一、引言

从神权、王权到民权，关于政治治理的最可信的分类是统治阶级与被统治阶级二分法。这种分类与政体类型无关，传统上如此，现代民主本质上也还是精英的统治，是精英掌握着治理国家的权力。

无论何种治理，都可以被概括为一个“治”的问题，并且，“社会是由少数精英来统治的”这一事实，也适用于任何政体类型，是一个“普遍范畴”。在这个意义上，任何社会的治理所面对的核心问题都是如何处理“官”与“民”或公共权威与公众的关系，以实现社会整合和社会组织与管理的目标。

故此，“官民共治”这个概念范畴可以满足这种理解和解释的需要，因为“官”（代表国家）与“民”（代表社会）可以作为一个政治共同体的两维——统治阶层与被统治阶层。虽然历史上治理形态的呈现可以千差万别，但其权威关系性质无外乎人治与法治二分，至少理论上如此。换言之，“官民共治”揭示的是权力合法性来源、公共权威与公众关系的性质及其社会整合和社会组织与管理方式。因此，从政治权力的合法性来源上可以把“官民共治”划分为人治与法治两个大类。以人治或法治作为标准来衡量政治治理关系，还可以把“官民共治”大致划分为两种治理模式：一种类型是“人治-吏治”模式；另一种类型是“法治-自治”模式。这两种治理模式的本质区别在于：前者以权力支配关系为中心，核心在于“用人”或“治术”，重心落在吏治整饬和行政效率的提升上；后者以法治和民权为中心，核心在于“尊法”或行宪，重心落在促进公共福祉以及公众与公共权威的权利关系的法律保障上。基于以上所述，“官民共治”可以把（传统和现代）各种有关政治治理的理论和实践归入一个统一的解释框架中。

之所以用“官-民”这一对传统的语词来表达一种现代政府-社会治理关系，是因为这一对语词在中文语境中的含义及相互间的关联性不仅仅是历史上曾经存在的过去，同时也是历史地存在的现在。再者，“官-民”和“国家-社会”不是对应关系，后者是现代概念，两者含义不同但大体上反映了分属的关系领域。反过来讲，“国家-社会”概念只有相对于“官-民”范畴才体现出自身的意义。因此，用“官-民”概念更能够正确地理解和把握现代中国国家与社会关系的含义，以及中国社会治理的权力或权利关系。所以，在这里，“官-民”表述出于两个方面的考虑：一个方面是，先使用传统的概念，在内涵厘清之后，再用现代概念为之定性；另一个方面是，官民之间因“治”而关联，传统上“官民共治”的核心是一个“治”的问题，即施政的问题，是中国知识-统治阶层千百年来讨论的中心问题。所谓“治乱之道”，从儒法之争（儒家务德，法家务法）到儒法合流（德主刑辅，明刑弼教），都是一个如何施政的问题，并不发生政体的争论，儒家与法家有一个共同本质即“人治”。比如，历代有关治乱的种种论争，指向的目标无非是“仁政”如何获得或“暴政”如何避免，而从不会涉及政体的合法性问题。一言以蔽之，围绕“一治一乱”或“治乱循环”这一传统政治思想主题展开的讨论便是：“以史为鉴”或“以史佐治”。这种“资治通鉴式”的认知方式、思维方式和叙事方式与知识论和方法论无关，它贯穿于一个异常发达的“以古为鉴”“为后世法”的史官文化中，经历数千年的反复阐释、修正和实践，已经积淀为一种民族心态和思维方式。

以“官民共治”为分析框架，本文试图对当下基层治理提供一种新的解释可能。这个解释框架虽然不必面面俱到，但能够用来展示当下中国基层治理体系的历史特性和现实发展逻辑的一般面貌，从中概括和抽取权力合法性来源、公共权威与公众关系的一般特征及内在性质，为探究并回答下列问题提供坚实的基础：从传统到现代，中国基层之“治”为什么总是集中于“吏治清明”的整肃和治理工具（“治术”）的不断完善或“现代化”上。这个治理体系为什么既不能有效整合内部互不隶属的、分利的异质性组织，也无法容纳外部异己的、新的社会成分和社会关系，以至于在体制内外充满不确定性的政治-行政博弈之下，就只有加大基层官僚群体或干部队伍的整肃力度一途。其结果是，治理甚至变成一种没有价值维系的“治术”或“技术型治理”，并引发一轮又一轮的“官僚主义”整肃和治理，但这一做法既不能解决权力来源的合法性亦即政治（程序）合法性这一根本性问题，也不能自足自洽地解决权力的制度性监督与制约难题，最终在来自体制内外两个方面的矛盾冲突之下，基层治理体系难免陷入进退失据的“治乱循环”之中。

二、官民范畴

以现代社会观念范畴比照，官民概念虽可分属国家与社会的二分领域但却不能直接理解和解释为“国家”与“社会”。“官-民”概念属于传统范畴，“国家”“社会”一类概念却非传统的范畴，是近代由西方输入的新观念。以“官”代表“国家”，以“民”代表“社会”，是取传统观念中与之最接近者，或者说，用“官-民”范畴来描述“国家-社会”范畴，于概念的对应性而言，边界上似乎更具确定性，内涵上也更为恰当，但两者之间存在着巨大的文化差异。传统上的官、民或官治系统、民治系统，分别对应传统的国与家，具有国家与社会的某些特征，与其对应或其所分属的两个领域则是“公”与“私”，大约相对于传统的家国之分，它们也分别反映现代意义上的国家与社会的某些侧面，但却具有制度建制意义。也就是说，官民概念在范围上更具有涵括性，也可理解为浑融性或相融性。再进一步讲， “官-民” “国-家” “公-私” 这三对本土范畴可以作为区分国家与社会的基准，但这几对范畴的关系，不是如西方社会那样，存在不同领域之间的截然分立，而是一种彼此渗透、互相转换的复杂关系。从涵括性上看， “官-民” “国-家” “公-私” 这三对基本概念或范畴，分别指涉国家与社会的不同侧面但又不可等同。指出这一点非常关键且具有本质意义，因为传统的官与民或国家与社会之间不具有领域固定性的关系，这为我们重新理解中国历史上国家与社会关系的性质与特点提供了另一种可能，同时也揭示了官民范畴所蕴含的制度性、功能性和基础性含义。

所以问题的关键是，以官民范畴为基准，如何理解传统中国的“国家”与“社会”关系。这需要更进一步对传统的“皇权”与“民间”这对范畴做出辨析。大致地讲，“皇权”解释为国家，包括皇室或朝廷和官僚集团，因此也可以称之为王权。至于对应于社会的“民间”概念，包含了一种社会的观念，在这个意义上，它所指称的可以是一个有别于“国家”的“社会”。换言之，所谓“民间”或“民间秩序”不仅包括托克维尔意义上的“中介性组织”或者新式社会团体，而且还包括传统社会组织如血缘共同体、宗教团体和族群等的所有“民”的组织和活动。同样，关注通过“民间的”组织和活动联结在一起的国家与社会，尤其是这二者之间多层面和多维度的复杂互动，就能够把民间秩序与现代的社会概念联系在一起。所以，民间秩序这个概念，含义有多重性，但之所以有分析价值，是因为它是皇权社会的一个概念，也就是说，它有皇权秩序的含义，是皇权秩序的民间部分。另外，民间与子民、草民、百姓等概念相通，从民众作为主观行动者的意义世界来看，又有了民间的立场。因此，皇权与民间的关系，简单地讲，前者对后者是一种统治观念，所谓“吏民社会”“礼法秩序”等概念说的就是这样一种权力的支配与服从关系，实质乃指皇权内嵌于民间，这样的民间秩序确立在皇权、族权、绅权的统治伦理关系基础上。

反过来讲，用西方关于社会的概念和观念，无法了解和解释中国社会的本质特征和内在规定，过去不能，现在也不能。或者说，中国的社会概念和观念与西方的社会概念和观念，无论如何也找不到实质性的契合之处。这主要体现在中国的国家与社会关系所具有的浑融性和互嵌性方面。进一步讲，“官-民”概念与“国家-社会”概念有对应关系，但两者不是如西方社会般的对立的关系，而是在构造原则上具有共同性，这种共同性最后又抽象、统一于“天下”的秩序范畴(君权神授、“奉天承运”等)中，君主政体的合法性因此得到了解决，剩下的就是一个“施政”即“治”的问题了，例如王道、霸道、务德、务法、任法、任人等等。这些传统术语讨论的都是“治乱之道”，也就是说，关于王政、霸业的论辩，只涉及施政宽猛的程度问题，只具有治理的工具性意义。在这样的治理逻辑中，君统与宗统同构，且混融为一。从家之“孝”推至国之“忠”，再以孝治天下，皇帝与其子民共拥“家国情怀”，家国秩序合为一体，诸如德、忠、孝这些伦理规则，被作为治国之本，但这类原则只是些经验的、非反思的关系规则，以此为基准建构起来的秩序，也只是君臣、父子、夫妻之间的关系秩序，是一种依附性的秩序，而非自治性的秩序。可以说儒学的政治哲学及其全部“治理智慧”都围绕“孝”展开，政治与伦理紧密关联，制度文化表现为政治道德化与道德政治化的伦理政治，这正是其秩序原则的逻辑自洽之处。在这种“世故”的统治伦理的规范下，官与民、公与私、国家与社会的关系，是一种具有互融、互嵌、交织并可以相互转换的支配性、依存性复杂关系。

总之，在皇权政体下并不存在一种与国家并存而且至少不是在国家直接控制之下、之内的社会。但诚如潘光旦所言，“中国以前没有‘社会’这个名词，却未尝没有社会的现象与事实。以前也没有所谓社会学这一门学科，却也未尝没有应付社会生活和社会关系的一些有组织的概念和原则”。如上所论，传统上所谓的国家与社会及其关系与现代意义上的国家与社会及其关系的内涵不同，它自有一套术语，自有一套逻辑。比如，在结构上是“身家国天下”、在机制上是“亲亲”与“尊尊”、在实践上是“修齐治平”等，这些概念范畴皆统一于“家国天下皆即一社会。一家之中，必有亲有尊。推之一族，仍必有亲有尊。推之国与天下，亦各有亲有尊。最尊者称曰天子，此下则曰王曰君。王者众所归往，君者群也，则亦以亲而尊。人同尊天，故天子乃为普天之下所同尊”。.所以在儒家那里，伦理是政治的出发点和推动力，“天下之本在国，国之本在家”(《孟子·离娄上》)。官民范畴亦如此，官民关系或国家与社会之间的关系就确立在这样的政治伦理秩序之上。

至此，我们可以对官民范畴所对应的皇权与民间或国家与社会关系的内在规定做出归纳:第一，国家与社会具有同构性，换言之，国家与社会在秩序规则上，具有互融性和同质性，所以，国家之外的社会并不存在，反之亦然;第二，公共领域和私人领域的界限具有不确定性和非规范性特点，并且可以互相转换，后者的界限由社会行动者主观定义，这必然导致公共领域不能成为社会主体领域;第三，“官-民”“国-家”“公-私”范畴具有概念上的对应性，与现代国家与社会关系范畴比照，它既具有伦理秩序含义，也具有制度文化含义。

三、“官民共治”的传统类型

要分析“官民共治”的权威关系结构及其权力来源，一方面要观察构成基层社会的各种权力和力量的关系，另一方面要观察皇权（国家权力）对基层社会的渗透力、控制力和影响力。同时，这个分析的基础部分还要涉及基层权威的社会性来源，即社会势力怎样形成政治权威，以及政治权威怎样集聚和改变社会中的利益组合和势力关系。

从传统的官民范畴及其关系性质上看，“官民共治”大致可以概括为皇权专制主义的“国家”与“社会”之间的权力支配-依附关系。这一论断主要为历史学、政治学和法学方面的研究所支持。与之相反或对立的观点则认为，皇权范围与社会空间可以做出明晰的界分，前者的权力止于县级，县以下有乡绅自治或宗族自治的社会支持体系。这种认知范式因社会学的权威论述而显示极强的阐释力，尤其在现代概念，如“人治”或“法治”、现代国家与社会关系的参照下，研究者把个人权利观念和社会权利观念注入这种解释框架和分析路径当中。

为了阐述的方便，我们从一个流行的、主导性的秩序范式或分析范式——礼治秩序，直接进入本文实质性问题的讨论，从中透视官民关系及其各自的权威来源和社会组织方式。”礼治秩序”是指传统社会秩序以家族（宗族）道德伦常为中心，建立在传统、习俗、惯例等地方性知识体系之上，它的重要社会特征就是所谓的”乡绅自治”，后者的秩序形态被描绘为散漫、和谐的自然社会。这个类似于有机体一样的”自然秩序”以家族（宗族）为单位，聚族而居，形成大大小小的自然村落，每个家族（宗族）和村落是一个天然的”自治体”， 这些”自治体”结成为”蜂窝状结构”这个秩序范式或认识范式主要源自费孝通的”双轨政治”表述：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，它以皇帝（君主）为中心建立起一整套官僚体系，由官员与知识分子来实施具体的治理，最后可以到达县这一层；另一条是基层组织自治的轨道，由乡绅等乡村精英进行治理，绅士阶层是乡村社会的实际”统治阶级”，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础。如此形成的”双轨政治”，即自上而下的皇权与自下而上的绅权，后者构成基层社会秩序的自治图式。在这里礼治的可能必须以传统可以有效地应付生活问题为前提，乡土社会满足了这一前提，因此它的秩序可以礼来维持。换言之，乡村公共秩序的维持勿需仰赖国家的法律，而是仅依靠”对传统规则的服膺”，此所谓”礼治”。”乡土社会……是个‘无法’的社会，假如我们把法律限于国家权力所维护的原则，但是‘无法’并不影响这个社会的秩序，因为乡土社会是‘礼治’的社会。……而礼却不需要这有形的权力机构来维护，维护礼这种规范的是传统。”此即所谓”礼治秩序”，其衡量的标准（秩序的合法性来源），就是它确定在维持秩序时所运用的力量（传统和习惯）和所依据的规范（礼）的性质。

“礼治秩序”分析范式有一个被后来的研究者推向极端的特点：只有“礼俗”没有“法律”，以及相应地，只见“社会”不见“国家”。这类看法因受到马克斯·韦伯、古德等关于中国皇权治理能力不足的论断影响而变得不容置疑，并且这似乎也能进入迈克尔·曼“农业社会的帝制国家专制权力可以很强，但基础性权力很弱”的国家基础性权力的理论视野中。上述可以相互印证的论断，遂使“礼治秩序”几乎被认定为一个基本的“历史事实”，且一直在社会学、文化（社会）人类学的研究中不断被重复表述，还由此引申出乡绅社会、地方自治、国家与社会二元对立、乡村社会非国家化、市民社会等诸多话语范式。因此，传统中国社会被描绘成建立在个人关系之上的伦理社会，个人关系的不同表述可以是特殊主义、伦理主义等等，它有一个几乎不受皇权干扰的“礼治”支持体系，并且这个”礼治秩序”能够概括秦汉、唐宋至于明清的中国社会秩序而鲜有例外。

但另一方面，同样是来自历史学、法学、社会学和人类学的越来越多的研究成果表明，中国传统乡村社会秩序单靠传统、习惯和礼俗尚不足以维系。比如，就“礼治秩序”的自主性与自足性特点而言，乡绅自治或宗族自治并非一个完全独立的自主系统，它的职能大多附着于职役组织之上。职役组织除完成国家所委派的征调赋役的首要任务之外，还要履行地方社会的整合职能，包括敦睦邻里乡亲、调解民事纠纷、实施互助保障、维护村社治安、惩戒游惰、督农劝桑等。历史上看，“礼治”与传统乡村社会秩序的关系，一定涉及礼与法的关系、基层社会与国家以及地方习惯法与国家法等诸多层面的关系问题。在这方面，来自传统法律文化的研究是一个有力的印证：传统中国的民间社会既不是只受国家支配的非自立的存在，也不是自立于国家之外的自我完善的秩序空间，而是通过（家-国-天下）共同秩序观念而与国家体制连接起来的连续体，其表现于制度，是一种援礼入法、融法于俗、浑然无外、包罗万有的礼法秩序。它要求一个“政简刑清”或“无为而治”的官民关系，在秩序特征上，表现为道德法律化、法律刑罚化。再有，关于晚清社会的历史研究，部分还原了传统基层社会的秩序图式。瞿同祖认为，乡绅既不是地方百姓选举的代表，也不是政府任命的代表，他们只不过凭借自己的特权地位而被（习惯上）接纳为地方社群的代言人而已。也就是说，乡绅阶层是皇权体制外的非正式代理人，对于地方共同体而言，乡绅只是在不损及自己切身利益的情况下，才会考虑共同利益，并在州县官和地方百姓之间进行调停，州县官所代表的皇权（国家权力）在县以下的影响和控制作用却并非可有可无。

在这里，我们可以对传统中国基层社会秩序做这样的理解：它既有生长于民间的“自发秩序”，比如“乡绅自治”和宗族共同体所具有的宗族伦理规范的一般性原则含义，也有皇权体系的 “组织秩序”特征，即运用强制性权力或法律来实施的统治秩序，比如传统基层社会秩序所反映的官民（以税赋和安全为核心）规制性互动（非覆盖）关系。但另一个非常重要和关键性的特征是，传统国家与乡村社会具有同构性和同质性，即以宗法、丧服、宗庙等礼制，以亲亲、尊尊的差等秩序为原则，确立君统与宗统之间的逻辑关联，亦即政治秩序与社会秩序的融通。儒家学说起到了为这种关联和融通提供秩序合法性论述的社会整合与价值凝聚作用。这便是“儒家意识形态与政治（社会）组织一体化”的实质所在。因此，尽管国家权力介入的主要是赋税和安全领域，是一种“外部规则”（或法律）的介入，但在一定意义上讲，这种外部介入却不必破坏或改变基层社会秩序，甚至它还积极借用基层社会的力量，比如乡绅或宗族力量，以完成社会秩序整合。历代儒法两家关于王政、霸业的论辩，有一个共同的本质——人治，它们的区别只在“治术”方面：儒家务德，是极度轻视法律政令的人治；法家务法，乃是只信奉权谋威势而不屑于说教的人治。秦汉以后，儒法合流，所谓德主刑辅，明刑弼教，于人治实质并无触动。在此，一方面，国家外部秩序规则与基层社会内部秩序规则的界限是能够区别开来的，即国家和民间社会各自的支持体系不同；但另一方面，后者从来都不是一个自主的和自足的地方性规范系统，它是在与其他规则、知识传统和社会制度的长期相互作用中逐渐形成的，实质上国家权力与基层社会秩序是建构在一种同构性的、嵌入性的结构支持关系上的。

以“公域”与“私域”关系为例，“国家”与“社会”从来不是界线分明、互相排斥的两个领域，毋宁说，两者是一个内在地联系在一起的连续体的两端。其中，儒家意识形态作为社会整合（意识形态认同所产生的组织力量）的“一体化结构”秩序观念（道德目标与社会制度等同的观念系统）在发挥作用，国与家通过对官与民、君与臣各自职分的强调而联系在一起，亦即君统与宗统的统一。在这里，对皇权控制组织与自治形态并存、正式结构与非正式结构共治、制度化形式与非制度化形式浑融这一历史现象，我们就可以在以下两个含义上进行观察和分析：一是基层社会共同体的秩序模式，这是从民的方面来看；二是国家对社会的控制力及其组织结构形式，这是从官的方面来看。因为无论是采用“人治”社会的见解还是采用“礼治”社会的见解，我们都无法避免把基层社会秩序简单化或将概念绝对化。或者说，从中国传统的公域和私域的基本构成要素上看，并不存在一个公共权威之外的私人活动空间；并不存在由私人活动逐渐产生的公共领域，如西方社会从早期的咖啡馆到后来的政党和大众传媒；并不存在一个外在且独立于国家的社会，一个具有高度自主性的社会空间；等等。

综合以上，以“官民共治”来概括传统治理似更有说服力和解释力。何为“治”，如王国维所言：”使天子、诸侯、大夫、士各奉其制度、典礼，以亲亲、尊尊、贤贤，明男女之别于上，而民风化于下，此之谓治。所谓“官民共治”，就是依据儒家政治理论的一套秩序规范体系所形成的皇权支配形态：县衙及其僚属阶层代表官治，乡绅阶层代表宗法势力，个体民众属于以家庭（家族或宗族）为单位的皇权治下的”编户齐民”，如此才能区分公、私两大治理体系，这便形成了皇权支配社会的秩序结构关系。对此要进一步加以说明的有两点。其一，传统中国基层没有西方意义上的社会自治，也没有个人权利或社会契约的观念，后者是社会自治的本质含义。社会自治与“自发秩序”这两者不能混为一谈，前者是地方共同体自己管理自己、有自治权的社会形态，后者是基于“礼法秩序”的社会同质性而形成的以家族为社会基本单位的小国寡民式的封闭型秩序形态。其二，传统中国的民间社会，既不是只受国家支配的非自立存在，也不是自立于国家之外的自我完善的秩序空间，而是通过共同秩序观念而与国家体制连接起来的有机连续体。或者说，对传统国家与民间社会的关系，可以做出这样的理解：在保证赋役的征收和维护地方安靖之外，国家绝少干预民间的生活秩序。其结果是，各种民间的组织和团体，在政府之外独立地发展起来，它们形成自己的组织，追求自己的目标，制订自己的规章，以自己的方式约束和管理自己。不管这种社会被称为“士绅社会”“士大夫社会”还是“科举社会”，唯社会自治或自治社会之论可以除外。

至此，我们可以对传统基层社会整合和社会组织管理方式做出一个概括。遍布于传统基层社会的是诸如县衙的官僚群体、代理群体和雇佣群体等带有职役性质的基层组织形式、乡绅阶层、宗族共同体势力等，均属于皇权控制基层社会的正式结构与非正式结构，或者说制度化形式与非制度化形式。乡里制度、胥吏势力，这些组织结构及其权威形式都是乡村社会的整合形式。这个论断来自近些年来制度史、思想史、社会史方面的研究，考古学的新发现等也一再证明，传统基层社会存在一个由皇权深入的经纬纵横的权力网络，这个网络直接覆盖每个乡村农户。这与费孝通所说的“从县衙门口到每家大门之间的一段情形”由乡绅自治来填充的说法颇为不同。或者说，在传统基层社会并不存在一个民治系统，所谓“民治”，表达的是“以官治民”“以民治民”的含义。概言之，传统的“官民共治”结构由三个治理子系统构成：赋役体系、治安体系和教化体系。虽然具体制度形式发生许多变化，但皇权在基层社会的存在及其不断强化却一直是历史主流。换言之，构成基层社会治理体系的是由皇权（县衙及其僚属）、绅权、宗族势力、民间自组织支持的上述三个体系。所谓“官民共治”，是一种官治与民治互相嵌入的组织结构形式及其治理类型。在此之下，一治一乱，遵循的内在逻辑就是“非徒政治之枢机，亦道德之枢机也”（《孟子·离娄下》），所谓治理之道，必要以亲亲、尊尊的宗法关系固其德治之本，庶几“仁政”可期，但它的另一面则建立在权力等级体系构成的身份社会及“权力支配社会”的原则上。

四、“官民共治”的现代再造

从传统到近现代，“官民共治”的制度文化及其秩序观念不仅经历了一轮又一轮的改造、革命、战争以及种种社会运动的洗礼、解构与重构，而且它在近代以来还被纳入中国现代国家建构与工业化和现代化的国家发展战略框架之中，因此，对它的把握殊非易事。但只要把当下的基层治理体系作为理解和解释的认识基础，并试图从以往的经验研究及当下的治理实践中“发现传统”，从中抽出所谓的本质特征，找出具有“基础性”或“普遍性”的问题，比如政治秩序观念、权力合法性范畴等，那么，“官民共治”概念框架就能够在历史与现实之间做出概念化、结构性与功能性的会通和互义，因此它就有了“知识价值”，也就可以而且能够被赋予现代学术范畴的一般意义。

对“官民共治”从近代至当代发生的制度文化变迁找出某种本质特征或一般性概括，便捷的、符合逻辑的方法就是从以往研究者对此做出论断的理论视角和分析范式来透视。所以有必要先来了解一下国外知识界、学术界对当代中国基层社会治理的理论视角和研究范式。这一方面可以从外部视角来印证传统“官民共治”的变迁内涵，同时将其作为一个参照系，以便进入历史的深处发现其意义，还可以进一步判断其理论视角和分析范式对这种现代转型变迁的理解究竟有多大的历史合理性和现实解释力，最后明确“官民共治”概念的学理进路、具体路径与经验依据是什么。

国外学者在检视当代中国社会的组织与管理问题时，主导性的分析范式是国家与社会关系范畴，讨论大多局限于国家权力对社会整合的替代上，集中关注国家与社会二分领域的此消彼长，理论预期是如何使独立于国家的社会自治或权利主体发展起来。在这类研究中，威权主义或极权主义只不过是走向现代性过程中的一种变异形式而已。这类研究为分析中国基层政府治理的历史逻辑、政治逻辑和制度逻辑提供了一些源于域外经验的理论视角和分析范式，但是，这些否定式的外部理论视角并不能全面解释中国基层政府治理的历史发展与制度现实，因为这些研究取向基本上来自假设的理论框架或分析范式。在改革开放之后不断开拓和深耕的中国政治学、历史学、社会学、法学等研究，对这类理论范畴进行了反思和质疑，其中之一就是对中西方国家与社会关系进行比较，并就西方理论能否适用于分析中国社会展开了争论，因为两者无论是在历史基础、现实的政治社会发展条件还是在概念范畴上都明显不同。国内致力于政府治理与社会治理研究的学者也充分意识到了这个问题，这体现在研究者们对中国基层政府治理的一系列“本土化”研究的努力之中。例如，政治学或比较政治学关于政党政治、政治体制等方面的研究，法学、社会学关于习惯法、基层政权建设、基层政治和乡村治理等方面的研究，都是基于中国的历史与经验对传统和现代的基层秩序、基层政治、政府治理体系做出描述、概括和分析的。

但围绕着一些基本的理论问题，尤其是改革开放后对现代政府治理理论的不同理解，学界一直存在两个需要进一步澄清和深入研究的问题：一个问题是，中国基层政府治理的历史实践和基本经验究竟有什么现代治理意义上的独特性或“中国特色”。这种独特性是可以进入一般性原理的讨论抑或只是现代政治学理论或现代政府治理理论的诠释和注脚。无论是前者还是后者，都对推动现有的理论发展贡献不大，因为这样的思考方式会陷入普遍主义（知识视角）与特殊主义（政治视角）的虚妄论证中。另一个问题是，中国基层政府治理体系是如何构造的，其依据的政治逻辑、制度逻辑的历史与现实条件是什么，中国的国家范畴与社会范畴究竟是一种什么关系，两者之间存在一种可以清晰界定的边界抑或存在一种互嵌的、相互可以转换的、更为复杂丰富的关系。针对这些问题，“官民共治”框架试图从“内部视角”出发提供一种解释可能，这就需要回到中国历史文化的深处以及现实“中国之治”所形成的政治逻辑和制度逻辑上来。

“官民共治”体系的现代再造始于清末民初的现代国家建构，帝制解体就发生在这一时期。因这一重大变故，诸如“天下”“家国”“公私”“礼治”“礼法”这类支撑“官民共治”范畴的观念顿失意义，取而代之的则是源自西学的民族、国家、科学、民主、法治等“现代性”观念。这样，对“官民共治”范畴的重新定义就需要置于中国“现代国家建构”的理论框架中进行。”现代国家建构”的规范性含义是指国家治理角色和治理关系的制度（规范）改变问题，亦即国家不仅是一种新的、象征主权的政治单位，还必须完成一种面向公共组织的性质转变，使自己成为提供公共产品，管理公共财务，为公共社会服务的组织。换言之，”现代国家建构”是一个国家权威角色、性质及其与被治理者关系的变化过程。对照传统的”官民共治”体系，它的现代再造就是要以现代公民身份和公共机构角色的创立为基础，致力于建立一种新型的公众和公共权威的关系。与之相关，需要创造公共空间、界定并保护公民权利、动员公民力量、建立管理公共资产的法律和税制系统以及创设提供公共产品的机构、规则和程序等等。这些”现代性”内容应当贯彻于”官民共治”治理体系的现代再造过程中。也就是说，近代以来基层社会秩序的重构是中国现代国家建构的功能实现部分，从传统社会秩序向现代社会秩序的转变，核心议程就是如何在国家权威与社会体系之间确立一种现代权利关系。这意味着，对”官民共治”范畴的现代秩序合法性来源的正确理解，需要从本土的历史文化特性出发，对历史和经验材料进行理论与实证方面的研究：一方面在学术规范上运用具有普遍意义的现代学理范畴或分析范式，例如，”国家政权建设”理论范畴、国家与社会关系的分析范式等，从中国的特殊经验中揭示一般的问题；另一方面采取一种”内部视角”或”内部观察”的进路，从历史与现实的关联性和连续性上去理解和阐释中国基层政府治理的体制机制特征，例如，从”家-国”“官-民”“公-私”等本土范畴的历史文化特性，以及从现代政党、政府与社会的关系，来理解和解释中国的国家与社会关系的特殊性与”现代性”含义。

观念的变化对秩序变迁具有“根本性”的意义。这个认识与观念与制度之谁决定谁的问题没有多大关系。“官民共治”秩序观念的现代转型，是指传统秩序观被注入新的现代政治社会系统意义。也就是说，作为皇权的合法性来源和组织基础的儒家文化不再能够担负起“意识形态”意义上的社会整合功能和发挥组织社会的作用，传统“官民共治”的意义系统已不存在。例如，皇权体制依靠士绅这一“中介结构”与官僚机构联成一体，使得宗法家族组织可以作为政府关联职能的放大而存在，执行基层政府的功能，如协助征税、维系治安和教化等。换言之，传统儒家文化受到“现代性”意识形态的冲击，亦即社会整合和社会组织方式被新的现代社会观念体系意义所取代，后者为实现某种社会秩序提供根据和方法，其中就包括前述的“基层公共政权建设”的一系列“现代性”目标的实现，并最终以制度化和组织化方式固定在公众与公共权威的权利关系上。但问题是，这个“现代性”的展开是从中国本身的历史文化资源出发的，在这一过程中，中国现代国家建构的基本问题在伴随着时势演变而来的语境嬗变的背景下获得了“现代”的性质。这就有一个本土范畴与外来知识的融通问题——“选择性吸收、学习和创造性重构三个阶段”，或者说，这首先需要从中国传统自身来理解并找到其根源和发展的基本线索。另一方面，现代性的重构还有一个历史与现实的延续性及关联性问题，比如，“国家与社会关系”是现代国家建构理论的一个基本范畴或分析维度，但运用“国家与社会关系”范式来阐释“官民共治”在中国的现代建构时，则必须把延续千年的皇权作为其制度背景，所以我们首先需要面对这样一个“基本问题”，即如何看待作为“国家代理人”的基层政府，亦即如何处理中央政府与地方及基层之间的权利分配关系，这成为中国现代国家建构所面临的中心挑战之一。对于本文讨论的问题来说，就是如何从学理层面来正确理解和解释“基层公共政权建设”的“本土化”或“现代化”的含义。

“官民共治”在政治秩序结构上的现代转型，是指传统的旧制度发生变革以适应现代国家建构的需要。近代以来，“基层公共政权建设”的“建制议程”，首先需要被放在“国家的财政汲取能力同地方社会财政需求之间的矛盾”这个“现代化”议题下来理解，这是实现从农业文明向现代工商业文明转型的一个“根本性问题”。这样我们就能够解释诸如近代以来发生的国家权力下移以及乡镇组织机构的设置等体制制度方面的建制意义，不同于帝制时期一系列“国家基础性权力”的覆盖，以及在这一过程中基层社会（主体部分在乡村）的定位。还有另一个“根本性问题”，即现代政党政治。现代社会需要政党，因为现代政党与合法性、多元主义等议题密切相关。进一步讲，理解现代国家建构对当代中国基层社会治理以及国家与社会关系的改造，首先遇到的问题就是如何解析政党、国家、社会三者之间的关系。这是因为：第一，无论从结构上还是从功能上看，中国共产党都不同于世界政治现象中的一般政党，事实上它构成一种社会公共权力；第二，中国共产党既是执政力量，也是领导力量；第三，中国共产党组织具有自身相对的独立性，在政府系统之外存在着广大党员以及嵌入整个社会的党的基层组织。也就是说，在国家与社会关系中，作为中国社会领导核心的中国共产党具有决定性的作用。这就意味着中国社会的权力关系与一般国家有很大差别，这种差别决定了我们不能像研究其他国家那样，直接用国家与社会的二分法来研究中国问题，而是要充分考虑中国共产党作为一种重要的政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中发挥的作用。因此，以“基层公共政权建设”为中心，“官民共治”体系的现代建构在比较政党研究和政治实践的意义上，要确认政党的性质或类型，即政党与国家公权力的关系。在这种模式下，政党与国家、社会紧密相连，它既在国家中，也在社会中。综合以上，理解传统“官民共治”范畴的政治结构变革，必须同时考虑两个具有决定性、全局性、背景性或框架性的关键因素：一个是中国基层社会尤其是农村社会在现代国家建构过程中的“位置”，它是一个从传统农业社会向现代工商业社会的转型中如何对待农村、农民的问题，亦即“对社会秩序的理性设计”（改造农村）与“对人的改造”（塑造“新人”）的问题，这个定位既有现代国家政治秩序建构的需求，也有现代国家工业化和现代化的需求；另一个是国家体制的政党政治影响因素，它对中国的社会政治和社会关系发挥着实质性的影响，是国家权力、基层社会秩序的合法性来源。政党主要从三个维度，即组织嵌入、价值引领、资源整合，在基层社会治理过程中发挥党的领导和引领作用，塑造了一种新型现代国家与社会的关系。上述两个方面的“根本性问题”规定了现代“官民共治”范畴的原则和依据、组织基础与社会基础、公共权威与公众关系、社会整合和社会组织管理方式。

所以，若将“官民共治”范畴的现代再造作为一个逻辑整体来描述、概括和分析，则需兼顾两个方面。第一，辨明一个社会如何能够按照那些“现代性”概念的含义建构起自身。一方面要考察“官民共治”的传统观念范畴是如何直接或间接为政权体制提供概念、分析的范畴和视域，这些概念、分析的范畴和视域，改变了政权体制对于过去、现在和将来的看法。另一方面更需要研究的是抽象思想与在不同层面将经验概念化的方法及其之间的互动。例如，在某个“空间”所形成的“概念”，其内涵如何流动到另外一个“空间”，在这一流动过程中，它发生了什么变化，又如何被再次概念化。第二，需要明确这样一个支配性的、决定性的、结构性的影响变量，那就是党、社会、国家三者关系的变化，尤其是党在国家与社会关系中的位置决定了国家与社会关系的性质。也就是说，当代中国的国家、政府、社会、民众之间的关系并非如西方那样，构建了一个国家与社会之间“泾渭分明”的二元关系，也不是像传统社会那样，官民之间构建了一个多维的、互嵌的、相互可以转换的复杂关系。换言之，在国家与社会关系中，渗透着党与国家（政府）以及党与社会的关系，把握了这一基本关系，就能够把握“官民共治”现代建构的整个过程。这一主导性的关键特征具有重大的方法论意义，也即在阐释“官民共治”范畴的现代建构及其秩序合法性含义时，党、国家与社会三者之间的关系必须予以通盘考虑，而党-政关系与国家-社会关系的联结是考察这一问题的一个具体进路。因此，党、政府（国家）、社会三分框架或三组关系将成为研究“官民共治”现代化体系建构的认识范式和分析维度。

五、治乱之间：“官治”抑或“民治”

在皇权时期，“官民共治”是基层社会的治理形态，也就是说，并不存在一统到底的官治系统，也不存在官治之外的、独立自主的民治系统。近现代后，“官民共治”经历了“现代性”再造，也没有形成一个外在于、独立于国家的民治系统。我们需要从这种“特殊性”或本土差异中概括出一般性特征，亦即把这种独特的类型放置于现代社会治理的范畴中来检验、概括和分析，这可以引领我们寻求从中国的历史与经验的“特殊性”中认识一般性，并在同质性事物之间探索普遍性和一般性原理，非如此则不能赋予传统的与现代的“官民共治”可以接受知识检验的解释，并找出它具有的一般性意义。

从上面的认识出发，我们先以现代的分析性概念为参照，兼顾历史与现实两个维度，来概括一下传统的与现代的“官民共治”具有的一些“基础性”或“结构性”的共性特性。

第一，官民融合与互嵌。官与民在观念范畴和组织结构上具有嵌入性特点，这是古今“官民共治”结构的一大制度文化特征。传统的“礼俗社会”“礼法社会”“吏民社会”和现代社会，都体现了官民融合的特点。从宏观结构上看，传统与现代的不同在于皇权（国家）在保证赋役的征收和维护地方安靖之外，很少参与民间生活秩序的塑造；但近现代以来，乡村社会成为执行国家财税政策与维护政治秩序稳定的来源，这突出体现在“国家基础性权力”的全面覆盖。从基层治理的微观结构上看，发挥意识形态整合功能的秩序观念及其社会力量发生了转化。就传统的“官民共治”而言，儒家文化提供了一套融通于家国连续体的依据和方法，在这里儒家文化规定了中国国家与社会关系的基本性质和独特性——同质性、嵌入性且相互转化的关系，这成为数千年皇权体制的社会秩序整合的观念基础，亦即社会秩序的合法性都是围绕儒家伦理这个核心展开的，后者承担着类似“意识形态”在社会行动中所扮演的角色。儒家文化同样为传统皇权体制提供了一个伦理性、等级性、群体性的身份社会的秩序图式。所以，在上述观念中，我们能够解释诸如“家-国”“官-民”“公-私”等概念范畴的本原意义，也能够对延续千年的“官民共治”结构赋予一般性的解释原理。近现代以来，“官民共治”的结构发生变化，新的意识形态承担起为社会秩序提供依据和原则的任务，并试图把各种社会成分和社会关系纳入新的国家体系当中。在这个过程中，制度方面的变化主要是指制度设置，如乡镇机构的设置以及属于“国家基础性权力”领域的建设方面，以另一种特殊主义指导下的合法性论述一直延续下来。比如，所谓的“反传统”，只不过是以“现代性”为参照对儒家文化做出的不同阐述之间的观点竞争，在近代则被转换为一种“现代性”普遍主义的论述形式。总之，传统到现代，“官民共治”所具有的官民互嵌的性质特征一直存在。其一，道德理想与社会制度合一。所谓道德与制度合一，亦即“制度的意识形态化”或“意识形态制度化”。在这里，只有主张道德目标与社会制度等同的观念系统，才能成为政治一体化结构中的意识形态。传统的“官民共治”观念上的社会整合功能不难理解，承担着儒家文化这种“意识形态”组织功能的是士绅阶层（包括宗族长及家长），士绅扮演着实现社会整合的中介性功能的角色，是将（儒家伦理）道德规范转化为社会整合功能的组织力量。近现代后，新出现的政党政治将意识形态转化为社会整合力量，担负起凝聚社会与组织社会的功能，政党基层组织取代士绅阶层而发挥意识形态的社会价值整合作用。在这种整合模式下，政党既嵌入国家权力结构之中，也渗透于社会领域当中。这一事实带来了两层递进的变化：首先，作为公权力的国家概念在外延方面增添了新的要素；其次，国家公权力的概念变化传导到国家与社会关系的分析范畴。比如，基层党组织具备执政权资源和传统权威资源，既可以通过政府渠道来实施治理，也可以对社会发挥直接的影响，或者说，基层党组织不仅要扮演一个治理者的角色，还要完成向社会政治中介角色的转变，成为村社共同体利益的代理人和乡村社会政治秩序的守护人，发挥“道德理想与社会制度合一”的意识形态整合功能。其二，作为一体化意识形态的社会组织力量发生转化。如前所述，传统中的士绅阶层是儒家政治文化的载体，发挥着社会整合与社会凝聚作用。现代转型之后，政党政治的意识形态取代儒家思想成为新的社会整合的意义体系，其中党员成为新的政治文化载体和社会组织者，担负着把意识形态道德化或将意识形态与制度理性结合起来的任务。这样一种社会政治角色功能的转变要求党员必须扎根于乡村社会及其权利关系结构的本质关联当中。换言之，如果说政府在公共治理中更多发挥着决策作用，那么党的基层组织在许多没有政府组织的社会领域则担负着公共治理的责任，发挥着组织核心和领导核心的作用。基层党组织覆盖社会的各个领域，它们虽非国家公权力的组成部分，却是执政党和政府的施政力量，在各自范围内发挥着政治领导、组织动员和政策落实的作用。可以说，在社会治理意义上，党组织比政府部门的作用更大：一方面，它在各类社会组织中发挥着领导核心作用；另一方面，它能够、也应该在基层公共组织与个体民众之间发挥沟通、协商和整合作用。

第二，群体权利观念。”官民共治”之”民”是一个群体概念，把官与民紧密关联起来的是经济利益或经济福利，后者被赋予群体权利的意义。也就是说，从传统至近现代，中国民众的权利诉求始终是一个经济利益与政治合法性之间关联性的问题。或者说，没有与国家权力做出关联性解释，就无法定义所谓的社会经济正义。这样的一个权利来源，会形成或建构一种群体权利观念，而不能够形成或建构一种个人权利观念。传统上，”个人权利”这个概念是不存在的，因为它事实上不存在。儒学把国家的组织原则看成是与家族（家庭）组织原则同构。家族（家庭）虽在领域上属于非公共的部分，但由于传统儒学把”孝”这种属于私领域的父子伦理关系，推广为普遍的社会价值，转化为对皇帝的忠，因此它在领域上也属于”公”，即把一个个家庭凝聚成大一统帝国。由此，家族（家庭）不再属于私人领域，并且其组织方式也属于国家组织原则的叙述部分。进一步讲，在传统中国社会，儒家伦理打通了公、私两个领域，并规定了尊卑的伦常等级秩序，每一个人都处于这种伦常等级网中，组成社会的是伦常等级，而不是一个个”个人”。每一个人只有通过伦常等级这张社会关系网络，才能将自己定位。在这种宗法社会结构中，某一个人只能是特定关系的称谓，而不存在平等而独立的个人。这等于说在传统社会，只有作为道德主体和伦常关系载体的人，而没有作为权利主体和社会组织基本单元的个人。换言之，在这种家族主义伦理文化观念中，没有平等而普遍存在的个体，作为抽象观念的不可分割的”个人”不可能从传统中国社会复杂的人际关系网中分离出来。在帝制国家向现代国家转型过程中，君权神授被社会契约所取代，国家体制的合法性被赋予崭新的”现代性”含义：其一，国家主义观念。从帝制时期的家天下观念发展到现代民族国家的人民主权观念，是中国进入现代国家行列的根本标志。但在现代政治合法性建构的过程中，政治文化具有传承性，亦即国家主义观念与皇权整体主义思想具有文化同质性，后者与现代国家主义和集体权利观念互为表里，皇权下的个体无法完成向现代”个人”的转变，因为这些观念的导向不是地方自治或社会自治，当然也就不能促进以个人权利为中心的（政治意义上）社会自治观念的发育和成长。其二，整体主义。整体主义是一个组织社会的基本原则。这是一个既古老又新近的观念，所谓古老，其源头可溯及孔子、孟子与柏拉图、亚里士多德，并贯穿于中古时期；所谓新近，指的是它与近现代的”意识形态”，比如权威主义、社会主义、共产主义等交融为一。但无论古今中外，整体主义要处理的核心问题仍然是要明确个人利益与整体利益关系的道德原则，即强调整体利益高于个人利益，个人利益必须服从于整体利益。在这里，政治上的整体主义指的是：”国家作为一个有生命力的整体，一个由所有社会成员构成的统一体，给予社会成员他们存在的理由和存在的意义要求，每一个社会成员对国家无条件地服从、忠诚、奉献，为了国家的利益而牺牲自己的利益乃至自己的生命，个人首先是为了国家而活着，然后才是为了自己而活着。”个体化的小农社会在剧烈的制度变迁过程中，如何被凝聚于政党国家这个大的政治共同体当中，整体观念或集体价值提供了这种可能，因为它使个体依赖于公共组织（政府）具有了正当性，虽然它并没有、也不可能塑造出无私的”新人”，相反却大量生产出自私、自我中心的个人，但它使农耕社会中习惯于服从权威的个体既不会失去原来的依附性文化价值和意义，又能够比较顺利地进入一个新建构的支配-庇护关系上的、组织化的社会整合形式当中。例如，在”人民主权”的政治合法性话语召唤下，政党国家体制展示出巨大的社会动员能力，个体对国家权力的依附性更强。也就是说，个体的传统权利依附性质不仅没有改变而且还获得了制度结构上的意识形态道德化洗礼———由此形成依附型的、动员式政治参与文化。综合以上，首先，传统权利观与当今中国社会的权利观在本质上具有一致性：其一，权利观的内涵均由”经济福利与统治合法性的关联”性质来界定和定义；其二，权利观的内容限定于”经济福利”或”基本生存权利”这一范畴；其三，权利观的道德化使其不能延展到个人权利的一般含义上。其次，传统权利观与当今中国社会的权利观在权威结构的认知上具有同构性：其一，在个人与整体的关系上，个人依附于整体；其二，在社会关系个体化上，个体隶属于公共体制的资源再分配网络，后者建构起个体与公共体制的利益互动关系。最后，传统权利观与当今中国社会的权利观在来源上具有同一性：其一，个人权利来源于国家，包括他的人身权利和财产权利；其二，个人权利由一系列制度安排和法律规定所确认；其三，个人权利只有得到法律和制度的确认才具有正当性。

第三，特殊主义的社会关系。传统的与现代的“官民共治”都是建立在特殊主义的社会关系之上的。皇权时代，从“民”的角度看，社会关系建立在血缘和地缘基础上。因为，社会中的最为重要的资源是按照这两个基础，特别是血缘基础来进行分配的：财产是依照血缘关系来继承的，生产和消费是以家庭为单位进行的，合作的形式是以血缘为基础的家族和以地缘为基础的邻里，交换基本上是以地缘为基础实现的。但从“官”的角度看，把农民与皇权牢固联系在一起的是贯穿于传统中国两千余年的赋税徭役制度——“编户齐民”。农民不是自由民或自耕农，而是作为皇权统治基础的“编户齐民”制度中的一分子，它揭示的是一种农民对皇权的人身依附关系。或者说，作为皇权税制基础的“编户齐民”制度，以法律的形式将个体小农牢牢地固定在权威（皇权）秩序中，形成牢固的人身依附关系。新中国成立后，稀缺资源的配置方式发生了根本性变化，社会主义的再分配制度取代了旧时代以血缘和地缘为基础的配置制度。在社会主义的再分配体制中，国家掌握了社会中大部分重要的资源，并利用这些资源构筑了一种新的组织框架，以重组社会。这种新的组织框架既是向社会成员进行稀缺资源再分配的架构，又是构造新型社会关系的基础，个体无一例外地被纳入“单位社会”的体制中。综合上述，由传统到现代的社会关系变化，只是改变了社会关系赖以确立的基础，即资源配置方式的变化，社会关系的组织形式从“天下奉一人”的政权观念转换为“使人人平等”的政权观念，即从传统的宗族、家族庇护主义关系转换为新的单位制庇护主义关系。庇护关系体现的是一种特定的社会交换的逻辑，即庇护安排是一种非对称的但却是互相有利的、公开的交换方式。需要说明的是，我们在这里不是讨论人们社会生活当中盛行的带有庇护主义性质的初级社会关系，后者只限于个人与个人、群体与群体之间的交换关系，事实上只要出现资源稀缺和地位不平等，就有可能形成庇护关系。我们讨论的是，随着人类社会边界的扩张和政治社会的兴起，庇护关系从一种庇护者与被庇护者之间有限的、人际的、半制度化的双边关系延伸到更为广泛的社会和组织领域，庇护关系随即发展为一种复杂的社会政治安排，成为一种重要的秩序模式。其中，人在城市大多以个体的形式存在，乡村大多以群体的形式存在。这对“官民共治”的意义，就是彼此之间的经济、政治等行动都嵌入这种特殊主义的社会关系之中。也就是说，公共权威与个体民众无一例外都遵循一种特殊主义的道德和规范。这种新型的社会关系具有原子化特征，个人之间的联系主要是通过一个共同的权威才得以建立，而不是直接发生联系。在这里，特殊主义的、个人化的社会交换关系与普遍主义的、契约性的社会支持关系之间的界限，公共因素与私人因素的边界，是模糊不清的，甚至是混淆起来的一种社会政治关系，但它却是庇护关系得以维持和运用的关键性条件。所以，“官民共治”的治理过程既不纯粹是公共领域的事情，也不全然是私人领域的事情，而是体现了一种公共领域与私人领域结合在一起的政治社会现象。

上述“官民共治”的一些基础性特征决定了它的治理策略及目标取向，表现如下。

首先，权力边界不确定。传统至现代，“官民共治”的治理时常使用一种管制性、支配性权力，它还存在一种扩大、逾越公共领域边界的倾向，致力于将公共领域变为国家权力功能的一部分。换言之，传统至现代，“官民共治”中权力支配社会的性质没有发生改变，它们的区别只在于迈克尔.曼所谓的“专断权力”和“国家基础性权力”的强弱方面。另一方面，始于近代的“政治现代化”是围绕国家权威的理性化展开的，即由单一的、世俗化的、全国性的政治权威取代各种传统的、宗教的、家族的或种族的政治权威。理性化的权威坚持中央政府的主权以控制地方性和区域性权力。因此，这个所谓的“政治现代化”，就是建立有效率的强大的政府，提高政府的执政效能。因为它服从于这样一个被经验证明的现代政治发展逻辑：只有政府首先建立政治权威，才能够实现政治稳定。拥有强大执政合法性和权威的政府才能够充分调动各种执政资源，缓解社会危机，避免政治动荡。在这个逻辑下，我们看到的就是这样一幅政府治理图景：权威意志乃是一切治理行动的最终依据，这主要包括制定政策、分配资源及人事任命等。传统上的所谓“法律”，就是“刑”，是统治或治理的工具；近现代以来，法治成为现代国家建构的中心议程，但对于有数千年人治传统的法律文化来说，树立法治原则和培养法治精神绝非一日之功，所以一个突出的现象是，在很大程度上，法治还是“刑”的含义，甚至就是“治术”。

其次，全能主义治理。全能主义是对现代政治发展的描述，在对“官民共治”的分析中也大致可用。考察传统中国基层社会秩序变迁，我们发现，传统基层社会既非皇权之下、之外的自治社会，亦非“单轨政治”权力支配关系下的吏民社会，或者说，在官治与民治之间并不存在一个被各边分别遵循或共同遵循的规则或秩序。从合法性资源和制度形式上看，遍布于传统基层社会的是错综复杂的正式结构或非正式结构、制度化形式与非制度化形式，比如县衙的官僚群体、作为代理群体和雇佣群体的胥吏阶层、三老等乡官或保甲等带有职役性质的基层组织形式、乡绅阶层、宗族势力等等，其中引人关注的“乡绅自治”也只是皇权在基层社会进行间接统治的一种形式。这些公共性关系的性质特征足以证明皇权与地方权威是一种共生性和互嵌性关系，这种关系依循皇权的国家治理逻辑和权威治理秩序。尽管近代国家政权建设改变了基层社会原有的整合规则，重新组织了基层社会秩序，但这是自上而下的国家权力改造社会的结果，并不是基层社会公共性社会关系性质的改变。或者说，国家改造了原有的基层社会结构和意义体系，但没能够建立基层社会的治理结构和规范体系，这才是问题的本质所在。也就是说，传统的基层社会秩序基础已发生改变，但新的基层社会秩序却没有取代传统社会中的庇护关系，它仍然建立在国家政治权力和行政权力的支配关系之上。进而言之，从传统的家国同构过渡为政党国家体制，国家角色的重塑面对的问题在于国家与社会的关联性质，以及双方交换资源的方式，尤其是来自国家与社会在不同层次上的相互牵涉，让国家经常不得不面对散布于社会多个领域的组织力量。重塑的结果是社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，公共体制获得极强的社会动员与组织能力。它的基本制度特征是，以政党意识形态作为国家建构和国家治理的前提条件，一个强大和占据支配性的政党国家对社会组织的授权和庇护关系。当然，对于一个后发展国家来说，“发展型政府”模式是不难理解的，也是必需的。简言之，现代“官民共治”的治理理念赋予政府率领人民“改造自然，战天斗地”的能力，以及改造人类社会的权力。

再次，政绩中心主义。无论是传统的“民为邦本”，还是现代的“人民当家作主”，其共同点在于：一是保障人民的经济福祉是政权存续的根本；二是人民经济福祉的获得是政府的责任。这两个方面表达了一个意思：人有权要求生存并且政府的合法性在于满足这种要求。所以它指向的是经济福利（农耕文明中土地是财富的根本）与统治合法性之间的关联。传统上，“仁政”就是对君主“爱民如子”统治伦理的要求以及各级官吏“为民父母”的情怀体现。始于近代的政治现代化过程中，儒家的君权神授合法性论述被“人民主权原则”的合法性论述所取代。但对后发展国家来说，要确立新的合法性并完成国家权力的集中，必须首先满足两个前提：一是国家适应能力增强，不断地推动社会的经济改革；二是国家有能力将新生的社会力量纳入制度之内。反过来讲，为了经济的发展，需要采取权威政治模式，因此，巩固执政党的职责定位必须将其置于核心地位，“各级各部门党委（党组）必须树立正确政绩观，坚持从巩固党的执政地位的大局看问题，把抓好党建作为最大的政绩”，“如果我们党弱了、散了、垮了，其他政绩又有什么意义呢？”这就是说，巩固党的执政地位，关乎”合法性”问题。哈贝马斯指出：”任何一种政治系统，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众（对它所持有的）忠诚心。这也就是说，就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进。”换言之，为了保证执政党的执政地位，必须加强合法性，后者虽有不同的维度，有以意识形态、个人魅力、经济增长为基础的合法性，也有以程序合法性与政绩合法性来区分的合法性，但我们这里实质上指的是”经济增长与合法性巩固”之间的关系，即以经济增长为主要内容的有效性，指政治体系在大多数人民及利益团体中能满足政府基本功能的程度，即政治统治的实际业绩，也即政府通过努力实现经济增长、确保经济成功而在一个相对较长的时期内赢得民众的支持、保证政权的稳固。这就是所谓”政绩中心主义”的逻辑起点。所以，一方面，以经济发展为中心，提升人民的经济福祉，乃是政绩中心主义的最大目标；另一方面，政绩中心主义的目的是”巩固党的执政地位”，比如，改革开放后，强调以经济建设为中心，强调经济发展的速度、发展是硬道理，就是着眼于政治，着眼于合法性，”经济增长以及它对中国社会产生的深远影响是中国政权政治合法性的源泉”。总之，政绩中心主义是”官民共治”体系的合法性支柱之一，由两个轮子即”政治问责-政治锦标赛”与”行政绩效-压力型体制驱动”的政府治理，能够创造”发展奇迹”，这便是现代”官民共治”的一大体制特色。

上面指出了“官民共治”所具有的一般特性，它要造就的是一种“组织秩序”。但也正是这样的治理逻辑及其组织基础结构，带来了它自身难以克服的问题：吏治腐败和治理失序。传统的和近代的“官民共治”都面临这个问题。传统的“官民共治”突出的特征是基层胥吏擅权以至于吏弊丛生。这个治理问题一直伴随帝制存亡之始终，成为基层治理的顽疾。解决之道无论是明代叶适的以士人为吏之策，即“使新进士及任子之应仕者更迭为之”，还是顾炎武之论，让地方官皆由本地人来担任，而且不设任期，终身为之，如此“上下辨而民志定矣，文法除而吏事简矣。官之力足以御吏而有余，吏无所以把持其官而自循其法”，以及文献所见清人对胥吏腐败的种种专论，所有的讨论几乎都围绕基层吏治整饬，但都不能付诸实践，因为这样的讨论还是一个“治术”问题。清末民初的社会改造包括所谓“地方自治”的论争及其实践，针对的仍然是这个老问题：从帝制一直延续过来的基层官吏擅权及其腐败问题。但以“地方自治”为名发生的各种改制主张和行动，最终无不以加强中央集权体制为目的，也即有关地方自治的设想并不是带有根本性质的改变，它的目标指向是“一个更具有活力、也更为强大的中央集权国家”，为此诉求的是一种中央集权体制下的基层吏治清明。简言之，试图从外部规范或内部规范来约束权力腐败的做法，都不成功。从政治权力合法性来源上讲，传统“官民共治”遵循的是“人治-吏治”原则，官职乃是身份和特权，事实上，那种可以有效约束权力的外部规范——社会监督体系从来就没有真正建立起来。正如有关研究所表明的那样，“中国近代市民社会建立的初衷，并不是与专制国家权力对抗，而毋宁是调谐民间与官方的关系，以民治辅助官治，尝试建立一种新型的国家-社会关系”。在此过程中，“急于解决经济发展问题，以与列强相抗衡的清政府（官方）甚至表现出更大的主动性。“世纪初年大量新式民间社团的涌现以及与之相联系的公共领域的扩张、市民社会的成长，很大程度上正是官方推动的结果”。简言之，体制内无法解决基层吏治腐败问题，而外部约束力量——社会自治系统又没有建立起来。

吏治腐败和治理失序就是缺少社会治理空间导致的。传统的与现代的“官民共治”，有一个结构上的共同点：在国家权力与个体民众之间没有一个所谓社会自治意义上的中介结构。皇权时代，有一个连接皇权与个体的非官亦官的非正式组织——胥吏阶层和士绅群体，杜赞奇把这个中介功能部分称之为“经纪体制”——保护型与营利性的经纪体制，这是皇权实施间接统治的一种组织形式。保护型经纪是指由乡村精英构成的代表乡民与官府联络的民间权威形式，它是“为了完成某些义务或有效地与国家政权及其代理人打交道，数个村庄自愿或由国家指令形成的集体组织，这些往往承担经纪的角色，但其目的不是为了营利，而是要保护社区利益”。如费孝通指出的，士绅是退任的官僚或是官僚的亲亲戚戚。他们虽然在野，可是朝廷内有人。他们没有政权，可是有势力。士绅以其功名、学品或学衔以及曾经担任的官职等积累威望并发挥社会影响力，引领乡村的风尚并维护乡村的秩序。依靠这些政治、社会资本，他们成为官民之间的沟通者和中介，其权威植根于乡村社会，是社会共识达成和凝聚的中心。而与其对应的便是县衙所主导的、主要由胥吏组成的营利型经纪。与士绅不同，胥吏是官僚体系的差役，是由官府“辟召”的职役人员，他们不在官僚体制编制内，但具体运作行政活动。顾炎武说“今夺百官之权，而一切归之吏胥，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已”。此言虽有些夸大，但胥吏操控基层行政事务，无疑是一个事实。也就是说，把皇权与乡村社会联系在一起同时支持帝国运行的胥吏群体担负着税收和治安这两项“公共事务”，在税赋征缴和维持地方秩序方面发挥着不可替代的作用，但胥吏不官不民或亦官亦民的身份，为其提供了欺上瞒下、贪污中饱的制度环境和条件。”国家通常不付薪资给胥吏，即使有，他们的薪酬亦极其微薄。但他们在任职期间，却可以向接受他们服务的民众收取各种规费（陋规），公然收贿的机会也不少。”也就是说，尽管胥吏在官场上身份低微，但却是”真正的政府代理人”，熟悉各种政务，拥有处理复杂事务的能力，再加上熟悉地方民情，便可欺上瞒下并从中牟利。对皇权而言，乡绅和胥吏在维持帝国财政收入和乡村社会秩序上，没有本质的不同，或者说，国家权力、胥吏、乡绅共同维护基层权力，维持着乡村社会体系的运转。在这样的治理体系中，国家与乡村社会的沟通主要依靠乡绅和胥吏。地方权力在官吏与士绅之间进行分配，”如果州县官不从士绅那里获得信息和建议，他就不得不求助于当地人群体，这就是大多数官员认为不忠诚和不可信的书吏和衙役群体。”显然，胥吏阶层实际上是属于民的范畴，但他们受国家权力役使；虽处于体制之外，但干的却是体制内的事情；他们发挥的作用是使帝国的基层行政活动得以有效运行，但却因其搜刮和贪腐行径造成国家与乡村社会关系的不断恶化。从清末开始的近代政治现代化的目标之一就是清算和清除胥吏。这时的社会精英好像才意识到帝国所有的罪恶似乎都可以轻易地归咎于胥吏，胥吏成为实现国家现代化的最大敌人。随着政治经济社会结构的变化，乡村权威大多选择离开，剩下的流氓恶霸成为基层政权的代理人。保护型经纪变质而基层民众愈发不能自保，但营利型经纪体制却存续下来。！”世纪中叶以后，中国进行了比较彻底的社会改造，横隔于国家与社会之间的中介势力不存在了，但同时，社会次级组织也不存在了，国家与社会变得一体化。换言之，现代”官民共治”也没有建构出一个连接政府与民众的中介组织，社会结构重组的结果是城乡社区成为国家政权的一个基础单位，附属于国家权威体系的现代再造过程当中。这样的基层治理体系的秩序观服务于一种”建构的”组织秩序观，本质特征是国家权力进入社会，或者对社会进行组织化改造，或者因应社会成员比例越来越大，在工业化和城镇化发展的大趋势下，人口、资源的流动渐成常态的情况下，针对国家体制外个体和社会群体的治理的需求，发展出各种各样的代理关系和代理组织形式，将多元化的个体和群体整合进各种组织。总之，无论是传统还是现代，”官民共治”的治理逻辑必然发展出政府的多元角色、多中心控制权的代理组织关系和代理组织形式，其主导的经济社会生活必然具有支配性质和社会个体化特性。这也在一定程度上带来一些现实问题，吏治腐败和治理失序就发生在这里：一方面，腐败多发；另一方面，民治发展不完善，基层社会秩序被组织化。

首先，合法性弱化。”官民共治”治理模式的权力来源是国家。权力来源决定其内部组织构造和外部治理方式。这种治理模式主要来自两方面的约束：一是政治权力约束，主要是来自上级人事权、监督权的约束；二是行政资源的约束，主要来自本地社会资源与干部队伍的治理能力和执行力的约束。换言之，这种治理模式的授权来源是国家，基层社会的治理目标只是在税收和秩序的维护上。同时，基层有自身的利益。一般认为，基层治理不会偏离国家治理目标，也不会背离其负有的地方公共职责。但事实上，作为治理主体的基层组织有自身的偏好与需求，并且，这种偏好能够使基层行政权力变成偏离韦伯式”标准”科层制的异化力量。

其次，治理内卷化。国家权力自上而下进入社会，通过不断培植代理组织——非正式机构治理社会，依靠代理人组织与社会建立联系，而国家对这些组织机构实际上缺乏完善的监督机制。也就是说，社会并非由某个单一的组织治理，而是由一种多权威的组织联合治理。这些组织通过多种组织形式（国家组织、地方政府组织、社会事业组织）经多重渠道分配资源。并且在行政系统内部，存在大量竞争性的组织（条块职能部门、地方行政组织）。结果就是正规化和合理化的组织机构与代理组织经常处于冲突之中，呈现“行政有效，治理无效”的现象。导致所谓的“治理内卷化”，进而形成“官民共治的内卷化”：基层干部、村干部、社会代理人等各种治理角色，共同塑造出不具独立权属的治理体系，造成（国家体制）正规化和合理化的机构与地方正式和非正式组织始终处于复杂多变的力量博弈中。

再次，治理失序。这有两个原因，一个原因是，尽管“官民共治”依靠政治与行政合一的组织结构并通过密如织网的代理组织形式覆盖民众生活和社会生活，国家也是通过这一组织结构与社会建立联系。一方面，提供公共产品和维持基层社会秩序是国家治理的目标所在，国家必须倚重它；另一方面，中国面临的是一个复杂的治理结构，在这一组织结构中，各级行政组织和代理组织将社会分为多个部分，每一个单位或行政组织尽管在理论上只是整个制度的组成部分，但它同时也是一个相当自足的团体。因此，多元组织的角色功能就变得复杂且不易辨识。比如，行政体系内部就存在大量不同类型的组织；再如，在党政体系之外有企事业单位、社团组织等组织，这些主体与行政体系或有隶属关系或是具有独立权属，因此出现这样一个治理格局，“治理社会好比是多重权威中心的‘市场’体系，它远不是一个系统统一、互为支撑的科层组织系统，尽管在形式和法定条文上好似如此”。换言之，只从韦伯的科层制理想类型分析，无法解释“官民共治”治理模式的诸多“例外的”治理行为，这些现象都可以归结到复杂组织结构形成的治理体系当中。另一个原因是，“官民共治”体系不能或无法解决如下问题：一是社会分歧问题。经济发展引发的一系列社会关系变迁，比如城乡关系、机会结构、资源（财产、资本和人力资源）流动、控制权的变化等等。二是社会改革问题。从单位社会的利益组织化框架进入公共社会的利益组织化框架，伴随人口流动、资源流动，价值多元和利益多元现象形成，一个最显著的结构性变化就是新的组织类别、社会身份及关系结构的出现，个人与组织的关系变化。经济变革过程中出现的社会分歧，主要根源于制度和原则的改革不能与时俱进，“在市场经济条件下，原有一套治理技术逐渐失去效用，而新的治理手段无法即刻建成并发挥作用。权利话语建构和现代治理技术建设之间的不对称，以及传统治理技术的衰落与新治理技术的建设之间的不对应，无疑助益于社会矛盾的冲突程度”。

六、结论与讨论

“官民共治”是指公共权威依据合法化秩序规范与民众形成一种制度化治理关系，是一种社会组织与管理方式，本文用它来概括传统或现代政治治理的一般形态，指出它所具有的历史合理性与现实合法性的“中国之治”含义。以权力合法性来源为判断标准，传统“官民共治”属于人治类型，是一种“人治-吏治”模式，它以权力支配关系为中心，集中在“吏治/官僚主义”的整饬上。这个判断是基于一些可以辨明的现代治理标准或要素来对其做出定性、定义的，这些标准或要素包括政府权力是否受到来自法律和社会的约束，身份社会还是契约社会，开放社会还是封闭社会，个人权利与公民权利是否得到法律保障，等等。换言之，讨论“官民共治”的一个参照系，乃是现代治理的法治类型“法治-自治”治理模式，它以法治和民权为中心，核心在于“尊法”或行宪，重心落在促进公共福祉以及公众与公共权威的权利关系的法律保障上。这样的解释思维基于如下理由：其一，法治与权利是现代社会治理的基本规范和价值体系，无论是何种政体类型，都以法治与权利为标榜，在治理者与被治理者之间建构一种基于认同而非强制的政治权力合法性基础；其二，不管是何种治理类型，一些基本的关系，诸如国家与社会、公域与私域、公权与私权、个人权利与社会权利等等，都有明确的历史文化上的、政治社会法律上的定义和边界，但如何对现实中的诸种关系加以厘清，则需要赋予其学理上的一般性意义；其三，现代市场体系带来的分工与协作，由此产生的分化、异质化与多元化，赋予法治与自治应有之义。

理解和解释一个国家或政治共同体的治理类型或治理模式的历史来源，需要从历史与现实之间找到某种结构性或制度性的价值关联。也就是说，只有进入历史观念的纵深和现实体制的政治逻辑当中，才能够认识某种治理类型或治理模式的历史合理性与现实合法性。比如，传统的“官-民”“公-私”“家-国”等概念范畴，所揭示的现代社会与国家关系的含义是什么，这属于知识范畴，但这并不意味着，一定要从本体论上确认这种类型或模式具有“内源性的”现代社会治理的一般性意义，更不意味着要赋予这种类型或模式以知识价值的一般性含义。

古今“官民共治”的根本区别在于政治权力合法性来源的不同，但其治理结构又有相似之处，比如，官民融合与互嵌、群体权利观念、特殊主义社会关系。或者说，在当下，这三个结构性条件都存在，只是治理面对的现实挑战有所不同。比如，传统中小生产状态下的自耕农和佃农经济福利一般来自皇权的“仁政”，专制体制的逻辑驱使皇权、官吏以及成为税收掮客的地方精英等对小农展开无尽的盘剥、压榨，最后官逼民反，皇权秩序解体，再开启另一个王朝，如此治乱循环。现代工商社会的分工与协作，带来利益多元化、异质化，由此形成社会开放、个人观念的成长、普遍主义社会关系的流行等，这些“现代价值”诉求以法治与权利为中心，这是当下“官民共治”面临的现实背景。在这种情况下，“官民共治”就会在不同的背景下产生不同的治理模式，但总体来说，还是具有一定的共性，如权力边界不确定、全能治理、政绩中心主义等。

上述“官民共治”的治理成败取决于政治与行政两方面的“有效性”。那么“官民共治”治理能力的提升，就取决于公共体制内部的制度化能力提升，治乱的关键就集中于官僚主义整饬与行政效率提升上。按照这样的治理逻辑，若提升“官民共治”的治理能力，则必须解决腐败以及治理的“内卷化”问题。那么，治理腐败问题如何解决？要做到这一点，整饬吏治成为根本问题，政治问责、行政约束之纪检监察制度的有效性，也即治乱纲纪尽系于此。纲纪制度不可或缺，法律的威严也要时时加以强调，纪检监察官员包括基层治理官员应受到民众监督，要保证他们德才兼备、忠于职守。这就要求官员自我约束，官员的廉政不能仅靠外在的规范来保证，个人内在的品行修养也可以保障治理成效。这样一来，政治问题就变成了修养问题，关键在“用人”，“选贤任能”成为古往今来“官民共治”的治本之策。可见，无论强化权威还是渗透社会，抑或是整饬吏治，都无法完全解决权力合法性问题。

“官民共治”中的官治与民治并非分殊的、对立的两个系统，而是一种官民依存和互嵌的关系，并且这种官民依存结构依循国家权力治理逻辑，在基层治理体系中发挥作用。进一步讲，“官民共治”的治理体系以权力为中心将官治系统与民治系统熔为一炉，形成社会各个部分相互维系的组织机制。现代“官民共治”为应对社会变迁以及社会结构分层、利益多元和群体分化，通过行政整合将各种社会成分和社会关系纳入各种组织形式当中，但在体制内外充满不确定性的多方博弈之下，多中心的协作关系易于变为单中心的管制关系。基层干部因困于其双重角色而进退失据，并融入与现代科层治理不完全相同的另一种制度逻辑中。

本质上讲，治理是“地方性的”，亦即治理以地方民众为中心，管理公共事务，维护公共秩序，提供公共产品和公共服务，这个过程或目标的实现是众多不同利益组织化形式共同发挥作用的结果，它涉及政府与市场、政府与社会的关系，针对的是地方政府与企业组织之间、政府组织与民间社会之间广泛的合作关系。现代“官民共治”存在一个内在的结构性张力，即如何在一个异质性、多元性、变革的社会结构中建立平衡机制。换言之，现代“官民共治”体系所嵌入的社会环境是一个异质的、多元的社会结构形态，一方面，从一体化的单位社会到多元化的公共社会，这是现代“官民共治”体系做出变革的结构条件；另一方面，现代社会带来的分裂和极化对于公共体制吸纳和安置现代社会多样性和差异性的能力构成了巨大挑战，并且随着社会分化，社会变革的深入展开，这种结构性张力所揭示的关键问题都指向了如何对待“官民共治”体系的现代再造及其制度建构意义。

第一，“官民共治”所具有的这种“官民”互嵌性关系形态如何根据中国“自己的条件”进行再造并重新定义其现代性治理含义。对这个问题的认知和定义需要置于中国的历史传统与现代的关联当中，其中国家与社会关系的重新定义必须确立在宪法意义的权利分配关系上。第二，对官民互嵌这一历史文化特性的现代再造，既需要结合本土的概念范畴，也需要借鉴新的社会理论视角，既要看到国家对社会的影响，也要关注社会对国家的影响，国家与社会也可以相互赋权，使两者处于一种相互转化的关系之中。第三，民治或社会自治如何发展起来。由民治所形成的在公共体制与个体之间的“中介结构”，对于民主社会的权利实现和秩序稳定具有积极的、不可替代的功能。

综合以上，面对当今利益多元化的社会结构，基于规则和契约的市场秩序、组织化的现代社会联系方式，“官民共治”的重构需要考虑如下一些观念性和结构性问题：第一，如何建立适应现代社会的公共组织与个体化社会的平衡关系。今天的基层社会性质确立在工业化和城镇化成为趋势的公共社会当中，它的基本特性是异质性、多元性和利益分化，那么，公共组织如何与个体化社会成员建立一种组织化利益平衡关系，这是一个紧迫的现实问题，因为一个能够吸纳多种社会成分的基本秩序就建立在这样一些基础性关系之上。第二，国家中心体制或公共组织的政治整合与行政整合如何应对多元社会的公平需求和公共参与要求。第三，如何调整国家中心体制与社会的关系并确立公共组织与社会组织的法治关系。一是在法治原则上确立公共体制与社会或社会组织的权利关系。二是明确社会组织的功能定位，它应接受国家法律、法规以及社会规范体系的限制和约束。三是依法保障个人权利和社会权利，这是社会发展的核心原则，现代社会的基本秩序就确立在这个原则基础之上。第四，如何建构社会秩序的主体。当下的公共社会由相对独立存在的各种社会组织和团体所构成，这些社会组织和团体包括家庭组织、宗教团体、工会、商会、学会、学校团体、社区和村社组织、各种娱乐组织和俱乐部、各种联合会和互助协会等，它们在公共体制与社会成员之间发挥中介组织的功能作用，一方面它们代表社会成员与公共组织建立一种协商关系，在公共组织与社会成员之间起到沟通和协调作用；另一方面社团组织既防止公共组织的不当行为，也约束社会成员损害市场秩序和社会秩序的行为以及规范市场行为。第五，社会治理权的法律保障。公共社会形成的治理空间要有法律保障。社会治理权的法律保障关涉两个方面：一方面，社会治理遵循法治原则，以尊重和保护社会成员的基本权利为前提；另一方面，公共体制为社会治理提供制度性的法律保障，即对社会治理活动确立人人适用的普遍法律规则。而且所有的组织包括公共组织和社会组织均具有有限但独立的地位，没有任何个人或群体可以作为最终的权威凌驾于法律之上。