的执政根基和政府的公信力。改革开放以来，特别是党的十八大以来，在党中央的坚强领导和国务院的大力推动下，官僚主义和形式主义的不良工作作风得到有效的遏制，漠视群众根本利益、脱离群众实际需求决策、给群众办事设置烦琐的程序等官僚主义问题逐步得到有效的化解，政府行政运行流程不断优化，国家治理效能也随之不断提升。不过，我们在看到官僚主义顽疾在得到有效治理的同时，也要深刻认识到一种伴随数字政府进程的不断加速和智能技术的快速发展而出现的新型官僚主义即“数字官僚主义”正逐步形成，成为国家治理流程优化和国家治理效能提升的障碍。作为一种新型的官僚主义，“数字官僚主义”既具有传统官僚主义的一些共性特征，也呈现出许多独特的个性特点，辨识难度和治理成本较之于传统官僚主义要复杂得多。对“数字官僚主义”的表现形式和生成逻辑进行系统地梳理，寻求相应的治理路径，是反对官僚主义作风、密切党群和干群关系、提升国家治理效能的内在要求和重要保障。
一、研究缘起和文献综述
近些年来，伴随移动互联网、人工智能技术的快速发展及其在国家治理中应用场景的不断拓展和应用程度的不断加深，数字政府进程的不断加速，国家治理的数字化和智能化水平不断提升。但是，伴随数字政府水平的不断提升和国家治理智能化进程的不断加快，一种与传统的官僚主义既有紧密联系也有重要区别的新型官僚主义——“数字官僚主义”开始出现，并引起了学术界和政府部门的高度关注。《人民日报》社的重要智库平台“人民智库”通过对6 077名干部群众进行问卷调查后发现，干部群众眼中的“智能官僚主义”排在前五位的是：①工作群要求24小时即时响（42.20%）；②反复填写相同材料，补台账，应付各种检查、命令和汇报（42.03%）；③工作微信群和政务办公群成为“晒调研走访里程”“晒摆拍”“晒加班”的“秀”（41.85%）；④每日打卡，“列队”回复，事事留痕（40.83%）；⑤信息化学习、宣传内容缺乏可读性，往往是各部门之间自吹自擂（39.56%）［1］。
目前，学术界关于“数字官僚主义”的研究主要集中于以下几个方面：一是对“数字官僚主义”名称的界定。“数字官僚主义”是伴随数字政府水平的不断提升和国家治理数字化、智能化程度的不断提高而出现的一种新型的官僚主义。为了与传统的官僚主义相区别，这种新型的官僚主义有学者称之为智能官僚主义［2］，也有学者将之称为新型官僚主义［3］。二是对“数字官僚主义”基本内涵的论述。例如，周少来认为“数字官僚主义”是一种披着“新马甲”的官僚主义。这类官僚主义借着数字化政务、信息化管理、网上办理、台账管理等名义和形式，在提高办事效率的同时，也造成众多的“数字鸿沟”、“信息孤岛”等“电子衙门”现象［4］。三是对“数字官僚主义”表现形式的探究。周少来将常见的“数字官僚主义”概括为以下三个方面：电子签到、照相留痕，并及时电子反馈本单位的会议纪要；及时更新、反馈和上报各种材料和数据；台账材料和数据更新的检查监督［4］。四是对“数字官僚主义”治理对策的研究。例如，张会平认为，政府数据治理能力的提升是破除智能官僚主义和信息形式主义的关键［5］。杜宝贵对如何识别智能官僚主义及其相关的治理对策进行了探究［6］。
从学术界现有关于“数字官僚主义”的研究成果来看，“数字官僚主义”问题已经引起学术界部分学者的关注，对“数字官僚主义”的基本内涵和表现形式及其治理路径的探究所取得的研究成果，为有关“数字官僚主义”研究的进一步深入，奠定了较好的理论基础。但是，学术界现有关于“数字官僚主义”的研究还存在一些有待深入的地方，这些问题主要表现在以下三个方面：一是有关“数字官僚主义”的称谓尚未统一，“数字官僚主义”“智能官僚主义”“新式官僚主义”等概念之间存在一定的混用。二是现有研究中关于“数字官僚主义”基本内涵的界定以描述性为主，缺乏对“数字官僚主义”内涵和特征的清晰界定。三是对于“数字官僚主义”的生成逻辑和治理路径缺乏系统地梳理。本文计划在对学术界现有关于“数字官僚主义”的研究成果进行梳理的基础上，对“数字官僚主义”的基本内涵和主要特征进行较为明确的界定，然后从国家治理中技术治理导向的凸显、纵向层层加码和横向恶性竞争三个维度对我国“数字官僚主义”的生成逻辑进行分析，并给出相应的治理对策。
二、“数字官僚主义”的基本内涵和表现形式
（一）“数字官僚主义”的基本内涵和主要特征
“数字官僚主义”作为一种新型的官僚主义，是在数字政府建设进程不断加快和国家治理智能化水平不断提升的背景下出现的，是指各级党政机关及其工作部门在推进数字政府建设过程中，在工作任务布置、工作任务落实、工作督查考核和群众日常事务办理等环节上呈现出的完全僵化和教条的依靠数字政府管理系统、微信工作群、QQ工作群、政务微信公众号和政务App等政务新媒体来推动党政管理和国家治理工作的官僚主义做法。
作为官僚主义的一种形式，“数字官僚主义”与传统的官僚主义一样，存在不从实际出发、不坚持走群众路线、不顾群众真实需求、门难进、脸难看、话难听、事难办等共性特征。同时，“数字官僚主义”也存在着与传统官僚主义明显不同的一些个性特征：一是“数字官僚主义”更多的表现为组织决策、执行和监督等工作环节上的官僚主义做法，主要以组织行为的方式呈现出来。二是“数字官僚主义”具有合法的外在形式。“数字官僚主义”通常会打着推动数字政府建设水平和质量、提高政府治理的智能化水平等名义来展开，借着信息化管理、网上办理、台账管理等合法的外在形式来实施。三是“数字官僚主义”的识别难度较之于传统官僚主义更大。由于“数字官僚主义”这种形式的官僚主义在实际工作中的表现形式较为多样，而且“数字官僚主义”大多以组织行为和合法的外在形式来推动，致使“数字官僚主义”的识别难度远远大于传统的官僚主义。
（二）“数字官僚主义”的主要表现形式
1.工作布置环节上的“数字官僚主义”。工作布置是一项工作开展的开端。具体来说，工作布置环节上的“数字官僚主义”主要表现为以下四个方面：一是通过政务管理系统直接转发上级文件成为工作布置的习惯做法。二是微信工作群、QQ群成为布置工作的主要阵地。不停地收发来自不同微信工作群和QQ群内的通知，已经成为很多党政机关领导和工作人员的日常工作，数量众多的微信工作群、QQ群大大增加了党政机关工作人员的工作负担，疲于应付成为很多人的工作常态。三是“列队”回复成为下级接受上级工作安排的标准动作。四是回复上级工作安排的速度成为衡量下级工作主动性的重要标准。这种形式的“数字官僚主义”，导致不停地关注政务管理系统、微信工作群和QQ工作群内的动态，成为党政机关领导干部和工作人员在日常工作中以及下班之后的重要任务之一，唯恐错过第一时间回复上级工作安排，而不管这种工作安排是否属于紧急和异常重要的事情。
2.工作推进环节中的“数字官僚主义”。工作推进环节中的“数字官僚主义”问题主要表现在以下四个方面：一是反复填写电子台账成为下级向上级汇报工作进展和工作成果的主要形式。图片、文字、视频等，是记录和反映党政机关工作人员在实际工作中如何推进工作、工作取得了哪些阶段性成果以及工作的最近进展的有效素材，制作并及时地通过一定的渠道向上级政府和部门传递这些素材，是保障上级政府和部门能够及时了解和有效监督下级工作的重要手段。二是电子打卡、发布定位成为判定下级是否到岗工作的主要依据。现有的政务App基本都具有电子签到和打卡的功能，这也成为上级确认下级是否到岗工作的重要依据。同时，还有部分地区和部门采用在微信工作群、QQ工作群中发个人定位的方式，来认定派驻到外地或别的部门的工作人员是否在岗工作的依据。三是在微信工作群、QQ工作群中晒工作动态成为展示工作进展的流行做法。微信工作群和QQ工作群在为党政机关工作人员日常的通信联系和工作互动提供便捷的同时，也为部分工作人员在群中晒工作动态提供了便利，工作群俨然成了少部分机关和工作人员博取领导关注和宣传自己工作业绩的空间，部分图片或短视频可能系摆拍而成。四是在微信群或朋友圈中晒加班成为工作人员的惯常做法。除了在微信工作群和QQ工作群中有意晒摆拍的图片外，部分党政机关工作人员还习惯在微信群或自己的朋友圈中发布加班的动态，以此来博取领导或上级的关注。
3.工作考核上的“数字官僚主义”。工作考核上的“数字官僚主义”主要表现在以下两个方面：一是为了提高政务信息、政务短视频、政务微博发布的数量和点击量以及政务微信公众号的关注度和政务App的注册用户数等考核指标的数量，部分地区和部门存在着为发政务信息、政务短视频和政务微博而发的问题，甚至有的党政机关的工作人员被强制要求点击或转发相关政务信息，不仅增加了工作人员的负担，也使得“数字官僚主义”问题日渐凸显。二是部分地区和部门要求下级凡事都要做到电子留痕，将电子台账等电子材料作为考核下级工作的主要依据。在这种“数字官僚主义”做法的驱使下，很多地区和部门在迎接上级政府和部门组织的各种类型的考核评比时，除了要准备纸质汇报材料外，还需要准备一定数量与具体工作相关的图片、短视频等电子考核材料，这不仅会增加被考核对象的工作负担，而且仅凭电子台账等电子材料来评价一个单位或部门的工作成效也很不科学。
4.群众具体事务办理上的“数字官僚主义”。群众具体事务办理上的“数字官僚主义”主要表现为一些地区的政府和部门在接待群众办理政务事务时，不管群众的年龄大小、文化层次高低、是否掌握使用政务App等智能终端的技术以及智能终端使用的娴熟程度，一律要求群众扫码网上办理。这种做法看似是利用先进的智能技术来提高群众的办事效率，也代表了政务事务办理的未来趋势，但对于年龄较大、文化层次偏低和不能正常使用智能终端技术的群众来说，扫码网上办理的难度较大。很多年龄较大的群众，不仅不会注册政务App，而且就算是在现场工作人员的帮助下注册安装了政务App之后，他们也不会使用政务App来拍照上传有关纸质材料的电子图片，以及通过政务App来查询相关事务的办理进度和办理结果，致使很多没有智能手机或者不会使用智能手机的老年人，在去政府部门办理相关事务时难以实现及时有效办理的目的。
三、“数字官僚主义”的生成逻辑
“数字官僚主义”的出现，既是传统官僚主义做法在数字时代的延续，也是近年来技术治理导向在国家治理实践中日渐凸显、数字政府建设进程中纵向政府间的层层加码和横向政府间的激烈竞争等多种因素综合作用的结果。
（一）技术治理导向在国家治理实践中的日渐凸显
国家治理是一项复杂的系统性工程。伴随经济社会的快速发展，现代国家治理面临的治理难题和治理风险日渐增加，国家治理成本和治理难度也随之不断增加。国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，除了需要不断完善国家治理体系，推动国家治理体系和治理能力现代化水平不断提升外，还需要积极运用先进的治理技术，为提升国家治理能力、化解国家治理难题和改善国家治理绩效寻求有效的科技支撑。近些年来，伴随互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等现代信息技术的出现和快速发展，利用这些先进的科技手段并将其深度嵌入到国家治理的实践之中，以此来降低国家治理难度和提升国家治理能力，已成为包括我国在内的世界各国的共识，上述先进的科技手段已经在国家治理中发挥出重要的治理功效。但是，我们也要注意到，伴随互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等先进科技手段在国家治理中应用场景的不断拓展和应用程度的不断加深，政府等国家治理主体对于先进技术手段的依赖也在不断加深，技术治理导向在国家治理实践中开始日渐凸显，加大在技术和设备等方面的投入力度、利用智能治理系统来完成国家治理需求的精准识别、国家治理方案的设计、国家治理绩效的评估等工作正成为越来越多的地区和部门的行为导向。而这种在国家治理实践中日渐凸显的技术治理导向，在提升国家治理效能的同时，也使得政府等治理主体对于治理技术和智能治理系统的依赖不断增强，进而为“数字官僚主义”的出现和蔓延提供了一定的空间。
（二）数字政府建设进程中的纵向政府间层层加码
在现实中，某一层级的政府在接到上级政府委托的任务之后，会将这一任务进行明确细化后再委托给下一层级的政府。在自上而下的压力型管理体制下，为了确保下一级政府能够认真完成自己委托的任务，同时也为了获取上级政府对自身工作的认可和肯定，每一级政府在给下级政府委托任务时通常都会在原来任务的基础上进行加码，这种层层加码的做法直到传导到最低层级的基层政府时才能停止。压力型管理体制下纵向层层加码的做法，为“数字官僚主义”的滋生提供了一定的土壤。近些年来，伴随信息技术在国家治理中应用场景的不断拓展和应用程度的不断加深，我国数字政府发展的速度不断加快，政府网站建设和政务微博、政务微信公众号、政务短视频账号等政务新媒体数量不断增加，国家治理的信息化和智能化水平不断提升。在国家推动治理信息化和智能化水平不断提升的过程中，上级政府要求下级政府不断加快政府治理的数字化和智能化水平，而考核下级政府治理数字化和智能化水平高低的重要标准就是建设和运行的政务管理系统和政务新媒体等的数量，纵向政府间上级政府指令的下达和下级政府工作进展情况的汇报基本都通过智能化程度较高的政务管理系统来进行，纵向政府间层层加码到最后的结果便是“数字官僚主义”在部分层级的政府或部门中开始出现并逐步蔓延开来。
（三）数字政府建设进程中的横向政府间激烈竞争
在压力型管理体制下，与纵向层层加码并存的是横向政府间的充分竞争。处于科层体制下的各级政府和部门所面临的压力除了来自纵向上的上级政府的层层加码，也来自横向政府间的激烈竞争，而这会对地方政府的决策动机和行为心理产生很大的影响。横向政府间特别是处于相同行政层级的横向政府间会为了有限的治理资源而展开激烈的竞争。同时，由于受到领导任期和晋升职位数量有限的限制，在内在强烈的晋升动机的驱动下，地方政府的主要领导也会倾向于推动横向政府间展开激烈的竞争，以此来为自己的晋升获取更多的绩效支撑。
四、“数字官僚主义”的治理路径
“数字官僚主义”问题的治理，需要从认真区分政务管理和政务服务手段创新与“数字官僚主义”做法，树立重实绩，轻痕迹的政府绩效评价导向，坚持政务服务事项线上办理与线下办理有机结合，稳妥推进政务管理数字化和政务服务智能化进程等方面来着手。
（一）认真区分政务管理和政务服务手段创新与“数字官僚主义”
20世纪90年代以来以互联网为代表的电子信息技术的不断进步，特别是21世纪初以来大数据和人工智能技术的快速发展，使得政务管理数字化和政务服务智能化已经成为包括我国在内的世界各国政府治理发展的趋势，开通政务门户网站、构建和运行政务管理系统、建立政务数据系统、开发和使用政务App等做法，已成为提升政务管理效能和提高政务服务效率的重要保障。近年来，为了更好地提升政务管理的水平和政务服务的质量，我国的部分地区和部门不断尝试变革传统的政务管理和政务服务流程，积极推动政务管理模式和政务服务流程创新，取得了很好的效果。例如，浙江省推出的“最多跑一次”“最多跑一地”，江苏省推出的“不见面审批”以及部分省（区、市）大力推动实施的“一网通办”和跨省“一网通办”等。但是，在推动政务管理数字化和政务服务智能化的进程中，有的地区和部门打着提升政务管理数字化和政务服务智能化的名义积极推进所谓的政务管理和政务服务手段创新，将原本应该且适合线下办理的流程全部改为线上办理，将原本应该通过召开现场会议等方式来推动落实的工作改为简单地通过线上发布文件来解决等。这些名为创新实为“数字官僚主义”的做法，从表面上看是在运用先进的电子信息和智能技术来改进政务管理或政务服务流程，实际上在有意推卸工作职责，很多所谓创新性的做法不仅增加了基层工作人员的工作量，而且也增加了群众办理部分事务的技术难度。因此，在坚持政务管理和政务服务信息化、智能化方向的同时，必须要认真地区分哪些是政务管理和政务服务手段创新，哪些是“数字官僚主义”做法，真正的创新需要鼓励，而借创新之名行“数字官僚主义”之实的行为必须要认真地防范和打击。
（二）树立重工作实绩、轻电子痕迹的政府绩效评价导向
要求事事留痕、以电子痕迹作为评价下级政府和部门工作绩效的重要指标，是“数字官僚主义”中表现非常突出的做法。这种重视痕迹的政府绩效评价导向，对政府机关工作人员的工作行为产生不良的影响。在政府绩效评价注重电子痕迹导向的驱动下，部分政府机关工作人员将怎样留下电子痕迹、如何留下更多更深的电子痕迹、如何保留这些电子痕迹、如何能够让上级政府和部门的主要领导能及时看到这些电子痕迹等作为重要的工作任务来对待，而对于这些电子痕迹在工作中是否能够发挥出实际的成效，却并不十分重视，甚至是无暇关注。因此，要想从根本上去除“数字官僚主义”顽疾，必须要树立起重工作实绩、轻电子痕迹的政府绩效评价导向，要将各级党政机关和部门及其工作人员的工作重心引导到如何提高实际的工作绩效、如何增强人民群众的获得感、幸福感、安全感等方面上来，这既是践行以人民为中心的发展思想的内在要求，也是推动数字政府建设回归以人为本理念的重要保障。
（三）坚持政务服务事项线上办理与线下办理有机结合
政务门户网站、政务App、政务微信公众号等政务新媒体的出现和快速发展，为群众线上办理各种类型的政务服务事项提供了极大的便利，不仅解决了去现场办理的时间，而且也能够实时地查询办理的进度。同时，伴随线上查询、线上办理等政务服务种类的不断增多，政府工作人员尤其是窗口工作人员的线下接待任务也大大减少。但是，我们也要注意到，并不是所有群体都能够熟练掌握智能终端的使用方式，并不是所有事务都能够通过线上办理，部分适合线上办理的事务也可能会遇到极个别特殊的情况需要通过面对面的交流后方能办理。因此，在推动政务服务线上办理的过程中，不能搞一刀切的“数字官僚主义”做法，要坚持政务服务线上办理与线下办理有机结合，保留一定数量的线下窗口，方便群众办事。对于那些通过智能政务终端来办理事务有难度的群体，要通过增加培训、增设现场辅助办理人员等方式来化解他们在办理事务中遇到的技术难题，不断改善群众办理政务服务事务的体验。
（四）稳妥推进政务管理数字化和政务服务智能化进程
伴随经济社会的快速发展和人口流动规模的不断扩大，各级党政机关面临的治理任务在不断增多的同时，治理难度也在不断增大，推动政务管理数字化和政务服务智能化是大势所趋。但是，由于不同地区、不同部门在资金、人员、技术和设施等方面的差距较大，因而不同地区和同一地区的不同部门在政务管理数字化和政务服务智能化上所处的发展阶段和发展水平上存在一定的差异是正常的。数字政府建设过程中纵向层层加码和横向恶性竞争问题的存在，不仅不利于数字政府的健康发展，而且也会引发并不断加剧部分地区和部门的“数字官僚主义”做法。为此，一方面，要尽可能减少或取消数字政府建设方面的一些不科学不合理的评比，以此来弱化纵向上政府间层层加码和横向上政府间开展恶性竞争的动机。另一方面，要在有效化解纵向层层加码和横向恶性竞争的基础上，结合不同地区和不同部门的工作实际，稳妥推进政务管理数字化和政务服务智能化工作，以实现在稳步提升数字政府建设水平的同时逐步杜绝“数字官僚主义”做法。
为方便编辑，文中图表、注释与参考文献省略
文献来源：《宁夏党校学报》2023年第1期。
